富人治村與懸浮型村級(jí)治理
——基于浙東山村的考察

□ 朱戰(zhàn)輝

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富人治村與懸浮型村級(jí)治理
——基于浙東山村的考察

□ 朱戰(zhàn)輝

稅費(fèi)改革之后，“富人治村”成為村級(jí)治理的普遍模式。脫嵌于村莊政治社會(huì)結(jié)構(gòu)的富人老板，有較強(qiáng)參與村莊政治的動(dòng)力，通過策略性競(jìng)選方式進(jìn)入村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的核心，形成對(duì)村級(jí)權(quán)力的壟斷。富人治村既是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷的結(jié)果，也是國(guó)家政策調(diào)整及基層治理變遷背景下興起的村級(jí)治理新模式。與傳統(tǒng)的村莊內(nèi)生精英治村不同，富人治村模式下，村級(jí)治理主體脫嵌于村莊社會(huì)、治理方式行政化、治理資源外生性、治理目標(biāo)的弱治理面向等特征，形塑了懸浮型村級(jí)治理的新樣態(tài)。它造成了村莊的政治排斥、日常治理的去政治化，權(quán)力利益網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)?；诖耍诟蝗酥未迥Ｊ街袘?yīng)當(dāng)探索新型群眾參與機(jī)制，找回群眾，重塑基層治理的群眾路線，推進(jìn)基層民主建設(shè)。

富人治村；村級(jí)治理；懸??；權(quán)力的利益網(wǎng)絡(luò)

一、問題的提出

在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)分化加劇及國(guó)家“雙強(qiáng)雙帶”工程的政策背景下，富人當(dāng)選村干部成為一種普遍現(xiàn)象，相關(guān)統(tǒng)計(jì)指出，浙江全省三分之二以上的村都是由富人老板擔(dān)任村主職干部*商意盈等：《富人治村:一個(gè)值得關(guān)注的新現(xiàn)象》，新華社每日電訊，2009年9月12日。，“富人治村”成為村級(jí)治理的一種新模式，村級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了重構(gòu)，引起學(xué)界關(guān)注。

相關(guān)研究大多關(guān)注于富人治村的興起及其效能方面。一是認(rèn)為富人治村具有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，能夠促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革開放以來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素進(jìn)入到廣大的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)分化是富人治村興起的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)*魏小換等：《富人治村的興起及其政治社會(huì)負(fù)效應(yīng)》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》，2014年第3期。；富人群體是農(nóng)村先進(jìn)生產(chǎn)力的代表，他們經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，個(gè)人能力強(qiáng)，由他們參與村莊權(quán)力，能夠帶領(lǐng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展*郭劍鳴：《浙江富人治村現(xiàn)象剖析》，《理論與改革》，2010年第4期。。二是在研究富人治村的政治基礎(chǔ)上，從宏觀政策調(diào)整和基層政府實(shí)踐的角度關(guān)注富人治村的興起及對(duì)基層民主的作用。稅改后，鄉(xiāng)村治理任務(wù)變遷，國(guó)家宏觀政策發(fā)生調(diào)整，“雙帶工程”成為指導(dǎo)中國(guó)農(nóng)村基層組織建設(shè)的一個(gè)基本提法*賀雪峰：《富人治村與“雙帶工程”》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》，2011年第3期。，這是富人治村興起的重要政策基礎(chǔ)；在國(guó)家的行政體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政權(quán)組織，處于行政體系的末端，稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨著財(cái)政資源匱乏和基礎(chǔ)性權(quán)力弱小的困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“空殼化”*周飛舟：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“空殼化”與政權(quán)“懸浮”》，《中國(guó)改革》，2007年第2期。和治理能力弱化嚴(yán)重*歐陽靜：《富人治村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理邏輯》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年第3期。，為了應(yīng)對(duì)各類鄉(xiāng)村治理目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾向于吸納富人參與村莊政治；富人治村的民主功能也為相關(guān)研究所關(guān)注，盧福營(yíng)認(rèn)為富人治村的新模式，是一種民主基礎(chǔ)上的多元精英治理結(jié)構(gòu)，是精英主導(dǎo)與群眾參與有機(jī)結(jié)合的精英—群眾自治⑦。三是對(duì)富人治村負(fù)面影響的反思。在富人治村的邏輯下，經(jīng)濟(jì)條件變成一種參政資格，經(jīng)濟(jì)分層導(dǎo)致政治分層，帶來了政治排斥的后果⑧，這實(shí)際上導(dǎo)致了基層民主的萎縮，而不是有利于增進(jìn)基層民主；另外富人治村具有明顯的“私人治理”性質(zhì)，富人壟斷村莊權(quán)力形成寡頭政治，這種私人治理在維持表面秩序的同時(shí)蘊(yùn)藏著深刻的治理危機(jī)和政治危機(jī)*王海娟：《論富人治村的“私人治理”性質(zhì)》，《地方治理研究》，2016年第1期。。

既有研究從富人治村興起的背景出發(fā)，從功能的角度分析了富人治村的表面效能，同時(shí)相關(guān)研究也多停留在對(duì)富人這一村莊治理主體的描述及村治功能分析上，對(duì)富人治村的內(nèi)在機(jī)制關(guān)注不夠，尤其是忽視了富人治村中村級(jí)組織及村級(jí)治理本身的特征及性質(zhì)，這是深入考察富人治村性質(zhì)和運(yùn)作邏輯時(shí)需要予以重視的。

進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)代，基層政權(quán)由稅費(fèi)時(shí)期的汲取型政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閼腋⌒驼?quán)*周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會(huì)學(xué)研究》，2006年第3期。，大規(guī)模的富人治村現(xiàn)象正是在此時(shí)興起。通過對(duì)浙江農(nóng)村田野調(diào)查，發(fā)現(xiàn)富人治村已成為浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)村級(jí)治理的普遍模式；不同于既有研究中對(duì)富人治村的富人群體特征及治理效果的描述與考察，我們著重研究村級(jí)組織和村莊治理本身的特征和性質(zhì)變化，發(fā)現(xiàn)富人治村下村治主體和村級(jí)組織不斷脫嵌于村莊社會(huì)，村級(jí)治理呈現(xiàn)出懸浮的特征。本文基于對(duì)浙東農(nóng)村個(gè)案的調(diào)查，試圖對(duì)富人治村及村級(jí)治理懸浮形成的內(nèi)在機(jī)制進(jìn)行分析，以期推進(jìn)和深化對(duì)富人治村這一政治社會(huì)現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)。

個(gè)案村土地資源缺乏，人口1900多人，640戶，全村山林3400多畝，農(nóng)田480畝，旱地1000畝，山林土地全部分到農(nóng)戶，除山林外的人均土地資源比較少，村集體資源匱乏。由于土地缺乏，山村八九十年代就開始辦銅閥門加工廠，在鄉(xiāng)村工業(yè)化的進(jìn)程中，出現(xiàn)了一批村莊富人老板，村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)分化明顯。2000年之后村里的廠子大多搬到了距離鎮(zhèn)上更近的地方，現(xiàn)在村里還剩下二三十家小的家庭作坊。在2011年之前，山村的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)主要由傳統(tǒng)精英構(gòu)成。但是2011年之后的兩次選舉，村莊選舉競(jìng)爭(zhēng)變得更為激烈，大量原來外出辦廠的富人老板開始返回村莊競(jìng)選村干部，村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了重組，形成富人治村的格局，山村的村莊競(jìng)選和富人返村參政是與項(xiàng)目進(jìn)村和村莊開發(fā)同步進(jìn)行的。山村富人治村的實(shí)踐，在浙江農(nóng)村具有一定的普遍性，為考察富人治村及村級(jí)治理的特征、性質(zhì)變遷提供了經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。

二、富人治村的形成與基礎(chǔ)

“富人治村”實(shí)際上是村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的一個(gè)變化過程，隨著特定社會(huì)空間的資源愈來愈密集，場(chǎng)域內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)可能會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的變化*袁松：《富人治村——城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村權(quán)利結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2016年版，第196頁。。2011年之前，山村是所在鎮(zhèn)最為落后的村莊之一，工業(yè)外遷，土地資源稀少，在傳統(tǒng)的村莊內(nèi)生性精英治理下一直比較平靜。2011年從村莊走出去的老板鄭祥回村競(jìng)選村主任，競(jìng)選變得激烈，村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)不斷重組。與此同時(shí)山村被確立為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范村，并進(jìn)行旅游村莊的打造，大量的項(xiàng)目資源打包進(jìn)村，進(jìn)一步加劇了村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)重組的激烈性，逐漸形成富人治村的模式。

(一)富人當(dāng)選的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)

1.“村外的村里人”與富人當(dāng)選

山村只有二三十家規(guī)模不大的家庭作坊，勞動(dòng)力吸納能力有限，非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)不足，大量的年輕人常年在村外打工。隨著2000年左右村內(nèi)廠房外遷，村里規(guī)模稍大的企業(yè)都已遷到鎮(zhèn)上的工業(yè)園或者附近交通便利的地方，伴隨著工業(yè)外遷，村莊富人老板也隨廠離村。村莊的年輕人和富人都有戶籍在村，他們的父母還生活在村莊，在制度上和村莊認(rèn)同上都算是村里人，有選舉和被選舉的權(quán)利。然而他們很少在村莊，主要的活動(dòng)和社會(huì)關(guān)系都已在村莊之外，已經(jīng)脫嵌于村莊社會(huì)，甚至成為村莊的陌生人。因此可以把這部分不在村的年輕人和富人稱作“村外的村里人”。

這部分“村外的村里人”平時(shí)與村莊沒什么聯(lián)系，最多每年回來幾次，甚至幾年都不回村，基本不會(huì)參與村莊公共事務(wù)。山村2011年之前的換屆選舉中，這部分人很少回村，最多就讓在村的父母或者鄰里代為投票，至于選誰與自己也沒什么關(guān)系。但是2011年的選舉，大量“村外的村里人”返回村莊參與投票，村外富人精英通過競(jìng)選打敗傳統(tǒng)的村莊內(nèi)生精英進(jìn)入村莊權(quán)力核心，改變了村莊權(quán)力格局。

2011年選舉主要的競(jìng)爭(zhēng)在現(xiàn)任村長(zhǎng)鄭祥和鄭榮月之間展開。鄭祥在當(dāng)選村干部之前基本不在村莊，與村莊的關(guān)聯(lián)比較少，大多數(shù)的村民與鄭祥打交道不多，沒什么交集。鄭榮月一直生活在村里，靠著自己的勤勞積累了一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，他開出租車多年，山里交通不便，村民有急事用車，他都會(huì)很熱心地幫助村民，村民對(duì)他的評(píng)價(jià)較高。鄭榮月的支持者主要是村莊里的老一輩人，他們長(zhǎng)期生活在村莊中，遵循著村莊的公共輿論，也比較看重正派的鄭榮月，鄭榮月競(jìng)選也主要是動(dòng)員這部分群體來為自己投票。

2011年之前的選舉基本都是在村的老人們選，外出的年輕人不會(huì)為了選舉專門回來，但是這次選舉有80%的年輕人回村參加投票，基本上是鄭祥動(dòng)員回來的。因?yàn)猷嵪闉槿嘶罱j(luò)，又是老板，村莊出來的年輕人多少都跟他有些直接或者間接的聯(lián)系。選舉前鄭祥通過自己村內(nèi)村外的年輕朋友請(qǐng)客吃飯拉攏年輕人支持自己，這些人本身就對(duì)村莊關(guān)心不多，票投給誰自己也沒那么關(guān)心，賣他個(gè)面子以后好辦事。選舉當(dāng)天鄭祥的競(jìng)選團(tuán)隊(duì)，也是村里的年輕人，一邊當(dāng)場(chǎng)拉票，一邊看到不會(huì)寫字的老年人就代他們投票，現(xiàn)在的選票基本是以家庭為單位的，年輕人回來投票可以掌握一家人的選票，即便他們的父母傾向于投票給鄭榮月，但是被鄭祥動(dòng)員回來的年輕人還是把家里的選票投給了鄭祥。最終鄭祥在選舉中以絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)當(dāng)選了村長(zhǎng)。

鄭祥已經(jīng)連續(xù)兩次當(dāng)選村主任了，第二次當(dāng)選就沒有明顯的競(jìng)爭(zhēng)者了，作為富人的鄭祥具有競(jìng)選的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，并且在村莊發(fā)展中起到一定的帶動(dòng)作用，也得到部分村民的認(rèn)可，其他人再想把他競(jìng)選下來還是有一定難度的，缺乏有力競(jìng)爭(zhēng)者，私人化的競(jìng)選策略也就沒那么明顯了。

富人當(dāng)選的競(jìng)選策略是鮮明的，首先組建競(jìng)選團(tuán)隊(duì)，通過各種利益關(guān)聯(lián)動(dòng)員村外的年輕人，“村外的村里人”形成競(jìng)選聯(lián)盟。在村莊選舉中，利用年輕人掌握家庭選票、代寫不識(shí)字老人的選票等，分割了本該投給傳統(tǒng)在村精英的選票。村莊選舉中“村外的村里人”進(jìn)入村莊政治，既是村莊公共政治衰弱的體現(xiàn)，也進(jìn)一步消解了村莊政治性，村莊選舉存在一定的私人化運(yùn)作策略。

2.村莊階層分化與公共性弱化

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙江農(nóng)村地區(qū)，階層分化是突出特征。地處浙東的山村是社會(huì)階層分化比較明顯的村莊。村莊階層結(jié)構(gòu)中，既有大老板和中小老板構(gòu)成的上層，也有種植大戶和工廠技術(shù)工人構(gòu)成的中間階層，同時(shí)也存在一定數(shù)量的家庭勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)不完整而落入底層的群體。在階層分化明顯的村莊中，村莊上層具有較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源，可以在一定程度上轉(zhuǎn)化為政治資源，上層群體通過他們強(qiáng)大的動(dòng)員能力進(jìn)入村莊政治結(jié)構(gòu)。上層精英進(jìn)入村莊權(quán)力核心，其他階層就被排斥在外，他們根本沒有能力和上層進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，最終形成村莊上層對(duì)村莊權(quán)力的壟斷。

階層分化形成的階層區(qū)隔，打破了傳統(tǒng)村莊的均質(zhì)結(jié)構(gòu)，村莊公共空間也被切割了，“核心家庭本位”在農(nóng)民的日常生活中逐漸興起。村莊公共政治再生產(chǎn)的條件越來越不具備，村莊公共性的弱化進(jìn)一步加劇了村莊政治的松散化，村民成了“無政治農(nóng)民”*吳毅：《無政治村莊》，《浙江學(xué)刊》，2002年第1期。，為不在村富人通過策略化競(jìng)選手段進(jìn)入村莊政治提供了可能性。在選舉中，大量的“村外的村里人”參與進(jìn)來，這些脫嵌于村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)的年輕人和富人本身并不具有很強(qiáng)的村莊公共性特征，他們的參與一定程度上造成了對(duì)村莊公共政治的消解。在村莊競(jìng)選博弈中，一方是代表村莊公共性的傳統(tǒng)內(nèi)生力量，如老人和村莊內(nèi)生精英，另一方是缺乏村莊公共性的富人和年輕人的利益聯(lián)盟?！按逋獾拇謇锶恕睂?duì)村莊政治結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，既是村莊公共性弱化的體現(xiàn)，也在一定程度上消解了村莊公共政治。

(二)富人參政的動(dòng)力基礎(chǔ)

富人競(jìng)選之前的山村是內(nèi)生性政治力量治村，原來與村莊關(guān)聯(lián)不大的富人參與村莊選舉，并成功進(jìn)入村莊政治結(jié)構(gòu)中心，改變了村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)。促使富人參與村莊政治的因素是多方面的。

首先是面子。這里的面子不僅是普通老百姓經(jīng)常掛在嘴邊的詞語，富人老板也好講面子，正如村民普遍認(rèn)為的那樣“有錢了就想要名譽(yù)”。富人群體講面子最好的方式莫過于當(dāng)干部，而競(jìng)選村干部是最為直接和有效的，他們具有把自身的經(jīng)濟(jì)資源轉(zhuǎn)化為政治榮譽(yù)的內(nèi)在動(dòng)力。競(jìng)選失敗被認(rèn)為是沒面子的事情，因此哪怕是花費(fèi)高額的代價(jià)，也一定要獲勝?！爱?dāng)上就下不來”是富人村干部經(jīng)常掛在嘴邊的話，這一屆是干部，下一屆被競(jìng)爭(zhēng)者打敗，也同樣是丟面子的事，除非自己主動(dòng)讓位，否則現(xiàn)任干部在下一屆一樣會(huì)竭力競(jìng)選獲勝。很多富人老板當(dāng)了村干部之后，不但不會(huì)要微乎其微的工資，而且辦村里的公共事務(wù)還主動(dòng)自己開銷，也有不少富人干部經(jīng)常借助村莊公共活動(dòng)給村里捐款，對(duì)于這部分富人老板來說，“有錢了回饋一下鄉(xiāng)村父老”，同時(shí)也賺了個(gè)名氣。

其次是建構(gòu)體制內(nèi)關(guān)系。在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)辦廠的老板，與政府打交道是經(jīng)常的事情，建立與政府的良好關(guān)系就能為自己辦廠提供不少方便，而當(dāng)上村干部是最為可行和便捷的方式。競(jìng)選上村干部之后能經(jīng)常與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部互動(dòng)，甚至建立起良好的私人關(guān)系，就可以為自己辦廠提供些便利。除了建立與基層政府的良好關(guān)系外，謀取體制內(nèi)的身份更是可以轉(zhuǎn)化為直接的資源。很多富人當(dāng)了村干部之后，都竭力想更進(jìn)一步當(dāng)上縣、市的人大代表。有了人大代表的稱號(hào)，就意味著自己的信用上了一個(gè)臺(tái)階，不但提升了自己企業(yè)的信用等級(jí)，而且向銀行貸款也具有優(yōu)先權(quán)，這是富人當(dāng)村干部的深層動(dòng)力，甚至很多富人老板當(dāng)上村干部后，會(huì)花大力氣競(jìng)爭(zhēng)人大代表的頭銜。鄭祥的托運(yùn)站發(fā)展暫時(shí)還不需要人大代表的政治頭銜，便把“市人大代表”的山村選票投給了鄰村更大的老板村干部，使對(duì)方順利當(dāng)上了人大代表。

再次是獲取直接或者間接的經(jīng)濟(jì)利益。山村的村莊開發(fā)、大量的項(xiàng)目資源進(jìn)村和在外富人競(jìng)選當(dāng)村干部是同步的，這不是純粹的巧合，村莊利益或者潛在利益激發(fā)了富人回村競(jìng)選的熱情，而富人當(dāng)選也進(jìn)一步推動(dòng)了村莊利益的集聚，形成了富人治村的格局。項(xiàng)目資源進(jìn)村、村莊開發(fā)建設(shè)蘊(yùn)藏著巨大的經(jīng)濟(jì)利益，當(dāng)上村干部就能夠直接接觸到這些利益，在利益分配秩序中就能夠掌握主動(dòng)權(quán)。富人當(dāng)選背后的間接利益也是十分重要的，在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)，各個(gè)村莊都有富人老板，而且富人治村在大的區(qū)域范圍內(nèi)已成為普遍現(xiàn)象，當(dāng)上村干部就能夠提供天然的與各村老板型村干部建立關(guān)系的便利條件，這對(duì)擴(kuò)展關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展是十分重要的，畢竟“關(guān)系即是資源”。鄭祥當(dāng)上山村的村主任之后，自己的托運(yùn)站生意也好很多，與很多村的老板村干部都有業(yè)務(wù)往來。

(三)富人當(dāng)政的政治基礎(chǔ)

富人治村作為一種政治社會(huì)現(xiàn)象的廣泛興起，是有其政策背景的，稅費(fèi)改革及相關(guān)國(guó)家宏觀政策調(diào)整，資源下鄉(xiāng)和基層政權(quán)治理能力弱化同時(shí)存在，這成為富人治村興起的政治基礎(chǔ)。

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后，之前“自下而上”的資源汲取變?yōu)椤白陨隙隆钡馁Y源下鄉(xiāng)，國(guó)家日益通過項(xiàng)目資源向農(nóng)村的輸入來完成治理目標(biāo)，形成了“項(xiàng)目治國(guó)”的治理模式*周飛舟：《財(cái)政資金的專項(xiàng)化及其問題——兼論項(xiàng)目治國(guó)》，《社會(huì)》，2012年第1期。。村莊治理所依賴的資源及治理模式發(fā)生了根本性的變化，向上爭(zhēng)取資源及發(fā)展導(dǎo)向的村莊治理路徑開始形成。從之前收取稅費(fèi)的繁重工作中解脫出來的村干部成為一種相對(duì)清閑的職業(yè)，辦廠的老板當(dāng)上村干部后也可以兼顧自己的第二職業(yè)，他們開始有了競(jìng)選村干部的想法。富人個(gè)體能力強(qiáng)，信息資源及人脈資源廣，對(duì)于國(guó)家資源下鄉(xiāng)政策的敏感度較高，也有能力為村莊爭(zhēng)取各類項(xiàng)目資源，能爭(zhēng)取資源的富人村干部是老百姓比較歡迎的。同時(shí)“雙強(qiáng)”、“雙帶”的黨建思想，也為富人治村提供了思想政策指導(dǎo)，加快了富人治村的實(shí)踐進(jìn)程。

資源下鄉(xiāng)的制度設(shè)計(jì)并沒有改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力弱化的困境，稅改后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的格局不但沒有改觀，反而更加嚴(yán)重了*周飛舟：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“空殼化”與政權(quán)“懸浮”》，《中國(guó)改革》，2007年第2期。，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資源的匱乏和“基礎(chǔ)性權(quán)力”的弱小，凸顯了后稅費(fèi)時(shí)代基層政權(quán)治理能力弱化的困局。為了應(yīng)對(duì)資源下鄉(xiāng)及各類村級(jí)治理難題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍傾向于依賴經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好，個(gè)人能力強(qiáng)的富人來擔(dān)任村干部，他們具有處理各種治理難題的能力與資源，提拔這樣的富人當(dāng)村干部，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)對(duì)治理能力弱化的“策略性”選擇。山村的村主任鄭祥因?yàn)榫哂幸欢ǖ纳鐣?huì)背景和財(cái)富能力，是鄉(xiāng)村富人和強(qiáng)人的結(jié)合體，能夠很好地配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)打包資源進(jìn)村打造亮點(diǎn)的需求，得到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的賞識(shí)，甚至與鎮(zhèn)書記稱兄道弟，他能坐穩(wěn)村長(zhǎng)一職，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持不無關(guān)系。

三、富人治村與村級(jí)治理的懸浮

后稅費(fèi)時(shí)代基層政權(quán)的懸浮性特征已為相關(guān)研究所關(guān)注，周飛舟從國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的視角，通過對(duì)稅費(fèi)改革過程中政府間財(cái)政關(guān)系變遷的考察，分析了稅費(fèi)前后基層政府行為模式的改變，指出基層政權(quán)從過去的汲取型變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”*周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會(huì)學(xué)研究》，2006年第3期。。周飛舟考察的基層政權(quán)還是側(cè)重在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對(duì)村級(jí)自治組織并沒有過多關(guān)注，而后稅費(fèi)時(shí)代，整個(gè)基層組織與村民之間的關(guān)系并不密切，就像浮在水面的一層油*袁松：《富人治村——城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村權(quán)利結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2016年版，第196頁。。在浙江經(jīng)濟(jì)分化明顯，利益密集型村莊，普遍出現(xiàn)了富人治村的現(xiàn)象，富人作為脫嵌于村莊的政治力量進(jìn)入村莊權(quán)力的核心。他們治理村莊遵循的是一種行政的邏輯而非自治的邏輯*歐陽靜：《富人治村：機(jī)制與績(jī)效研究》，《廣東社會(huì)科學(xué)》，2011年第5期。，在富人當(dāng)政的村莊，村級(jí)組織作為承接政務(wù)的準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)就“懸浮”在了那里。本節(jié)將從村莊治理主體、治理方式、治理資源、治理目標(biāo)等方面對(duì)富人治村下村級(jí)治理懸浮的特征及內(nèi)在機(jī)制進(jìn)行探析。

(一)治理主體脫嵌于村莊社會(huì)

脫嵌于村莊社會(huì)的富人通過私人化的競(jìng)選方式進(jìn)入村莊政治格局之后，對(duì)村莊政治的把持是強(qiáng)有力的。一方面他們是通過私人化的方式進(jìn)入村莊政治的，競(jìng)選團(tuán)隊(duì)和當(dāng)選的村委都是私人關(guān)系良好、利益一致的同類人，這樣村莊政治核心很容易被團(tuán)體化的外來力量所把持。比如山村的村委委員大多是鄭祥競(jìng)選團(tuán)隊(duì)的成員，這些人把掌握了村委的決策權(quán)，別人很難對(duì)他們形成制衡，意見難以表達(dá)，久而久之也就“沒人再說什么了，說了也沒用”。另一方面，進(jìn)入村莊權(quán)力核心的富人和年輕人本身是脫嵌于村莊社會(huì)的外生性力量，村莊公共性政治很難對(duì)他們形成有效約束，他們并不在意村莊輿論，行事方式個(gè)體化特征明顯。外生性的富人進(jìn)入村莊政治很容易形成對(duì)村莊政治的壟斷，像鄭祥這樣的富人和強(qiáng)人，當(dāng)上村長(zhǎng)之后話語權(quán)極強(qiáng)，山村外來工商資本引進(jìn)，基本都是靠他私人的關(guān)系進(jìn)行的，其他村干部或者村民難以形成有效的反對(duì)意見。

(二)治理方式的行政化

富人當(dāng)選后，進(jìn)入村莊政治核心，但是他們本身是脫嵌于村莊政治社會(huì)結(jié)構(gòu)的，并不深諳村莊既有的政治社會(huì)規(guī)則，在村莊治理中凌駕于村莊政治結(jié)構(gòu)之上。在村級(jí)組織不斷行政化的基層治理轉(zhuǎn)型中，地方政府要求村干部坐班制，并且承接越來越多的行政性任務(wù)。但是富人村干部一般都有自己的企業(yè)或生意要經(jīng)營(yíng)，難以做專職化的坐班村干部。因此很多富人村干部并不在村坐班，而是雇請(qǐng)村莊里有閑的人做村委會(huì)的聘請(qǐng)人員來專職坐班，甚至村干部把自己的工資作為聘請(qǐng)人員的經(jīng)費(fèi)。讓富人村干部進(jìn)行脫產(chǎn)專職化是不現(xiàn)實(shí)的。山村主要干部都是在外有產(chǎn)業(yè)的富人，不可能每天坐班，于是村里聘請(qǐng)了兩個(gè)專門坐班的辦事員，負(fù)責(zé)處理一些村委會(huì)的日常工作。

富人村干部本身并不是村莊內(nèi)生的政治力量，在村莊治理中很少選擇動(dòng)員村莊內(nèi)生性政治社會(huì)力量來進(jìn)行村莊治理?，F(xiàn)在村委會(huì)工作越來越行政化，服務(wù)型基層組織轉(zhuǎn)型中，村級(jí)組織也較多地處理一些行政化的服務(wù)工作，很多行政服務(wù)工作并不需要富人村干部專門來做，只需要聘請(qǐng)一些辦公人員就可以完成基本工作，村級(jí)治理方式越來越行政化。

(三)治理資源的外生性

分田到戶及稅費(fèi)改革之后，村集體經(jīng)濟(jì)收入來源越來越少，缺乏集體經(jīng)濟(jì)能力成為村莊治理的難題。在資源下鄉(xiāng)“項(xiàng)目治國(guó)”的背景下，爭(zhēng)取外部資源成為村莊建設(shè)和治理的必然選擇。富人村干部當(dāng)選之后，憑借自己的私人關(guān)系不斷地向外部爭(zhēng)取資源進(jìn)行村莊治理，對(duì)群眾的動(dòng)員越來越少。在富人村干部的村治邏輯里，減少與村民打交道，爭(zhēng)取外部資源似乎是更為有效的途徑。

鄭祥當(dāng)上村長(zhǎng)之后，不斷地向外面跑資源，結(jié)合鎮(zhèn)里打造山村亮點(diǎn)的契機(jī)，幾年來爭(zhēng)取了幾千萬的項(xiàng)目資金進(jìn)村，并且還引進(jìn)了十幾家工商資本進(jìn)村投資開發(fā)。項(xiàng)目資源進(jìn)村之后需要村里的配套，村里不再動(dòng)員群眾參與，而是村集體直接貸款或者拖欠工程隊(duì)的工程款，以此來解決項(xiàng)目落地村集體配套資源不足的問題。三四年下來，村里既引進(jìn)了幾千萬的項(xiàng)目資源，村集體的賬目卻也虧損六七百萬，村莊在負(fù)債發(fā)展。

項(xiàng)目進(jìn)村和工商資本的引進(jìn)都是靠村干部的私人關(guān)系動(dòng)員的外部資源，外部資源進(jìn)村很多時(shí)候是難以與百姓的需求相匹配的。外部資源進(jìn)來，村莊貼錢配套，而老百姓基本無參與，村集體的群眾動(dòng)員能力也越來越差。

(四)治理目標(biāo)的弱治理面向

傳統(tǒng)的村莊治理力量是內(nèi)嵌在村莊政治社會(huì)結(jié)構(gòu)中的，治理目標(biāo)在于村莊內(nèi)生秩序的維持，進(jìn)行村莊公共建設(shè)回應(yīng)老百姓的生產(chǎn)生活需求。而富人治村下，大量引入的外部資源體現(xiàn)的是政府的邏輯和資本的邏輯，這些外部資源在村莊中的落地執(zhí)行基本沒有村民的參與，也很少能夠真正回應(yīng)農(nóng)民最為迫切的需要。富人治村不是內(nèi)生性政治力量進(jìn)行村莊治理，追求村莊發(fā)展是其參與村莊政治的主要目標(biāo)，而這種發(fā)展主義的理念更多地迎合了富人和地方政府，并不是內(nèi)生于群眾的迫切需求。富人治村的發(fā)展主義導(dǎo)向，其治理面向是很弱的，很多時(shí)候所追求的發(fā)展本身就是與村莊脫節(jié)的，甚至損害農(nóng)民利益，引發(fā)治理矛盾。

山村最近三五年重點(diǎn)打造美麗鄉(xiāng)村，發(fā)展村莊旅游，每年都有一二十個(gè)大小項(xiàng)目進(jìn)入村莊，而這些進(jìn)村項(xiàng)目，多數(shù)老百姓參與不進(jìn)去，甚至還產(chǎn)生了對(duì)集體利益的損害。很多工商資本項(xiàng)目進(jìn)村，需要村集體進(jìn)行配套建設(shè)，甚至為他們擔(dān)保貸款，幾年下來村集體虧損了六七百萬，沒有任何集體資源的山村是無力償還這些欠債的，農(nóng)民本該享有的集體福利因?yàn)榍穫蝗∠恕?/p>

富人治村是傳統(tǒng)的精英治村模式的延續(xù)，但是富人治村因其所處的政治社會(huì)基礎(chǔ)的特殊性，已經(jīng)和傳統(tǒng)的精英治村模式形成了根本性的差異。富人精英不再是嵌入在村莊政治社會(huì)結(jié)構(gòu)中的傳統(tǒng)型精英，而是脫嵌于內(nèi)生性村莊政治社會(huì)結(jié)構(gòu)的，他們進(jìn)入村莊權(quán)力核心，使村莊權(quán)力運(yùn)行模式發(fā)生根本性的變化。在富人治村的實(shí)踐中，治理主體不再是均衡的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的整體，而是被富人所壟斷，壟斷村莊權(quán)力的富人運(yùn)用私人化的手段進(jìn)行村莊治理，不再進(jìn)行群眾動(dòng)員，依靠私人力量引進(jìn)外部資源來彌補(bǔ)村莊治理資源的不足，富人治村的發(fā)展導(dǎo)向進(jìn)一步弱化了治理面向。富人主導(dǎo)的村級(jí)治理呈現(xiàn)出“懸浮”的特征。

四、“懸浮”型村級(jí)治理的村治后果

(一)經(jīng)濟(jì)分化到政治排斥

懸浮型村級(jí)治理的村治主體是富人老板，他們擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，通過村莊競(jìng)選進(jìn)入村莊政治核心。正是富人參選設(shè)定了村莊選舉的經(jīng)濟(jì)門檻，“沒錢就別想當(dāng)村干部”。除了競(jìng)選的經(jīng)濟(jì)門檻外，當(dāng)上村干部也是要有雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力做支撐的，富人村干部對(duì)工資收入并不在乎，甚至把工資無償捐給村莊公益事業(yè)。為村里辦事所形成的油費(fèi)等細(xì)碎開支，富人老板一般都是自己墊資，富人村干部可以承擔(dān)的起，但是經(jīng)濟(jì)收入一般的人很難負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)在“八項(xiàng)規(guī)定”等廉政措施的出臺(tái)，嚴(yán)格限制了基層組織向上爭(zhēng)取資源的應(yīng)酬開支，富人村干部靠私人關(guān)系來獲取各種項(xiàng)目資源，期間的各種應(yīng)酬開支也都是自己承擔(dān)，拿私人的錢為公家辦事，這也是村民對(duì)富人老板當(dāng)村干部的期待。在經(jīng)濟(jì)分化的村莊，富人依靠自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力競(jìng)選上村干部，激烈的村莊競(jìng)選為進(jìn)入村莊權(quán)力中心設(shè)置了較高的經(jīng)濟(jì)門檻，“沒錢就說不起話”，更不要說當(dāng)干部了，“當(dāng)干部是有錢人的事”。富人治村背景下，村莊經(jīng)濟(jì)分化進(jìn)一步轉(zhuǎn)化成了政治排斥，只有富人才能當(dāng)村干部，普通老百姓被排斥在了村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)之外。

(二)村莊日常治理的去政治化

富人治村的運(yùn)作模式是根本區(qū)別于傳統(tǒng)的士紳模式的簡(jiǎn)約治理形式，村級(jí)組織懸浮于村莊治理結(jié)構(gòu)之外。村級(jí)政權(quán)掌握在富人老板手中，這些老板型村干部平時(shí)忙于自己的產(chǎn)業(yè)，根本無暇顧及村莊日常治理事務(wù)，而是花錢雇請(qǐng)村里有閑的老人代為辦理村里日常性事務(wù)。這種代理人模式實(shí)際上是村級(jí)治理主體缺位的表現(xiàn)，村級(jí)治理呈現(xiàn)出有主體而無治理的特征。村莊辦事員的工作就是負(fù)責(zé)日常的行政性事務(wù)，比如簽字蓋章等，對(duì)村里的其他治理事件很少過問，大事主要還是由不在村的主職干部決定。這樣村莊的日常治理實(shí)際上成了日常行政工作，村莊日常治理本身形成對(duì)村莊公共政治的脫嵌，呈現(xiàn)出去政治化的特點(diǎn)。

村莊日常治理去政治化的另一層表現(xiàn)是村民對(duì)村莊治理的弱參與性，村莊事務(wù)被大多數(shù)村民認(rèn)為與自己無關(guān)。村莊治理過程中，大部分村民是“無政治階層”，在村莊政治中參與不足*田先紅等：《發(fā)現(xiàn)邊緣人》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2013年第5期。。在村莊引進(jìn)資源進(jìn)行公共建設(shè)時(shí)，項(xiàng)目引進(jìn)和項(xiàng)目落地的整個(gè)過程都是村干部在一手操辦，很少有村民參與，村民對(duì)此也不關(guān)心。對(duì)于村集體欠債的事情，村民只是當(dāng)作日常的談資，“是村里欠的，又不是我們欠的”，村莊公共事務(wù)不再是每個(gè)村民的事，而成了村干部們的事情。富人主政的村級(jí)政權(quán)無意也無法動(dòng)員群眾進(jìn)行政治參與，形成了對(duì)村莊的脫節(jié)，懸浮型村級(jí)治理逐漸去政治化。

(三)權(quán)力利益網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)

鄉(xiāng)村政權(quán)運(yùn)行基礎(chǔ)的權(quán)力利益網(wǎng)絡(luò)化的轉(zhuǎn)變已成為普遍現(xiàn)象，在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)，構(gòu)成權(quán)力合法性基礎(chǔ)的，不再是傳統(tǒng)的文化網(wǎng)絡(luò)或組織網(wǎng)絡(luò)，而是利益網(wǎng)絡(luò)*賀雪峰：《論村級(jí)權(quán)力的利益網(wǎng)絡(luò)》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》，2001年第4期。。靠民主選舉產(chǎn)生的富人治村，既是村民選舉的結(jié)果，也得到了基層政權(quán)的支持，合法性問題已經(jīng)解決。富人當(dāng)選后竭力經(jīng)營(yíng)自己的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，重構(gòu)基層權(quán)力利益網(wǎng)絡(luò)。富人治村的目標(biāo)不是為村民提供公共服務(wù)及維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，而是圍繞著富人的個(gè)人利益和資源來建構(gòu)私人性的權(quán)力利益網(wǎng)絡(luò)*王海娟：《論富人治村的“私人治理”性質(zhì)》，《地方治理研究》，2016年第1期。。在資本下鄉(xiāng)、項(xiàng)目下鄉(xiāng)的背景下，富人治村形成了新的利益共同體，新利益共同體以富人村干部、基層政府和工商資本為主體，形成了對(duì)基層群眾的排斥。富人老板通過競(jìng)選進(jìn)入村莊權(quán)力核心，新上來的富人村干部通過和政府以及工商資本的關(guān)系，引進(jìn)了大量的項(xiàng)目和工商資本進(jìn)行村莊開發(fā)。富人村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和工商資本成為村莊開發(fā)最為活躍的主體，而與之形成對(duì)比的是村民的集體沉默，在村莊開發(fā)中村民是缺少參與的。富人村干部主導(dǎo)的村莊政權(quán)懸浮于村莊政治社會(huì)結(jié)構(gòu)之上，富人圍繞個(gè)人利益形成與政府和工商資本的新的利益聯(lián)盟，重構(gòu)了基層權(quán)力的利益網(wǎng)絡(luò)，在新的權(quán)力利益網(wǎng)絡(luò)中，普通老百姓是被排斥在外的。

五、結(jié)語

在浙江經(jīng)濟(jì)先發(fā)地區(qū)乃至全國(guó)普遍實(shí)踐著的富人治村現(xiàn)象，既有宏觀的政策背景，也有其內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)及政治基礎(chǔ)，富人治村成為不可逆的潮流。富人通過策略性競(jìng)選方式進(jìn)入村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)中心，形成對(duì)村級(jí)權(quán)力的壟斷，改變了傳統(tǒng)的村莊治理模式，形成富人治村的新模式。富人治村的治理實(shí)踐中，治理主體、治理手段、治理資源乃至治理目標(biāo)都形成了對(duì)傳統(tǒng)村治模式的轉(zhuǎn)變，在為村莊發(fā)展注入新活力的同時(shí)，也導(dǎo)致了村級(jí)治理的懸浮。富人主政的村級(jí)治理脫嵌于村莊政治社會(huì)結(jié)構(gòu)，這種新的村莊治理模式帶來了村莊政治排斥及村莊日常治理去政治化的后果，重構(gòu)了鄉(xiāng)村權(quán)力利益網(wǎng)絡(luò)。

村級(jí)治理的懸浮，帶來的是村級(jí)治理缺乏群眾性，呈現(xiàn)出去政治化的樣態(tài)。加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，“從群眾中來，到群眾中去”，“找回群眾”，重塑村級(jí)治理的群眾路線是基層民主建設(shè)的緊迫任務(wù)。在基層治理模式探索中，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)精英、鄉(xiāng)賢回村參與村莊治理，一定程度上能夠促進(jìn)村莊發(fā)展，但是也要警惕村級(jí)治理的懸浮化，在富人治村模式中應(yīng)當(dāng)探索新型群眾參與機(jī)制?！?/p>

(責(zé)任編輯：徐東濤)

2016-06-20

朱戰(zhàn)輝，華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)學(xué)、鄉(xiāng)村治理。

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“完善基層社會(huì)治理機(jī)制研究”(14JID030)

D663.2

A

1007-9092(2017)04-0031-007