論黨內(nèi)法規(guī)在依法治國中的作用

姜明安

（北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 海淀 100871）

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。”關(guān)于中國特色社會主義法治體系，《決定》進(jìn)一步將其內(nèi)容界定為五大分支體系：完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，以及完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)體系為什么構(gòu)成依法治國法治體系的組成部分呢？黨內(nèi)法規(guī)對于依法治國、建設(shè)社會主義法治國家究竟有什么重要作用？這是我們探討中國特色社會主義法治理論和法治道路需要認(rèn)真研究和回答的基礎(chǔ)性問題。

一、黨內(nèi)法規(guī)的含義及黨規(guī)與國法的關(guān)系

什么是黨內(nèi)法規(guī)？《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所下的定義是：黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。

從這個(gè)定義可知，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體包括中央、中央部門，省、自治區(qū)、直轄市黨委?！爸醒搿卑ㄖ袊伯a(chǎn)黨全國代表大會、中國共產(chǎn)黨中央委員會、中央政治局、中央書記處、中央政治局常務(wù)委員會，以及中央紀(jì)律檢查委員會?！爸醒氩块T”包括中央組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、政法委員會等黨中央工作部門。在地方黨組織中，享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的只有省、自治區(qū)、直轄市黨委。市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)級黨委以及省級黨委的工作部門均沒有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。

黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)范的內(nèi)容是“黨組織的工作、活動和黨員行為”。其具體調(diào)整范圍主要包括四個(gè)方面：其一，黨的組織建設(shè)。包括規(guī)范黨的各級各類組織的設(shè)置、機(jī)構(gòu)、職權(quán)、相互關(guān)系、活動原則等；其二，黨的工作與活動。包括黨對自身管黨治黨的工作與活動的規(guī)范以及黨對領(lǐng)導(dǎo)國家改革與建設(shè)活動的規(guī)范。前者如關(guān)于黨的會議制度規(guī)范、工作報(bào)告制度規(guī)范、學(xué)習(xí)制度規(guī)范、黨風(fēng)整頓制度規(guī)范等，后者如黨對國家經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)、教育等的領(lǐng)導(dǎo)體制規(guī)范、運(yùn)作規(guī)范、程序規(guī)范等；其三，對黨員行為的規(guī)范，包括黨員的權(quán)利、義務(wù)、紀(jì)律和參加組織活動的要求等；其四，對黨組織和黨員、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督與問責(zé)，包括監(jiān)督與問責(zé)機(jī)構(gòu)、監(jiān)督與問責(zé)范圍、監(jiān)督與問責(zé)方式、監(jiān)督與問責(zé)程序等①《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》（2013—2017年）將中央黨內(nèi)法規(guī)分為下述6類：其一，關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面的黨內(nèi)法規(guī)（此又包括關(guān)于地方黨委工作制度的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于黨組工作制度的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于意識形態(tài)方面的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線方面的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于群眾工作方面的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于外事方面的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于軍隊(duì)政治工作方面的黨內(nèi)法規(guī)8個(gè)小類)；其二，關(guān)于黨的思想建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)（此又包括關(guān)于黨員干部理論學(xué)習(xí)制度的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于黨員黨性教育和分析制度的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于黨員、干部道德建設(shè)制度的黨內(nèi)法規(guī)3個(gè)小類）；其三，關(guān)于黨的組織建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)（此又包括關(guān)于干部宏觀管理制度的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于干部選拔任用方面的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價(jià)制度的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制度的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于黨的基層組織工作的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于黨員隊(duì)伍建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于黨管人才方面的黨內(nèi)法規(guī)8個(gè)小類）；其四，關(guān)于黨的作風(fēng)建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)（此又包括關(guān)于黨員、干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部直接聯(lián)系群眾制度的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)方面的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部待遇方面的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于作風(fēng)建設(shè)監(jiān)督懲戒制度的黨內(nèi)法規(guī)4個(gè)小類）；其五，關(guān)于反腐倡廉方面的黨內(nèi)法規(guī)（此又包括關(guān)于健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于預(yù)防腐敗的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于查辦腐敗案件的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于紀(jì)律處分制度和黨員申訴制度的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于處理檢舉、控告制度的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制的黨內(nèi)法規(guī)6個(gè)小類）；其六，關(guān)于民主集中制建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)（此又包括關(guān)于健全黨員權(quán)利保障制度的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于完善黨的代表大會制度的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于黨內(nèi)選舉制度的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于黨委議事決策制度的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會制度的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于黨內(nèi)基層民主制度的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于政治紀(jì)律的黨內(nèi)法規(guī)、關(guān)于黨委監(jiān)督檢查工作制度的黨內(nèi)法規(guī)8個(gè)小類）。。

黨內(nèi)法規(guī)具有什么性質(zhì)？屬不屬法的范疇？這取決于如何界定“法”，如果依據(jù)我國過去很長時(shí)期使用的法學(xué)教科書關(guān)于“法”的定義——法是由國家制定和認(rèn)可的行為規(guī)范，法必須具有“國家”的因素②孫國華和沈宗靈主編的《法學(xué)基礎(chǔ)理論》給“法”所下的定義是：法是由一定物質(zhì)生活條件所決定的統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)，它是由國家制定或認(rèn)可并由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的規(guī)范體系，它通過對人們的權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定，確認(rèn)、保護(hù)和發(fā)展有利于統(tǒng)治階級的社會關(guān)系和社會秩序。，黨內(nèi)法規(guī)就難于歸入“法”的范疇。如果依據(jù)現(xiàn)代各國一般法學(xué)教科書或法學(xué)辭典對“法”的界定，認(rèn)為“法”是調(diào)整社會關(guān)系和規(guī)范人們行為的一種規(guī)則，并非必然與“國家”相聯(lián)系③《牛津法律大辭典》對“法”的概念有這樣的闡釋：一般說來，法是一種通過社會組織的力量來調(diào)整社會關(guān)系，規(guī)范人們行為的治理手段。古希臘思想家們普遍認(rèn)為，法是一種行為準(zhǔn)則。法有三大特征：其一，它是人類的特有屬性，只有人類社會才能產(chǎn)生法；其二，法是關(guān)于人類行為的規(guī)定和規(guī)范；其三，它調(diào)節(jié)人們的相互關(guān)系，規(guī)定人們哪些行為是允許的，哪些行為是應(yīng)該或必須做的[1]。。黨內(nèi)法規(guī)就可以和應(yīng)該歸入“法”的范疇。

從調(diào)整社會關(guān)系和規(guī)范人們行為規(guī)則的角度界定法，法的制定主體不僅有國家，而且有社會和國際組織。因?yàn)槿祟愒谏鐣钪行纬闪烁鞣N各樣的不同共同體。除了國家共同體以外，還有各種社會共同體，如政黨、行業(yè)協(xié)會、社會組織、團(tuán)體等，還有各種國際共同體，如聯(lián)合國、WTO、WHO、歐盟、東盟等。每一種共同體都必須有調(diào)整其內(nèi)外關(guān)系和規(guī)范其成員行為的規(guī)則，這些規(guī)則都構(gòu)成廣義“法”的范疇，或?qū)儆卜ǎ驅(qū)佘浄?。任何人類共同體，無論是國家共同體，還是社會共同體或國際共同體，都必然有相應(yīng)的法規(guī)范——國家法、社會法或國際法的規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)自然屬于這種廣義的“法”的范疇。

法有硬法和軟法之分。黨內(nèi)法規(guī)姓“法”，那它屬于硬法還是屬于軟法呢？這取決于如何確定硬法軟法的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。一般認(rèn)為，區(qū)分硬法軟法的標(biāo)準(zhǔn)是視相應(yīng)法規(guī)范是否具有國家強(qiáng)制力，是否由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施①羅豪才教授指出，軟法現(xiàn)象有一個(gè)區(qū)別于硬法現(xiàn)象的共同特征，“就是作為一種事實(shí)上存在的可以有效約束人們行動的行為規(guī)則，而這些行為規(guī)則的實(shí)施總體上不直接依賴于國家強(qiáng)制力的保障”[2-1]。。根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)屬于軟法的范疇，因?yàn)楸Ｕ宵h內(nèi)法規(guī)實(shí)施的是黨的紀(jì)律，而不是國家刑罰、行政處罰等國家強(qiáng)制力，對違反黨內(nèi)法規(guī)的黨員或非黨員一般不能適用刑罰、行政拘留、罰款或查封、扣押等強(qiáng)制措施。但是中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)也不完全等同于其他社會組織（如律師協(xié)會、醫(yī)師協(xié)會、注冊會計(jì)師協(xié)會等）、中國其他參政黨（如民革、民盟、農(nóng)工民主黨等）或西方國家執(zhí)政黨（如美國共和黨、民主黨，英國工黨、保守黨等）制定的軟法規(guī)則，中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)國家的黨，是直接行使一定國家公權(quán)力（如黨管干部、黨管軍隊(duì)、黨管意識形態(tài)等）的黨。因此，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)也具有某些硬法的因素，某些黨內(nèi)法規(guī)也可啟動一定的國家強(qiáng)制力保證實(shí)施。

然而，盡管如此，黨內(nèi)法規(guī)（簡稱黨規(guī)）并不等于國家法律（簡稱國法）。黨規(guī)與國法的關(guān)系表現(xiàn)在下述五個(gè)方面：

其一，黨規(guī)在憲法、法律之下，不能與憲法、法律抵觸。《中國共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動?！吨腥A人民共和國憲法》也規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。這里的“各政黨”，當(dāng)然包括中國共產(chǎn)黨；這里的“任何組織”，當(dāng)然也包括中國共產(chǎn)黨。根據(jù)《黨章》和《憲法》的這些規(guī)定，毫無疑問，黨規(guī)在國法之下，黨規(guī)必須服從國法，黨內(nèi)法規(guī)做出的任何規(guī)定，都不得與憲法和法律相抵觸。這是黨規(guī)和國法的關(guān)系的基本定位。

其二，某些黨規(guī)可先于國法，其在實(shí)施一段時(shí)間之后可轉(zhuǎn)化為國法。由于國法的穩(wěn)定性高于黨規(guī)，國法制定的程序嚴(yán)于黨規(guī)，故某些事項(xiàng)，在制定國法條件尚不成熟或國家立法任務(wù)太重，一時(shí)難于列入國法立法議程時(shí)，可先制定黨規(guī)，待黨規(guī)實(shí)施一段時(shí)間，國法立法條件成熟，再將黨規(guī)轉(zhuǎn)化成國法。例如，《國家公務(wù)員暫行條例》1993年才制定，《公務(wù)員法》更是只在2005年第十屆全國人大常委會第十五次會議才制定，此前國家公職人員錄用、考核、任免、調(diào)動、交流、培訓(xùn)等許多事項(xiàng)都是由黨規(guī)規(guī)定的。就是現(xiàn)在，公務(wù)員特別是作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的公務(wù)員，其監(jiān)督問責(zé)和有關(guān)生活待遇等許多事項(xiàng)，仍是由黨規(guī)規(guī)定，它們轉(zhuǎn)化為國法可能還尚需時(shí)日。又如，目前關(guān)于新聞、出版、宣傳、文化乃至基層政權(quán)建設(shè)，如村務(wù)公開、廠務(wù)公開、政務(wù)公開等許多事項(xiàng)，國家尚未制定法律。這些領(lǐng)域的相應(yīng)事項(xiàng)現(xiàn)在均由一定的黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件規(guī)定，待今后國家立法條件成熟后，這些黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件必然作為國法立法的基礎(chǔ)。

其三，某些黨規(guī)可嚴(yán)于國法。前已述及，黨規(guī)應(yīng)遵循國法，不得與國法相抵觸。但是某些黨規(guī)可以嚴(yán)于國法。“嚴(yán)于”并非違反，并非抵觸?！皣?yán)于”是黨規(guī)對黨員提出比法律更高的要求。例如，《黨章》要求黨員吃苦在前，享受在后，在一切困難和危險(xiǎn)的時(shí)刻挺身而出，英勇斗爭，不怕犧牲。這些要求就比《憲法》對一般公民的要求——遵守公共秩序、尊重社會公德要高。當(dāng)然，“嚴(yán)于”也是有法律界限的，突破法律界限就不是“嚴(yán)于”，而是違反和抵觸?！皣?yán)于”的法律界限就是黨員作為公民的基本權(quán)利和義務(wù)，黨規(guī)不能減損黨員作為公民的基本權(quán)利，不能增加黨員作為公民的義務(wù)。例如，國法規(guī)定公民某種違法行為不受行政拘留或罰款處罰，黨規(guī)即不能對黨員相應(yīng)違法行為做此規(guī)定；國法規(guī)定公民實(shí)施某種經(jīng)營行為享受減免稅待遇，黨規(guī)即不能要求黨員實(shí)施某種經(jīng)營行為時(shí)放棄減免稅待遇乃至增加納稅。黨規(guī)如作這樣的規(guī)定就不是“嚴(yán)于”國法，而是與國法相抵觸。

其四，一般黨規(guī)只適用于黨內(nèi)而不適用黨外。黨規(guī)通常規(guī)定的是有關(guān)黨的組織、活動的事務(wù)和規(guī)范黨員的行為，因此一般只適用于黨內(nèi)而不適用于黨外。例如，黨的十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，以及此前黨中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等就只適用于黨內(nèi)而不適用于黨外。

其五，某些黨規(guī)既適用于黨內(nèi)也適用于黨外。由于中國共產(chǎn)黨不是一般的政黨，也不是一般的執(zhí)政黨，而是領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)國家事務(wù)的執(zhí)政黨，所以它不僅運(yùn)用黨規(guī)規(guī)范黨內(nèi)事務(wù)，它有時(shí)也會運(yùn)用黨規(guī)同時(shí)調(diào)整國家事務(wù)。例如，《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》第二條規(guī)定，該條例不僅適用于黨的機(jī)關(guān)，而且適用于人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及工青婦等人民團(tuán)體和參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位。《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》規(guī)定的內(nèi)容包括公務(wù)用車、公務(wù)接待、公款出國的條件和標(biāo)準(zhǔn)，會議費(fèi)開支的范圍和標(biāo)準(zhǔn)、辦公用房的要求和標(biāo)準(zhǔn)等。這些規(guī)范、規(guī)則黨內(nèi)黨外一體適用。又如，《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》第二條也明確規(guī)定其適用范圍包括黨政機(jī)關(guān)所有領(lǐng)導(dǎo)成員。不論這些領(lǐng)導(dǎo)成員是中共黨員，還是非中共黨員。只要其具有該《暫行規(guī)定》規(guī)定的失職、瀆職或決策失誤等情形，均依《暫行規(guī)定》規(guī)定的范圍、方式和程序問責(zé)。

二、黨內(nèi)法規(guī)與依法治國的“法”與“治”

我們討論黨內(nèi)法規(guī)與依法治國的關(guān)系，必須首先研究依法治國的“法”與“治”的含義：“法”包括哪些規(guī)范？黨內(nèi)法規(guī)是否位列其中？“治”的主體是誰，中國共產(chǎn)黨在治的主體中處于何種地位？“治”的對象包括哪些組織、個(gè)人和事物，中國共產(chǎn)黨是否位列其中？

依法治國的“法”首先包括“國家法”——國家機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可的狹義的法，如法律、法規(guī)、規(guī)章等，也包括“社會法”——社會組織、團(tuán)體制定或認(rèn)可的廣義的法，如律師協(xié)會、醫(yī)師協(xié)會、注冊會計(jì)師協(xié)會制定的規(guī)則或村民委員會、居民委員會制定的村規(guī)民約、居民公約等①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，要堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平。……發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。這里說的“社會規(guī)范”即是“社會法”。。黨內(nèi)法規(guī)屬于社會法的范疇，但也具有一定的國家法因素，因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨不是一般的社會組織，其要對整個(gè)國家事務(wù)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)和行使一定的國家公權(quán)力（如黨管干部、黨管意識形態(tài)等）。黨內(nèi)法規(guī)無疑構(gòu)成依法治國的“法”的重要組成部分。

依法治國的“法”既包括“硬法”——由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法，如以刑罰、行政處罰、行政強(qiáng)制或民事責(zé)任條款保證實(shí)施的法，也包括“軟法”——不是以國家強(qiáng)制力，而是以組織紀(jì)律、道德、輿論、理性等軟約束力或激勵(lì)、引導(dǎo)機(jī)制保證實(shí)施的法②羅豪才教授指出，“軟法是一個(gè)概括性的詞語，被用于指稱許多法現(xiàn)象，這些法現(xiàn)象有一個(gè)共同特征就是作為一種事實(shí)上存在的可以有效約束人們行動的行為規(guī)則，而這些行為規(guī)則的實(shí)施總體上不直接依賴于國家強(qiáng)制力的保障?！浼s束力的實(shí)現(xiàn)是憑借制度與輿論導(dǎo)向、文化傳統(tǒng)和道德規(guī)范等保障，需要依靠人們內(nèi)心的自律和外在社會輿論的監(jiān)督”[2-2]。。黨內(nèi)法規(guī)基本屬于軟法，但有的黨內(nèi)法規(guī)也具有一定的硬法因素。

依法治國的“法”既包括制定法（成文法）、也包括非制定法（不成文法），如憲法慣例、公共治理慣例、法律基本原則等。黨內(nèi)法規(guī)屬于制定法，但黨內(nèi)法規(guī)也不斷將非制定法、不成文法的憲法慣例、公共治理慣例、法律基本原則等轉(zhuǎn)化為黨規(guī)條文和融入黨規(guī)文本。例如黨的十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》規(guī)定，暢通黨員參與討論黨內(nèi)事務(wù)的途徑，拓寬黨員表達(dá)意見渠道，營造黨內(nèi)民主討論的政治氛圍。健全黨內(nèi)重大決策評估和征求意見等制度?！七M(jìn)黨務(wù)公開，發(fā)展和用好黨務(wù)公開新形式，使黨員更好了解和參與黨內(nèi)事務(wù)。這些成文規(guī)則就是參與民主、正當(dāng)法律程序、公開透明和知情權(quán)等原為不成文法律原則的轉(zhuǎn)化和融入。

依法治國的“法”既包括“既成法”，即已經(jīng)成熟定型的法，如全國人大和全國人大常委會制定的法律，國務(wù)院制定的正式實(shí)施的行政法規(guī)，享有立法權(quán)的地方人大和地方人大常委會制定的正式實(shí)施的地方性法規(guī)等，也包括“正在生長的法”①美國大法官卡多佐提出了“法律的生長”的概念。他指出，現(xiàn)行的規(guī)則和原則可以告訴我們現(xiàn)在的方位、我們的處境、我們的經(jīng)緯度。夜晚遮風(fēng)擋雨的客棧畢竟不是旅行的目的地。法律就像旅行者一樣，天明還得出發(fā)。它必須有生長的原則[3]。，如改革過程中尚未成熟定型，先在一定地區(qū)、一定部門試行的探索性法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件。黨內(nèi)法規(guī)既有“既成法”，也有“正在生長的法”。相對于國家法律法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)中“正在生長的法”比重較大。如《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、中共中央政治局《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》等，都是“正在生長的法”。黨內(nèi)法規(guī)無論是“既成法”，還是“正在生長的法”，都可在依法治國中發(fā)揮相應(yīng)的作用。

依法治國的“法”與依法治國的“治”有著密切的聯(lián)系。依法治國的“治”首先涉及“治”的主體，其次涉及“治”的對象。

依法治國“治”的第一主體是人民群眾。人民群眾首先通過民主選舉，產(chǎn)生各級人民代表機(jī)關(guān)，通過人民代表機(jī)關(guān)產(chǎn)生一府兩院治理國家；人民群眾同時(shí)通過組成各種社會共同體——社會組織、團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會、基層自治組織等，直接或參與治理國家。人民代表機(jī)關(guān)及由人民代表機(jī)關(guān)產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)可以通過制定“國家法”治國，人民直接組織的社會共同體可以通過制定或自發(fā)形成“社會法”治國。

作為國家執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨當(dāng)然也是依法治國的“治”的主體。中國共產(chǎn)黨是人民群眾中的先進(jìn)分子和精英階層，它接受先進(jìn)科學(xué)理論的指導(dǎo)，代表最廣大人民群眾的意志和利益，在整個(gè)治國進(jìn)程中擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。作為依法治國的領(lǐng)導(dǎo)者，它發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的重要途徑之一即是制定發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)，通過黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范黨的執(zhí)政行為實(shí)現(xiàn)依法治國。

依法治國“治”的對象是“國”，即國家經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化和生態(tài)環(huán)境。既包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化和生態(tài)環(huán)境運(yùn)作的體制、機(jī)制和制度，也包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化和生態(tài)環(huán)境運(yùn)作的活動。在對所有這些對象、客體進(jìn)行治理的過程中，黨內(nèi)法規(guī)可以發(fā)揮全方位的作用，特別是在對國家政治、社會的治理中，黨內(nèi)法規(guī)可以發(fā)揮特別重要的作用。就政治而言，執(zhí)政黨即是政治的核心環(huán)節(jié)，一個(gè)國家，把執(zhí)政黨治理好了，政治清明的問題至少解決了一半。就社會而言，執(zhí)政黨雖然具有一定的國家因素，但基本性質(zhì)屬于社會，所以社會治理當(dāng)然包括執(zhí)政黨的治理。又由于中國共產(chǎn)黨對整個(gè)社會所具有的領(lǐng)導(dǎo)地位，從嚴(yán)治黨更構(gòu)成了法治社會建設(shè)的基本保障，而從嚴(yán)治黨沒有完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是不可想象的。

三、黨內(nèi)法規(guī)在依法治國中作用的領(lǐng)域

黨內(nèi)法規(guī)作用于依法治國的領(lǐng)域主要有三：一是執(zhí)政黨自身領(lǐng)域。在這一領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)通過規(guī)范黨組織和黨員的行為，建設(shè)法治執(zhí)政黨，通過法治執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國，推進(jìn)法治國家、法治政府和法治社會建設(shè)；二是執(zhí)政黨直接行使相關(guān)國家公權(quán)力的領(lǐng)域。在這一領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)通過規(guī)范執(zhí)政黨直接行使相關(guān)國家公權(quán)力，為執(zhí)政黨的執(zhí)政行為——黨管干部、黨管軍隊(duì)、黨管意識形態(tài)等直接提供“法”的依據(jù)，保證執(zhí)政黨依法執(zhí)政；三是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國家的領(lǐng)域。在這一領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)為實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國家的地位和作用，直接或以與政府聯(lián)合發(fā)文的形式就國家經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)環(huán)境等事務(wù)作出規(guī)定，推動國家相應(yīng)事業(yè)的改革、創(chuàng)新和發(fā)展。

（一）規(guī)范執(zhí)政黨的行為，建設(shè)法治執(zhí)政黨，通過法治執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國，推進(jìn)法治國家和法治社會建設(shè)

規(guī)范執(zhí)政黨自身的行為，建設(shè)法治執(zhí)政黨，是黨內(nèi)法規(guī)推進(jìn)依法治國最主要和最重要的作用。中國共產(chǎn)黨是整個(gè)國家的領(lǐng)導(dǎo)核心，因此，要建設(shè)法治中國，首先必須將中國共產(chǎn)黨建設(shè)成法治執(zhí)政黨。執(zhí)政黨如果不實(shí)行法治，整個(gè)國家的法治便無從談起。在當(dāng)下，推進(jìn)執(zhí)政黨的法治建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)亟須完善執(zhí)政黨下面四個(gè)方面的制度。

一是黨內(nèi)民主制度。黨內(nèi)民主的重點(diǎn)是決策民主、選人用人民主和選舉民主。為此，有必要抓緊制定“黨內(nèi)民主決策條例”“黨內(nèi)選人用人條例”“黨內(nèi)選舉條例”?！包h內(nèi)民主決策條例”重點(diǎn)規(guī)范黨中央和各級黨委決策的民主程序，保證重大決策有黨員或黨員代表的廣泛參與，有對黨內(nèi)、黨外專家意見的廣泛咨詢和聽取，最后由黨的相應(yīng)組織（中央委員會、政治局或政治局常委會，地方黨委全委會或常委會、黨組等）集體討論決定，而不是由個(gè)人拍板決定①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，以確保決策制定科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。，以確保決策的民主性、科學(xué)性和防止恣意、任性決策可能給黨和國家造成的重大損失?！包h內(nèi)選人用人條例”重點(diǎn)規(guī)范黨內(nèi)干部選拔任用的民主程序，保證黨組織各級各類干部的選拔任用都聽取廣大黨員和黨外群眾的意見，都經(jīng)過黨的組織部門的全面和公正考察，都經(jīng)過相應(yīng)黨委全委會或常委會集體審議決定，防止“一把手”等個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部私自決定干部的選拔任用和由此導(dǎo)致的買官賣官。“黨內(nèi)選舉條例”重點(diǎn)規(guī)范黨內(nèi)選舉的民主程序，包括協(xié)商產(chǎn)生候選人，選舉人對候選人基本情況、基本觀點(diǎn)和主張的了解，以及適當(dāng)擴(kuò)大差額選舉的程序和制度，以保證黨內(nèi)選舉真正體現(xiàn)選舉人的意志，保證選舉的真實(shí)性，防止侵犯黨員選舉權(quán)和被選舉權(quán)的現(xiàn)象，防止拉票賄選的現(xiàn)象②參見中共十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》。。

二是黨務(wù)公開制度。黨務(wù)公開包括黨務(wù)的靜態(tài)公開和動態(tài)公開。黨務(wù)靜態(tài)公開主要指黨務(wù)的信息公開，包括黨的組織、機(jī)構(gòu)、職能，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的分工、權(quán)限與責(zé)任，黨的工作制度、活動程序、黨內(nèi)法規(guī)和其他規(guī)范性文件等信息的公開；黨務(wù)動態(tài)公開主要指黨的會議、黨的活動的公開，包括各級黨的代表大會、黨的中央全會、各級黨委全委會或常委會，除需要特別保密的外，可向一定范圍的黨員乃至公眾開放，黨員、黨員代表或社會公眾可申請旁聽，并允許媒體記者采訪報(bào)道。為此，有必要制定“黨務(wù)公開條例”，明確規(guī)定黨務(wù)公開的原則、范圍、方式、程序以及相應(yīng)的監(jiān)督和責(zé)任。

三是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財(cái)產(chǎn)等個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)的申報(bào)、核查和公示制度。這一制度包括三個(gè)環(huán)節(jié)：第一環(huán)節(jié)是申報(bào)，這一環(huán)節(jié)的成效取決于第二和第三環(huán)節(jié)：核查和公示。沒有核查，申報(bào)的真實(shí)性就難以保障。對于一個(gè)有著幾千萬黨員、幾十萬領(lǐng)導(dǎo)干部的大黨來說，全面核查的工作量也許太大，可以通過兩個(gè)辦法取代。一是進(jìn)行一定比例（如20％）的抽查；二是進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)常性監(jiān)控。將紀(jì)檢、組織部門的電腦與銀行、不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)、證券交易所等機(jī)構(gòu)的電腦聯(lián)網(wǎng)，隨時(shí)掌握領(lǐng)導(dǎo)干部及其家人的財(cái)產(chǎn)信息，為核查提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。第三環(huán)節(jié)的公示尤其重要。只有公示，才能對腐敗起到最大的震懾作用。當(dāng)然，在目前的條件下，全部公示所有領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財(cái)產(chǎn)等個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)可能存在一定風(fēng)險(xiǎn)，不一定適當(dāng)?？梢钥紤]先從下面三部分人開始：一是經(jīng)核查，發(fā)現(xiàn)個(gè)人申報(bào)的情況有較大虛假成分的；二是擬晉升職務(wù)的；三是已任省部級以上高層職務(wù)的。領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財(cái)產(chǎn)等個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)的申報(bào)、核查和公示制度對于建設(shè)廉潔執(zhí)政黨和法治執(zhí)政黨特別重要，甚至是必不可少的。對此有必要制定專門的黨內(nèi)法規(guī)加以規(guī)范。

四是黨內(nèi)監(jiān)督制度。對于黨內(nèi)監(jiān)督，十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定了多項(xiàng)先后在黨內(nèi)實(shí)施并取得了較好成效的制度。如層級監(jiān)督制度、職能監(jiān)督制度、紀(jì)檢監(jiān)督制度、民主生活會制度、檢舉揭發(fā)制度、紀(jì)檢派駐制度、巡視制度等。但僅有這些制度還不夠，還需要建立常態(tài)化的工作報(bào)告審議制度、質(zhì)詢制度、罷免制度等。筆者曾經(jīng)在多個(gè)場合提出，在現(xiàn)在五年召開一次的黨的代表大會之外，另設(shè)立一年一次的黨的代表會議制度①參見姜明安：《執(zhí)政黨行使公權(quán)力如何監(jiān)督》，載《南方周末》2009年11月5日第4版。。黨的代表會議規(guī)模小于黨的代表大會。依便利原則，可以由各級人大代表中的共產(chǎn)黨員組成。召開時(shí)間可在每年“兩會”后。在黨的代表會議上，黨委和黨委主要工作部門（組織部、紀(jì)委）應(yīng)向黨的代表會議報(bào)告工作，代表會議的代表對之進(jìn)行審議。代表在審議過程中可以對黨委和黨委主要工作部門的工作提出批評和質(zhì)詢，黨委和黨委主要工作部門的負(fù)責(zé)人應(yīng)對批評和質(zhì)詢予以答復(fù)。黨代表對答復(fù)不滿意，可以對相應(yīng)負(fù)責(zé)人啟動罷免程序，由代表會議相對多數(shù)代表或三分之二以上多數(shù)代表通過罷免決定，報(bào)上級黨委備案。只有建立這樣常態(tài)化的監(jiān)督制度，黨廉潔執(zhí)政和依法執(zhí)政才有嚴(yán)格的保障。為此，有必要制定相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)予以規(guī)范。

（二）規(guī)范執(zhí)政黨直接行使相關(guān)國家公權(quán)力，為執(zhí)政黨黨管干部、黨管軍隊(duì)、黨管意識形態(tài)等執(zhí)政行為直接提供“法”的依據(jù)，保證執(zhí)政黨依法執(zhí)政

中國共產(chǎn)黨是不同于西方國家政黨的執(zhí)政黨，直接行使相關(guān)的國家公權(quán)力，如黨管干部、黨管軍隊(duì)、黨管意識形態(tài)等。依法治國要求執(zhí)政黨依法行使這些國家公權(quán)力。依法首先是依國法，如黨管干部要依《公務(wù)員法》等法律法規(guī)，黨管軍隊(duì)要依《國防法》等法律法規(guī)，黨管意識形態(tài)要依有關(guān)新聞、出版、網(wǎng)絡(luò)、宗教信仰等方面的法律法規(guī)。依法其次是依黨規(guī)，要通過黨內(nèi)法規(guī)具體規(guī)范黨行使這些公權(quán)力的行為，并通過黨內(nèi)法規(guī)對直接行使這些公權(quán)力的黨員公務(wù)員和非黨員公務(wù)員提出要求。

例如，前文提到的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》即明確規(guī)定其適用范圍包括黨政機(jī)關(guān)所有領(lǐng)導(dǎo)成員。不論這些領(lǐng)導(dǎo)成員是中共黨員，還是非中共黨員。只要其具有該《暫行規(guī)定》規(guī)定的失職、瀆職或決策失誤等情形，均依《暫行規(guī)定》規(guī)定的范圍、方式和程序問責(zé)。又如，中共中央政治局《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》即不僅適用于黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，而且也適用于國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部。其內(nèi)容包括改進(jìn)調(diào)查研究、規(guī)范出行與接待、精簡會議活動、改進(jìn)文風(fēng)、規(guī)范出訪活動、改進(jìn)警衛(wèi)工作、嚴(yán)格文稿發(fā)表、厲行勤儉節(jié)約等，這些規(guī)范、規(guī)則黨內(nèi)黨外干部均一體適用。

（三）為實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國家的地位和作用，直接對一定國家事務(wù)作出規(guī)定，或以與政府聯(lián)合發(fā)文的形式就一定國家事務(wù)作出規(guī)定，推動國家相應(yīng)事業(yè)的改革、創(chuàng)新和發(fā)展

中國共產(chǎn)黨對整個(gè)國家事務(wù)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)，但這種領(lǐng)導(dǎo)不是恣意和任性的，它既要嚴(yán)格遵循國法，在憲法和法律范圍內(nèi)活動，又要通過黨內(nèi)法規(guī)對各項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)行為實(shí)行規(guī)范，通過黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)地位和作用。如《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》規(guī)定，黨組設(shè)立于中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會組織和其他組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。黨組在所設(shè)立的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。同時(shí)，黨組在發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用時(shí)要與本單位領(lǐng)導(dǎo)班子依法依章程履行職責(zé)相統(tǒng)一，把黨的主張通過法定、民主程序轉(zhuǎn)化為本單位領(lǐng)導(dǎo)班子的決定。

在規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)國家、推動依法治國的領(lǐng)導(dǎo)行為領(lǐng)域，中共中央單獨(dú)發(fā)布的，或者中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的具有準(zhǔn)黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的決定、綱要、指導(dǎo)意見等有著重要的地位和作用。例如，2013年中共十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、2014年中共十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》等的作用是全方位的。而1998年中共十五屆三中全會通過的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》、1999年中共十五屆四中全會通過的《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》、2015年中辦和國辦聯(lián)合發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》等的作用則是一定相應(yīng)領(lǐng)域的。然而，不管這些黨內(nèi)法規(guī)或準(zhǔn)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范調(diào)整的是哪一方面或哪一領(lǐng)域的國家政務(wù)，都是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國家作用的法治化的體現(xiàn)。

四、黨內(nèi)法規(guī)作用正確發(fā)揮的保障條件

從前面的論述可知，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)對于依法治國具有極為重要的作用。但是這種作用的發(fā)揮不是自然而然的，而是有賴于一定條件的保障。如果缺少相應(yīng)的條件，黨內(nèi)法規(guī)對于依法治國不僅不能起正向的促進(jìn)作用，還可能起反向的促退作用。那么，黨內(nèi)法規(guī)對于依法治國作用正確發(fā)揮需要哪些保障條件呢？筆者認(rèn)為主要有下述四項(xiàng)。

（一）確保黨內(nèi)法規(guī)制定的民主性、科學(xué)性和規(guī)范性

黨內(nèi)法規(guī)作用正確發(fā)揮的首要條件是確保黨內(nèi)法規(guī)制定的民主性、科學(xué)性和規(guī)范性。為加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制定的民主性，我們需要采取以下三方面的措施：一是提高一般黨員乃至社會公眾對黨內(nèi)法規(guī)制定的參與度。大多數(shù)黨內(nèi)法規(guī)的制定都應(yīng)該通過互聯(lián)網(wǎng)或座談會的形式征求一般黨員乃至社會公眾的意見，某些黨內(nèi)法規(guī)涉及黨員和社會公眾的切身利益的，還應(yīng)該通過聽證會的方式聽取相對人的意見；二是明確黨內(nèi)法規(guī)制定的權(quán)限劃分，重要的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)通過中央全會制定（如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》這兩個(gè)重要黨內(nèi)法規(guī)就是由十八屆六中全會制定），最重要的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)通過黨的全國代表大會制定；三是完善黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)的審議程序。審議不能走形式、走過場，參加審議的黨的會議的成員均必須暢所欲言，進(jìn)行無拘束的討論或辯論，使相應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)最大限度地反映全體黨員和全體人民的意志。

為加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)性，有必要采取以下三項(xiàng)措施：一是黨內(nèi)法規(guī)在立項(xiàng)時(shí)應(yīng)進(jìn)行必要性、可行性、風(fēng)險(xiǎn)性和成本效益的論證，必要時(shí)可召開黨內(nèi)外相關(guān)專家的論證會，充分聽取各方面的意見和異議，使法規(guī)內(nèi)容盡可能反映實(shí)際和符合規(guī)律；二是在起草過程中有針對性地展開調(diào)查研究，充分了解實(shí)踐中存在的真實(shí)問題，使所制定的法規(guī)有的放矢，有效解決問題；三是在法規(guī)制定實(shí)施一定時(shí)期后委托第三方進(jìn)行立法后評估，掌握法規(guī)的實(shí)施效果，隨時(shí)進(jìn)行必要的修改完善。如發(fā)現(xiàn)法規(guī)完全不適應(yīng)發(fā)展了的情況時(shí)，應(yīng)及時(shí)予以廢止。

為加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性，有必要采取以下三項(xiàng)措施：一是健全黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)構(gòu)，適當(dāng)多配備一些既懂國法又懂黨規(guī)的高層次法律人才；二是加強(qiáng)對黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)構(gòu)工作人員的系統(tǒng)培訓(xùn)，使之全面掌握黨內(nèi)法規(guī)制定的理論和技術(shù)知識；三是抓緊制定和完善黨內(nèi)法規(guī)制定技術(shù)規(guī)范，使黨內(nèi)法規(guī)的制定有法可依、有規(guī)可循，以保證黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量。

（二）確保黨規(guī)與國法的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性

要正確發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)對于依法治國的正面的積極作用，必須確保黨規(guī)與國法的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性。為此，有必要采取以下三個(gè)方面的措施：其一，建立黨內(nèi)法規(guī)合憲、合法性事前審查制度。黨內(nèi)法規(guī)在起草完成后和提交審議前應(yīng)先交黨內(nèi)專門法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合憲、合法性審查。對合憲、合法性存在瑕疵的法規(guī)草案應(yīng)退回起草機(jī)構(gòu)修改后再提交審議；其二，建立黨內(nèi)法規(guī)合憲、合法性事后審查制度。黨內(nèi)法規(guī)在審議通過和進(jìn)入實(shí)施后，任何黨組織和黨員發(fā)現(xiàn)有違憲、違法的情形，均可向中央法制機(jī)構(gòu)申請審查。是否啟動審查，審查結(jié)果如何，中央法制機(jī)構(gòu)均應(yīng)向?qū)彶樯暾埲朔答伜鸵砸欢ǚ绞较蛏鐣_；其三，在全國人大設(shè)立統(tǒng)一的違憲審查機(jī)構(gòu)，任何機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人認(rèn)為任何黨內(nèi)法規(guī)違憲、違法，均可向全國人大違憲審查機(jī)構(gòu)申請審查。是否啟動審查，審查結(jié)果如何，全國人大違憲審查機(jī)構(gòu)均應(yīng)向?qū)彶樯暾埲朔答伜鸵砸欢ǚ绞较蛏鐣_。

（三）健全黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施和監(jiān)督機(jī)制

黨內(nèi)法規(guī)作用的正確發(fā)揮，不僅在于制定環(huán)節(jié)，更在于實(shí)施和監(jiān)督環(huán)節(jié)。因此，必須特別注重通過下述措施健全黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施和監(jiān)督機(jī)制：其一，任何黨內(nèi)法規(guī)在制定時(shí)，即應(yīng)明定相應(yīng)法規(guī)的執(zhí)行實(shí)施機(jī)構(gòu)，規(guī)定相應(yīng)機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)和執(zhí)行要求。其二，加強(qiáng)黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)和法制機(jī)構(gòu)對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行實(shí)施情況的定期和不定期檢查，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)以一定形式在黨內(nèi)通報(bào)或黨內(nèi)黨外同時(shí)通報(bào)。其三，對于違反黨內(nèi)法規(guī)的黨員和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)，追究紀(jì)律責(zé)任。

（四）提高黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式治國理政的能力

黨內(nèi)法規(guī)能否發(fā)揮以及能否正確發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用，關(guān)鍵在于黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有法治思維，這些“關(guān)鍵少數(shù)”是否真正有意愿運(yùn)用法治方式治國理政。因此，要保證黨內(nèi)法規(guī)切實(shí)發(fā)揮其應(yīng)有的功能和作用，就必須下大力氣培養(yǎng)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和依國法黨規(guī)辦事的意識和意愿。為此，需要做以下三個(gè)方面的工作：其一，各級黨委和組織部門嚴(yán)把選人用人關(guān)，注重提拔和使用善于運(yùn)用法治思維和法治方式治國理政的干部，絕不重用法治意識薄弱、偏好人治的干部。其二，加強(qiáng)對黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)知識和理論的培訓(xùn)，提高其運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)解決實(shí)際問題的能力。其三，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核制度，將嚴(yán)格遵守和認(rèn)真執(zhí)行黨規(guī)作為政績考核重要內(nèi)容之一。只有切實(shí)做到以上三點(diǎn)，我們黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部才能不斷提高黨內(nèi)法規(guī)意識，黨內(nèi)法規(guī)也才能在依法治國，建設(shè)法治國家的偉大工程中真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。