烏丹星（國家開放大學社會工作學院執(zhí)行院長）百花齊放 政府搭臺

烏丹星（國家開放大學社會工作學院執(zhí)行院長）百花齊放 政府搭臺

首先，《意見》抓住了養(yǎng)老服務業(yè)的核心問題。養(yǎng)老服務業(yè)有兩個重要的維度：一是民生福祉，二是朝陽產業(yè)。從民生福祉的角度，要加快養(yǎng)老服務體系構建，不斷提升養(yǎng)老服務質量，滿足億萬群眾的基本養(yǎng)老需求，這是構建和諧小康社會的內涵之一。從朝陽產業(yè)的角度，要拉動內需，配合國家整體經濟轉型，向大健康產業(yè)尤其是服務業(yè)轉換，“到2020年，養(yǎng)老服務業(yè)要成為促進經濟社會發(fā)展的新動能”，將養(yǎng)老服務業(yè)不在GDP之列向未來在GDP中承擔一定角色的方向推進，這是大勢所趨。兩者相輔相成，互助共贏。同時，《意見》就目前養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展中存在的三大問題，也做了清晰的提煉。即：供給側結構不合理；市場潛力未充分釋放；服務質量有待提高?！兑庖姟烦雠_的目的正是力圖為這些問題提供切實可行的解決方案。

第二，如何理解全面放開養(yǎng)老服務市場。一方面，如何理解“全面放開”？改革開放前，市場是封閉的，因為只有政府辦的公辦養(yǎng)老院；改革開放后，民辦養(yǎng)老機構逐步增多，市場處于半開放狀態(tài)。新開辦的多數民辦養(yǎng)老機構也是以非營利性為主的，營利性養(yǎng)老機構和百花齊放的多元化養(yǎng)老服務業(yè)態(tài)的市場并未形成?，F在提出“全面放開”，就是順應時代發(fā)展需要，逐步形成以市場供需關系決定的百花齊放的養(yǎng)老服務格局，只有這樣，才能夠滿足日益增長的人口老齡化的需求。另一方面，《意見》對“如何體現全面開放”也給出了具體可落實的措施。比如：設立營利性養(yǎng)老機構，可以“先照后證”，一改過去必須“先證后照”的困難局面；比如：非營利性養(yǎng)老機構做連鎖復制，過去沒有明確界定是否可行，很多地方認定不可以。此次《意見》中明確提出：“可以依法在其登記管理機關管轄范圍內設立多個不具有法人資格的服務網點。”再比如：放寬外資準入。此次提出“在鼓勵境外投資者在華舉辦營利性養(yǎng)老機構的基礎上，進一步開放市場，鼓勵境外投資者設立非營利性養(yǎng)老機構，其設立的非營利性養(yǎng)老機構與境內投資者設立的非營利性養(yǎng)老機構享受同等優(yōu)惠政策”。這些舉措為當前很多現實的困惑和糾結給出了答案，必定得到市場的認可。

第三，政府在“全面放開養(yǎng)老服務市場”中做什么？“優(yōu)化市場環(huán)境”是《意見》給出的核心答案之一。如何優(yōu)化？《意見》也給出了幾條清晰的思路：

一是降門檻、寬準入、簡環(huán)節(jié)。主動公開審批程序和審批時間，推進行政審批標準化；一站式服務，建立“一門受理、一并辦理”的網上并聯審批平臺；在備受爭議的消防問題上，也提出了“根據消防法和有關規(guī)定，制定既保障安全、又方便合理的養(yǎng)老機構設立和管理配套方法”的具體要求。這些問題都是目前開辦養(yǎng)老機構面臨的時間長、手續(xù)復雜、消防難過關的現實。

二是拓寬投融資渠道?；I資方式可以采取建立基金、發(fā)行企業(yè)債券等。同時鼓勵銀行等金融機構以養(yǎng)老服務機構有償取得的土地使用權、產權明晰的房產等固定資產和應收賬款、動產、知識產權、股權等抵押貸款。有條件的地方在風險可控、不改變養(yǎng)老服務機構性質和用途的前提下，探索養(yǎng)老服務機構其他資產抵押貸款的可行模式。這為多元化養(yǎng)老投資融資渠道的解決提供了很好的解決思路。

三是完善價格形成機制。過去價格問題由于敏感，一直是政府統一制定價格并管理的。此次《意見》提出了分類價格管理的整體思路：民辦營利性養(yǎng)老機構，經營者自定；民辦非營利性養(yǎng)老機構，經營者自定、政府監(jiān)管，因為此類機構享受到了政府的政策紅利，理應限價經營；公辦養(yǎng)老機構，政府定價或政府指導價；公建民營養(yǎng)老機構，運營方與政府協商定價。這樣的分類管理能夠更加清晰劃分出政府與市場的職責邊界，有利于民營資本進入。

四是加快公辦養(yǎng)老機構改革?！兑庖姟诽岢龅?020年，政府運營的養(yǎng)老床位數占當地養(yǎng)老床位總數的比例不應超過50%的具體目標，這為社會資本騰出了進一步發(fā)展的空間。

五是通過建立行業(yè)信用體系加強市場監(jiān)管。具體措施包括了：引入第三方征信機構參與養(yǎng)老信用建設和信用監(jiān)管；建立多部門、跨地區(qū)的聯合獎懲機制；建立行業(yè)黑名單制度和市場退出機制等。

六是對目前市場監(jiān)管方面存在的一些問題和漏洞提出了明確的有指向性的指導意見。比如：提出了“三嚴禁”：嚴禁以辦養(yǎng)老機構名義開發(fā)房地產；嚴禁利用養(yǎng)老機構的房屋、場地、設施開展與養(yǎng)老服務無關的活動；嚴禁改變機構的養(yǎng)老服務性質?！皩︷B(yǎng)老機構收取保證金、辦理會員卡和發(fā)行金融產品中的違法違規(guī)行為要依法嚴厲查處”等。以上這些措施不僅進一步清晰了政府在全面放開養(yǎng)老服務市場中的具體職責，也在一定高度上更加充分體現出了政府的主導地位和市場監(jiān)管、營造良好的市場環(huán)境的堅定決心。

第四，《意見》提出了全面放開養(yǎng)老服務市場的主要任務：改善結構，突出重點。結構和重點是什么？《意見》提出了養(yǎng)老資源的“三傾斜”：“向居家社區(qū)養(yǎng)老傾斜、向農村養(yǎng)老傾斜、向失能、半失能傾斜，進一步擴大護理型服務資源”，這是市場剛需所決定的，是目前最緊缺的。《意見》明確提出了“到2020年護理型床位占當地養(yǎng)老總床位數的比例不低于30%”的具體目標。對農村養(yǎng)老問題提出了“鼓勵各地建設農村幸福院等自助式、互助式養(yǎng)老服務設施，推動服務設施達標，為低收入和失能、半失能老年人提供便捷可及的養(yǎng)老服務”?！肮膭顚I(yè)社會工作者、社區(qū)工作者、志愿者加強對農村留守、困難、孤寡、獨居老人的關愛保護和心理疏導、咨詢等服務”。同時，對重點發(fā)展模式提出了“三化”：“小型化、連鎖化、專業(yè)化”，這也是經過驗證目前市場上比較認可的落地模式。

第五，《意見》描繪出了全產業(yè)鏈和諧共建的新格局。在以上養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展基本問題闡述的基礎之上，《意見》還就養(yǎng)老產業(yè)全方位發(fā)展所涉及到的多個環(huán)節(jié)提出了齊頭并進的發(fā)展思路。比如：無障礙改造。通過政府補貼、產業(yè)引導、業(yè)主眾籌等方式加快推進老舊社區(qū)和老年人家庭的無障礙改造，優(yōu)先安排貧困、高齡、失能等老年人家庭設施改造。比如：智能化。支持適合老年人的智能化產品的開發(fā)設計，推動移動互聯網、云計算、物聯網、大數據等與養(yǎng)老服務結合，開發(fā)更加多元、精準的私人定制服務。再比如：醫(yī)養(yǎng)結合。鼓勵符合條件的執(zhí)業(yè)醫(yī)師到養(yǎng)老機構、社區(qū)老年照料機構內設的醫(yī)療衛(wèi)生機構多點執(zhí)業(yè)。探索建立長期護理保險制度并形成多元化的籌資模式。對于老年用品的發(fā)展，《意見》也提出了：相關企業(yè)可認定為高新技術企業(yè)并按照規(guī)定享受稅收優(yōu)惠的建議。老年金融方面，《意見》提出：要規(guī)范和引導商業(yè)銀行、保險公司等金融機構開發(fā)適合老年人的理財、保險產品。針對目前養(yǎng)老服務市場人員待遇低、流失高的現象，《意見》也給出了幾條解決思路：一是完善職業(yè)技能等級與養(yǎng)老服務人員薪酬待遇掛鉤機制；二是建立養(yǎng)老服務行業(yè)從業(yè)人員獎懲機制，提升養(yǎng)老護理隊伍職業(yè)道德素養(yǎng)；三是將養(yǎng)老護理員納入企業(yè)新型學徒制試點和城市積分入戶政策范圍；四是積極開發(fā)老年人力資源。

總之，《意見》是在全社會對于社會化養(yǎng)老服務達成共識的基礎上，進一步探索如何落地實施以及明確政府在全面放開養(yǎng)老服務市場中究竟應該發(fā)揮什么樣的作用、如何發(fā)揮等問題的具體解答性文件，具有實實在在的可操作性，我們相信對于養(yǎng)老服務業(yè)將起到積極的促進和推動作用。

發(fā)揮好政府的作用。這里要解決兩個問題。一個是認識問題，就是說一定要認識到養(yǎng)老服務它是一個“市場”，要重視市場的作用，政府不要越俎代庖，但同時還要發(fā)揮好政府的兜底作用。其實，91號文件標題的前半句都給出答案了，就是“全面放開養(yǎng)老服務市場”，這就是實現全覆蓋的根本辦法。另一個是行動問題，三中全會講的簡政放權就是行動問題，全面放開養(yǎng)老服務市場實際就是簡政放權，但說起來容易，做起來難，因為簡政放權在很多情況下就意味著是革自己的命。當然了，在放開市場的過程中肯定遇到很多困難和問題，但全面放開市場的的方向不能變，不能因為任何借口而去關閉養(yǎng)老服務市場的大門。只要市場大門是開放的，解決居家社區(qū)養(yǎng)老服務的各種制度創(chuàng)新活動就會發(fā)生，問題就會不斷得到解決，這個市場就會有活力，實現全覆蓋就會有希望。