推進重大監(jiān)督事項案件化若干問題思考

●於乾雄 馬珣 黃露/文

推進重大監(jiān)督事項案件化若干問題思考

●於乾雄*馬珣**黃露***/文

重大監(jiān)督事項案件化的提出，符合當前司法改革之趨勢，是解決偵查監(jiān)督工作困境和瓶頸的一劑良藥。重大監(jiān)督事項案件化符合偵查監(jiān)督規(guī)律，是程序公平正義應有之義，有利于強化偵查監(jiān)督意識、規(guī)范偵查監(jiān)督工作、提升偵查監(jiān)督品質。需要在確定合理范圍、規(guī)范辦案流程、強化外部保障等方面構建相關制度和機制，確保重大監(jiān)督事項案件化的實現(xiàn)。

重大監(jiān)督事項案件化 理論基礎 價值內涵 實現(xiàn)路徑

檢察機關作為法律監(jiān)督機關，能否有效發(fā)揮法律監(jiān)督職能對推進法治中國建設至關重要。然而司法實踐中，由于諸多因素影響，檢察監(jiān)督職能往往依附于訴訟職能，淪為“副業(yè)”。特別在偵查監(jiān)督工作中，審查逮捕相對成熟，立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督相對薄弱，偵查活動監(jiān)督職能的履行依附審查逮捕，呈現(xiàn)被動、分散、滯后等特點。重大監(jiān)督事項案件化的提出，符合當前司法改革之趨勢，是解決偵查監(jiān)督工作困境和瓶頸的一劑良藥。

一、理論基礎

（一）偵查監(jiān)督規(guī)律基本要求

偵查監(jiān)督實質是對偵查機關錯誤訴訟行為的發(fā)現(xiàn)、否定和糾正，旨在糾正偵查機關的程序性錯誤和實體性錯誤。［1］此處需要強調的是，對偵查權的監(jiān)督要與對偵查權的制約有所區(qū)別。對偵查權的制約是以分權為前提，公檢兩機關在辦理統(tǒng)一刑事案件時按照流程依法分工負責，前后環(huán)節(jié)中各自有各自的權限，從而形成制約。制約主體（檢察機關）通過自己行使某種權力直接糾正偵查權力主體的錯誤行為。比如，檢察機關對偵查機關提請批準逮捕的案件，認為證據(jù)不足，可以作出不批準逮捕的決定，這就體現(xiàn)了“制約”。而對偵查權的監(jiān)督則是以授權為前提，是檢察機關根據(jù)憲法和法律的授權，對偵查機關的權力行為在制約之后進行“二次過濾”，及時制止違法行為，積極參與司法不正義的矯正，具有主動性和及時性。通常是由監(jiān)督者（檢察機關）督促被監(jiān)督者（偵查機關）或其上級主管部門，糾正其錯誤行為。

傳統(tǒng)偵查監(jiān)督工作往往沒有將制約與監(jiān)督予以區(qū)分，將審查逮捕這項本屬于制約偵查權性質的職能等同于監(jiān)督內容，并作為“主業(yè)”，忽視了制約之外的偵查監(jiān)督及其內在規(guī)律。而探索重大監(jiān)督事項案件化，正是讓制約之外的偵查監(jiān)督回歸應有地位的一項重要嘗試，符合偵查監(jiān)督內在規(guī)律：其一，偵查監(jiān)督工作中探索重大監(jiān)督事項案件化，建立從線索受理、立案、調查核實、實施監(jiān)督、跟蹤反饋、復議復核到結案的完整流程，是偵查監(jiān)督“知情、調查、糾正、反饋”這一內在規(guī)律的基本要求。［2］其二，“依法”是偵查監(jiān)督規(guī)律的重要內容，偵查監(jiān)督必須按照法律授權，在法定監(jiān)督事項范圍內，以法定手段和方法展開，既不可隨性放縱，亦不可隨意糾正。探索重大監(jiān)督事項案件化就是要把監(jiān)督工作納入法定規(guī)范程序，監(jiān)督事項自立案后即產生法律效力。通過明確的證據(jù)規(guī)則和質量標準，使得監(jiān)督工作有規(guī)范可依、有規(guī)則可循、有標準可評價。其三，“有效”亦是偵查監(jiān)督規(guī)律的重要內容，偵查監(jiān)督應當發(fā)揮監(jiān)督效用，不至形同虛設。探索重大監(jiān)督事項案件化，明確重大監(jiān)督事項的辦案要求和調查程序、設置辦案時效監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)督辦案標準、公開調查核實結果、追求實體和程序并重等正是提高偵查監(jiān)督效能和權威性的有效嘗試。

（二）程序公平正義應有之義

受傳統(tǒng)刑事訴訟重實體、輕程序的慣性思維影響，長期以來，偵查監(jiān)督工作缺少公正、透明和參與等程序要素，呈現(xiàn)出濃厚的行政化色彩，不僅導致了偵查監(jiān)督的隨意性和邊緣化，也阻礙了偵查監(jiān)督規(guī)范化發(fā)展。重大監(jiān)督事項案件化的提出恰恰彌補了偵查監(jiān)督程序要素的缺失，是程序公平正義的應有之義。通過程序和實體并重的“案件化”辦理模式，充分重視和吸收程序參與、程序公開的內在價值，使正義不僅得以實現(xiàn)，而且以人們看的見的方式實現(xiàn)。

重大監(jiān)督事項案件化包含程序參與、程序公開等基本程序要素。一方面，接受投訴、立案調查，充分聽取偵查機關、被調查人、訴訟參與人的意見，及時反饋、接受當事人異議等“案件化”的程序設置，可以有效保障程序主體，特別是利益受侵害者參與程序的權利，確保監(jiān)督過程和手段更為理性，監(jiān)督結果更具權威和可接受性。另一方面，公開審查偵查違法行為、公開聽證、公開宣告調查核實結果等“案件化”的程序設計，可以讓偵查監(jiān)督從封閉的行政化審查走向公開的程序性審查，以公開促公正，從而提高偵查監(jiān)督的權威性和公信力。

二、價值內涵

（一）強化偵查監(jiān)督意識

以筆者所在的檢察院為例，2016年共受理審查逮捕案件242件257人，立案監(jiān)督1件1人，偵查活動監(jiān)督（制發(fā)《糾正違法通知書》）1次，可見立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督與審查逮捕案件相比差距甚遠。這與“重辦案，輕監(jiān)督”的傳統(tǒng)思想有一定關系，不少偵查監(jiān)督部門的檢察人員認為自己的主業(yè)就是辦理審查逮捕案件，而立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督則是可有可無的“案外之物”。重大監(jiān)督事項案件化的提出，正是對這種不當觀念的糾正。通過案件化，可以更加科學地對偵查監(jiān)督業(yè)務進行質量評價，以此作為落實司法責任的重要內容，使得偵查監(jiān)督不再是“有它不多、沒它不少”的“案外之物”，而是直接影響檢察官員額確定和業(yè)績考核的重要依據(jù)。這樣可以充分調動監(jiān)督者的積極性，樹立偵查監(jiān)督也是辦案的意識，進一步強化偵查監(jiān)督意識。

（二）規(guī)范偵查監(jiān)督工作

目前，相對于較為完備的刑事訴訟規(guī)則，偵查監(jiān)督方面的規(guī)定則較為原則和薄弱，沒有形成獨立統(tǒng)一的偵查監(jiān)督規(guī)則，導致司法實踐中偵查監(jiān)督隨意性較大，推進重大監(jiān)督事項案件化，一方面，構建嚴密的偵查監(jiān)督規(guī)范和管理流程，使得重大監(jiān)督事項納入“案件化”的規(guī)范流程，從監(jiān)督線索的受理、立案到最終處理，從調查核實到卷宗歸檔，都必須按照依規(guī)范、按流程進行；另一方面，明確查核實證據(jù)規(guī)則和統(tǒng)一違法事實認定標準，確保偵查監(jiān)督措施的準確運用，促使偵查監(jiān)督工作不再囿于考核或礙于情面，而是依據(jù)統(tǒng)一標準，規(guī)范操作，從而改變當前偵查監(jiān)督程序不夠全面規(guī)范、違法事實難以準確認定、監(jiān)督過程缺乏處處留痕等現(xiàn)狀，進一步提升偵查監(jiān)督工作規(guī)范化。

三、實現(xiàn)路徑

（一）合理確定范圍

當前偵查監(jiān)督事項涉及內容繁多、情形復雜，既有對立案、撤案活動的監(jiān)督，又有對偵查違法行為和阻礙訴訟權利行使的監(jiān)督；既有程序性違法事項的監(jiān)督，也有實體性事項的監(jiān)督。因此，有必要結合訴訟行為違法的嚴重程度和監(jiān)督措施的嚴厲程度來合理確定重大監(jiān)督事項案件化的范圍。對于簡單的法律文書缺漏、不規(guī)范等輕微的訴訟違法行為，沒有必要進行案件化辦理；而對于應當立案不立案、不應當立案而立案、刑訊逼供、暴力取證、超期羈押、非法扣押涉案財物、違法變更強制措施等重大訴訟違法行為，則有必要進行案件化辦理。筆者認為，在探索重大監(jiān)督事項案件化的初期階段，可以將監(jiān)督立案、監(jiān)督撤案、糾正漏捕以及對于偵查人員故意實施《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第565條規(guī)定的違法行為，或者違法手段較為惡劣，情節(jié)、后果較為嚴重，損害司法公正的，應當制發(fā)《糾正違法通知書》予以糾正的監(jiān)督事項納入重大監(jiān)督事項案件化的范圍。

（二）規(guī)范辦案流程

其一，線索受理。偵查監(jiān)督線索是發(fā)現(xiàn)違法、啟動監(jiān)督的源頭，面對當前檢察機關監(jiān)督線索來源雜亂的現(xiàn)狀，有必要建立偵查監(jiān)督線索集中統(tǒng)一管理和評估機制。筆者認為，可以由控申部門或者專門的訴訟監(jiān)督中心對各類線索來源進行統(tǒng)一、評估和分流。［3］對于偵監(jiān)、公訴、監(jiān)所等業(yè)務部門或“兩法銜接”平臺發(fā)現(xiàn)的立案或偵查監(jiān)督線索也應及時報備控申部分，有控申部分與信訪渠道收集的線索一起統(tǒng)一編號。

其二，立案。立案是非常嚴肅的法律行為，意味著監(jiān)督工作法律意義上的啟動，一旦啟動，非法定事由不能隨意中斷或終止。因此，有必要明確重大監(jiān)督事項案件化的啟動標準，明確符合何種標準的線索可以立案、哪些線索無法予以立案。同時，可以設計偵查監(jiān)督案件立案決定書、立案情況告知書、不予立案情況說明書等法律文書與立案程序配套，確保立案程序的嚴肅性和有效性。

其三，調查核實。辦理偵查監(jiān)督案件，實際上就是對公安機關立案或偵查活動是否違法進行調查取證的過程。［4］我們在前期的實踐探索中必須注意兩點：一是針對不同偵查違法情形明確具體的調查核實內容。比如針對立案監(jiān)督的調查核實，包括但不限于查閱公安機關立案、不立案、報案記錄等文書；詢問被害人、走訪知情人；查看涉案財物檢驗或鑒定情況；調取監(jiān)控等視聽資料等證據(jù)材料等。針對偵查活動監(jiān)督的調查核實，包括但不限于詢問公安承辦人員、涉案當事人、被扣押人、涉案財物發(fā)還人員等；調取公安機關執(zhí)法記錄儀等視聽資料；查詢查封、扣押、凍結財物的相關法律文書等證據(jù)材料；二是明確調查核實有關程序，防止限制他人人身、財產權利的調查手段出現(xiàn)。比如，在詢問有關當事人時必須在規(guī)定司法場所進行，同時制作的規(guī)范詢問筆錄；調取、查閱相關證據(jù)材料過程中必須出具規(guī)范的調查文書，同時制作規(guī)范的調查筆錄。

其四，糾正違法。在調查核實結束后，根據(jù)調查核實獲取的相關證據(jù)材料，制作規(guī)范的調查報告，對調查核實情況進行分析、判斷違法行為的性質和嚴重程度，并據(jù)此提出是否監(jiān)督，采取何種方式監(jiān)督的初步意見。對于非法搜查、違法撤案、違法決定或變更強制措施等嚴重違法行為，可書面制發(fā)《糾正違法通知書》予以糾正；對于刑訊逼供或者用威脅、誘騙等非法方法收集證據(jù)的，可書面制發(fā)《糾正非法取證意見書》予以糾正；對于偵查活動中出現(xiàn)的一類不規(guī)范問題，可制發(fā)《一類問題情況通報》予以糾正。對于重大復雜或者媒體關注的監(jiān)督案件，可以通過公開審查的方式進行審查，并作出是否糾違的決定。

其五，跟蹤反饋。對于制發(fā)處的糾正違法的決定不能一發(fā)了之，還必須關注被監(jiān)督者接受、改變和糾正的情況。比如監(jiān)督立案的，承辦檢察官應當在監(jiān)督立案后兩個月內，主動詢問公安機關了解立案監(jiān)督的案件的偵查進展情況，有必要時還可以介入偵查、引導取證，對于符合報捕和起訴條件的，要督促公安機關及時報捕、及時移送起訴。再比如，偵查活動監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的一類問題，在作出糾正決定后，要關注公安機關的落實和整改情況，如果整改不佳的，還可以根據(jù)需要開展專項監(jiān)督，進一步調高監(jiān)督成效。

其六，結案歸檔。做好結案歸檔工作是重大監(jiān)督事項案件化的必然要求，既是對辦案過程的匯總整理，又能倒逼承辦檢察官樹立規(guī)范辦理偵查監(jiān)督案件的意識。如前所述，偵查監(jiān)督線索有控申部分統(tǒng)一編號，最后結案之時，理應“一號一卷”。如果是不予受理的線索，卷宗中應包括接受線索通知書、線索初查評估分析表、不予立案情況說明書等材料。如果是受理的線索，卷宗中應當包括接受線索通知書、線索初查評估分析表、立案決定書、調查筆錄、詢問筆錄等證據(jù)材料、調查報告、糾違文書、反饋回函、整改措施等材料。

（三）強化外部保障

一是落實知情權。知情權是監(jiān)督權運行的前提，是確保監(jiān)督工作合法性的基礎。然而就偵查監(jiān)督而言，現(xiàn)行刑訴法只規(guī)定了檢察機關對偵查活動的監(jiān)督權，而與其密不可分的對偵查活動進展情況的知情權卻并未規(guī)定于其中。因此，一方面，必須從立法層面明確規(guī)定檢察機關享有對被監(jiān)督機關的知情權，使被監(jiān)督機關認識到知情權是檢察機關享有的一項基本權利，從而減少監(jiān)督工作的阻力，化解各種干擾因素。［5］另一方面。積極探索建立刑事案件報案制度和重大案件偵查機關聽取檢察機關建議制度，公安機關受理的刑事案件應報送檢察機關備案，特別是重大案件應當聽取檢察機關建議。同時，推進公檢信息共享平臺建設，實現(xiàn)立案、撤案、強制措施、重大技術偵查措施、行政處罰等關鍵信息的共享，切實解決知情難的問題。

二是明確調查權。調查權是監(jiān)督權運行的關鍵，是知情權的拓展和深化。2013年高檢院偵監(jiān)廳出臺了《關于偵查監(jiān)督部門調查核實偵查違法行為的意見（試行）》，明確規(guī)定了調查核實的方式。但是該文件僅僅是檢察系統(tǒng)內部文件，對外效力有限，故而執(zhí)行情況并不理想。因此，有必要在立法層面或效力層次較高的規(guī)范文件中明確檢察機關偵查監(jiān)督調查權；或者通過公檢聯(lián)系會議的形式達成共識，讓公安機關能夠接受并配合檢察機關偵查監(jiān)督調查工作。值得注意的是，此處的偵查監(jiān)督調查權既不同于“偵查權”，也不能僅僅停留在對證據(jù)材料的“復核”上，而類似于反貪部門的“初查”程序，即運用類此“初查”的手段，掌握了解相關情況，調取查閱相關證據(jù)材料，從而履行偵查監(jiān)督職責。

三是確立追責權。雖然法律規(guī)定被監(jiān)督機關應當對檢察機關的監(jiān)督意見作出及時反饋［6］，但是對于拒絕反饋以及拒絕或怠于執(zhí)行糾違決定的行為沒有規(guī)定相應的懲處措施。、檢察機關的監(jiān)督并不必然地啟動糾錯和追責程序，糾正違法和檢察建議的執(zhí)行仍然依賴被監(jiān)督者的自覺性。［7］導致司法實踐中，公安機關反復出錯、屢糾不改的情況時有發(fā)生。違法和責任必然是聯(lián)系在一起的，如果一個違法行為不需要承擔承擔法律后果，我們何以要求公安機關在偵查活動中不違法呢？因此，在推進重大監(jiān)督事項案件化的同時有必要建立相應的追責機制，明確偵查人員接受和配合調查的義務以及拒絕調查的法律后果，賦予檢察機關對違法偵查人員建議更換權和懲戒建議權。同時，針對偵查機關拒絕執(zhí)行檢察機關糾違決定或者屢次糾正仍無整改效果的情況，賦予檢察機關啟動追責的權力，可以將相關追責和懲處的建議上報上級檢察機關，由上級檢察機關督促同級偵查機關共同保障責任追究落到實處，確保偵查監(jiān)督的權威性和有效性。

注釋：

［1］左衛(wèi)民、趙開年：《偵查監(jiān)督制度的考察與反思——一種基于實證的研究》，載《現(xiàn)代法學》2006年第6期。

［2］有的學者將訴訟監(jiān)督規(guī)律表述為“知情、調查、確認、糾正、反饋”，有的學者將訴訟監(jiān)督規(guī)律表述為“發(fā)現(xiàn)、核實、糾正”，有的學者將訴訟監(jiān)督規(guī)律概括為“依法、有效、平衡協(xié)調”。參見范宏昕：《刑事訴訟監(jiān)督規(guī)律至探析》，載《時代法學》2014年12月刊；俞波濤：《新形勢下的檢察工作趨勢與發(fā)展》，載 《人民檢察》2014年第4期；龍宗智：《探討檢察規(guī)律 深化理論研究》，載《人民檢察》2011年第3期。筆者認為，偵查監(jiān)督屬于訴訟監(jiān)督，也應遵循“知情、調查、糾正、反饋”、“依法”、“有效”等內在規(guī)律。

［3］上海市青浦區(qū)人民檢察院積極探索訴訟監(jiān)督與訴訟職能的分離，建立了訴訟監(jiān)督中心，專門履行訴訟監(jiān)督職責，對監(jiān)督線索進行統(tǒng)一管理。但實踐中大多數(shù)檢察機關并沒有成立訴訟監(jiān)督中心，故在條件未成熟的情況下，可以由控申部門先負責線索統(tǒng)一受理。

［4］王珍祥：《推進偵查監(jiān)督工作案件化的機制構想》，載《中國檢察官》2016年第10期。

［5］郭興蓮、陳運紅：《刑罰變更執(zhí)行檢察監(jiān)督權之構造》，載《人民檢察》2012年第6期。

［6］《刑事訴訟法》第98條規(guī)定“人民檢察院在審查逮捕工作中，如果發(fā)現(xiàn)公安機關的偵查活動有違法情況，應當通知公安機關予以糾正，公安機關應當將糾正情況通知人民檢察院?！钡遣]有規(guī)定，如果公安機關不將糾正情況通知檢察機關的后果。

［7］候智、劉慶利等：《檢察權運行保障機制研究》，載《人民檢察》2014年第3期。

*上海鐵路運輸檢察院偵監(jiān)科科長［200070］

**上海鐵路運輸檢察院偵監(jiān)科檢察官［200070］

***上海鐵路運輸檢察院偵監(jiān)科檢察官助理［200070］