完善行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度

郝煜瑋

(上海政法學(xué)院 法律學(xué)院，上海 201701)

我國(guó)行政訴訟法于2014年迎來(lái)了頒布以來(lái)的初次修改。修訂后的行政訴訟法增加了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。

一、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的固有價(jià)值

曾擔(dān)任最高人民法院院長(zhǎng)的肖揚(yáng)說(shuō)過(guò)：“行政審判工作是社會(huì)主義法治國(guó)家的晴雨表，直接反映群眾的法制意識(shí)，直接體現(xiàn)依法行政的水平，直接衡量公民權(quán)利的保障程度?！庇纱?，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度從一個(gè)小范圍的地方實(shí)踐發(fā)展成具有法律基礎(chǔ)的基本制度，其重要價(jià)值和作用不言而喻。

(一)有助于法治化政府的建設(shè)

打造法治政府是我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大目標(biāo)。中共中央和國(guó)務(wù)院在《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》中指出要加大對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行制約與監(jiān)督的力度，而行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的出現(xiàn)和落實(shí)正是科學(xué)有效地保障和健全行政權(quán)力制約與監(jiān)督、預(yù)防和懲治腐敗這兩大體系在法治政府建設(shè)中的集中體現(xiàn)。如果忽視對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，則很難保障廣大人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)。一些減損公民、法人和其他組織權(quán)益的違法行政行為也將難以得到及時(shí)糾正，在堅(jiān)信其對(duì)完善行政權(quán)力的監(jiān)督制度與建設(shè)法治政府有重大作用的同時(shí)注重其化解行政機(jī)關(guān)與公民之間的糾紛中所起的關(guān)鍵作用。

最新出臺(tái)的《行政訴訟法》對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度提出了一定要求，該法第3條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人“應(yīng)當(dāng)”出庭應(yīng)訴，就強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人若不履行該職責(zé)即負(fù)責(zé)人不出庭，等待他的則是相應(yīng)的法律上的處罰。整體上看，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度可以督促行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人積極主動(dòng)地反思其自身所處單位現(xiàn)階段的執(zhí)法情況，從而得知行政機(jī)關(guān)所做的何種行為會(huì)給人們帶來(lái)不便以及找出工作的整個(gè)過(guò)程中依舊存在的問(wèn)題，有效地將司法審查程序落實(shí)到行政機(jī)關(guān)實(shí)踐工作中去，也進(jìn)一步加快了問(wèn)題從被發(fā)現(xiàn)到被解決的進(jìn)程。此外，還有利于行政機(jī)關(guān)執(zhí)政能力的提高，也在一定程度上緩和了人們熟知的民眾想要告官卻見(jiàn)不到官這一尷尬處境。新的行政訴訟法頒布之后，全國(guó)范圍內(nèi)部分省市積極地響應(yīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制度，上海、浙江、江蘇等地更是相繼建立該制度?！靶姓?fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)依法行政的觀念，提高了各級(jí)政府的法治化水平，實(shí)現(xiàn)了勤政為民的目標(biāo)。同時(shí)，出庭參加應(yīng)訴使得行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人可以更好地掌握本單位執(zhí)法活動(dòng)的一些真實(shí)情況，并為了解老百姓真正的需要提供了途徑，這對(duì)于行政執(zhí)法水平的提高以及法治政府的建設(shè)都有著極為重要的深遠(yuǎn)意義?！盵1]

(二)有助于司法權(quán)威的提升

樹(shù)立司法權(quán)威的重要途徑正是司法公正。首先要大力提高司法公信力，司法公正是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線。在《行政訴訟法》修改之前，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人一般不出庭應(yīng)訴，如果長(zhǎng)時(shí)間放任這種行為繼續(xù)下去，后果將很嚴(yán)重。但是如果能夠更加妥善地解決行政爭(zhēng)議案件，法官也能通過(guò)雙方舉證質(zhì)證來(lái)掌握案件的實(shí)情，繼而做出更合理的判斷。“這樣不僅使得原告更加期待行政訴訟的結(jié)果，增加了人民大眾對(duì)于司法公正的信任感，而且從另一個(gè)側(cè)面彰顯出司法權(quán)威得到了大力提升，這些提升與之前行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的狀況形成鮮明的對(duì)比。”[2]94-104

(三)有助于行政糾紛得到實(shí)質(zhì)性解決

伴隨著科技的持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，社會(huì)公眾的法律知識(shí)和水平也得到了質(zhì)的飛躍。在日常生活中發(fā)生行政糾紛的時(shí)候，越來(lái)越多的人會(huì)拿起手中的法律武器，通過(guò)行使自己的權(quán)利來(lái)捍衛(wèi)自身合法權(quán)益。大多數(shù)人將行政糾紛訴諸法院，希望通過(guò)司法程序使得自己在糾紛處理過(guò)程中受到公平公正的對(duì)待。在《行政訴訟法》修改之前，民告官的“民”在糾紛解決過(guò)程中通常處于比較弱勢(shì)、被動(dòng)的地位，而行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的制定和實(shí)施實(shí)則使行政相對(duì)方改變以往常態(tài)，減弱了相對(duì)人心中可能存在的抵抗心理。同樣地，負(fù)責(zé)人出庭這一制度很大程度上促進(jìn)了和解與調(diào)解的實(shí)現(xiàn)，和解、調(diào)解方式正是眾多的能夠從實(shí)質(zhì)上解決糾紛的途徑的其中之一。得益于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制度，相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)面對(duì)面有效溝通的機(jī)會(huì)得到了增加，雙方更加趨向于達(dá)成和解或者調(diào)解，從而避免持續(xù)糾紛狀態(tài) 。一些想法和相應(yīng)訴求可以讓行政機(jī)關(guān)及其他人員從心理上重視行政行為的實(shí)施效果，負(fù)責(zé)人則在閉庭后對(duì)下屬人員提出加強(qiáng)依法行政水平高效有序的要求并進(jìn)行督促，從而將壓力轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)力。行政機(jī)關(guān)履行出庭應(yīng)訴這一義務(wù)的意義即“當(dāng)行政訴訟的過(guò)程中存在爭(zhēng)議的時(shí)候，行政機(jī)關(guān)可以及時(shí)地對(duì)行政相對(duì)人做出解釋，避免一些不必要的麻煩，從而使得行政糾紛可以及時(shí)地得到妥善解決”[3]。

二、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度目前存在的問(wèn)題

(一)現(xiàn)有立法的制度設(shè)計(jì)稍顯粗陋

2015年5月1日，修改后的《行政訴訟法》初次進(jìn)入施行階段，但實(shí)踐中與此配套的相關(guān)制度仍然處于一個(gè)模糊的立法空白階段，很多法條中的表述仍舊值得商榷。

1.行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的概念不清。對(duì)于“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”這一重要概念至今沒(méi)有一個(gè)明確統(tǒng)一的法條對(duì)其進(jìn)行解釋，這就導(dǎo)致在行政訴訟中很難確定到底誰(shuí)才是真正的負(fù)責(zé)人。在已經(jīng)頒布的200多個(gè)規(guī)范性法律條文中，少數(shù)人把“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”界定成行政領(lǐng)導(dǎo)或首長(zhǎng)，除此之外未做任何內(nèi)容上的具體解釋。其他多數(shù)人則用了二十多種不同的表達(dá)方式對(duì)“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”這一概念分別作了解釋。但是這些解釋對(duì)“負(fù)責(zé)人”概念界定差異顯著，仍未形成一個(gè)統(tǒng)一的定義?！缎姓V訟法》對(duì)這一問(wèn)題也沒(méi)有明確規(guī)定，實(shí)踐中，通常情況下都是由其他工作人員或律師代為應(yīng)訴。

2.“正當(dāng)理由”的界定標(biāo)準(zhǔn)不同?！缎姓V訟法》第3條“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭，確因正當(dāng)理由不能出庭參加訴訟的，應(yīng)委托相關(guān)工作人員代為出庭”中，對(duì)于“確因正當(dāng)理由不能出庭”的“正當(dāng)理由”的界定標(biāo)準(zhǔn)未統(tǒng)一，仍然很模糊，這就給行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行的過(guò)程中增添了許多難度。

(二)各地方所制定的相關(guān)的規(guī)范性文件，缺乏針對(duì)性，有消極應(yīng)對(duì)之嫌

在《行政訴訟法》修改之后，各省市相繼出臺(tái)了自己的規(guī)范性文件， 2015年10月，諸如上海、廣東、河南等省市相繼頒布了相關(guān)文件。在這樣的背景之下，相互抄襲照搬照抄的現(xiàn)象比比皆是，大部分地區(qū)所頒布的規(guī)范性文件都是隨波逐流的行為，其真正的目的一目了然，即不希望自己在法律法規(guī)落實(shí)這一環(huán)節(jié)上落后于其他地區(qū)。截止到2017年1月，在已經(jīng)頒布的200多個(gè)與行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度相關(guān)的規(guī)范性法律文件當(dāng)中，筆者查閱了部分省市的相關(guān)性法律文件，發(fā)現(xiàn)大部分存在相互抄襲的現(xiàn)象，幾乎都是互相借鑒模仿才得以完成。對(duì)于這些需要經(jīng)過(guò)反復(fù)研究才能夠頒布的利于公民生活的文件，不應(yīng)該背離各個(gè)地區(qū)自身基本情況而制定。如果行政機(jī)關(guān)一直持有這樣的消極應(yīng)對(duì)態(tài)度，在不久的將來(lái)，這些文件將會(huì)成為法治政府建設(shè)的道路上的一枚重磅炸彈。

(三)從行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人自身來(lái)看，法律知識(shí)匱乏制約其更好地履行出庭應(yīng)訴義務(wù)

隨著法治理念的不斷深入人心，法治進(jìn)程的快速發(fā)展與完善，《行政訴訟法》這一部比較專業(yè)的程序法一直在訴訟法中有著舉足輕重的地位。我國(guó)《行政訴訟法》出臺(tái)時(shí)間比較晚，在1990年才開(kāi)始實(shí)施，不像民事訴訟法、刑事訴訟法一樣普遍存在于人們的日常生活中，且《行政訴訟法》在專業(yè)上富有十分強(qiáng)勁的特性，如若想要靈動(dòng)駕馭與行政訴訟法相關(guān)的大量法律法規(guī)則必然要求其擁有充足的法律知識(shí)和較高的法律素養(yǎng)。同時(shí)要求其對(duì)包括當(dāng)庭審理程序在內(nèi)的行政訴訟全過(guò)程有深度了解，并且積累了一定數(shù)量的訴訟經(jīng)驗(yàn)，目的是能夠使其非常自然地投入行政訴訟的庭審工作。筆者認(rèn)為其主要原因是行政機(jī)關(guān)的人員工作之余并無(wú)多余時(shí)間學(xué)習(xí)新的行政法律法規(guī)，這樣就導(dǎo)致機(jī)關(guān)人員在法庭上面對(duì)法官及相對(duì)人時(shí)不夠自信。

此外，容易受到傳統(tǒng)觀念的束縛，嚴(yán)重缺乏法律意識(shí)。首先，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不愿自己在法庭上被戴上被告的“手銬”。他們會(huì)覺(jué)得自己平日里都是各個(gè)行政機(jī)關(guān)的一把手負(fù)責(zé)人，怎么就突然之間變成了被審問(wèn)的對(duì)象坐上被告席，這樣與自己日常的身份完全不符合，認(rèn)為這是一件很丟面子的事[4]。其次，害怕輸官司。作為一個(gè)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，當(dāng)親自出庭應(yīng)訴的時(shí)候，很害怕輸?shù)艄偎径鴮?dǎo)致自己無(wú)地自容。在行政訴訟當(dāng)中，一定是存在著這樣那樣違法行為的時(shí)候，行政相對(duì)人才會(huì)去人民法院行使自己的權(quán)利提起行政訴訟。有訴訟必然會(huì)有贏家和輸家，如果行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人代表行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴最終敗訴，那么由此帶來(lái)的過(guò)失責(zé)任就必須要由這個(gè)相關(guān)負(fù)責(zé)人承擔(dān)。這樣的后果就導(dǎo)致許許多多行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人將其看成是一種伴隨著風(fēng)險(xiǎn)的履職行為，也很直接地反映出負(fù)責(zé)人拒絕出庭的主要原因。

負(fù)責(zé)人抱有自以為高高在上的思想仍舊非常普遍，在其真實(shí)的內(nèi)心并不愿意真正參與到庭審中去，但礙于新《行政訴訟法》的規(guī)定又不得不按照文件規(guī)定行事，因此，到了庭審階段，常出現(xiàn)出庭不出聲，見(jiàn)官?zèng)]有效果的情況。實(shí)踐中給了很多行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人鉆空子的機(jī)會(huì)，這正是該制度出現(xiàn)漏洞的原因之一。

三、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的完善路徑

在行政訴訟法修改實(shí)施之后，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的實(shí)踐成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。行政訴訟法第3條：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！狈擅鞔_指出“應(yīng)當(dāng)”就給行為人設(shè)定了義務(wù)的，并且是必要的義務(wù)。從立法角度看，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)特別重視該制度，人大法工委也對(duì)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭的問(wèn)題做出了“這是一個(gè)最為根本的規(guī)定”的釋義[5]。所以我們要不斷加強(qiáng)和完善行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，使其在行政訴訟中發(fā)揮其應(yīng)有的功效，推動(dòng)法治政府建設(shè)的進(jìn)程。

(一)合理界定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍

出臺(tái)與其制度相關(guān)配套的司法解釋。為了更好地促進(jìn)新《行政訴訟法》能夠全面地實(shí)施，更好地推動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，我們首先應(yīng)當(dāng)從立法上確定由什么人出庭、什么樣的案件需要出庭，明確行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的主體。但是由于相關(guān)法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)正職和副職進(jìn)行詳細(xì)的解釋，使得“負(fù)責(zé)人”的概念模糊不清。本人將所謂的正職負(fù)責(zé)人解釋為單位或部門(mén)的主要責(zé)任人?！缎姓V訟法》第3條中提到的可以受委托的工作人員應(yīng)該指的是除掉行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人之外的其他副職領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)踐中有的副職領(lǐng)導(dǎo)對(duì)相關(guān)的案情并不了解，只是出于走形式而出庭應(yīng)訴，這樣達(dá)不到解決糾紛的效果。所以筆者認(rèn)為副職領(lǐng)導(dǎo)人就應(yīng)當(dāng)由被訴行政行為的直接分管負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。

(二)強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的實(shí)務(wù)操作能力

新的《行政訴訟法》在2015年5月實(shí)施之后，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴將會(huì)越來(lái)越多地出現(xiàn)在行政糾紛之中，也會(huì)有更多行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人代表行政機(jī)關(guān)走上法庭，坐在被告的位置上，出庭參加應(yīng)訴[6]。無(wú)論是正職還是副職出庭應(yīng)訴的，都應(yīng)當(dāng)首先做好庭前準(zhǔn)備工作，充分了解案情，知道行政相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求，必須對(duì)行政行為是否違法、相關(guān)證據(jù)是否收集完整、行政機(jī)關(guān)是否有濫用職權(quán)、失職瀆職等做到了如指掌，不能囫圇吞棗，避免應(yīng)付差事。

這樣的高標(biāo)準(zhǔn)就使得我們應(yīng)當(dāng)建立健全行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴培訓(xùn)機(jī)制，在該培訓(xùn)機(jī)制的配合之下大力推進(jìn)負(fù)責(zé)人的法律教育課程，以提高負(fù)責(zé)人的法律程度為目的。在行政訴訟當(dāng)中，老百姓希望看到的是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在庭審中積極應(yīng)訴，努力去和行政相對(duì)人溝通協(xié)商解決矛盾，高效地化解糾紛，而不是應(yīng)付差事被動(dòng)出庭應(yīng)訴[7]。在日常生活中，我們可以在省市級(jí)政府建立行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴培訓(xùn)制度。同時(shí)我們要加強(qiáng)對(duì)相應(yīng)的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制，一方面可以由政府法制機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌對(duì)所涉及單位的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作情況，進(jìn)行監(jiān)督考核，定期打分，向社會(huì)公開(kāi)結(jié)果，并將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的情況納入行政機(jī)關(guān)年度考核并定期予以通報(bào)。關(guān)于這一方面在江蘇省2010年年底率先頒布的《關(guān)于進(jìn)一步做好行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的通知》中進(jìn)行了詳細(xì)的闡述。另一方面，應(yīng)當(dāng)將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的組織權(quán)和考核權(quán)分開(kāi)，工作中的考核權(quán)力則交給人民法院來(lái)行使[8]。

(三)完善行政機(jī)關(guān)責(zé)任人出庭應(yīng)訴的義務(wù)保障與責(zé)任追究機(jī)制

《行政訴訟法》對(duì)行政負(fù)責(zé)人的界定范圍相對(duì)模糊，沒(méi)有一個(gè)相關(guān)的法條和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)的正職負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴確實(shí)沒(méi)有太大的必要，況且在如今生活中也非常不實(shí)際。在實(shí)踐中大體上的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括：一是行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)明確授權(quán)的法定代表人，二是負(fù)責(zé)行政機(jī)關(guān)全局工作的負(fù)責(zé)人。修改后的行政訴訟法將“人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理，行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭”。納入法條。新添加的內(nèi)容構(gòu)建起了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。出庭和應(yīng)訴是兩個(gè)不同的概念，不能將二者之間畫(huà)等號(hào)。出庭就是指行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人在法院庭審的現(xiàn)場(chǎng)即可，而應(yīng)訴的范圍更加寬泛，它是指要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人積極地去參加訴訟活動(dòng)，不僅包括出庭到庭審現(xiàn)場(chǎng)，而且要求其積極主動(dòng)地參加到訴訟之中去，依照相關(guān)的法定程序履行訴訟程序[9]。我們不能錯(cuò)誤地將出庭就等同于積極對(duì)所有的訴訟責(zé)任的履行，這種讓行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人處于被動(dòng)方式的出庭對(duì)于解決行政訴訟糾紛沒(méi)有任何價(jià)值。

當(dāng)大多數(shù)沒(méi)有理由拒絕出庭、即使出庭也不發(fā)表任何意見(jiàn)、并仍具有自己處于最高地位這一心態(tài)的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出現(xiàn)在行政訴訟中時(shí)，我們應(yīng)該如何規(guī)制他們？由于法律并未對(duì)該規(guī)制機(jī)制進(jìn)行規(guī)定，我們應(yīng)當(dāng)聯(lián)系制度實(shí)施的具體情況和可能存在的問(wèn)題來(lái)創(chuàng)設(shè)相關(guān)的追責(zé)機(jī)制，力求通過(guò)法律的強(qiáng)制性規(guī)定來(lái)追責(zé)負(fù)責(zé)人在出庭應(yīng)訴中所表現(xiàn)出的懈怠行為。前文也提到了新的《行政訴訟法》第3條給行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人設(shè)定了強(qiáng)制性義務(wù)，有義務(wù)則必定伴隨著相對(duì)應(yīng)的責(zé)任，否則該義務(wù)將失去任何的實(shí)效性。如果沒(méi)有這些責(zé)任來(lái)限制行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，那么這項(xiàng)制度很有可能在行政訴訟當(dāng)中子虛烏有，形同虛設(shè)。就此，首要切入點(diǎn)是細(xì)化責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。譬如，列舉哪些類型的案件必須要求負(fù)責(zé)人當(dāng)庭應(yīng)訴、哪類機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人可以由代理人代替出庭、哪些事由可以作為不出庭應(yīng)訴的正當(dāng)原因。將以上內(nèi)容通過(guò)列舉的方式進(jìn)行細(xì)化是落實(shí)責(zé)任的前提。只要有了這些具體的細(xì)化的內(nèi)容，我們對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在何種情況下應(yīng)當(dāng)受到責(zé)任追究就會(huì)一目了然。其次，我們應(yīng)當(dāng)確定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的責(zé)任追究制度由誰(shuí)來(lái)行使、通過(guò)哪些方式來(lái)追究其責(zé)任。筆者建議可以通過(guò)以下三種途徑：首先，將追究責(zé)任的權(quán)力交給司法機(jī)關(guān)行使。在行政訴訟當(dāng)中原告行政相對(duì)人合理合法地行使自己的權(quán)利，他們向人民法院提出希望行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人到庭應(yīng)訴的請(qǐng)求，此時(shí)，應(yīng)當(dāng)將決定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人是否應(yīng)當(dāng)出庭的權(quán)力交給法官[2]101。除了司法機(jī)關(guān)之外還可以賦予立法機(jī)關(guān)以一定的追責(zé)權(quán)力[10]。其次，加強(qiáng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)所做行為進(jìn)行追責(zé)的制度來(lái)懲戒下級(jí)的不出庭應(yīng)訴行為。上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)不履行應(yīng)訴義務(wù)的負(fù)責(zé)人做出行政處分，致其年度績(jī)效不合格。

四、總結(jié)

雖然在新行政訴訟法中對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度已經(jīng)做出具體規(guī)定，但這并不意味著對(duì)于該制度的實(shí)施就可以高枕無(wú)憂。力求保障行政訴訟法有效實(shí)施，全面推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，其目的就在于從各個(gè)方面解決現(xiàn)階段制度上一直存續(xù)的問(wèn)題。我們要繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人法律知識(shí)的培訓(xùn)，提高他們的法律水平，增強(qiáng)法律素養(yǎng)和法律意識(shí)，讓他們站在被告席上時(shí)可以發(fā)揮出自己應(yīng)有的水平。

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度作為《行政訴訟法》修訂時(shí)增加的一項(xiàng)最主要制度，它的積極意義是舉世矚目的，但是要想讓這項(xiàng)制度發(fā)揮其應(yīng)有的作用，還要在現(xiàn)實(shí)生活中去不斷地實(shí)踐，需要經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)一段時(shí)間才能實(shí)現(xiàn)其效果。只要我們堅(jiān)持從立法宗旨出發(fā)，結(jié)合我國(guó)特有的國(guó)情，不斷完善并保障其發(fā)展，這些難題肯定可以被我們逐個(gè)擊破。只有這樣我們才能持續(xù)推進(jìn)法治政府的建設(shè)進(jìn)程，從而真正地實(shí)現(xiàn)依法行政，進(jìn)一步朝著全面推進(jìn)依法治國(guó)的目標(biāo)不斷邁進(jìn)。

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