構(gòu)建公共法律服務(wù)體系的基本思路架構(gòu)和實(shí)踐探析

謝圣仁（山東省濟(jì)南市司法局局長(zhǎng)）

構(gòu)建公共法律服務(wù)體系的基本思路架構(gòu)和實(shí)踐探析

謝圣仁（山東省濟(jì)南市司法局局長(zhǎng)）

公共法律服務(wù)作為公共服務(wù)的重要組成部分和便民利民法律服務(wù)的重要舉措，在實(shí)踐中其作用和效果日益顯現(xiàn)。近幾年，山東省濟(jì)南市按照上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)部署要求，吸收省內(nèi)外兄弟城市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)過(guò)程中進(jìn)行了有益的實(shí)踐探索，對(duì)公共法律服務(wù)體系基本思路及架構(gòu)有了一定的思考認(rèn)識(shí)。

一、深刻把握公共法律服務(wù)的內(nèi)涵，提升認(rèn)識(shí)層次

做好公共法律服務(wù)工作首先要對(duì)公共法律服務(wù)的基本概念有清晰的定位，對(duì)其基本含義要有正確的把握。實(shí)踐中，我們認(rèn)為要把握一個(gè)核心，重視兩大作用，實(shí)現(xiàn)三大效果，突出四大任務(wù)。

所謂把握一個(gè)核心，是指公共法律服務(wù)要圍繞著依法維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益這個(gè)核心來(lái)進(jìn)行。2014年1月，習(xí)近平總書(shū)記在中央政法工作會(huì)議上作了重要講話(huà)，指明了政法工作的努力方向，他提出政法機(jī)關(guān)要把維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定作為基本任務(wù)，把促進(jìn)社會(huì)公平正義作為核心價(jià)值追求，把保障人民安居樂(lè)業(yè)作為根本目標(biāo)。同時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記還深刻地闡述了維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系，他指出，維穩(wěn)的前提是維權(quán)，維權(quán)的目標(biāo)是維穩(wěn)，只有把人民群眾合理合法的利益訴求解決好，完善對(duì)維護(hù)群眾切身利益具有重大作用的制度，強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位，使群眾由衷感到權(quán)益受到了公平對(duì)待，利益得到了有效維護(hù)。2014年，司法部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》，就推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)作出重要部署。我們深刻認(rèn)識(shí)到，只有黨委政府才是真正的維護(hù)人民群眾合法權(quán)益的主體力量，我們應(yīng)當(dāng)高高地舉起維護(hù)權(quán)益的大旗，而且我們所說(shuō)的維權(quán)是依法維權(quán)，真正維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。司法行政機(jī)關(guān)開(kāi)展公共法律服務(wù)就是依法維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益的一個(gè)實(shí)際行動(dòng)。維護(hù)了人民群眾的合法權(quán)益，也就等于維護(hù)了社會(huì)的公平正義，維護(hù)了法律的正確實(shí)施。

所謂重視兩大作用，一個(gè)是公共法律服務(wù)對(duì)司法行政工作的統(tǒng)籌整合作用。司法行政工作點(diǎn)多、線(xiàn)長(zhǎng)、面廣，從另外一個(gè)方面講，司法行政工作各項(xiàng)業(yè)務(wù)比較散，不容易整合。公共法律服務(wù)體系涉及到了司法行政機(jī)關(guān)律師、公證、人民調(diào)解、法律援助、司法鑒定、法治宣傳和基層法律服務(wù)7項(xiàng)工作，基本涵蓋了除監(jiān)獄和戒毒工作之外的司法行政工作職能。另一個(gè)作用是公共法律服務(wù)體系對(duì)司法行政工作的影響帶動(dòng)作用。通過(guò)抓公共法律服務(wù)體系建設(shè)，第一，能夠更加有效服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策，提升司法行政機(jī)關(guān)的影響力。第二，帶動(dòng)了司法行政機(jī)關(guān)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的發(fā)展，包括法律服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。第三，對(duì)推動(dòng)整個(gè)法治社會(huì)的建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。通過(guò)公共法律服務(wù)體系，人民群眾能夠很便捷地找到法律服務(wù)；廣大干部群眾自覺(jué)尊法學(xué)法守法用法，自覺(jué)運(yùn)用法治思維和法治方式解決問(wèn)題，推動(dòng)在全社會(huì)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治氛圍。

所謂實(shí)現(xiàn)三大效果，是指公共法律服務(wù)體系建設(shè)要實(shí)現(xiàn)政治效果、法律效果、社會(huì)效果。公共法律服務(wù)體系建設(shè)要圍繞黨委政府中心工作，圍繞群眾的根本利益，整合法律服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)法理情的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)人民群眾滿(mǎn)意、黨委政府重視和司法行政工作加快發(fā)展這樣一個(gè)多贏的局面。

所謂突出四項(xiàng)任務(wù)，是指法治宣傳、法律援助、人民調(diào)解、公益性法律服務(wù)。法律援助是公共法律服務(wù)中最核心、最基本的內(nèi)容，它是保障困難群眾和特殊案件當(dāng)事人的一項(xiàng)重要的法律制度，是體現(xiàn)黨和國(guó)家維護(hù)弱勢(shì)群體合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平正義的一項(xiàng)重要制度。普法宣傳是法治社會(huì)建設(shè)的系統(tǒng)工作，也是公共法律服務(wù)體系一項(xiàng)長(zhǎng)期的基礎(chǔ)性工作。人民調(diào)解具有東方特點(diǎn)、中國(guó)特色，是法理情結(jié)合化解矛盾的有效方式，特別是專(zhuān)業(yè)性行業(yè)性人民調(diào)解工作需要律師、基層法律服務(wù)工作者、公證員等參與其中。公益性法律服務(wù)對(duì)整個(gè)法律服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響，通過(guò)抓公共法律服務(wù)，為司法行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)和改進(jìn)法律服務(wù)業(yè)管理提供了一個(gè)新的機(jī)遇。以律師業(yè)為例，濟(jì)南市司法局通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，凡是發(fā)展比較快、影響力比較大的律師或者律所，絕大多數(shù)都是公益服務(wù)做得好、社會(huì)責(zé)任盡得好的律師和律所。他們通過(guò)開(kāi)展公益性法律服務(wù)，在幫助別人的過(guò)程當(dāng)中，得到了人民群眾和黨委政府的認(rèn)可，積累了人脈，創(chuàng)出了品牌。引導(dǎo)法律服務(wù)隊(duì)伍，特別是青年律師開(kāi)展公益性法律服務(wù)，既是公共法律服務(wù)的客觀需要，也是加強(qiáng)律師行業(yè)管理，引導(dǎo)律師行業(yè)健康發(fā)展的重要舉措?？梢哉f(shuō)，公共法律服務(wù)體系建設(shè)有“一招既出，滿(mǎn)盤(pán)皆活”的統(tǒng)籌作用。

二、扎實(shí)推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，促進(jìn)工作落實(shí)

公共法律服務(wù)要達(dá)成應(yīng)有的效果，確保實(shí)現(xiàn)其功能價(jià)值，必須建立配套、科學(xué)、完整的工作運(yùn)行體系，達(dá)到互為銜接、互為關(guān)聯(lián)、互為補(bǔ)充、互為促動(dòng)的整體功效。濟(jì)南市司法局邊實(shí)踐邊思考邊完善，構(gòu)建起公共法律服務(wù)“五大體系”。

（一）建立完備的組織平臺(tái)體系，解決“到哪里找公共法律服務(wù)”的問(wèn)題?？蚣芷脚_(tái)是有效開(kāi)展公共法律服務(wù)的重要載體和陣地，人民群眾找到公共法律服務(wù)平臺(tái)就可以獲得所需要的法律服務(wù)，充分體現(xiàn)公共法律服務(wù)的綜合性、便捷性、高效性。濟(jì)南市經(jīng)過(guò)3年的探索實(shí)踐，逐步形成了縱向市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級(jí)和橫向?qū)嶓w、熱線(xiàn)、網(wǎng)絡(luò)、能動(dòng)平臺(tái)的“四縱四橫”框架平臺(tái)體系。一是實(shí)體平臺(tái)“拓展延伸”。在建立四級(jí)實(shí)體平臺(tái)的基礎(chǔ)上，注意考慮不同層級(jí)的差異性法律服務(wù)需求。在市級(jí)層面注重特色功能，突出示范性；在縣（區(qū)）層面注重整合功能，突出全面性；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）層面注重便捷功能，突出實(shí)用性。同時(shí)，設(shè)立法院律師代理申訴值班室、檢察院涉法涉訴信訪法律服務(wù)站、信訪局人民來(lái)訪法律顧問(wèn)室以及37個(gè)法律援助工作站，選派200余名律師輪流值班，2016年一年參與化解涉法涉訴信訪案件500余件。濟(jì)南市90%的縣（區(qū)）、一半以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和三分之一的村（社區(qū)）分別建立了公共法律服務(wù)中心、站、室。二是熱線(xiàn)平臺(tái)“提檔升級(jí)”。1997年建成“12348”熱線(xiàn)，20年不斷線(xiàn)為市民提供服務(wù)。為增強(qiáng)熱線(xiàn)服務(wù)效果，濟(jì)南市將“12348”熱線(xiàn)和法律援助數(shù)條專(zhuān)線(xiàn)合并為市公共法律服務(wù)熱線(xiàn)，與“110”“12345”市民服務(wù)熱線(xiàn)等10余條熱線(xiàn)互聯(lián)互通。全市現(xiàn)有10條公共法律服務(wù)熱線(xiàn)，70余名專(zhuān)業(yè)律師全天候在線(xiàn)值班，每年解答群眾法律咨詢(xún)5萬(wàn)余件，但仍然不能滿(mǎn)足群眾日益增長(zhǎng)的法律需求。熱線(xiàn)平臺(tái)必須進(jìn)一步適應(yīng)新形勢(shì)，健全律師接聽(tīng)、專(zhuān)家答疑等機(jī)制，著重在降低呼損率、提高滿(mǎn)意率上下功夫，建成集法律咨詢(xún)、法律援助、普法宣傳、輿情分析、政務(wù)監(jiān)督等多功能為一體的公共法律服務(wù)熱線(xiàn)，最大限度地滿(mǎn)足人民群眾的法律服務(wù)需求。三是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“智能高效”。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)能夠打破公共法律服務(wù)在時(shí)間空間上的限制，將“互聯(lián)網(wǎng)+”的創(chuàng)新成果與公共法律服務(wù)深度融合，使群眾能隨時(shí)隨地獲得智能化、遠(yuǎn)程化、均衡化的法律服務(wù)。建成了功能完備、特色鮮明的網(wǎng)上公共法律服務(wù)大廳和手機(jī)APP，專(zhuān)業(yè)律師24小時(shí)提供在線(xiàn)服務(wù)，群眾足不出戶(hù)就可以“找律師、辦公證、求法援、尋鑒定、要調(diào)解、學(xué)法律”。四是能動(dòng)平臺(tái)“直接深入”。2014年，濟(jì)南市司法局購(gòu)置開(kāi)通了3輛集法律咨詢(xún)、人民調(diào)解、法律援助、法治宣傳功能于一體的法律服務(wù)便民直通車(chē)，定期深入到城市社區(qū)、車(chē)站、廣場(chǎng)、建筑工地、學(xué)校、集貿(mào)市場(chǎng)等人員密集的場(chǎng)所和偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)面對(duì)面法律服務(wù)，被譽(yù)為“流動(dòng)的公共法律服務(wù)大廳”“能動(dòng)的公共法律服務(wù)平臺(tái)”。

（二）建立有力的隊(duì)伍支撐體系，解決“誰(shuí)來(lái)提供公共法律服務(wù)”的問(wèn)題。組織、選派和建立一支相對(duì)穩(wěn)定、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)較高、責(zé)任心較強(qiáng)的公共法律服務(wù)隊(duì)伍是做好公共法律服務(wù)工作的必要條件。一是優(yōu)化實(shí)體平臺(tái)值班隊(duì)伍。各級(jí)大廳、中心、站、室是公共法律服務(wù)的前沿窗口，值班法律服務(wù)人員的素質(zhì)高低、形象好壞直接關(guān)系著公共法律服務(wù)的質(zhì)量高低和人民群眾的信任程度，是能否做好公共法律服務(wù)工作的關(guān)鍵。濟(jì)南市在每個(gè)公共法律服務(wù)大廳、中心、站、室都精選安排專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)高和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的法律服務(wù)人員值班，使群眾在平臺(tái)上可以直接獲得便捷滿(mǎn)意的法律服務(wù)。二是加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。建立人才引入機(jī)制和人才培養(yǎng)機(jī)制，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式引進(jìn)一批法律專(zhuān)業(yè)人才，充實(shí)律師、司法鑒定、公證以及行業(yè)性專(zhuān)業(yè)性人民調(diào)解組織。建立法律顧問(wèn)專(zhuān)家?guī)?，推出一批有社?huì)影響力的公共法律服務(wù)人才。目前，濟(jì)南市執(zhí)業(yè)律師突破4600名，98名律師入選省委省政府、市委市政府法律顧問(wèn)專(zhuān)家?guī)?。三是大力發(fā)展志愿者隊(duì)伍。廣泛吸收具有法律知識(shí)的離退休法官、檢察官、警察、干部、教師等作為法律服務(wù)志愿者，充實(shí)公共法律服務(wù)力量。同時(shí)發(fā)揮好工青婦等群團(tuán)組織和消費(fèi)者協(xié)會(huì)等社會(huì)組織在促進(jìn)公共法律服務(wù)方面的作用。積極培育扶持行業(yè)性調(diào)解、普法宣傳、法律服務(wù)社工等新型社會(huì)組織，使之成為公共法律服務(wù)的新生力量。

（三）建立高效的實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用體系，解決“為誰(shuí)提供公共法律服務(wù)”的問(wèn)題。堅(jiān)持“黨委政府抓什么、人民群眾盼什么、司法行政有什么、圍繞中心做什么”的工作理念，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，積極作為，不斷增強(qiáng)公共法律服務(wù)的實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用效果。一是全力服務(wù)發(fā)展。緊緊圍繞市委市政府“打造四個(gè)中心、建設(shè)現(xiàn)代泉城”中心任務(wù)和“453”工作體系，組建經(jīng)濟(jì)、金融、物流、科技創(chuàng)新等專(zhuān)項(xiàng)法律服務(wù)團(tuán)，營(yíng)造良好的服務(wù)環(huán)境。二是全力服務(wù)社會(huì)穩(wěn)定。建立健全矛盾糾紛化解機(jī)制，引導(dǎo)廣大法律服務(wù)工作者發(fā)揮好“第三方”作用，及時(shí)化解矛盾糾紛、消除社會(huì)隱患。濟(jì)南市運(yùn)用“人民調(diào)解+司法確認(rèn)”方式依法解決“三聯(lián)彩石山莊”涉及2200多個(gè)業(yè)戶(hù)14億余元購(gòu)房款的糾紛案，為群眾節(jié)省訴訟資金2000萬(wàn)，是有效整合法律服務(wù)資源服務(wù)社會(huì)穩(wěn)定的成功范例，社會(huì)影響力巨大。三是全力服務(wù)人民群眾。除城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展固定法律服務(wù)外，濟(jì)南市率先探索開(kāi)展“法治六進(jìn)”，動(dòng)員組織三級(jí)政法機(jī)關(guān)、基層法律服務(wù)工作者8000余人參加，集中解決一批群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。全面取消法律援助事項(xiàng)范圍限制，將法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整至低保標(biāo)準(zhǔn)的3倍，2016年辦理法律援助案件8886件，深受群眾好評(píng)。

（四）建立到位的發(fā)展保障體系，解決“公共法律服務(wù)持續(xù)發(fā)展”的問(wèn)題。健全到位的發(fā)展保障體系是公共法律服務(wù)具有持久生命力的可靠保證。一是強(qiáng)化組織保障。公共法律服務(wù)體系是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須建立統(tǒng)一的指揮、管理、調(diào)度系統(tǒng)，消除部門(mén)壁壘，促進(jìn)法律服務(wù)資源的有機(jī)整合。2016年，經(jīng)市編委批準(zhǔn)，成立了濟(jì)南市公共法律服務(wù)協(xié)調(diào)指揮中心，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市公共法律服務(wù)工作。同時(shí)，探索成立由市領(lǐng)導(dǎo)掛帥的公共法律服務(wù)推進(jìn)委員會(huì)，研究謀劃公共法律服務(wù)發(fā)展方向目標(biāo)，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、司法行政牽頭、部門(mén)積極配合、全社會(huì)共同參與的公共法律服務(wù)組織體系架構(gòu)。二是爭(zhēng)取政策保障。構(gòu)建公共法律服務(wù)體系要對(duì)資源配置、管理運(yùn)行、供給方式等作出系統(tǒng)性整體性安排，需要自上而下設(shè)計(jì)部署。市委市政府辦公廳出臺(tái)《加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》，連續(xù)3年將公共法律服務(wù)體系建設(shè)列入市政府為民辦實(shí)事項(xiàng)目，從政策保障上有效解決了制約公共法律服務(wù)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。三是加強(qiáng)資金保障。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是當(dāng)前一項(xiàng)熱點(diǎn)問(wèn)題，也是公共法律服務(wù)體系建設(shè)的根本性問(wèn)題，必須明確購(gòu)買(mǎi)范圍，編制專(zhuān)門(mén)預(yù)算，建立經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制。濟(jì)南市將法律援助、人民調(diào)解、法律服務(wù)等5大類(lèi)33項(xiàng)業(yè)務(wù)列入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄，法律援助經(jīng)費(fèi)連續(xù)兩年遞增50%，“12348”公共法律服務(wù)熱線(xiàn)經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)翻番，市級(jí)普法經(jīng)費(fèi)達(dá)到300多萬(wàn)元。為做好“一村（社區(qū)）一法律顧問(wèn)”工作，2017年市財(cái)政落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)資金1190萬(wàn)，有力保障了公共法律服務(wù)工作的深入開(kāi)展。

（五）建立規(guī)范的監(jiān)督管理體系，解決“公共法律服務(wù)責(zé)任落實(shí)”的問(wèn)題。加強(qiáng)對(duì)公共法律服務(wù)工作的監(jiān)督管理是確保公共法律服務(wù)工作有效開(kāi)展的重要環(huán)節(jié)。一是推動(dòng)納入黨委政府政績(jī)考核。推動(dòng)將公共法律服務(wù)體系建設(shè)情況納入各級(jí)黨委、政府科學(xué)發(fā)展綜合考核，納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核，增強(qiáng)各級(jí)黨委政府的重視程度。二是健全工作標(biāo)準(zhǔn)體系。在公共法律服務(wù)場(chǎng)所設(shè)施建設(shè)、標(biāo)識(shí)設(shè)置、人員配備、業(yè)務(wù)服務(wù)、工作流程等方面，細(xì)化工作標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)服務(wù)方式規(guī)范化、服務(wù)內(nèi)容程序化、服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)化。三是建立工作獎(jiǎng)懲制度。加強(qiáng)對(duì)公共法律服務(wù)日常運(yùn)行的監(jiān)督、指導(dǎo)、管理和考核，定期開(kāi)展綜合評(píng)估、回訪、群眾滿(mǎn)意度調(diào)查，把公共法律服務(wù)人員的出勤率、服務(wù)效率和群眾滿(mǎn)意率等綜合評(píng)價(jià)考核結(jié)果與支付報(bào)酬、淘汰機(jī)制等掛鉤，確保服務(wù)實(shí)效。四是加強(qiáng)隊(duì)伍素質(zhì)培訓(xùn)。堅(jiān)持政治引領(lǐng)，增強(qiáng)公益服務(wù)意識(shí)，特別是加強(qiáng)業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)，不斷提高法律服務(wù)人員專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，切實(shí)擔(dān)負(fù)起人民群眾期盼的公共法律服務(wù)的神圣職責(zé)。

（見(jiàn)習(xí)編輯：賀 堃）