全面深化改革背景下構(gòu)建干部容錯(cuò)機(jī)制探析

□ 魏 星 丁忠毅

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全面深化改革背景下構(gòu)建干部容錯(cuò)機(jī)制探析

□ 魏 星 丁忠毅

在全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，構(gòu)建干部容錯(cuò)機(jī)制是增強(qiáng)干部干事創(chuàng)業(yè)主動(dòng)性與積極性、促進(jìn)政府創(chuàng)新、推進(jìn)干部容錯(cuò)制度化與法治化的內(nèi)在要求。當(dāng)前，在干部容錯(cuò)機(jī)制構(gòu)建過(guò)程中面臨著如何找到全面從嚴(yán)治黨、治吏與干部容錯(cuò)之間的平衡點(diǎn)，如何清晰界定容錯(cuò)前提、條件和特定情形，以及如何增強(qiáng)干部容錯(cuò)的公信力等實(shí)踐困境。推進(jìn)干部容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)，應(yīng)重點(diǎn)完善干部無(wú)錯(cuò)澄清保護(hù)機(jī)制，構(gòu)建體系完備的防錯(cuò)機(jī)制，推進(jìn)容錯(cuò)情形和條件的具體化和清單化，建立完善的干部容錯(cuò)的啟動(dòng)、實(shí)施和結(jié)果管理制度體系，以及與容錯(cuò)機(jī)制相互銜接的糾錯(cuò)機(jī)制。

全面深化改革；容錯(cuò)機(jī)制；全面從嚴(yán)治黨；國(guó)家治理

當(dāng)前，我國(guó)正處在全面深化改革的攻堅(jiān)時(shí)期，改革的任務(wù)日益艱巨復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)日益增多。全面深化改革能否有效推進(jìn)，改革目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)，在很大程度上依賴(lài)于各級(jí)干部隊(duì)伍能否在合理用權(quán)、依法行政的前提下具有干事創(chuàng)業(yè)的強(qiáng)大內(nèi)在動(dòng)力、改革創(chuàng)新和開(kāi)拓進(jìn)取精神。但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，在我國(guó)行政問(wèn)責(zé)機(jī)制和黨內(nèi)問(wèn)責(zé)普遍建立和實(shí)施的背景下，特別是在全面從嚴(yán)治黨的高壓態(tài)勢(shì)下，一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和普通公務(wù)員在改革進(jìn)程中，出于“趨利避害”、“自我保護(hù)”的考量，出現(xiàn)了懈政、懶政、惰政、怠政的現(xiàn)象，由此導(dǎo)致全面深化改革的各項(xiàng)任務(wù)難以得到有效推進(jìn)，不利于全面深化改革各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為了激發(fā)廣大干部隊(duì)伍在全面深化改革進(jìn)程中干事創(chuàng)業(yè)的主動(dòng)性和積極性，深圳、重慶等地在數(shù)年前率先通過(guò)立法等方式建立了干部干事創(chuàng)業(yè)的容錯(cuò)機(jī)制。此后，構(gòu)建政府容錯(cuò)機(jī)制成為各地在全面深化改革中的一項(xiàng)重要探索。在地方各級(jí)政府廣泛探索的基礎(chǔ)上，構(gòu)建政府容錯(cuò)機(jī)制逐漸進(jìn)入黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的視野。習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)兩會(huì)等重要會(huì)議上均強(qiáng)調(diào)，要“保護(hù)作風(fēng)正派、銳意進(jìn)取的干部”，鼓勵(lì)干部敢擔(dān)當(dāng)，有作為；要“鼓勵(lì)創(chuàng)新”，“允許試錯(cuò)、寬容失敗，營(yíng)造想改革、謀改革、善改革的濃郁氛圍”。*新華社：《鼓勵(lì)基層改革大膽創(chuàng)新 推動(dòng)改革落地生根造福群眾》，《人民日?qǐng)?bào)》，2015年10月14日。李克強(qiáng)總理在2016年《政府工作報(bào)告》中明確指出：“健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”。*《李克強(qiáng)作的政府工作報(bào)告(摘登)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2016年3月6日。黨的十八屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》強(qiáng)調(diào)，要“建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤”。*《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，《人民日?qǐng)?bào)》，2016年11月3日。在這一背景下，構(gòu)建干部容錯(cuò)機(jī)制必將在全國(guó)全黨范圍內(nèi)逐步展開(kāi)。只有客觀分析構(gòu)建干部容錯(cuò)機(jī)制的重大意義和現(xiàn)實(shí)困境，才能有的放矢，進(jìn)一步完善干部容錯(cuò)機(jī)制，從而為激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)、改革創(chuàng)新提供重要的制度保障。

一、構(gòu)建干部容錯(cuò)機(jī)制的時(shí)代意義

人的有限理性決定了人在社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)中難免出現(xiàn)錯(cuò)誤。干部群體在履行職責(zé)過(guò)程中也不可能不犯錯(cuò)誤。這就需要對(duì)干部在履行公職過(guò)程中所犯的錯(cuò)誤視情況而進(jìn)行必要的寬容。盡管構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制已經(jīng)進(jìn)入最高決策層面的視野，但是社會(huì)各界對(duì)構(gòu)建干部容錯(cuò)機(jī)制的必要性卻有不同的認(rèn)識(shí)。一些人出于對(duì)容錯(cuò)機(jī)制容易成為干部亂作為的庇護(hù)傘的擔(dān)心，認(rèn)為構(gòu)建干部容錯(cuò)機(jī)制不是改革創(chuàng)新，而是一種“瞎折騰”。*李振忠：《“容錯(cuò)機(jī)制”就是一種瞎折騰》，《決策探索》，2009年第1期。雖然這種擔(dān)心具有一定的合理性，但從賦予干部必要的“試錯(cuò)權(quán)”，鼓勵(lì)干部干事創(chuàng)業(yè)、改革創(chuàng)新的角度來(lái)看，只要容錯(cuò)情節(jié)合理、容錯(cuò)程序公開(kāi)透明，容錯(cuò)機(jī)制的建立和有效運(yùn)行，不僅必要，而且對(duì)推進(jìn)我國(guó)全面深化改革具有重要意義。

第一，構(gòu)建干部容錯(cuò)機(jī)制，是推進(jìn)干部干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)在要求。干部隊(duì)伍是國(guó)家治理的重要主體。*丁忠毅：《國(guó)家治理治理能力現(xiàn)代化視域下提高干部選任民主質(zhì)量的路徑》，《黨政研究》，2015年第2期。雖然黨和政府對(duì)各級(jí)干部貫徹落實(shí)各項(xiàng)方針政策具有嚴(yán)格要求，但作為社會(huì)個(gè)體，干部群體在政策實(shí)施過(guò)程中有其自身的行動(dòng)邏輯，并具有一定的選擇性和自主性。因此，干部隊(duì)伍的廉潔自律、依法行政、奮發(fā)有為與改革創(chuàng)新，是國(guó)家治理各項(xiàng)事業(yè)順利推進(jìn)的重要主體條件。隨著國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)干部權(quán)責(zé)的統(tǒng)一成為干部管理的基本常態(tài)。權(quán)責(zé)統(tǒng)一的重要體現(xiàn)即在于有權(quán)即有責(zé)，失責(zé)必問(wèn)責(zé)，有錯(cuò)必問(wèn)責(zé)。權(quán)責(zé)統(tǒng)一本是權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的基本要求，是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。但對(duì)干部個(gè)體而言，少做事、少出錯(cuò)，少擔(dān)責(zé)，便成為一種趨利避害的理性選擇?！扒蠓€(wěn)怕錯(cuò)”、“為官不為”也就成為一些干部的行為模式。由此導(dǎo)致我國(guó)全面深化改革的各項(xiàng)政策難以得到有效執(zhí)行。特別是在全面從嚴(yán)治黨背景下，黨中央堅(jiān)持把紀(jì)律挺在前面，從嚴(yán)管黨、從嚴(yán)治吏，一些干部擔(dān)心觸碰紀(jì)律的底線(xiàn)、紅線(xiàn)、高壓線(xiàn)，更是奉行不求有功、但求無(wú)錯(cuò)等明哲保身的信條，懶政、惰政、怠政的現(xiàn)象日漸突出。因此，構(gòu)建干部容錯(cuò)機(jī)制，對(duì)特定情境下的錯(cuò)誤進(jìn)行適度寬容，是著力改變干部履職過(guò)程中的“洗碗效應(yīng)”，*所謂“洗碗效應(yīng)”是指洗碗越多，打碎碗的可能性越大，數(shù)量也可能越多。并有效發(fā)揮“鯰魚(yú)效應(yīng)”的內(nèi)在要求，有利于激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)的主動(dòng)性和積極性。

第二，構(gòu)建干部容錯(cuò)機(jī)制，是促進(jìn)政府創(chuàng)新的重要途徑。對(duì)中國(guó)國(guó)家治理而言，政府創(chuàng)新具有極其重要的價(jià)值。首先，改革開(kāi)放以來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，黨和政府是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心力量。在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中仍將發(fā)揮核心引領(lǐng)作用。中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的這一顯著特征決定了政府創(chuàng)新的重要性。其次，對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)擁有超大政治地理空間的國(guó)家而言，如果不同地區(qū)的政府不能根據(jù)本地實(shí)際，對(duì)國(guó)家的大政方針、政策進(jìn)行必要的創(chuàng)新，而是千篇一律、毫無(wú)自主性地盲目推行，必然難以提升政策的針對(duì)性和有效性，也就難以從整體上提升國(guó)家的治理能力和治理績(jī)效。再次，改革開(kāi)放之所以取得巨大成功的重要原因就在于中國(guó)采取了“先試點(diǎn)，后推廣”、“摸著石頭過(guò)河”的基本路徑。這一基本路徑的核心要旨之一是允許改革創(chuàng)新中出現(xiàn)失誤性探索，并將失誤控制在可控范圍內(nèi)，由此為改革創(chuàng)新提供了廣闊的政治社會(huì)空間。從以上三個(gè)方面可以看出，政府創(chuàng)新既是改革開(kāi)放30多年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得巨大成就的最為重要的原因之一，也將是未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要?jiǎng)恿捅Ｕ?。在我?guó)全面深化改革的攻堅(jiān)期，國(guó)家治理的各項(xiàng)任務(wù)日趨繁重，改革發(fā)展所面臨的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)也將日益增多，這對(duì)政府創(chuàng)新提出了新的更高要求。但眾所周知，創(chuàng)新并非易事，創(chuàng)新并非百分之百成功，創(chuàng)新意味著發(fā)生錯(cuò)誤的幾率更大。如果在全社會(huì)沒(méi)有形成鼓勵(lì)、支持創(chuàng)新的文化氛圍和社會(huì)環(huán)境，不能構(gòu)建寬容創(chuàng)新過(guò)程中雖經(jīng)多種努力而難以避免的錯(cuò)誤、并對(duì)相關(guān)的責(zé)任者給予從輕或免予問(wèn)責(zé)的體制機(jī)制，政府創(chuàng)新將難以持續(xù)。由此將嚴(yán)重影響我國(guó)全面深化改革的推進(jìn)，從而影響我國(guó)國(guó)家治理目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。因此，建立科學(xué)合理的容錯(cuò)機(jī)制就是構(gòu)建對(duì)改革創(chuàng)新者的保護(hù)和激勵(lì)機(jī)制，其重要目標(biāo)是“提高權(quán)力運(yùn)行效能”。*竹立家：《問(wèn)責(zé)與容錯(cuò)》，《中國(guó)黨政干部論壇》，2016年第8期。這將打破當(dāng)前我國(guó)全面深化改革進(jìn)程中的政府創(chuàng)新僵局，激發(fā)廣大干部改革創(chuàng)新熱情，從而為全面深化改革提供助推劑和重要制度保障。因而，構(gòu)建干部容錯(cuò)機(jī)制在我國(guó)全面深化改革和全面從嚴(yán)治黨的新時(shí)期具有更加特殊的意義。

第三，構(gòu)建干部容錯(cuò)機(jī)制是推進(jìn)干部容錯(cuò)行為制度化和法治化的重要探索。容錯(cuò)并不是一個(gè)新的理念，也不是一個(gè)新的政策。事實(shí)上，對(duì)干部的容錯(cuò)貫穿于中國(guó)改革開(kāi)放的全過(guò)程。如建立完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，針對(duì)是否引入股市、證券等融投資機(jī)制時(shí)，鄧小平就旗幟鮮明地指出：“要堅(jiān)決地試”，“錯(cuò)了，糾正，關(guān)了就是了”。*鄧小平：《鄧小平文選》(第3卷)，北京：人民出版社1994年版，第372頁(yè)。正是全國(guó)上下形成了對(duì)改革開(kāi)放進(jìn)程中各項(xiàng)探索性實(shí)踐可能出現(xiàn)的錯(cuò)誤的寬容，才推動(dòng)改革開(kāi)放的不斷深化。但在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，對(duì)改革探索過(guò)程中的錯(cuò)誤的寬容和對(duì)相關(guān)責(zé)任者的保護(hù)，更多的是“基于人治層面的保護(hù)，而非法制層面的支持”。*黃麗：《政府創(chuàng)新的影響因素與容錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建》，《中共云南省委黨校學(xué)報(bào)》，2014年第5期。在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，對(duì)干部在全面深化改革進(jìn)程中因?yàn)樘剿鲃?chuàng)新而難以避免的錯(cuò)誤的寬容，理應(yīng)從法治化和制度化的角度加以推進(jìn)和規(guī)范。從當(dāng)前各地對(duì)干部容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)的實(shí)踐探索來(lái)看，制度化和法治化是兩大基本趨勢(shì)，這在很大程度上有利于改變干部容錯(cuò)的“人治化”現(xiàn)象及其帶來(lái)的負(fù)面影響，進(jìn)一步推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化，從而進(jìn)一步增強(qiáng)黨和政府的公信力。

總之，構(gòu)建干部容錯(cuò)機(jī)制，有利于改變當(dāng)前存在懈政、惰政、怠政的現(xiàn)象，強(qiáng)化干部干事創(chuàng)業(yè)的主動(dòng)性和積極性，促進(jìn)政府創(chuàng)新，并促進(jìn)干部容錯(cuò)的制度化與法治化，確保權(quán)力運(yùn)行更加規(guī)范，從而為全面深化改革各項(xiàng)事業(yè)的推進(jìn)和各項(xiàng)目標(biāo)的達(dá)成提供有力的制度保障。

二、當(dāng)前干部容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)的主要困境

當(dāng)前，構(gòu)建干部容錯(cuò)機(jī)制已經(jīng)成為各地促進(jìn)黨政機(jī)關(guān)和廣大干部干事創(chuàng)業(yè)、推動(dòng)全面深化改革不斷走向深入的重要實(shí)踐探索。從全國(guó)層面來(lái)看，一些地方已經(jīng)出臺(tái)并實(shí)施干部容錯(cuò)機(jī)制，一些地方正在設(shè)計(jì)相關(guān)制度。根據(jù)對(duì)相關(guān)實(shí)踐探索的梳理，當(dāng)前干部容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)與實(shí)施過(guò)程中仍然存在一些困境與困惑，主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，如何找到全面從嚴(yán)治黨、治吏與干部容錯(cuò)之間的平衡點(diǎn)。在中國(guó)大國(guó)成長(zhǎng)的關(guān)鍵時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨為了更加有效地應(yīng)對(duì)其面臨的“執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)”與“執(zhí)政考驗(yàn)”，以高度的內(nèi)在自覺(jué)形成了全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局。在全面從嚴(yán)治黨過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持不斷完善黨內(nèi)法規(guī)制度，堅(jiān)持將紀(jì)律挺在前面，堅(jiān)持“打虎拍蠅”，有效推動(dòng)了黨內(nèi)政治生態(tài)的好轉(zhuǎn)。從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏，內(nèi)在地要求依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)加強(qiáng)對(duì)違法、違規(guī)、違紀(jì)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)、從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)。但如前文所述，在全面深化改革進(jìn)程中，為了調(diào)動(dòng)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)，為了鼓勵(lì)政府創(chuàng)新，就需要給予廣大干部必要的試錯(cuò)權(quán)和試錯(cuò)空間，對(duì)其特定情形下的失誤和錯(cuò)誤予以免除、減輕或從輕處罰。這就可能導(dǎo)致干部容錯(cuò)和從嚴(yán)治黨、治吏之間存在較大的張力。有研究者甚至將其稱(chēng)為“激勵(lì)與懲戒二律背反的兩難境地”。*劉明定：《構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制的邏輯悖論與破解之策》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2016年第6期。一方面，出于從嚴(yán)治黨、治吏的考慮，一些干部在改革創(chuàng)新中的可容之錯(cuò)可能失去被包容的機(jī)會(huì)，一些干部可能承受巨大的政治壓力和風(fēng)險(xiǎn)，由此損害干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性；另一方面，出于保護(hù)干部的角度，一些組織可能在正風(fēng)肅紀(jì)過(guò)程中對(duì)本應(yīng)該嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)的干部“失之于寬，失之于軟”，破壞黨規(guī)黨紀(jì)的嚴(yán)肅性。因此，如何堅(jiān)持依紀(jì)依規(guī)、把握好紀(jì)律紅線(xiàn)、統(tǒng)一執(zhí)紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)，找到全面從嚴(yán)治黨、治吏與干部容錯(cuò)之間的平衡點(diǎn)，是進(jìn)一步推進(jìn)干部容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)的重要實(shí)踐難題。

第二，如何清晰界定干部容錯(cuò)的前提、條件和特定情形。在權(quán)責(zé)統(tǒng)一、嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)的制度環(huán)境中，“錯(cuò)誤”與“問(wèn)責(zé)”具有因果關(guān)系。有錯(cuò)必問(wèn)責(zé)，問(wèn)責(zé)基于錯(cuò)，是干部問(wèn)責(zé)追責(zé)的重要原則之一。但從提升干部問(wèn)責(zé)機(jī)制運(yùn)行質(zhì)量的角度來(lái)看，干部問(wèn)責(zé)追責(zé)的重要前提之一便是對(duì)干部所犯之錯(cuò)的性質(zhì)進(jìn)行明確的界定。只有對(duì)錯(cuò)誤的性質(zhì)加以區(qū)分，并根據(jù)不同性質(zhì)之錯(cuò)給予不同的問(wèn)責(zé)結(jié)果，才能既提高干部問(wèn)責(zé)追責(zé)的公信力，又保護(hù)干部的合法利益。引申到干部容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)與實(shí)施，容錯(cuò)實(shí)際上就是對(duì)干部免予問(wèn)責(zé)、減輕或從輕追責(zé)的過(guò)程。因此，在容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)過(guò)程中，必須首先明確干部容錯(cuò)的前提和特定情形。從當(dāng)前各地的容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)的實(shí)踐探索來(lái)看，一些地方將出于公心、善意履職、不違反黨紀(jì)國(guó)法的禁止性規(guī)定作為容錯(cuò)的基本前提條件。也有一些地方并未明確界定干部容錯(cuò)的前提條件，僅是將其籠統(tǒng)地稱(chēng)為“探索性失誤”、“改革創(chuàng)新過(guò)程中的問(wèn)題”。但總體而言，目前各地并未對(duì)干部容錯(cuò)的前提和特定情形進(jìn)行清晰的界定，由此難以實(shí)現(xiàn)容錯(cuò)的精準(zhǔn)化，并可能導(dǎo)致容錯(cuò)機(jī)制適用條件的寬松化和范圍的擴(kuò)大化。

第三，如何有效增強(qiáng)干部容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行的公信力，維護(hù)黨和政府的良好形象。干部容錯(cuò)機(jī)制的建設(shè)與實(shí)施在很大程度上為降低干部干事創(chuàng)業(yè)、改革創(chuàng)新所帶來(lái)的政治社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)提供了重要制度保障。但如果沒(méi)有公開(kāi)透明的運(yùn)行環(huán)境，沒(méi)有構(gòu)建兼具合理性和可操作性的制度體系，干部容錯(cuò)機(jī)制的公信力就可能大打折扣，從而影響黨和政府的良好形象，反而可能對(duì)全面深化改革的推進(jìn)帶來(lái)不良影響。一方面，干部容錯(cuò)機(jī)制可能變成一些干部不作為、亂作為的保護(hù)傘。同時(shí)，容錯(cuò)機(jī)制可能給一些領(lǐng)導(dǎo)干部帶來(lái)“特權(quán)化”、“特殊化”的錯(cuò)覺(jué)，*郭春孚：《警惕重慶允許政府“試錯(cuò)”成為胡折騰官員的保護(hù)傘》，《決策探索》，2009年第1期。從而使黨內(nèi)民主和集體決策機(jī)制遭遇嚴(yán)重挑戰(zhàn)，從而給全面深化改革帶來(lái)嚴(yán)重負(fù)面影響。另一方面，即使是正常而必要的容錯(cuò)，如果對(duì)社會(huì)公眾缺乏必要的說(shuō)明和溝通，沒(méi)有充分保障民眾必要的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，則可能導(dǎo)致民眾對(duì)干部容錯(cuò)的不理解、不支持，從而削弱民眾對(duì)黨和政府的基本信任，影響黨和政府的形象。如何確保干部容錯(cuò)機(jī)制真正成為鼓勵(lì)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)、改革創(chuàng)新的制度保障，并為廣大民眾所認(rèn)可和接受，切實(shí)增強(qiáng)干部容錯(cuò)機(jī)制的公信力，是干部容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)必須致力于解決的重大問(wèn)題之一。

當(dāng)前，在干部容錯(cuò)機(jī)制構(gòu)建過(guò)程中，除了面臨上述宏觀層面的困境之外，還存在容錯(cuò)機(jī)制構(gòu)建主體、容錯(cuò)條件認(rèn)定主體、容錯(cuò)過(guò)程監(jiān)督主體不清，*劉明定：《構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制的邏輯悖論與破解之策》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2016年第6期。以及相關(guān)配套制度體系建設(shè)滯后等中觀和微觀層面的諸多實(shí)踐困境。這些困境將隨著干部容錯(cuò)機(jī)制的逐漸實(shí)施而暴露出來(lái)。針對(duì)這些困境，必須加以系統(tǒng)化和前瞻性思考，盡量減少干部容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)和實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的負(fù)面效應(yīng)。

三、化解干部容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)主要困境的路徑選擇

在全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，鑒于干部隊(duì)伍在國(guó)家治理中的重要作用及其在當(dāng)前全面從嚴(yán)治黨、治吏背景下的理性選擇可能給全面深化改革帶來(lái)的負(fù)面影響，必須站在推進(jìn)全面深化改革全局的高度，著力化解干部容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)與實(shí)施中的主要困境。為此，可從以下方面進(jìn)行探索：

第一，完善干部無(wú)錯(cuò)澄清保護(hù)制度。干部容錯(cuò)機(jī)制構(gòu)建的重要目的在于保護(hù)干部干事創(chuàng)業(yè)的主動(dòng)性和積極性，并給予其制度化支持。出于同樣的目的，在構(gòu)建干部容錯(cuò)機(jī)制的同時(shí)，首先應(yīng)構(gòu)建較完善的無(wú)錯(cuò)澄清保護(hù)制度。其重要原因在于：一些干部在改革創(chuàng)新過(guò)程中由于敢于打破既得利益的藩籬，從而可能得罪人、受排擠，一些人甚至?xí)ㄟ^(guò)各種方式錯(cuò)告、誣告，破壞他人名譽(yù)，影響他人正常工作乃至提拔升遷。針對(duì)類(lèi)似情況，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行全面調(diào)查，對(duì)于誣告陷害者，應(yīng)根據(jù)黨紀(jì)政紀(jì)進(jìn)行嚴(yán)厲追究，觸犯法律的應(yīng)移送司法機(jī)關(guān)調(diào)查處理。同時(shí)，紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門(mén)應(yīng)通過(guò)各種方式為受到誣告陷害的干部給予澄清，并消除各種負(fù)面影響，特別是在評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)和提拔重用等環(huán)節(jié)，不能因此而作負(fù)面評(píng)價(jià)，以激勵(lì)那些清正廉潔、勇于擔(dān)當(dāng)、勤于干事創(chuàng)業(yè)的干部群體，并營(yíng)造良好的政治生態(tài)。

第二，構(gòu)建體系完備的防錯(cuò)機(jī)制。干部容錯(cuò)機(jī)制的建立和實(shí)施，應(yīng)建立在防錯(cuò)機(jī)制日益完善并有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)之上，以確保容錯(cuò)機(jī)制賦予干部在干事創(chuàng)業(yè)中的“試錯(cuò)權(quán)”不被濫用并帶來(lái)嚴(yán)重負(fù)面影響。首先，各級(jí)干部推出改革創(chuàng)新政策之前，必須按照依法治國(guó)的方略，進(jìn)行嚴(yán)格的法律審查，將遵守憲法和法律作為防錯(cuò)的首要原則和第一“屏障”，以最大限度地確保改革創(chuàng)新的各項(xiàng)政策舉措符合憲法和各項(xiàng)法律的規(guī)定，從而減少知法犯法、違法創(chuàng)新的現(xiàn)象。其次，建立改革創(chuàng)新重大舉措的廉政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。在出臺(tái)重大改革創(chuàng)新舉措前，政策制定部門(mén)應(yīng)會(huì)同紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业炔块T(mén)和個(gè)人，就相關(guān)政策進(jìn)行廉政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，針對(duì)可能出現(xiàn)的廉政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面評(píng)估。只有經(jīng)過(guò)廉政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的政策舉措才能進(jìn)入下一政策流程，對(duì)未能經(jīng)過(guò)廉政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的政策只有經(jīng)過(guò)政策優(yōu)化，打牢廉政“補(bǔ)丁”之后，才能重新進(jìn)入決策程序，以有效預(yù)防改革創(chuàng)新過(guò)程中的重大廉政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。再次，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，用好現(xiàn)有預(yù)防決策失誤的重要機(jī)制。民主集中制、“三重一大”制度，決策咨詢(xún)、聽(tīng)證制度等眾多制度既是促進(jìn)決策規(guī)范化、民主化和科學(xué)化的重要機(jī)制，又是保護(hù)干部的重要機(jī)制，是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部干事創(chuàng)業(yè)的重要防錯(cuò)機(jī)制。廣大干部在干事創(chuàng)業(yè)過(guò)程中，應(yīng)本著敬畏制度、敬畏規(guī)則的原則，充分發(fā)揮這些防錯(cuò)機(jī)制的重要作用，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約，防止“拍腦袋決策”和領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人“有權(quán)任性”而導(dǎo)致的失誤和錯(cuò)誤，將出錯(cuò)幾率降到最低，以最大限度地保護(hù)干部，減少重大決策失誤所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)成本，防止重大決策失誤對(duì)黨和政府的形象造成嚴(yán)重負(fù)面影響。三是堅(jiān)持先試點(diǎn)，再推廣的改革推進(jìn)模式，將決策失誤風(fēng)險(xiǎn)控制在可管控、可接受的范圍內(nèi)。長(zhǎng)期的實(shí)踐證明，“先試點(diǎn)，再推廣”的改革創(chuàng)新推進(jìn)模式，不僅符合我國(guó)國(guó)情，而且有利于積累改革創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，并將改革創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍內(nèi)。為推動(dòng)全面深化改革在各領(lǐng)域、各行業(yè)的深入，應(yīng)繼續(xù)完善先試點(diǎn)、再推廣這一改革推進(jìn)模式，以減少相關(guān)改革創(chuàng)新的失誤風(fēng)險(xiǎn)和探索成本。四是建立改革創(chuàng)新失誤、風(fēng)險(xiǎn)備案登記備案制度。相關(guān)單位和個(gè)人對(duì)預(yù)估可能失誤的改革創(chuàng)新進(jìn)行登記備案。一方面對(duì)改革探索中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)評(píng)估，對(duì)于具有較大失誤風(fēng)險(xiǎn)的改革創(chuàng)新，可不予批準(zhǔn)，或經(jīng)重新設(shè)計(jì)后視情況決定其可行性；另一方面，也可為相關(guān)干部在改革創(chuàng)新過(guò)程中出現(xiàn)失誤而申請(qǐng)容錯(cuò)時(shí)提供必要依據(jù)。

第三，推進(jìn)容錯(cuò)情形和條件的具體化和清單化。從國(guó)家治理的維度來(lái)看，容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)在某種程度上是賦予改革者的一項(xiàng)外生權(quán)權(quán)利。*毛壽龍：《“容錯(cuò)免責(zé)”需給改革者劃定“權(quán)利”邊界》，《人民論壇》，2016年第12期。如果沒(méi)有制度化的規(guī)范，容錯(cuò)機(jī)制也有其適用風(fēng)險(xiǎn)。*郎佩娟：《容錯(cuò)機(jī)制法治化要立法先行》，《中國(guó)黨政干部論壇》，2016年第8期。構(gòu)建更加合理有效的干部容錯(cuò)機(jī)制，內(nèi)在地要求更加清晰地界定哪些錯(cuò)誤是可容之錯(cuò)，哪些錯(cuò)誤不能包容，逐步推進(jìn)容錯(cuò)情形和條件的具體化和清單化。為此，可在以下三個(gè)方面重點(diǎn)探索：首先，必須明確哪些失誤和錯(cuò)誤不能寬容，劃定不能寬容之錯(cuò)的紅線(xiàn)。容錯(cuò)機(jī)制不包括或排除“政治容錯(cuò)”和“道德容錯(cuò)”，僅局限于“行政容錯(cuò)”。*竹立家：《問(wèn)責(zé)與容錯(cuò)》，《中國(guó)黨政干部論壇》，2016年第8期。具體而言，對(duì)明知故犯的違紀(jì)違法行為、無(wú)視上級(jí)三申五令而依然令不行禁不止的違紀(jì)違法行為，以及損公肥私、中飽私囊、為小團(tuán)體謀利益而損害公共利益等行為，不僅不能納入容錯(cuò)范圍，*畢宏音：《從各地試水看“容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”的系統(tǒng)構(gòu)建》，《人民論壇》，2016年第11期。反而應(yīng)該從重從嚴(yán)問(wèn)責(zé)追責(zé)。從紅線(xiàn)和底線(xiàn)的角度來(lái)看，我國(guó)憲法法律，以及《黨章》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)為廣大干部群體劃定了干事創(chuàng)業(yè)的底線(xiàn)和紅線(xiàn)，嚴(yán)重違反這些底線(xiàn)和紅線(xiàn)的行為不應(yīng)納入可容之錯(cuò)范疇。二是對(duì)可容之錯(cuò)進(jìn)行更加細(xì)致的梳理和更加清晰的界定，盡量清單化。一般而言，可將在改革探索中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試所導(dǎo)致的錯(cuò)誤，為增進(jìn)公共利益、推動(dòng)改革雖經(jīng)主觀努力而難以避免的無(wú)意過(guò)錯(cuò)，以及因不可抗因素所導(dǎo)致的錯(cuò)誤納入容錯(cuò)范圍。從實(shí)踐角度而言，可對(duì)各地在構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制建設(shè)過(guò)程中，具有共性的容錯(cuò)條件和情形進(jìn)行梳理，并將其清單化。三是對(duì)危機(jī)緊急狀態(tài)下因決策時(shí)間緊急而不能按照正常決策程序和規(guī)則做出的決策所導(dǎo)致的過(guò)錯(cuò)，應(yīng)按照行政應(yīng)急的原則，將其納入可容之錯(cuò)的范疇，對(duì)相應(yīng)的過(guò)錯(cuò)可免于、減輕或從輕問(wèn)責(zé)追責(zé)。四是所有干部容錯(cuò)必須在憲法和法律框架下進(jìn)行，嚴(yán)禁違背依法治國(guó)的基本要求，杜絕“以權(quán)壓法，以言代法”現(xiàn)象的出現(xiàn)。具體而言，容錯(cuò)清單可納入以下諸類(lèi)情況：(1)一是法律法規(guī)尚未明確禁止的行為；(2)因國(guó)家、地方政策界限不明而出現(xiàn)的行為偏差；(3)符合民主決策基本要求和程序而導(dǎo)致的失誤；(4)有一定失誤，但為追求公共利益，且未為自己和其他利益相關(guān)謀取私利或小團(tuán)體利益的情形；(5)出現(xiàn)錯(cuò)誤能積極認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，并采取有效措施挽回?fù)p失和預(yù)防類(lèi)似錯(cuò)誤再次上演的情形；*中共浙江省委黨校課題組：《借鑒中國(guó)古代容錯(cuò)用人觀 建立完善干部容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制》，《黨政視野》，2016年第8-9期。(6)因行政緊急情況(包括不可抗因素)而出現(xiàn)的失誤。

第四，建立完善的干部容錯(cuò)的啟動(dòng)、實(shí)施和結(jié)果管理制度體系。一是明確干部容錯(cuò)的啟動(dòng)條件和情形。一般而言，干部容錯(cuò)機(jī)制的啟動(dòng)應(yīng)在明確干部行為存在一定過(guò)錯(cuò)之后，干部問(wèn)責(zé)程序啟動(dòng)之前，并遵循不申請(qǐng)不啟動(dòng)原則。之所以選擇在問(wèn)責(zé)程序啟動(dòng)之前，其主要考量有二：首先，在問(wèn)責(zé)程序啟動(dòng)之前啟動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制符合行政效率原則，有助于避免因?yàn)楦刹看嬖诳扇葜e(cuò)而錯(cuò)誤追責(zé)情況的出現(xiàn)，并減少不必要的行政程序及其所產(chǎn)生的行政成本；其次，有利于增強(qiáng)問(wèn)責(zé)的嚴(yán)肅性，避免在問(wèn)責(zé)決定作出之后又因存在容錯(cuò)條件與情形而對(duì)問(wèn)責(zé)決定進(jìn)行更改，給人造成朝令夕改的錯(cuò)覺(jué)，從而損害黨和政府的公信力。二是建立容錯(cuò)申請(qǐng)制度和申訴機(jī)制，保障干部群體的容錯(cuò)申請(qǐng)權(quán)。根據(jù)不同機(jī)構(gòu)、不同類(lèi)別的領(lǐng)導(dǎo)干部，明確容錯(cuò)申請(qǐng)的受理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督主體，確保容錯(cuò)機(jī)制的建立與實(shí)施符合黨內(nèi)法規(guī)制度、相關(guān)法律和行政問(wèn)責(zé)制度的相關(guān)規(guī)定。三是建立容錯(cuò)評(píng)估機(jī)制。對(duì)于干部提出的容錯(cuò)申請(qǐng)，受理機(jī)構(gòu)應(yīng)進(jìn)行公開(kāi)、透明和規(guī)范的評(píng)估，對(duì)所申請(qǐng)事項(xiàng)是否符合容錯(cuò)條件和情形、容錯(cuò)的限度等問(wèn)題進(jìn)行綜合評(píng)估，并給出明確意見(jiàn)。通過(guò)嚴(yán)格、規(guī)范的容錯(cuò)評(píng)估機(jī)制的建立與實(shí)施，既保護(hù)干部的合法權(quán)益，又防止容錯(cuò)權(quán)被濫用，防止容錯(cuò)成為一些干部不作為、亂作為、瞎折騰的“尚方寶劍”。四是建立容錯(cuò)結(jié)果公示制度，增強(qiáng)容錯(cuò)機(jī)制實(shí)施的民主性和公開(kāi)性。對(duì)符合容錯(cuò)條件的干部，應(yīng)對(duì)其錯(cuò)誤的性質(zhì)、容錯(cuò)的條件、容錯(cuò)申請(qǐng)的處理結(jié)果在適當(dāng)范圍內(nèi)進(jìn)行公示，以確保容錯(cuò)機(jī)制的實(shí)施能夠得到民主監(jiān)督，維護(hù)容錯(cuò)的權(quán)威性。五是完善容錯(cuò)輿論引導(dǎo)制度。就干部容錯(cuò)問(wèn)題與社會(huì)公眾進(jìn)行有效的溝通，對(duì)社會(huì)輿論進(jìn)行及時(shí)有效的回應(yīng)和引導(dǎo)，以取得普通民眾的認(rèn)可和支持，從而在保護(hù)、激勵(lì)干部的同時(shí)，增進(jìn)民眾對(duì)黨和政府的信任，確保黨和政府的公信力。

第五，建立完善與容錯(cuò)機(jī)制相銜接的糾錯(cuò)機(jī)制。對(duì)于干部在干事創(chuàng)業(yè)、改革創(chuàng)新中的失誤與錯(cuò)誤，不能一容了之，而必須通過(guò)建立有效的糾錯(cuò)機(jī)制對(duì)其進(jìn)行堅(jiān)決的糾正。對(duì)于干部群體在改革創(chuàng)新過(guò)程中所犯的錯(cuò)誤，“要趕快糾正，不要掩飾，不要回避”。*鄧小平：《鄧小平文選》(第3卷)，北京：人民出版社1994年版，第267頁(yè)。這就需要通過(guò)糾錯(cuò)機(jī)制的建立完善，盡早發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性、普遍性錯(cuò)誤，防止一錯(cuò)再錯(cuò)，最終釀致嚴(yán)重的社會(huì)后果，使改革發(fā)展付出沉重代價(jià)。在糾錯(cuò)的同時(shí)，還應(yīng)深刻總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，汲取教訓(xùn)，防止類(lèi)似錯(cuò)誤的重演。在全面從嚴(yán)治黨背景下，糾錯(cuò)機(jī)制的持續(xù)完善，可從以下三方面重點(diǎn)聚焦：一是完善錯(cuò)誤識(shí)別機(jī)制，防止小錯(cuò)演變?yōu)榇箦e(cuò)。通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、業(yè)務(wù)檢查、定期審計(jì)、社會(huì)監(jiān)督等方式，盡早發(fā)現(xiàn)干部干事創(chuàng)業(yè)中可能出現(xiàn)的錯(cuò)誤。二是積極踐行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，通過(guò)黨內(nèi)關(guān)系的正常化，批評(píng)與自我批評(píng)、治病救人等黨內(nèi)政治生活的優(yōu)良傳統(tǒng)成為常態(tài)化，以便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正改革創(chuàng)新中的錯(cuò)誤。三是圍繞落實(shí)黨內(nèi)問(wèn)責(zé)條例，充分發(fā)揮黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的負(fù)向激勵(lì)作用，以增加違紀(jì)違法的成本，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制的糾錯(cuò)功能?！?/p>

(責(zé)任編輯：楊仙麗)

2017-01-15

魏星，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教師，主要研究方向?yàn)楦咝７锤ㄔO(shè)；丁忠毅，四川大學(xué)預(yù)防腐敗研究中心副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)橹袊?guó)政府與政治。

西南財(cái)經(jīng)大學(xué)2016年度決策咨詢(xún)與應(yīng)急需求項(xiàng)目“全面深化改革背景下構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇”(項(xiàng)目編號(hào)：JBK160377)；中共四川省紀(jì)律檢查委員會(huì)委托課題“全面深化改革背景下構(gòu)建干部容錯(cuò)機(jī)制探析”

D262.3

A

1007-9092(2017)04-0092-006