十八大以來黨內監(jiān)督新探索

丁 婧

(中共達州市委黨校，四川達州 635000)

十八大以來黨內監(jiān)督新探索

丁 婧

(中共達州市委黨校，四川達州 635000)

十八大以來；黨內監(jiān)督；新探索

十八大以來，黨內監(jiān)督在理論和實踐層面上進行了一系列具有深遠意義的新探索：一是以馬克思主義哲學為指導，黨內監(jiān)督理念不斷創(chuàng)新，抓重點、抓關鍵、顧全局、抓細節(jié)、顧人民、重實踐；二是以原有黨內監(jiān)督制度為基礎，進一步完善制度架構，著重發(fā)揮巡視制度、問責制度、批評和自我批評在黨內監(jiān)督中的關鍵作用；三是改革黨內專門監(jiān)督機構，深化“三轉”，轉職能、轉方式、轉作風，使其聚焦主業(yè)，真正成為守護黨的肌體健康的“忠誠衛(wèi)士”。

十八大以來，隨著反腐敗斗爭形勢的深入發(fā)展，在理論和實踐層面，黨內監(jiān)督進行了一系列具有深遠意義的新探索。

一、以馬克思主義哲學為指導，創(chuàng)新理念支撐，適應反腐倡廉新態(tài)勢

(一)正確把握主要矛盾和矛盾的主要方面，抓住領導干部這個關鍵少數(shù)，盯住重點進行執(zhí)紀監(jiān)督。

主要矛盾是處于支配地位，起決定性作用的矛盾。矛盾的主要方面是在矛盾中起主導作用的方面。事物的性質是由主要矛盾的主要方面決定的。毛澤東同志曾指出：凡事要學會抓主要矛盾，切勿眉毛胡子一把抓。抓住了主要矛盾，一切問題就會迎刃而解。在黨內監(jiān)督中，同樣需要找出主要矛盾和矛盾的主要方面，一方面，要緊緊抓住領導干部這個關鍵少數(shù)，使他們自進入這個行列起，就要受到嚴格的監(jiān)督管理。另一方面，要抓住“三重點”：重點人、重點事、重點問題，加強執(zhí)紀監(jiān)督。通過抓住這些黨內監(jiān)督中的主要矛盾和矛盾的主要方面，促進整體矛盾的解決，防治腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，營造風清氣正的良好政治氛圍。

(二) 科學理解整體和部分的辯證關系，在黨內監(jiān)督中既要重視全局，又要抓典型、抓細節(jié)。

整體居于主導地位，它統(tǒng)率著部分，部分制約整體，關鍵部分的功能及其變化甚至對整體的功能起決定作用。整體和部分的辯證關系要求我們要立足整體，樹立全局觀念，同時搞好局部，用局部的發(fā)展帶動整體的發(fā)展。過去我們黨在執(zhí)政過程中傾向于整體的理念，面面俱到，力求最優(yōu)，忽視了關鍵部分對整體的帶動作用。習近平同志在接受俄羅斯電視臺記者謝爾蓋·布里廖夫采訪時指出：“在中國當領導人，必須在把情況搞清楚的基礎上，統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡，突出重點、帶動全局，有的時候要抓大放小、以大兼小，有的時候又要以小帶大、小中見大。”[1]十八大以來，我們黨重點運用巡視、問責、黨內民主生活等幾把利劍，試圖以點帶面，充分發(fā)揮部分監(jiān)督手段的關鍵作用，釋放監(jiān)督整體效能。對違反中央八項規(guī)定，違背習近平同志系列講話精神的典型案例予以整治，始終堅持抓早抓小，對問題要早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早批評、早糾正，防止小問題演變成大問題，加大紀委約談、函詢、誡勉談話力度，始終高懸黨內監(jiān)督的“達摩克利斯之劍”，把腐敗遏制在萌芽狀態(tài)。

(三)始終牢記人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，堅持走群眾路線，充分調動人民群眾參與黨內監(jiān)督的積極性。

馬克思主義的唯物史觀告訴我們，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是物質財富、精神財富的創(chuàng)造者，是變革社會的重要力量。正如毛澤東同志所指出的：“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動力”。[2]習近平同志在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上指出：“發(fā)揮人民監(jiān)督作用，人民群眾中蘊藏著治國理政、管黨治黨的智慧和力量，從嚴治黨必須依靠人民，要織密群眾監(jiān)督之網(wǎng)，開啟全天候探照燈，各級黨組織和黨員、干部的表現(xiàn)都要交給群眾評判。”[3]要回應社會關切，暢通群眾監(jiān)督渠道，強化監(jiān)督執(zhí)紀問責，釋放群眾監(jiān)督正能量。為此，中紀委監(jiān)察部網(wǎng)站專設“我要舉報”欄目，讓群眾舉報成為常態(tài)，凡是實名制舉報必須優(yōu)先辦理，及時回復。從每月一通報,到連續(xù)的“周一見”，是把執(zhí)紀監(jiān)督固定在某個時間節(jié)點，有利于引起群眾廣泛關注和參與，擴大黨內監(jiān)督影響力，對黨風廉政建設和反腐敗斗爭具有重要意義。

(四) 充分發(fā)揮認識對實踐的能動作用，繼承黨內監(jiān)督基本制度，探索執(zhí)紀監(jiān)督新方式。

實踐決定認識，認識對實踐具有反作用，它能夠指導實踐，并且推動認識在實踐中創(chuàng)新。我們黨在革命、建設和改革的實踐進程中，積極探索建立適合黨情、符合實際的黨內監(jiān)督條例和法規(guī)，奠定了良好的制度基礎。十八大以來，為適應新形勢新任務，回應黨員群眾對黨風問題的深切關切，以習近平同志為總書記的黨中央，在原有制度的基礎上，積極探索執(zhí)紀監(jiān)督新方式，呈現(xiàn)出前所未有的新特點。一是更加注重制度的執(zhí)行力。制度的生命在于執(zhí)行，必須克服一切阻撓，盡可能創(chuàng)造有利條件，使黨內監(jiān)督制度切實落實到實處。二是形成黨內監(jiān)督制度貫徹執(zhí)行的新常態(tài)。新一屆中央領導集體，始終強調巡視利劍、問責機制、黨內民主生活中的批評與自我批評必須形成常態(tài)，不能把它們當成活動，更不是運動。三是厘清黨紀和國法的關系。黨紀嚴于國法，堅持紀在法前。黨內監(jiān)督應以黨紀為底線，而不是把國法作為執(zhí)紀監(jiān)督不可逾越的紅線。

二、 以原有黨內監(jiān)督制度為基礎，完善制度架構，扎牢制度反腐鐵籠子

(一) 黨內監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排：巡視制度

2013年4月25日，習近平同志在中央政治局常委會審議《關于中央巡視工作領導小組第一次會議研究部署巡視工作情況的報告》中指出：“巡視是黨章賦予的重要職責，是加強黨的建設的重要舉措，是從嚴治黨維護黨紀的重要手段，是加強黨內監(jiān)督的重要形式”。[4]中央之所以把巡視制度作為黨內監(jiān)督的利劍，人民群眾之所以對巡視制度高度關注，源于巡視權力由上級黨委賦予，超越于同級黨委之上，體現(xiàn)出上位監(jiān)督的權威性、有效性。同時可以充分調動人民群眾監(jiān)督領導干部的積極性，使下位監(jiān)督成為可能，這是巡視制度本身獨有的特征。新形勢下，巡視制度呈現(xiàn)出一系列新特點。

1.目標：巡視全覆蓋，全國一盤棋

全面從嚴治黨，靠全黨、管全黨、治全黨，必然要求監(jiān)督全覆蓋。2015年8月3日開始施行的《中國共產黨巡視工作條例》在總則中明確規(guī)定：黨的中央和省區(qū)市委員會“對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織進行巡視監(jiān)督，實現(xiàn)巡視全覆蓋，全國一盤棋”。使巡視對象進一步下沉到市縣，努力解決“上面九級風浪，下面紋絲不動，力度層層遞減”，“老虎易打，蒼蠅難拍”的問題。目前全國已有28個省區(qū)市建立市縣巡查制度。派出巡視組的黨組織在一屆任期內，要對其直接管理的地區(qū)、部門和企事業(yè)單位黨組織巡視一遍。

2.重點：深化專項巡視

《中國共產黨巡視工作條例》規(guī)定：“派出巡視組的黨組織可以根據(jù)工作需要，針對所轄地方、部門、企事業(yè)單位的重點人、重點事、重點問題或者巡視整改情況，開展機動靈活的專項巡視?！边^去我們只進行常規(guī)巡視，一個省要花費3個月，以這種速度巡視下去，一屆任期內不可能實現(xiàn)對中央285個單位，省區(qū)市8607個單位的全覆蓋。專項巡視，要以問題意識為導向，哪有有問題就巡視哪里，直奔具體人和事，機動靈活、出其不意。

3.保證：有效開展“回頭看”，督促整改情況落實

“更好發(fā)揮巡視在黨內監(jiān)督中的重要作用，就是要對巡視成果善加運用。”習近平同志多次就巡視成果運用和整改工作提出明確要求。中央第9輪巡視組對山東、湖南、遼寧、安徽4省份開展巡視回頭看，是十八大以后首次殺出“回馬槍”，其主要任務是檢查前一輪巡視整改情況落實。開展“回頭看”，能夠形成執(zhí)紀監(jiān)督新常態(tài)，使反腐敗斗爭始終保持高壓態(tài)勢。

(二) 黨內監(jiān)督的“達摩克利斯之劍”：問責機制

有責必查、失責必問、問責必嚴是全面從嚴治黨的關鍵。習近平同志曾強調說：“當前的一個問題是，抓安全事故等行政問責多、抓管黨治黨不力問責少，問責規(guī)定零散、內容不聚焦?！本捅O(jiān)督效力而言，動員千遍，不如問責一次。

1.雙問責(一案雙查)

所謂雙問責，是既問責當事人，又問責黨委和紀委相關責任人。在這種制度構架下，能夠形成倒逼機制，使黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任能夠真正得到落實。當前一些地方推行的“一案雙查”，是雙問責的一種有效形式。通過這種形式，可以使黨委的主體責任能夠真正得到落實，紀委的監(jiān)督責任有效歸位。既能夠防止腐敗窩案的發(fā)生，又能及時揪出腐敗背后可能存在的“保護傘”，“漏網(wǎng)之魚”一網(wǎng)打盡，形成強大的震懾力。雙問責，對領導干部的行為約束具有全面性，大到包庇縱容，共同腐敗，小到管理失職失察，都要受到嚴肅問責。

2.失責必問，問責必嚴成為常態(tài)

《中國共產黨問責條例》的出臺，使黨內問責有了制度依據(jù)，為問責常態(tài)化建設奠定良好基礎。制度在具體落實層面，存在“漏斗效應”，層層下沉，越往下層，制度落實越不到位。責不在于重，而在于落實。只有實現(xiàn)問責常態(tài)化，才能層層傳導壓力，使各級黨組織部門切實擔當起管黨治黨責任，新修訂的《中國共產黨問責條例》提出“要把責任壓給各級黨組織，分解到組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等黨的工作部門，釋放有責必問、問責必嚴的強烈信號”。[5]

3.終身問責制

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》第一次明確提出實行終身責任追究制度，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任?！吨袊伯a黨問責條例》特別規(guī)定：“實行終身問責，對失職失責性質惡劣、后果嚴重的，不論其責任人是否調離轉崗、提拔或者退休，都應當嚴肅問責”。一方面終身問責制有利于防止期權腐敗，即領導干部在位時，利用手中權力，為他人謀取利益，“回報”并不立竿見影，而是根據(jù)私下“協(xié)議”待其退休或離職后兌現(xiàn)。另一方面，能夠有效防止“破窗效應”?！捌拼靶敝傅氖且簧却皯羝屏?，如果不及時修補，其他窗戶也會跟著破。終身問責制能夠有效遏制“拍腦袋”、“拍胸脯”、“拍屁股”等“三拍”現(xiàn)象，使領導干部不抱有任何僥幸心理，在工作中始終做到謹小慎微、依法行政。

(三) 黨內監(jiān)督的預警機制：批評與自我批評

批評和自我批評是我們黨歷史上的“三大法寶”之一，是糾正黨內問題的重要武器，對黨內良好政治氛圍的形成至關重要。十八大以來，習近平同志多次強調嚴肅黨內政治生活，用好批評和自我批評這個工具，“批評和自我批評是解決黨內矛盾的有力武器，也是清除黨內各種政治灰塵和政治微生物的有力武器。我們黨能夠依靠自身力量解決自身問題，靠的就是批評和自我批評?！盵6]這樣批評和自我批評的嚴肅性、原則性、規(guī)范性、有效性得到突出，使黨員領導干部能夠充分認識和理解，在實踐活動中更加積極有效的貫徹運用。

批評和自我批評，猶如一面鏡子，既能照出別人身上的缺點和問題，也能發(fā)現(xiàn)自身存在的缺陷和弊端，可以對照別人身上存在的問題，自我進行查擺更正，能夠有效防止領導干部小問題的進一步演化發(fā)展，避免大的違紀違法行為的大規(guī)模發(fā)生。黨內領導集體，通過批評和自我批評，尤其是對關鍵領導的批評，能夠進一步提高決策的科學性和有效性。作為黨內監(jiān)督的預警機制，它是黨內肌體的一道免疫系統(tǒng)和防御墻。

民主生活會作為開展批評和自我批評的重要制度載體，必須本著嚴肅認真的態(tài)度予以開展。“黨內積極的思想斗爭講得少了，批評和自我批評難以開展起來，民主生活會很多成了評功擺好會”[7]，習近平嚴正指出了這些問題，明確強調：“必須以整風精神嚴格黨內生活，著力提高領導班子發(fā)現(xiàn)和解決自身問題的能力?！薄耙獓栏衤鋵嶞h內組織生活制度?！盵8]在民主生活會上，咬耳扯袖、紅臉出汗，把關鍵領導干部的思想、作風等問題掐死在萌芽狀態(tài)成為新常態(tài)。通過這一問題過濾機制，能夠有效避免黨內領導干部“好干部”和“階下囚”的兩極分化趨勢繼續(xù)蔓延和擴大。

三、 深化“三轉”，推進紀檢體制改革，鑄就執(zhí)紀監(jiān)督內動力

深化“三轉”，聚焦主業(yè)，加強自我監(jiān)督：轉職能、轉方式、轉作風。

(一)轉職能：積極推動機構改革

十八大以來，紀委檢查機關，積極深化機構改革，堅定不移推進職能轉變。第一，紀檢監(jiān)察部機關，秉持機構總數(shù)和行政編制不增加的原則和理念，對機構進行了整合、增設和重組，尤為突出的是增設4個紀檢監(jiān)察室，數(shù)量由原來的8個變成12個，占內設機構的一半左右，直接從事紀檢監(jiān)察業(yè)務的工作人員增加了100多人。這就為紀檢監(jiān)察機關聚焦主業(yè)，專注執(zhí)紀監(jiān)督提供充足人員配備，奠定良好組織基礎。第二，要聚焦主業(yè)，把職能轉變到黨風廉政建設和反腐敗斗爭上來。十八大以來，黨中央把紀檢監(jiān)察機關職能定位于“監(jiān)督執(zhí)紀問責”，清理議事機構，由原來的125個減少到14個，把“副業(yè)”交還給相關職能部門，堅決糾正存在的缺位、錯位、越位、不到位的問題，把該管的事情管住，管好、管到位。第三，進一步優(yōu)化雙重領導體制。黨的十八屆三中全會明確提出：“推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導?！盵9]通過落實“兩個為主”，即落實查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主，保證紀檢監(jiān)察機關的自主性和相對獨立性，減少黨委對具體案件的干涉影響，提升監(jiān)督效力，提振黨內監(jiān)督的威懾力和影響力。第四，紀委決不能成為黨內的“公檢法”，執(zhí)紀審查決不能成為“司法調查”。新一輪紀檢監(jiān)察改革中，一些稱謂發(fā)生了變化，“查辦案件”改為“紀律審查”、“案件室”規(guī)范為“紀檢監(jiān)察室”、“案件線索”改稱“反映領導干部問題線索”，這體現(xiàn)了其職能的轉變，工作重心的轉移。據(jù)統(tǒng)計，2013至2016年8月，全國紀檢監(jiān)察機關共立案98.5萬件，給予黨紀政紀處分97.6萬人，涉嫌犯罪移送司法機關處理的4.3萬人?？梢?，黨紀政紀處分占了絕大多數(shù)，違法犯罪占小部分。要切實把紀律挺在前面，把問題掐滅在萌芽狀態(tài)，發(fā)現(xiàn)苗頭就及時提醒，有了問題就談話誡勉，嚴重違紀了才要立案查處。

(二) 轉方式：堅決貫徹落實監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”

2015年9月，王岐山同志在福建調研時，提出要把握和運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，即“讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態(tài)；黨紀輕處分和組織處理要成為大多數(shù)；對嚴重違紀的重處分、作出重大職務調整應當是少數(shù)；而嚴重違紀涉嫌違法立案審查的只能是極極少數(shù)?！盵10]通過設置層層防線，一級一級地對違紀違法行為進行阻擋，這體現(xiàn)了中央積極倡導的紀在法前，紀嚴于法的黨風廉潔建設思路和理念，把紀律挺在前面，給黨員領導干部劃定一條不可逾越的紅線，使他們在違紀的情況下就能得到警醒，避免滑入違反國家法律的萬丈深淵。這是“嚴管”也是“厚愛”，是“以德治黨”的重要體現(xiàn)，是對黨內批評和自我批評中堅持“懲前毖后，治病救人”傳統(tǒng)原則的遵從和創(chuàng)新。進而達到純潔黨內生活之水，改善黨內政治氛圍，優(yōu)化黨內從政環(huán)境。監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，對紀檢監(jiān)察干部的工作方略和工作思路提出了新要求。過去，他們以查辦大案要案為榮，現(xiàn)在要把工作重心轉移到黨內紀律執(zhí)行上來，“對違反‘六項紀律’尤其是政治紀律、組織紀律、廉潔紀律和違反中央八項規(guī)定精神問題作為審查重點”，[11]抓早抓小，防微杜漸，對違紀領導干部給予教育和震懾，防止一路腐敗，帶病提拔現(xiàn)象的易發(fā)多發(fā)。隨著反映領導干部問題線索數(shù)量增加，紀檢監(jiān)察干部必須提高審查效率，在保證質量的基礎上，堅持快查快結，轉變“吃干榨盡”思路，探索輕處分案件適用的簡易程序，嚴格控制審查時限。堅持紀法分開，對涉嫌犯罪的立案審查后，如再發(fā)現(xiàn)案件線索，以及當前證據(jù)足以開除黨紀，同時案件復雜，進一步取證存在較大困難，并且涉嫌其他犯罪問題的，都應該及時移送司法機關，避免紀檢機關成為司法機關的“預審室”，因此占用過多紀檢監(jiān)察資源，影響正常紀律審查工作的開展。

(三) 轉作風：強化黨內監(jiān)督機構的自我監(jiān)督

十八大以來，隨著反腐敗斗爭的逐步深入，“監(jiān)督者如何被監(jiān)督”的議題被更加急迫和醒目地提出來。2015年9月23日，王岐山同志在紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督工作座談會上指出：“紀委也不是凈土，有的紀檢干部頂風違反中央八項規(guī)定精神，違反審查紀律和保密紀律，跑風漏氣甚至以案謀私?！盵12]首先，紀檢監(jiān)察機關自身，并不是無毒不侵的“不腐之身”，有些紀檢監(jiān)察干部意志力薄弱，禁不住誘惑和拉攏，為查處對象牽線搭橋，疏通關系，通風報信，辦案過程中摻雜感情和關系因素，違反基本辦案紀律和規(guī)矩。其次，紀檢監(jiān)察系統(tǒng)工作性質非常特殊，必須遵循保密原則，對當事人的信息和隱私嚴加守護，防止泄露，這種高度保密性，信息的不公開性，使得外界很難對其進行事前監(jiān)督，一旦出現(xiàn)問題，只能進行事后監(jiān)督和追責。再次，在我國，紀檢監(jiān)察機關實行雙重領導體制，既接受上級紀委的直接領導，又接受同級黨委的領導，同時又監(jiān)督同級黨委和政府，這種監(jiān)督主體和客體的復雜關系，在實踐中往往會忽視對紀檢監(jiān)察機關的監(jiān)督，形成監(jiān)督權力無人監(jiān)督的怪像。中國第一貪紀委書記曾錦春曾說過：“你們上訪告我不到，媒體也炒我不到，省政府也管我不到，能把我怎樣！”著名學者劉福元，提出了行政自制理論，即行政主體自發(fā)地約束其所實施的行政行為，使其行政權在合法合理的范圍內運行的一種自主行為，簡單說，就是行政主體對自身違法或不當行為的自我控制，包括自我預防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯等一系列下設機制。新形勢下，紀檢監(jiān)察機關必須汲取該理論的基本原理和架構，加強自我監(jiān)督，自我凈化，自我完善。正人先正己，己不正，焉能正人？王岐山同志指出：“嚴管就是厚愛，信任不能代替監(jiān)督，要用嚴明的紀律管住自己，建設一支忠誠干凈擔當?shù)募o檢監(jiān)察干部隊伍”。[13]對此，中央和省級紀委均成立了紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，專門負責對紀檢監(jiān)察干部的監(jiān)督，堅決清理門戶。同時，在干部室的基礎上組建組織部，加強紀檢監(jiān)察干部隊伍建設。希望能夠通過一系列制度機制建設，逐步完善內部監(jiān)督體系，真正做到監(jiān)督者自身自覺遵守紀律，秉規(guī)辦事，清正廉明。

[1]習近平.習近平談治國理政[M].外文出版社，2014:102.

[2]毛澤東：毛澤東選集(第3卷)[M].人民出版社，1991:1031.

[3]中共中央文獻研究室編.十八大以來重要文獻選編(中)[M].中央文獻出版社，2016:101.

[4]中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編.習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編[M].中國方正出版社，2015：89.

[5]中國共產黨問責條例[M].人民出版社，2016:3.

[6][8]中共中央文獻研究室、中央黨的群眾路線教育實踐活動領導小組辦公室編：習近平關于黨的群眾路線教育實踐活動論述摘編[M].黨建讀物出版社，2014：48，46.

[7]中共中央文獻研究室編.十八大以來重要文獻選編(上)[M].中央文獻出版社，2014：352.

[9]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16.

[10]王岐山在福建調研時強調 全面從嚴治黨 嚴明黨的紀律 把握運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”[N].中國紀檢監(jiān)察報，2015-09-27.

[11]中央紀委案件審理室.準確理解和把握監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”[J].中國紀檢監(jiān)察，2015,(24).

[12][13]王岐山.嚴管就是厚愛 信任不能代替監(jiān)督[J].黨建，2015,(10).

(責任編輯：周建瑜)

2017-02-11

丁婧，中共達州市委黨校黨史黨建教研部助教。

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1008-5955(2017)01-0024-04