深化人民調(diào)解工作研究

青海省司法廳課題組

深化人民調(diào)解工作研究

青海省司法廳課題組

社會(huì)和諧穩(wěn)定依賴(lài)現(xiàn)代社會(huì)治理方式，人民調(diào)解是現(xiàn)代社會(huì)治理的重要方式，具有鮮明的社會(huì)性、基礎(chǔ)性與廣泛的群眾性，被世界譽(yù)為“東方一枝花”。多年來(lái)，人民調(diào)解以其自愿協(xié)商性、程序簡(jiǎn)易性而廣受人民群眾的歡迎，在化解人民矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要的基礎(chǔ)性作用，具有廣深的發(fā)展空間和重要的戰(zhàn)略意義。

一、必要性

青海省于本世紀(jì)初率先在全國(guó)立法，《青海省人民調(diào)解工作條例》的實(shí)踐，有力地推動(dòng)了青海的人民調(diào)解工作，使人民調(diào)解步入法治化和規(guī)范化，彰顯了人民調(diào)解的功能作用，在全省的民族團(tuán)結(jié)穩(wěn)定中發(fā)揮了重要作用。

（一）人民調(diào)解是建設(shè)和諧社會(huì)的重要力量。人民調(diào)解具有深刻的人民性，植根于人民群眾當(dāng)中。實(shí)踐證明，人民調(diào)解在化解基礎(chǔ)性、群眾性、社會(huì)性強(qiáng)的矛盾過(guò)程中，具有不可替代的作用，在構(gòu)建和諧社會(huì)中發(fā)揮著重要的、基礎(chǔ)性作用，是一支不可忽視的化解社會(huì)矛盾的力量。人民調(diào)解善于化解基礎(chǔ)性矛盾。人民調(diào)解員80%以上分布在基層，基本做到哪里有人群哪里就有人民調(diào)解組織，哪里有矛盾哪里就有人民調(diào)解員?；钴S在各地的人民調(diào)解組織和工作人員，著眼于基層，立足于實(shí)踐，把工作的重點(diǎn)放在群眾當(dāng)中，化解了大量的、基層的、一線的、群眾中的矛盾，基本做到小事不出村社，大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)，矛盾不上交?；钴S在一線的廣大調(diào)解員，化解了大量的民轉(zhuǎn)刑、群體性矛盾，既解決了群眾的后顧之憂(yōu)，又理順了群眾的思想情緒，有力地推動(dòng)了大局的穩(wěn)定。青海省做了積極探索，積極改善組織結(jié)構(gòu)體系，探索化解復(fù)雜矛盾的方式，逐步實(shí)現(xiàn)工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移。在縱向人民調(diào)解組織體系的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)設(shè)橫向人民調(diào)解組織建設(shè)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。近五年來(lái)，專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解組織達(dá)到236個(gè)，涉及專(zhuān)兼結(jié)構(gòu)人民調(diào)解員832人，初步形成了專(zhuān)業(yè)性的人民調(diào)解體系。以青海第二大城市格爾木為例，五年來(lái)，專(zhuān)業(yè)性矛盾不斷攀升，目前已經(jīng)達(dá)到總矛盾量的80%以上。根據(jù)不足全省面積3%的東部農(nóng)業(yè)區(qū)的矛盾總占全省的52%以上的實(shí)際狀況，青海省把工作的重心由偏遠(yuǎn)轉(zhuǎn)向集中、由人口密度小向密度大、由縱向向橫向轉(zhuǎn)移，取得了可喜效果。

（二）人民調(diào)解是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方式。人民調(diào)解以其基礎(chǔ)性、基層性、社會(huì)性、群眾性特征具有廣泛與極強(qiáng)的發(fā)展空間，青海省充分發(fā)揮人民調(diào)解的作用，彰顯人民調(diào)解職能，為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展保駕護(hù)航。圍繞城市人口集中，矛盾紛繁、復(fù)雜、多元、集中等情況，創(chuàng)造了一系列化解集中、密度大矛盾的經(jīng)驗(yàn)，有效地支撐了市場(chǎng)秩序與健康發(fā)展。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活躍的基層交易站點(diǎn)，活躍著一支專(zhuān)兼結(jié)合的人民調(diào)解隊(duì)伍，化解了大量始發(fā)性、苗頭性矛盾，保持了市場(chǎng)的健康活躍。把大量的可能影響、傳導(dǎo)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的矛盾化解于社會(huì)最底層，有效保持社會(huì)根基的穩(wěn)定與健康。堅(jiān)持抓早抓小，探索規(guī)律，自覺(jué)把握經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展過(guò)程中的變化與聯(lián)系，及時(shí)捕捉誘發(fā)矛盾燃點(diǎn)，未雨綢繆、綜合施策、協(xié)調(diào)推進(jìn)，有力地支撐了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。青海多民族聚居，區(qū)域經(jīng)濟(jì)落后，發(fā)展不平衡，此類(lèi)矛盾相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更為突出。針對(duì)公眾關(guān)注度高、參與人數(shù)多、影響范圍廣的農(nóng)民工勞資糾紛，全省242個(gè)勞動(dòng)爭(zhēng)議人民調(diào)解委員會(huì)積極開(kāi)展農(nóng)民工勞動(dòng)爭(zhēng)議人民調(diào)解工作，2015年成功調(diào)解拖欠農(nóng)民工工資糾紛1305起。普遍建立了省、州、縣邊界聯(lián)調(diào)機(jī)制，指導(dǎo)各人民調(diào)解組織重點(diǎn)對(duì)涉及跨省、跨州、跨縣草場(chǎng)糾紛進(jìn)行調(diào)解，2015年成功化解各類(lèi)草場(chǎng)糾紛1300余起，有效維護(hù)了省、州、縣邊界地區(qū)和諧穩(wěn)定?！笆濉逼陂g年均化解征地拆遷糾紛1100余起，特別是及時(shí)化解了蘭新高鐵、玉樹(shù)震后重建、民和縣新城改造等重大項(xiàng)目的征地拆遷糾紛，保障了項(xiàng)目的順利實(shí)施。著力于調(diào)結(jié)構(gòu)，在人口密集度大的東部農(nóng)業(yè)區(qū)組建行業(yè)性人民調(diào)解組織，選聘專(zhuān)兼職人民調(diào)解員，并且初步形成由政府主導(dǎo)、職能部門(mén)指導(dǎo)、相關(guān)部門(mén)配合、人民調(diào)解機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施的基本格局。在進(jìn)藏公路交通樞紐地區(qū)成立調(diào)解組織，青海格爾木市年化解交通肇事糾紛1638起，滿(mǎn)足了對(duì)交通事故處理快速、便民、利民的需求。針對(duì)人口密集、醫(yī)療資源富集、醫(yī)患矛盾大的西寧、海東地區(qū)，充分發(fā)揮第三方居間調(diào)解作用，引導(dǎo)醫(yī)患雙方依法、合理地表達(dá)訴求主張，有效維護(hù)了醫(yī)患雙方的權(quán)益，促進(jìn)了醫(yī)療行業(yè)的秩序穩(wěn)定；在經(jīng)濟(jì)活躍地區(qū)，在往來(lái)復(fù)雜、矛盾易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域建立商企聯(lián)合人民調(diào)解組織，根據(jù)市場(chǎng)特征，依托優(yōu)勢(shì)資源，大力開(kāi)展商貿(mào)領(lǐng)域人民調(diào)解工作，化解了大量的、細(xì)小的、多發(fā)的矛盾，為構(gòu)建和諧有序的商業(yè)秩序發(fā)揮了積極的作用。

（三）人民調(diào)解是推動(dòng)民族團(tuán)結(jié)的重要保障。青海有54個(gè)少數(shù)民族，少數(shù)民族人口占全省總?cè)丝诘?7%，民族區(qū)域自治面積占全省總面積的96.6%。民族團(tuán)結(jié)是青海各族人民的生命線，抓住了民族問(wèn)題就等于抓住了青海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的牛鼻子。人民調(diào)解工作是化解各族群眾間矛盾的重要方法。青海各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)圍繞中心、著眼大局，充分利用人民調(diào)解來(lái)自人民、服務(wù)人民的特點(diǎn)，深入化解各族群眾間的矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)了人民內(nèi)部矛盾人民自己解決，促進(jìn)了各民族地區(qū)繁榮發(fā)展。在農(nóng)牧交界地區(qū)，調(diào)解了大量的農(nóng)田與草場(chǎng)邊界、牲畜踐踏啃食莊稼、車(chē)輛壓死牛羊等糾紛，使各族群眾間的紛爭(zhēng)能及時(shí)化解，促進(jìn)各族群眾和諧共處。在知名度高、影響力大的宗教寺院，指導(dǎo)設(shè)立331個(gè)宗教活動(dòng)場(chǎng)所人民調(diào)解委員會(huì)，化解了大量的不同宗教派別之間、寺院與非信教村之間、信教群眾與非信教群眾之間的矛盾糾紛，促進(jìn)了宗教和睦社會(huì)和諧。在人口流動(dòng)大、多民族聚居的城市經(jīng)濟(jì)活躍區(qū)，各類(lèi)人民調(diào)解委員會(huì)能及時(shí)準(zhǔn)確掌握各族群眾間的糾紛信息，迅速有效化解各族群眾間因商品交易、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等產(chǎn)生的各類(lèi)糾紛。人民調(diào)解是促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的重要保障。青海人民調(diào)解立足多民族省情，充分發(fā)揮人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)密集的優(yōu)勢(shì)，緊緊圍繞省委省政府創(chuàng)建民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步先進(jìn)區(qū)的戰(zhàn)略部署，大力排查化解各類(lèi)矛盾糾紛，營(yíng)造了各民族團(tuán)結(jié)和睦、和衷共濟(jì)的良好氛圍。

二、緊迫性

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展，人們的思想觀念、社會(huì)交往以及生產(chǎn)生活方式都在經(jīng)歷著巨大的變革，矛盾糾紛無(wú)論在形式上，還是在內(nèi)容和范圍上都發(fā)生了深刻變化，并呈現(xiàn)出性質(zhì)復(fù)雜化和訴求多元化的特點(diǎn)，群體性糾紛、突發(fā)性事件呈大量上升趨勢(shì)。

（一）矛盾形式發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。矛盾呈多元化。就糾紛主體而言，現(xiàn)在更多地發(fā)生在公民與法人、法人與法人、公民或法人與政府部門(mén)、其他經(jīng)濟(jì)組織或社會(huì)團(tuán)體之間。 矛盾呈激烈化。不同利益主體之間的博弈日趨激烈，觸發(fā)矛盾的燃點(diǎn)降低。表達(dá)方式更為直接，不惜采取過(guò)激行為，以期達(dá)到自身利益的最大化。涉及個(gè)人與集體、個(gè)人與社會(huì)組織、個(gè)人與公權(quán)力的利益糾紛，其對(duì)抗程度更強(qiáng)烈，導(dǎo)致民轉(zhuǎn)刑案件、群體性事件有所攀升。矛盾呈全局性。在農(nóng)村， “三農(nóng)”問(wèn)題是引發(fā)矛盾糾紛的觸發(fā)點(diǎn)。在牧區(qū)，草山糾紛、草山使用權(quán)、草原生態(tài)保護(hù)等權(quán)屬和權(quán)益糾紛時(shí)常發(fā)生。在城鎮(zhèn)，交通肇事、醫(yī)患矛盾、勞資關(guān)系、物業(yè)供給等民生領(lǐng)域的糾紛多發(fā)、易發(fā)。在民族聚集地區(qū)，宗教和民族矛盾時(shí)有發(fā)生。

（二）矛盾內(nèi)容發(fā)生深刻變化。傳統(tǒng)變現(xiàn)代。與以往相比，矛盾糾紛的內(nèi)涵和外延都發(fā)生了新變化，傳統(tǒng)矛盾注入了現(xiàn)代元素，由過(guò)去單一的民間糾紛發(fā)展成為民事糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛、行政糾紛與涉法涉訴并存的復(fù)雜形態(tài)。簡(jiǎn)單變復(fù)雜。糾紛主體為達(dá)到個(gè)人目的，往往通過(guò)網(wǎng)絡(luò)媒介、集體上訪等形式制造社會(huì)輿論，擴(kuò)大社會(huì)影響，謀取自身利益。一般變特殊。以婚姻家庭糾紛為例，隨著社會(huì)步入老齡化、單獨(dú)子女逐漸成為家庭的主要支撐，一起婚姻矛盾或贍養(yǎng)糾紛可能牽扯復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。

（三）矛盾范圍發(fā)生廣泛影響。局部變?nèi)?。在城市，突出表現(xiàn)在冬季采暖、物業(yè)保障等民生服務(wù)領(lǐng)域。在牧區(qū)，重點(diǎn)體現(xiàn)在草場(chǎng)權(quán)益、草原生態(tài)保護(hù)等生產(chǎn)生活領(lǐng)域。在農(nóng)村，主要發(fā)生在村委會(huì)選舉等村務(wù)領(lǐng)域。個(gè)人變集體。在醫(yī)療糾紛和征地拆遷領(lǐng)域這種集體化行為更加明顯，不少糾紛主體依然抱著“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的心理與衛(wèi)生和政府部門(mén)相抗衡，從中搏取更大的利益。內(nèi)部變外部。出現(xiàn)民間非法組織利用宗教干預(yù)政務(wù)、村務(wù)的現(xiàn)象，致使原本單純的人民內(nèi)部矛盾趨于復(fù)雜化，極大地增加了社會(huì)矛盾糾紛激化、升級(jí)、變?yōu)橥獠棵艿目赡苄浴?/p>

三、實(shí)踐性

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人民調(diào)解工作面臨著諸多矛盾疊加、風(fēng)險(xiǎn)隱患增多、矛盾形式多樣和矛盾地域大幅轉(zhuǎn)移的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的人民調(diào)解理念、方式已然不適應(yīng)新形勢(shì)下的工作的需要，人民調(diào)解應(yīng)有地位、作用發(fā)揮、發(fā)展能力尚未得到體現(xiàn)與張揚(yáng)，急需進(jìn)一步創(chuàng)新工作思路、工作理念及工作方式，樹(shù)立調(diào)解優(yōu)先、理性治理和現(xiàn)代治理的理念，確立人民調(diào)解在社會(huì)治理大格局中應(yīng)有地位，充分發(fā)揮人民調(diào)解在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定中基礎(chǔ)性、根本性的作用。

（一）實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解觀念的轉(zhuǎn)變。要確定調(diào)解優(yōu)先理念。確定調(diào)解優(yōu)先理念有利于化解社會(huì)矛盾，所謂“一場(chǎng)官司，十年仇”，較之于訴諸司法程序而言，通過(guò)第三方介入，使得矛盾雙方互相理解、互相體諒，使大事化小、小事化了，徹底解決矛盾；確定調(diào)解優(yōu)先理念有利于節(jié)約司法成本，體現(xiàn)柔性治理的靈活性和人情味，有利于矛盾的解決，且不留后遺癥；確定調(diào)解優(yōu)先理念，有利于社會(huì)和諧穩(wěn)定，中國(guó)傳統(tǒng)以“和”為貴，大量的社會(huì)矛盾體現(xiàn)為內(nèi)部矛盾，用人民調(diào)解方式解決人民內(nèi)部矛盾，更加有利于民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步和社會(huì)和諧穩(wěn)定。要確定理性治理理念。人民調(diào)解要堅(jiān)持柔性治理，以雙方利益為出發(fā)點(diǎn)，以案結(jié)事了為目標(biāo)，充分維護(hù)雙方的合法權(quán)益，減少訴訟成本，節(jié)約司法資源，充分展現(xiàn)了社會(huì)柔性治理的優(yōu)勢(shì)；人民調(diào)解是以理治理，調(diào)解員通過(guò)擺事實(shí)、講道理、析法律，以理動(dòng)人、以情感人、以法服人，促成糾紛雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，體現(xiàn)了社會(huì)治理以理治理的根本方式；人民調(diào)解工作要堅(jiān)持人本治理，以“以人為本”為出發(fā)點(diǎn)，切實(shí)把解決好、維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好最廣大人民利益作為最高追求，因地制宜、因人制宜、因人而異、不失時(shí)機(jī)地開(kāi)展調(diào)解工作。要確定現(xiàn)代治理理念。要依法治理，站在中立的角度，更多地注重從法律的角度對(duì)矛盾糾紛進(jìn)行深入剖析、抽絲剝繭，讓當(dāng)事人明白道理，分清責(zé)任，明辨是非，清楚知道自己所享有的法定權(quán)益或應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任以及正確的處置程序和方法。要科學(xué)治理，不斷完善和規(guī)范人民調(diào)解工作，使之制度化、程序化、規(guī)范化，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，解決新問(wèn)題，創(chuàng)新新思路，使人民調(diào)解工作走向科學(xué)化、規(guī)范化、社會(huì)化的軌道。通過(guò)案件的辦理，讓人民掌握更多的法律和道德的知識(shí)，感受法律文明的光輝，使人們?cè)诜?、法理和道德的約束下，更加平等地享受社會(huì)治理的成果。

（二）實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解方式的轉(zhuǎn)變。堅(jiān)持依法調(diào)解，要以《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》為指導(dǎo)，以各項(xiàng)法律法規(guī)、規(guī)章制度為基礎(chǔ)，在法律、制度的框架內(nèi)依法調(diào)解，體現(xiàn)人民調(diào)解工作的合法性；要以法理為原則，樹(shù)立“以法為本，法理并重”的理念，把法律作為處理糾紛的根本依據(jù)，讓當(dāng)事人明白道理作為根本途徑，體現(xiàn)人民調(diào)解工作的合理性。要以制度為規(guī)范，建立規(guī)范化法治調(diào)解體系，進(jìn)一步健全各項(xiàng)規(guī)章制度，統(tǒng)一辦事流程和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，做到調(diào)解有場(chǎng)所、有制度、有人員、有經(jīng)費(fèi)、有臺(tái)賬、有檔案，將調(diào)解工作納入制度制約之下，體現(xiàn)人民調(diào)解工作的規(guī)范化。要堅(jiān)持依理調(diào)解，要把法律精神運(yùn)用到調(diào)解工作中，它不是呆板的法律條文，是帶有“人情味”的“大道理”，更易于當(dāng)事人接受的解決方式；要把中華民族“以和為貴”“孝敬父母”“兄友弟恭”“鄉(xiāng)規(guī)民約”等“約定俗成”的傳統(tǒng)道德運(yùn)用到調(diào)解中來(lái)，用于解決家庭糾紛、鄰里糾紛等，更容易讓雙方當(dāng)事人接受，更易于化解矛盾。要堅(jiān)持“理”字，以理服人，疙瘩就容易解開(kāi)，調(diào)解工作才能順暢，人民群眾才能理解。要堅(jiān)持多元調(diào)解。積極探索黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各有關(guān)部門(mén)共同參與、合力共抓的調(diào)解工作新格局，走出一條“橫向聯(lián)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享、齊抓共管”的預(yù)防化解重大疑難矛盾糾紛的新路子；要以解決問(wèn)題為準(zhǔn)繩，以化解矛盾為根本，針對(duì)矛盾糾紛，找到關(guān)鍵癥結(jié)，對(duì)癥下藥，達(dá)到“定分止?fàn)?、案結(jié)事了”的根本目的；要堅(jiān)持靈活多樣的調(diào)解方式，解決問(wèn)題不能墨守成規(guī)、死板硬套，要用一切可以運(yùn)用的形式、方法解決矛盾，針對(duì)不同場(chǎng)合、不同矛盾、不同群體，采用不一樣的方式方法，靈動(dòng)地解決問(wèn)題，才能達(dá)到更好的效果和目標(biāo)。

（三）實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解思路的調(diào)整。目標(biāo)上緊盯大局。要緊緊圍繞黨委、政府中心工作，圍繞黨委政府重大社會(huì)決策、重大工程項(xiàng)目，緊緊圍繞社會(huì)大局和諧穩(wěn)定，精準(zhǔn)評(píng)估矛盾糾紛風(fēng)險(xiǎn)，做推動(dòng)社會(huì)穩(wěn)定的“助推器”，做融洽民族關(guān)系的“潤(rùn)滑劑”。服務(wù)發(fā)展大局。組織專(zhuān)門(mén)力量，主動(dòng)介入 “僵尸企業(yè)”兼并重組、破產(chǎn)清算和職工安置過(guò)程中出現(xiàn)的各類(lèi)矛盾糾紛的排查化解，為營(yíng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)創(chuàng)造法律環(huán)境；以化解多發(fā)、易發(fā)，與群眾生活密切相關(guān)的熱點(diǎn)、難點(diǎn)糾紛為工作重心，靈通“嗅覺(jué)”，延伸“觸角”，及時(shí)準(zhǔn)確掌握、精準(zhǔn)化解影響社會(huì)和諧穩(wěn)定大局的主要矛盾。重點(diǎn)上要突出主要矛盾。要建立多層面、廣領(lǐng)域、全覆蓋的人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，滿(mǎn)足人民群眾矛盾糾紛化解的需求；建立健全基礎(chǔ)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)村（居）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人民調(diào)解組織的全覆蓋；合理設(shè)立行業(yè)性調(diào)解組織，使各類(lèi)行業(yè)性專(zhuān)業(yè)性矛盾糾紛能及時(shí)調(diào)處；因勢(shì)設(shè)立其他調(diào)解組織，確保哪里有糾紛哪里就有人民調(diào)解組織。人民調(diào)解要立足于“早”，化解于“小”，著力于“解”，對(duì)常見(jiàn)性、多發(fā)性的一般矛盾糾紛，采取相應(yīng)的措施就地化解；疑難復(fù)雜矛盾糾紛及跨地區(qū)、跨單位有可能激化的矛盾糾紛，形成多方參與、多部門(mén)合作，多措施化解的局面。立足上注重發(fā)展前提。價(jià)值定位上，更多地從法律的視角去認(rèn)識(shí)人民調(diào)解的價(jià)值和作用，自覺(jué)地用法治觀念統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)人民調(diào)解工作；發(fā)展方向上，不斷進(jìn)行自我完善和創(chuàng)新，進(jìn)一步提升化解矛盾糾紛的能力和水平；工作手段上，要注重吸收“法治”“專(zhuān)業(yè)”兩大元素，使矛盾糾紛依照專(zhuān)業(yè)規(guī)律，在法律框架內(nèi)調(diào)解。要提前布防，根據(jù)地區(qū)矛盾糾紛規(guī)律性特點(diǎn)，如重大節(jié)日和重要敏感時(shí)期，提早組織調(diào)解員深入治安復(fù)雜地區(qū)、重點(diǎn)人群、重點(diǎn)場(chǎng)所進(jìn)行全方位的排查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛隱患。

（四）實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化。優(yōu)化人民調(diào)解組織體系。著力打造縱橫交錯(cuò)、上下貫通的立體化的人民調(diào)解組織體系，健全縱向基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)村（居、社區(qū)）人民調(diào)解組織建設(shè)。強(qiáng)化行業(yè)性專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，加強(qiáng)醫(yī)療、交通、物業(yè)等民生領(lǐng)域的人民調(diào)解組織建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新和矛盾糾紛多元化解機(jī)制的完善，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一平臺(tái)受理、多個(gè)窗口服務(wù)、科學(xué)流程高效調(diào)處。根據(jù)宗教活動(dòng)場(chǎng)所多、信教群眾多的特殊省情，重點(diǎn)推進(jìn)宗教活動(dòng)場(chǎng)所人民調(diào)解組織建設(shè)，及時(shí)化解宗教糾紛、教派矛盾；針對(duì)城市商貿(mào)業(yè)迅猛發(fā)展的局勢(shì)，大力推動(dòng)集貿(mào)市場(chǎng)、商會(huì)等領(lǐng)域的人民調(diào)解委員會(huì)建設(shè)，有效化解經(jīng)濟(jì)往來(lái)中的各種矛盾糾紛；適應(yīng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要，大力加強(qiáng)拆遷、安置、勞務(wù)等領(lǐng)域的人民調(diào)解組織建設(shè)，及時(shí)有效化解城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的各類(lèi)糾紛。細(xì)化人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系。立足需要，對(duì)人民調(diào)解組織體系建設(shè)進(jìn)行總體部署，堅(jiān)持調(diào)解為民的原則，緊密結(jié)合地區(qū)矛盾糾紛特點(diǎn)和群眾的需求，有針對(duì)性地設(shè)立組織；立足于職能作用的發(fā)揮，加強(qiáng)相關(guān)行業(yè)、區(qū)域聯(lián)合人民調(diào)解組織建設(shè)，促進(jìn)人民調(diào)解組織間互聯(lián)互動(dòng)。針對(duì)矛盾糾紛發(fā)展態(tài)勢(shì)和實(shí)際情況，因時(shí)因勢(shì)對(duì)人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)適時(shí)調(diào)整，對(duì)案源不足、作用發(fā)揮不到位的人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)整整合。根據(jù)需要，及時(shí)延伸人民調(diào)解工作觸角，著力于解決社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)矛盾糾紛。著力于解決新型矛盾糾紛，積極捕捉新的矛盾糾紛源，滿(mǎn)足群眾調(diào)解糾紛的需求，確保人民調(diào)解組織始終設(shè)立在調(diào)解一線。完善人民調(diào)解工作機(jī)制。健全完善矛盾糾紛人民調(diào)解信息收集、糾紛排查、分析研判、督促回訪、檔案管理等工作制度，使調(diào)解工作各個(gè)環(huán)節(jié)合理流轉(zhuǎn)。健全完善預(yù)警機(jī)制、排查機(jī)制、調(diào)處和應(yīng)急處置機(jī)制，使矛盾糾紛能早發(fā)現(xiàn)、早化解，對(duì)糾紛狀態(tài)作全方位掌控。健全完善矛盾糾紛告知制度，做到矛盾糾紛不積壓。積極適應(yīng)構(gòu)建矛盾糾紛多元化解體制的需要，形成多角度銜接、多層面合作、多部門(mén)參與的矛盾糾紛化解格局。推動(dòng)建立與行業(yè)協(xié)會(huì)及社團(tuán)組織的銜接配合機(jī)制，借助工、青、婦等社團(tuán)組織的力量開(kāi)展矛盾糾紛化解。

（五）實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解指導(dǎo)升級(jí)。要充分發(fā)揮對(duì)人民調(diào)解工作的全面指導(dǎo)職責(zé)，制定區(qū)域人民調(diào)解工作發(fā)展方向和目標(biāo)；在精準(zhǔn)掌握人民調(diào)解工作的真實(shí)情況和存在的問(wèn)題的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確掌握工作動(dòng)向；在全面客觀把握情況的基礎(chǔ)上，修定既定的工作方向和目標(biāo)，推動(dòng)工作發(fā)展。大力推動(dòng)訴調(diào)對(duì)接，正確處理人民調(diào)解協(xié)議與人民法院裁判文書(shū)的效力銜接，共同推動(dòng)人民調(diào)解工作整體水平的提升。指導(dǎo)各類(lèi)人民調(diào)解組織在糾紛受理、管轄、調(diào)解過(guò)程中采取靈活管用方式，嚴(yán)禁死板煩瑣，脫離群眾和實(shí)際需要；要加強(qiáng)與人民法院交流協(xié)作，共同采取靈活多樣的指導(dǎo)方式，不拘泥形式，注重指導(dǎo)效果，使基層人民調(diào)解員聽(tīng)得懂，干得來(lái)。要突出人民調(diào)解員協(xié)會(huì)引領(lǐng)作用，真心為群眾化解矛盾、排憂(yōu)解難；要突出指導(dǎo)作用，注意提高矛盾糾紛的調(diào)解率、成功率和協(xié)議履行率。依靠基層自治組織，健全基礎(chǔ)調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)村（居）人民調(diào)解組織的全覆蓋。要提升調(diào)解員隊(duì)伍素質(zhì)，推選通民情、懂法律、善調(diào)解的村（居）民擔(dān)任人民調(diào)解員，優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提升隊(duì)伍素質(zhì)。重視和利用好志愿者年齡和知識(shí)優(yōu)勢(shì)，邀請(qǐng)有相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的志愿者參與行業(yè)性專(zhuān)業(yè)性矛盾的調(diào)解，大量吸收志愿者為人民調(diào)解員，為隊(duì)伍注入新鮮血液。優(yōu)化“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”。發(fā)揮集中優(yōu)勢(shì)。實(shí)現(xiàn)由“單兵作戰(zhàn)”向多兵種“協(xié)同作戰(zhàn)”的轉(zhuǎn)變。要突出優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)信息交流與共享，全面精準(zhǔn)掌握社會(huì)矛盾糾紛信息和動(dòng)態(tài)，使矛盾糾紛能發(fā)現(xiàn)于早、預(yù)防在先、化解于??；要立足優(yōu)勢(shì)，對(duì)矛盾糾紛統(tǒng)一受理、集中梳理、集中會(huì)辦，從根本上禁絕推諉、拖延、梗阻現(xiàn)象，暢通群眾訴求表達(dá)渠道；要突破壁壘，多措并舉，多管齊下，使各類(lèi)矛盾糾紛能得到及時(shí)高效處理。“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”要著眼于“聯(lián)”，推動(dòng)警調(diào)聯(lián)動(dòng)、訴調(diào)對(duì)接、檢調(diào)對(duì)接，使適宜調(diào)解的治安案件、民事案件、輕微刑事案件通過(guò)人民調(diào)解方式解決。與行政機(jī)關(guān)“聯(lián)”，推行信調(diào)對(duì)接、交調(diào)對(duì)接和醫(yī)調(diào)對(duì)接，推動(dòng)人民調(diào)解化解信訪案件、交通糾紛和醫(yī)療糾紛，并積極向其他行政行業(yè)領(lǐng)域延伸。

（六）實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解隊(duì)伍的優(yōu)化。要通過(guò)政府買(mǎi)單形式，根據(jù)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（辦）、村（社）的實(shí)際需要普遍配備專(zhuān)職人民調(diào)解員，從根本上解決有人辦事的問(wèn)題。創(chuàng)新人民調(diào)解員隊(duì)伍選聘方式，大力推行專(zhuān)門(mén)人員與志愿者合作的做法，積極鼓勵(lì)退休的信訪人員、威望高的居民加入人民調(diào)解志愿者隊(duì)伍；廣泛征召法學(xué)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)的大學(xué)生擔(dān)任人民調(diào)解志愿者，豐富和補(bǔ)充人民調(diào)解員隊(duì)伍。在社會(huì)組織內(nèi)部普遍推廣建立人民調(diào)解組織，就地就近及時(shí)化解社會(huì)組織內(nèi)部矛盾，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛自我消化。組織人民調(diào)解員認(rèn)真學(xué)習(xí)民法、經(jīng)濟(jì)法、合同法、婚姻法等與自身工作關(guān)系緊密的法律知識(shí)，法情結(jié)合，法德并舉。要加強(qiáng)心理學(xué)知識(shí)的學(xué)習(xí)，根據(jù)當(dāng)事人的行為心理，以行導(dǎo)人，以情感人，以理服人，由內(nèi)而外，快速、徹底地解決問(wèn)題；要加強(qiáng)相關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，聘請(qǐng)知名專(zhuān)家教授，對(duì)調(diào)解員講授教育學(xué)、倫理學(xué)、社會(huì)學(xué)以及語(yǔ)言邏輯學(xué)等相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，提高調(diào)解人員對(duì)做好新時(shí)期調(diào)解工作的思想認(rèn)識(shí)和能力水平。要建立專(zhuān)業(yè)化的調(diào)解員隊(duì)伍，采取公開(kāi)選聘的方法，將有專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)和專(zhuān)門(mén)從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人員吸納為專(zhuān)業(yè)調(diào)解員，切實(shí)提高專(zhuān)業(yè)人民調(diào)解員比例；要建立調(diào)解人才“專(zhuān)家?guī)臁?，發(fā)揮專(zhuān)職調(diào)解員“術(shù)業(yè)有專(zhuān)攻”的作用。要將有較強(qiáng)調(diào)解能力、豐富法律知識(shí)和廣泛群眾基礎(chǔ)的年輕優(yōu)秀人才吸收到調(diào)解隊(duì)伍中來(lái)，逐步實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解員隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化、年輕化、知識(shí)化。要加強(qiáng)宣傳，提升人民調(diào)解的知曉率，為人民調(diào)解工作可持續(xù)發(fā)展奠定廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。依法在更廣闊的領(lǐng)域聘任人民調(diào)解員，使人民調(diào)解員盡可能覆蓋社會(huì)各個(gè)層面和行業(yè)，為化解多元糾紛提供人才保障。調(diào)解員要根據(jù)群眾需求及時(shí)拓展工作領(lǐng)域，使矛盾糾紛受理范圍進(jìn)一步增大，人民調(diào)解覆蓋面更廣，滿(mǎn)足多元矛盾糾紛化解需要。要根據(jù)多元矛盾糾紛性質(zhì)和特點(diǎn)，主動(dòng)利用一切可以利用的社會(huì)資源，采取多種方式和手段，平衡各方利益，從根本上解決糾紛，達(dá)到案結(jié)事了、定分止?fàn)幍哪康?。要尊重?zhuān)業(yè)特點(diǎn)和規(guī)律，指導(dǎo)調(diào)解員按照循情、明理、適法、息爭(zhēng)的邏輯思維和工作方法技巧化解行業(yè)專(zhuān)業(yè)矛盾糾紛，切實(shí)提高調(diào)解結(jié)果的專(zhuān)業(yè)性、公正性和權(quán)威性。在工作保障上，要爭(zhēng)取黨委政府和社會(huì)力量的支持，切實(shí)提高工作保障水平。要及時(shí)介入復(fù)雜性矛盾，并根據(jù)當(dāng)事人情緒變化和訴求，審時(shí)度勢(shì)采取有針對(duì)性的措施，及時(shí)預(yù)防和控制場(chǎng)面，有效防止糾紛的蔓延和升級(jí)。要在自愿、平等的氛圍中快速解決糾紛，調(diào)解協(xié)議能得到雙方的充分認(rèn)同，協(xié)議內(nèi)容在你情我愿中予以履行，切實(shí)體現(xiàn)人民調(diào)解快速高效、成本低廉、不傷和氣的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。

課題組組長(zhǎng)：

王小民（青海省司法廳巡視員）

課題組成員：

宋長(zhǎng)玥（青海省司法廳政策法規(guī)處處長(zhǎng)）

佟雪飛（青海省司法廳基層工作指導(dǎo)處調(diào)研員）

楊 恒（青海省司法廳政策法規(guī)處）

麻昌?。ㄇ嗪Ｊ∷痉◤d辦公室）

石恒堂（青海省司法廳基層工作指導(dǎo)處）

仁 增（青海省司法廳基層工作指導(dǎo)處）

（責(zé)任編輯 張文靜）