中國(guó)海警船沖撞方式執(zhí)法問(wèn)題探析

張念宏

(華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院，上海 200040)

?

中國(guó)海警船沖撞方式執(zhí)法問(wèn)題探析

張念宏

(華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院，上海 200040)

近些年，中國(guó)維護(hù)和拓展海洋權(quán)益的步伐逐步加快，中國(guó)實(shí)現(xiàn)海上巡航的常態(tài)化，提高了海洋執(zhí)法成效。但中國(guó)海警頻繁采用船舶沖撞方式行使海洋執(zhí)法權(quán)，日益突顯其尷尬困境。從理論層面對(duì)中國(guó)海警船沖撞方式執(zhí)法進(jìn)行分析，著重對(duì)其法律依據(jù)、與相關(guān)國(guó)際公約及慣例的沖突等方面進(jìn)行分析。應(yīng)明確海警船行政及刑事執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法方式及武力使用層級(jí)，加強(qiáng)海警與海警船武器配備，以更好地維護(hù)中國(guó)海洋權(quán)益。

海警；沖撞；執(zhí)法方式；海洋權(quán)益

一、問(wèn)題的提出

據(jù)觀察者網(wǎng)報(bào)道，2016年3月19日，印尼海警在中國(guó)南海斷續(xù)線內(nèi)對(duì)中國(guó)廣西漁船“桂北漁10078”號(hào)進(jìn)行追逐并開(kāi)火射擊，8名中國(guó)漁民及其漁船被印尼海警扣留。次日凌晨，在納土納島海岸附近，中國(guó)海警船以25節(jié)的高速追逐并撞擊印尼海警船。[1]

另?yè)?jù)臺(tái)灣媒體于2015年2月4日援引菲律賓dzBB廣播電臺(tái)報(bào)道稱，中國(guó)大陸海警船在黃巖島海域驅(qū)趕菲律賓漁船，沖撞其中3艘，導(dǎo)致菲律賓漁船受損。[2]

類似的事件也發(fā)生在中越之間。越南在2014年5月指出，中國(guó)海警船曾主動(dòng)撞擊越方船只，并使用高壓水槍對(duì)越南船只進(jìn)行噴射，致使越南船舶受損、船員受傷。[3]

上述事件并非偶然，隨著中國(guó)維護(hù)海洋權(quán)益的程度越來(lái)越深、范圍越來(lái)越廣，通過(guò)沖撞驅(qū)離外國(guó)漁船或外國(guó)海警船進(jìn)行海上執(zhí)法的方式從當(dāng)前海上維權(quán)的角度來(lái)講取得了一定成效。但是，這一方式仍然存在著諸多爭(zhēng)議之處，例如執(zhí)法的依據(jù)、原則、范圍等。從依法治海的角度，有必要認(rèn)真思考海警船以沖撞方式執(zhí)法問(wèn)題：中國(guó)海警船對(duì)進(jìn)入中國(guó)管轄海域的外國(guó)漁船、商船采用沖撞方式開(kāi)展執(zhí)法，是否有法律依據(jù)？中國(guó)海警船以沖撞方式開(kāi)展海洋執(zhí)法是否等同于使用武力？會(huì)遇到哪些執(zhí)法困境？應(yīng)如何改進(jìn)中國(guó)海警海洋執(zhí)法方式，完善中國(guó)海警海洋執(zhí)法？筆者擬從海警海上執(zhí)法屬性、海警船沖撞方式執(zhí)法的法律依據(jù)、該種執(zhí)法方式的海洋執(zhí)法困境及其解決途徑等方面展開(kāi)深入分析。

二、海警沖撞方式執(zhí)法的非法性分析

2013年，國(guó)家海洋局在新一輪的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)調(diào)整中得到重組，該局以中國(guó)海警局名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。與此同時(shí)，中國(guó)進(jìn)一步加強(qiáng)了海上維權(quán)執(zhí)法力量建設(shè)，重新組建了中國(guó)海警隊(duì)伍，提高了海洋維權(quán)執(zhí)法能力。

(一)海警執(zhí)法的屬性

執(zhí)法權(quán)，是指國(guó)家機(jī)關(guān)或者法律授權(quán)的組織或公務(wù)人員，按照法律的規(guī)定，依照法定的職權(quán)和程序，貫徹實(shí)施法律，并將法律運(yùn)用到具體的人和事的權(quán)力。[4]海上執(zhí)法權(quán)是國(guó)家執(zhí)法體系的重要組成部分，是連接海上立法與海上司法的橋梁。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《國(guó)家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》*根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第7條第2款規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。“三定方案”作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的改革性文件，涉及執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法權(quán)限的撤并，在未經(jīng)法律明確規(guī)定的前提下，對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法權(quán)限進(jìn)行撤并，該文件效力值得商榷，因此飽受法學(xué)界詬病。但該方案指出了今后中國(guó)海警改革的動(dòng)向，故筆者不對(duì)文件本身的效力問(wèn)題進(jìn)行贅述。規(guī)定，國(guó)家海洋局的主要職能為海洋綜合管理、海上維權(quán)執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。

從“三定方案”的內(nèi)容來(lái)看，中國(guó)海警局行使組織海上綜合執(zhí)法，包括海上漁業(yè)管理、海上治安維護(hù)、海上環(huán)境保護(hù)、海上犯罪偵查等諸多領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法區(qū)域包括領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等中國(guó)管轄海域，以及特定條件下的公海海域。執(zhí)法權(quán)限既包括海上行政執(zhí)法，也包括海上犯罪的刑事偵查權(quán)在內(nèi)的刑事執(zhí)法*當(dāng)前學(xué)界對(duì)于“刑事執(zhí)法”表述概念理解不同，如關(guān)于海警海上偵查權(quán)(即刑事執(zhí)法權(quán))究竟是行政權(quán)還是司法權(quán)，學(xué)界見(jiàn)智見(jiàn)仁，較為普遍地認(rèn)為屬于(刑事)司法權(quán)范疇。因此，海警執(zhí)法兼具行政執(zhí)法和刑事司法職能。，是中國(guó)主要的海上維權(quán)執(zhí)法機(jī)關(guān)和海洋權(quán)益維護(hù)者。

(二)海警執(zhí)法的權(quán)力來(lái)源分析

作為新成立的國(guó)家機(jī)關(guān)，中國(guó)海警局整合了現(xiàn)有國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察等4支隊(duì)伍。在“三定方案”頂層設(shè)置中，除了賦予中國(guó)海警局海上行政執(zhí)法權(quán)限外，還賦予中國(guó)海警局管護(hù)海上邊界，防范打擊海上走私、偷渡、販毒等違法犯罪活動(dòng)等刑事執(zhí)法權(quán)。

從新成立的中國(guó)海警局當(dāng)前執(zhí)法現(xiàn)狀來(lái)看，無(wú)論是行政執(zhí)法還是刑事執(zhí)法，均無(wú)與之對(duì)應(yīng)的法律依據(jù)。當(dāng)前，中國(guó)海警局海上執(zhí)法的主要依據(jù)為原中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私的執(zhí)法依據(jù)，包括《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》等法律。中國(guó)海警局所具有的刑事執(zhí)法權(quán)主要來(lái)自于《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》第3條規(guī)定*《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》第3條規(guī)定：“本規(guī)定所稱公安邊防海警，是指沿海公安邊防總隊(duì)及其所屬的海警支隊(duì)、海警大隊(duì)。沿海公安邊防總隊(duì)、海警支隊(duì)和海警大隊(duì)辦理海上治安案件和刑事案件，分別行使地(市)級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)、縣級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)和公安派出所相應(yīng)的職權(quán)。”。也就是說(shuō)，中國(guó)海警局在執(zhí)法中，原計(jì)劃合并為中國(guó)海警的公安邊防海警在當(dāng)前仍在行使原有的職權(quán)即刑事案件的偵查權(quán)。

就刑事執(zhí)法權(quán)來(lái)看，從《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》(簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》)第3條規(guī)定分析，在公安機(jī)關(guān)和人民檢察院等具有偵查權(quán)的刑事執(zhí)法機(jī)關(guān)中，并不包括新組建的中國(guó)海警*《刑事訴訟法》第3條規(guī)定：“對(duì)刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。檢察、批準(zhǔn)逮捕、檢察機(jī)關(guān)直接受理的案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負(fù)責(zé)。審判由人民法院負(fù)責(zé)。除法律特別規(guī)定的以外，其他任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人都無(wú)權(quán)行使這些權(quán)力?！痹谥袊?guó)，只有公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、軍隊(duì)保衛(wèi)部門(mén)、監(jiān)獄和走私犯罪偵查機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)各自管轄的刑事案件進(jìn)行偵查活動(dòng)。。而《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》是國(guó)務(wù)院公安部令第94號(hào)文件，即公安部發(fā)布的政策法規(guī)，并非《中華人民共和國(guó)立法法》(簡(jiǎn)稱《立法法》)中的國(guó)家法律。筆者認(rèn)為，作為行使行政執(zhí)法權(quán)以及刑事偵查權(quán)的執(zhí)法機(jī)關(guān)，其權(quán)力來(lái)源應(yīng)為全國(guó)人大或常委會(huì)通過(guò)的國(guó)家法律，而非僅僅是國(guó)務(wù)院部委作為執(zhí)法部門(mén)本身所出的政策文件，因此，《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》作為中國(guó)海警行政和刑事執(zhí)法依據(jù)的文件的法律效力值得商榷。

綜上，雖然公安部《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》曾賦予公安邊防海警海上刑事案件立案管轄和偵查權(quán)，但是其授權(quán)來(lái)源依據(jù)不符合《立法法》及《刑事訴訟法》的規(guī)定。而中國(guó)海警作為一支新組建的海上執(zhí)法力量，繼續(xù)行使辦理海上刑事案件的相關(guān)權(quán)力亦缺少法律依據(jù)。

(三)海警沖撞方式執(zhí)法的特殊性與武力使用分析

從“三定方案”對(duì)中國(guó)海警的頂層設(shè)計(jì)分析可知，中國(guó)海警局為中國(guó)海上執(zhí)法的主要力量*在中國(guó)的海上執(zhí)法體系中，除中國(guó)海警局外，還有環(huán)境保護(hù)行政部門(mén)、海關(guān)、海事行政部門(mén)等。，擁有行政執(zhí)法權(quán)和刑事執(zhí)法權(quán)。鑒于海上執(zhí)法具有強(qiáng)烈的對(duì)抗性，海警執(zhí)法過(guò)程中配備警用器械、武器，擁有合法使用武力的權(quán)力，為履行職務(wù)和工作開(kāi)展之必需。但海警沖撞方式執(zhí)法是否等同于武力使用，是否有法律依據(jù)？

1.沖撞方式執(zhí)法的特殊性分析

筆者所述沖撞式海上執(zhí)法行為是指海警在海上執(zhí)法過(guò)程中，使用海警執(zhí)法艦船，以一定航速?zèng)_撞外國(guó)漁船、商船，達(dá)到驅(qū)離非法入境、捕撈水產(chǎn)品以及偷越國(guó)(邊)境等所用的船只和人員的行為。

海上執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法對(duì)象(即行政相對(duì)人或犯罪嫌疑人)具有不同于陸上執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法對(duì)象的特殊性，該特殊性要求與之對(duì)應(yīng)的海上執(zhí)法方式，而不能將陸上執(zhí)法方式直接適用于海上。一方面，海上自然環(huán)境復(fù)雜。海上執(zhí)法需應(yīng)對(duì)海洋復(fù)雜嚴(yán)峻的自然環(huán)境，如海浪、臺(tái)風(fēng)、漩渦、洋流、氣旋、暴雨等復(fù)雜海況，其環(huán)境復(fù)雜性與風(fēng)險(xiǎn)性非常強(qiáng)。另一方面，執(zhí)法對(duì)象尤其是外籍執(zhí)法對(duì)象具有強(qiáng)烈的對(duì)抗性。需要說(shuō)明的是，海上外籍執(zhí)法對(duì)象多為外國(guó)侵權(quán)船舶，部分船舶配備具有較強(qiáng)殺傷力的武器如步槍、機(jī)槍甚至爆炸性裝置。海警執(zhí)法登船難度大，危險(xiǎn)性強(qiáng)，難免遇到執(zhí)法對(duì)象暴力抵抗甚至槍械對(duì)射。

面對(duì)復(fù)雜的海上自然環(huán)境和執(zhí)法對(duì)象的抵抗，海上執(zhí)法取證難，采取強(qiáng)制措施難度大。通過(guò)海警船去撞擊、驅(qū)離外國(guó)船舶和人員的行為，避免與違法甚至涉嫌犯罪人員的正面沖突，降低了海警執(zhí)法人員造成傷亡的可能性。但同時(shí)，作為擁有海上執(zhí)法權(quán)的海警局，在“一帶一路”、依法治海戰(zhàn)略背景下，在開(kāi)展執(zhí)法過(guò)程中，需要法律對(duì)中國(guó)海警局作出明確的法律地位、法律授權(quán)和執(zhí)法方式的規(guī)定。

2.關(guān)于武力的內(nèi)涵及國(guó)內(nèi)法律依據(jù)分析

《辭?！穼?duì)武力的釋義為：(1)武卒；(2)軍事力量；(3)勇力；(4)強(qiáng)暴的力量?！拔淞Α币辉~在《聯(lián)合國(guó)憲章》序言中明確“……接受原則，確立方法，以保證非為公共利益，不得使用武力”，但序言并未對(duì)武力內(nèi)涵進(jìn)行明確。

在中國(guó)當(dāng)前實(shí)施的包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及部門(mén)規(guī)章立法的規(guī)定中，筆者尚未檢索到“武力”一詞的表述。結(jié)合前文，筆者把武力界定為廣義的概念，即：為以強(qiáng)暴的力量進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)，達(dá)到執(zhí)法的目的，包括對(duì)人身自由的限制和對(duì)財(cái)產(chǎn)的控制而使用包括致命性和非致命性武器在內(nèi)的執(zhí)法手段。從執(zhí)法方式及武器使用方面，包括但不限于使用警用器械、槍支彈藥、水炮，以及遭受執(zhí)法對(duì)象(或犯罪嫌疑人)動(dòng)用火箭彈等武器進(jìn)攻時(shí)，而使用火炮等重型武器的行為。

沖撞方式執(zhí)法缺乏國(guó)內(nèi)法律依據(jù)。從中國(guó)目前施行的與海警相關(guān)的法律及部門(mén)規(guī)章來(lái)看，主要有《中華人民共和國(guó)人民警察法》《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關(guān)于辦理海上發(fā)生的違法犯罪案件有關(guān)問(wèn)題的通知》(公通字[2007]60號(hào))、《中華人民共和國(guó)人民警察使用警械和武器條例》(簡(jiǎn)稱《警械條例》)*《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關(guān)于辦理海上發(fā)生的違法犯罪案件有關(guān)問(wèn)題的通知》于2007年9月17日頒布實(shí)施?！毒禇l例》作為公安部的部門(mén)規(guī)章，卻賦予公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中限制人身自由、使用各種執(zhí)法器械具乃至殺傷性武器的權(quán)利，筆者認(rèn)為與《立法法》規(guī)定的須以法律形式頒布的立法精神相悖，其法律效力值得商榷。等法律和部門(mén)規(guī)章、行政規(guī)范性文件，與當(dāng)前海上執(zhí)法環(huán)境的復(fù)雜性明顯不符。根據(jù)《警械條例》規(guī)定，警械是指人民警察按照規(guī)定裝備的警棍、催淚彈、高壓水槍、特種防暴槍、手銬、腳鐐、警繩等警用器械；所稱武器，是指人民警察按照規(guī)定裝備的槍支、彈藥等致命性警用武器。因此，海警船“沖撞”式執(zhí)法并非中國(guó)法律及行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等明確規(guī)定的海上執(zhí)法方式。同時(shí)，當(dāng)前海上執(zhí)法中執(zhí)法船舶沖撞外國(guó)漁船及鉆井平臺(tái)等執(zhí)法行為和方式，已經(jīng)超出了《警械條例》中的警械范圍，缺少中國(guó)國(guó)內(nèi)法律依據(jù)。

3.沖撞方式執(zhí)法不應(yīng)屬于國(guó)際法及國(guó)際法院等判決所指的武力使用

武力使用在理論上分為國(guó)際關(guān)系中的武力使用以及國(guó)家執(zhí)法中的武力使用。[5]國(guó)際關(guān)系中的武力即國(guó)與國(guó)之間的戰(zhàn)爭(zhēng)或武裝沖突，國(guó)家執(zhí)法中的武力使用主要指國(guó)內(nèi)執(zhí)法中，被一國(guó)國(guó)內(nèi)法律如行政法、刑事法律等嚴(yán)格限制使用的武力即具有殺傷力的槍支、彈藥等。

海上執(zhí)法尤其在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)執(zhí)法中的武力使用與否在理論界及實(shí)務(wù)界飽受爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》允許沿海國(guó)對(duì)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)違反規(guī)定的外國(guó)船舶進(jìn)行逮捕及進(jìn)行司法程序，一般不得進(jìn)行監(jiān)禁、體罰，也未有規(guī)定在外國(guó)漁船逃跑時(shí)允許使用火炮、機(jī)關(guān)槍等致命性武器或武力的使用，從而把武力使用權(quán)限及層級(jí)的立法交給沿海國(guó)*依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第Ⅴ部分專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中的第73條規(guī)定，沿海國(guó)行使其勘探、開(kāi)發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的生物資源的主權(quán)權(quán)利時(shí)，可采取必要的措施，包括登臨、檢查、逮捕和進(jìn)行司法程序，對(duì)于在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)違犯漁業(yè)法律和規(guī)章的處罰，如有關(guān)國(guó)家無(wú)相反的協(xié)議，不得包括監(jiān)禁，或任何其他方式的體罰，沿海國(guó)應(yīng)將采取強(qiáng)制措施的情形及處罰通知船旗國(guó)。。

國(guó)際法院、國(guó)際海洋法法庭關(guān)于海洋執(zhí)法中武力使用的部分判例允許沿海國(guó)在海上執(zhí)法過(guò)程中使用武力，但應(yīng)遵循合理和一定限度范圍等要求。

國(guó)際法院在1998年“漁業(yè)管轄權(quán)案”中，認(rèn)為加拿大立法授權(quán)使用武力并沒(méi)有超出公認(rèn)的強(qiáng)制執(zhí)行養(yǎng)護(hù)和管理措施的范圍，換言之，對(duì)進(jìn)入加拿大專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的外國(guó)非法捕撈的漁船，在加拿大立法授權(quán)使用武力且遵循必要限度原則前提下，為維護(hù)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和管理目的，最低限度地使用武力包含在此概念之內(nèi)，不違背《公約》的規(guī)定。[6]

“賽加號(hào)”案是國(guó)際海洋法法庭受理的具有參考價(jià)值的案例?！百惣犹?hào)”船為塞浦路斯尼科西亞的Tabona海運(yùn)有限公司所有的一艘油船，1997年10月27日進(jìn)入幾內(nèi)亞專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，并為幾內(nèi)亞海關(guān)巡邏艇發(fā)現(xiàn)和抓捕。賽加號(hào)船向公海方向逃跑，但遭到幾內(nèi)亞巡邏艇緊追、機(jī)關(guān)槍射擊以及登臨該船。未遇到該船人員反抗時(shí)，執(zhí)法人員進(jìn)行開(kāi)槍掃射導(dǎo)致兩名船員受傷和物損。法庭認(rèn)為，依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第292條以及《巡游魚(yú)類協(xié)定》第22條第1款(f)的規(guī)定，抓捕過(guò)程應(yīng)盡量避免使用武力，當(dāng)不可避免使用時(shí)，應(yīng)遵循合理和必須限度范圍。在“賽加號(hào)”船為油輪、航速不超過(guò)10海里、沒(méi)有進(jìn)行警告射擊的前提下，登船前及其后開(kāi)槍亂射使人受傷，對(duì)船及船員均構(gòu)成危險(xiǎn)處境。因此，法庭認(rèn)為幾內(nèi)亞使用武力行為不當(dāng)，違反了國(guó)際法*參見(jiàn)ITLOS，M/V “SAIGA”(No.2) Case，Judgement，1999，p.183。。

上述案例對(duì)海上執(zhí)法中的武力使用給予肯定，但必須遵循合法、適當(dāng)及必須的原則。武力作為具有一定殺傷力的執(zhí)法方式，與用公務(wù)船去碰撞、抵兌另一被執(zhí)法對(duì)象(或犯罪嫌疑人)或航行船舶，并非同一概念和范疇，也未得到國(guó)際法上的司法判例的認(rèn)可或形成國(guó)際法上的習(xí)慣或慣例。

(四)海警船沖撞執(zhí)法與《1972年國(guó)際海上避碰規(guī)則》規(guī)定相悖

《1972年國(guó)際海上避碰規(guī)則》(COLREGS，簡(jiǎn)稱《避碰規(guī)則》)，是為防止、避免海上船舶之間的碰撞，由國(guó)際海事組織制訂的海上交通規(guī)則。該規(guī)則為確保船舶航行安全，預(yù)防和減少船舶碰撞，規(guī)定在公海和連接于公海的一切通航水域共同遵守的海上交通規(guī)則。中國(guó)于1980年1月7日加入了該公約。

《避碰規(guī)則》適用范圍為包括中國(guó)海警船在內(nèi)的一切船舶，規(guī)定航行中的船舶要保持正規(guī)瞭望，做好危險(xiǎn)局面的應(yīng)對(duì)和準(zhǔn)備措施*《避碰規(guī)則》第1條第1款規(guī)定：“本規(guī)則適用于在公海和連接公?？晒┖４叫械囊磺兴蛑械囊磺写??！钡?條規(guī)定：“每一船在任何時(shí)候都應(yīng)使用視覺(jué)、聽(tīng)覺(jué)以及適合當(dāng)時(shí)環(huán)境和情況的一切可用手段保持正規(guī)的瞭望，以便對(duì)局面和碰撞危險(xiǎn)作出充分的估計(jì)?！薄Ｔ摴s第6條安全航速中規(guī)定：每一船在任何時(shí)候都應(yīng)以安全航速行駛，以便能采取適當(dāng)而有效的避碰行動(dòng)，并能在適合當(dāng)時(shí)環(huán)境和情況的距離以內(nèi)把船停住。此外，該公約第8條關(guān)于避免碰撞的行動(dòng)規(guī)定中，亦對(duì)安全駕駛、應(yīng)及早地進(jìn)行和充分注意運(yùn)用良好的船藝，從而避免碰撞等做了具體規(guī)定。《避碰規(guī)則》的立法目的及該公約具體規(guī)定要求保持正規(guī)瞭望和航速，避免碰撞現(xiàn)象出現(xiàn)，從而保證航行船舶上的船員等人身安全。

在海洋權(quán)益受到沿海國(guó)普遍重視的國(guó)際背景下，中國(guó)海警海上執(zhí)法受到前所未有的挑戰(zhàn)。越南、菲律賓、日本、韓國(guó)等國(guó)漁船、執(zhí)法船頻繁出沒(méi)中國(guó)南海、東海等海域的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。筆者認(rèn)為，中國(guó)海警頻繁采用海警船沖撞方式驅(qū)離外國(guó)船舶，在中國(guó)海警船與外國(guó)海警船、漁船對(duì)遇乃至追越局面出現(xiàn)時(shí)，海警船主動(dòng)撞擊另一國(guó)的執(zhí)法船或漁船，與《避碰規(guī)則》等國(guó)際公約的規(guī)定存在一定不符之處，值得商榷。

三、完善海警執(zhí)法的路徑選擇

借鑒海上執(zhí)法體系較為完備的美國(guó)、韓國(guó)等國(guó)家海上執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐，需要改變中國(guó)海警當(dāng)前開(kāi)展海上執(zhí)法過(guò)程中以沖撞方式驅(qū)離外國(guó)漁船、海警船的現(xiàn)狀，提高行政執(zhí)法、刑事執(zhí)法的力度和實(shí)效，以適應(yīng)海上特殊執(zhí)法環(huán)境。

(一)明確海警船沖撞執(zhí)法的法律依據(jù)

執(zhí)法，是指國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和法定程序，行使行政管理職權(quán)、履行職責(zé)、貫徹和實(shí)施法律的活動(dòng)。執(zhí)法需遵守依法行政、法律授權(quán)原則，即執(zhí)法機(jī)關(guān)必須根據(jù)法定權(quán)限、法定程序和法治精神開(kāi)展，越權(quán)無(wú)效。

依照法定職權(quán)和法定程序履行職責(zé)是海警機(jī)關(guān)采用海警船沖撞方式執(zhí)法的必要前提。目前，中國(guó)的國(guó)內(nèi)法中，與此相類似的法律依據(jù)可以從《人民警察法》《警械條例》《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》等法律和部門(mén)規(guī)章中尋找?！度嗣窬旆ā返?1條規(guī)定，為制止嚴(yán)重違法犯罪活動(dòng)的需要，公安機(jī)關(guān)的人民警察依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定可以使用警械?！毒禇l例》第3條指出，警械是指人民警察按照規(guī)定裝備的警棍、催淚彈、高壓水槍、特種防暴槍、手銬、腳鐐、警繩等警用器械；所稱武器，是指人民警察按照規(guī)定裝備的槍支、彈藥等致命性警用武器。這些條款都沒(méi)有明確指出海警船沖撞執(zhí)法的明確依據(jù)。這些法律法規(guī)頒布時(shí)間較早，條文表述也較為簡(jiǎn)單，內(nèi)容也遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)今中國(guó)維護(hù)海洋權(quán)益現(xiàn)狀的需要。如目前海上執(zhí)法中執(zhí)法船舶沖撞外國(guó)漁船等已經(jīng)超出了《警械條例》中的警械范圍，執(zhí)法的國(guó)內(nèi)法依據(jù)值得商榷。[7]

因此，中國(guó)應(yīng)盡快成立立法委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)小組，落實(shí)專家和調(diào)研人員，對(duì)一線執(zhí)法海警和海上執(zhí)法狀況進(jìn)行深入調(diào)研，明確中國(guó)海警行政執(zhí)法、刑事司法權(quán)的權(quán)限，并對(duì)當(dāng)前施行的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》《刑事訴訟法》等法律進(jìn)行相應(yīng)的修改和完善，這既是對(duì)海上執(zhí)法效率提高的需要，亦是對(duì)海警船沖撞執(zhí)法的法律保障。

(二)立法明確使用武力方式、執(zhí)法的內(nèi)涵及武力使用層級(jí)

海上執(zhí)法環(huán)境具有特殊性。當(dāng)前中國(guó)立法中的行政強(qiáng)制措施是一般規(guī)定，其立法內(nèi)容大多以陸上執(zhí)法環(huán)境為主，加之立法時(shí)海上執(zhí)法環(huán)境不如當(dāng)前海洋執(zhí)法情形復(fù)雜，因此，行政強(qiáng)制措施并不能完全適應(yīng)和覆蓋中國(guó)的海上執(zhí)法。在行政立法的規(guī)定中，將中國(guó)行政強(qiáng)制措施的種類規(guī)定為：限制公民人身自由、查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物，扣押財(cái)物，凍結(jié)存款、匯款和其他行政強(qiáng)制措施。中國(guó)的刑事案件中，偵查機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)立案的刑事案件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行偵查，如收集證據(jù)，為查明犯罪事實(shí)而進(jìn)行調(diào)查工作，包括訊問(wèn)犯罪嫌疑人、詢問(wèn)證人、被害人，勘驗(yàn)、檢查，凍結(jié)存款、匯款，鑒定和通緝等活動(dòng)。有關(guān)的強(qiáng)制措施是指《刑事訴訟法》規(guī)定的包括拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留、逮捕以及強(qiáng)制檢查、強(qiáng)行搜查和強(qiáng)制扣押等。在中國(guó)現(xiàn)行有效的法律中，無(wú)論行政強(qiáng)制措施還是刑事強(qiáng)制措施，均沒(méi)有明確授權(quán)新組建的中國(guó)海警局擁有限制人身自由的執(zhí)法權(quán)限。

中國(guó)目前的法律及部門(mén)規(guī)章未明確授權(quán)中國(guó)海警局在海洋執(zhí)法過(guò)程中使用槍支、速射艦炮、高射機(jī)槍火炮等致命性武器?！毒禇l例》第9條規(guī)定的人民警察可以使用武器的十五種暴力犯罪行為緊急情形中，并未包括海洋執(zhí)法中遇到的情形。因此，需要在今后的立法中對(duì)海警使用警械、武力使用原則及使用層級(jí)進(jìn)行細(xì)化。如美國(guó)海警在武力使用時(shí)，對(duì)于不服從命令的船只，如果是在自衛(wèi)條件下使用武力，無(wú)需遵守武力使用層級(jí)的規(guī)制；但對(duì)于構(gòu)成緊迫威脅態(tài)勢(shì)的船只，必須遵守武力使用層級(jí)的規(guī)制；如果船只的行動(dòng)對(duì)執(zhí)法人員構(gòu)成了死亡或嚴(yán)重身體傷害威脅，可適用美國(guó)海警武力使用原則。中國(guó)在海警執(zhí)法方面的立法上，可以借鑒美國(guó)的做法，在規(guī)制海警局執(zhí)法人員的執(zhí)法行為方面，要避免在執(zhí)法行動(dòng)中使用不必要的更高層級(jí)的武力,需要針對(duì)海上執(zhí)法行動(dòng)特點(diǎn),分別對(duì)船載執(zhí)法隊(duì)員武力使用、船載武力使用和直升機(jī)載武力使用的漸進(jìn)層級(jí)進(jìn)行規(guī)范，并加強(qiáng)執(zhí)法人員的輪訓(xùn)。

(三)增強(qiáng)中國(guó)海警船武器配備水平

作為維護(hù)中國(guó)海防安全的主力軍，中國(guó)海警隊(duì)伍的重要性與日俱增，尤其是隨著中國(guó)深入實(shí)施海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，中國(guó)日益拓展的海洋利益必將和其他國(guó)家產(chǎn)生矛盾甚至沖突，可預(yù)見(jiàn)的是，中國(guó)海警隊(duì)伍的職責(zé)將越來(lái)越重，權(quán)限也有擴(kuò)大的趨勢(shì)。而擴(kuò)大的職責(zé)和權(quán)限都要求有與之相對(duì)應(yīng)的警力和強(qiáng)有力的裝備的保障方能實(shí)現(xiàn)。然而現(xiàn)實(shí)并不樂(lè)觀，較之發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)海警部隊(duì)的裝備還比較落后。例如海警部隊(duì)中小型巡邏船艇性能差，大型船艇數(shù)量較少，指揮通信系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)比較落后等，這些缺陷嚴(yán)重制約了海警部隊(duì)維護(hù)中國(guó)海洋國(guó)土安全和海洋權(quán)益的實(shí)際能力。需要正視的現(xiàn)實(shí)是，由于大中型執(zhí)法船數(shù)量偏少，中國(guó)在東海、南海的遠(yuǎn)洋島嶼存在執(zhí)法力量不足的情況。同時(shí)，海警在執(zhí)法中，原則上不允許使用武器，較多使用水炮。已下水入列的“海警2901”船的滿載排水量達(dá)1.2萬(wàn)噸，航速達(dá)25節(jié)。該船裝備有76毫米速射艦炮、2門(mén)副炮以及2挺高射機(jī)槍，航速達(dá)25節(jié)，在續(xù)航力、耐沖撞性能、適航性、速度各方面都對(duì)周邊國(guó)家海上執(zhí)法船具備較大優(yōu)勢(shì)。該船排水噸位超過(guò)日本海上保安廳所擁有的世界最大巡視船——“秋津洲”號(hào)與“敷島”號(hào)。但是目前該種較為先進(jìn)的海警船僅僅是鳳毛麟角，尚不足以應(yīng)付激烈對(duì)抗的釣魚(yú)島、南沙群島等海域的執(zhí)法需求。需要中國(guó)在今后一段時(shí)間內(nèi)陸續(xù)生產(chǎn)一批船舶噸位較大、武器配備較高的海警船。

發(fā)達(dá)國(guó)家海警船的裝備情況較好。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)擁有65英尺以上的大中型艦船240余艘，小型艦艇1 400余艘，200余架固定翼飛機(jī)和直升機(jī)，配備有76.2毫米艦炮，多管20毫米速射炮等。日本海上保安廳配備有40毫米，30毫米機(jī)關(guān)炮等自動(dòng)化武器。韓國(guó)海警1503號(hào)巡邏艦排水量為2 700噸，配有兩座炮塔，前甲板上有一門(mén)40毫米主炮，上層建筑后方則放置一門(mén)20毫米多管速射炮，達(dá)到許多國(guó)家軍艦的標(biāo)準(zhǔn)裝備。

《警械條例》允許人民警察(海警)按照規(guī)定裝備警棍、催淚彈、高壓水槍、特種防暴槍、手銬、腳鐐、警繩等警用器械以及裝備槍支、彈藥等致命性警用武器。對(duì)于復(fù)雜的海況，以及有一定武裝的漁船、護(hù)衛(wèi)鉆井的外國(guó)武裝分子，中國(guó)海警靠上述傳統(tǒng)裝備和執(zhí)法方式難以有效進(jìn)行執(zhí)法。

由此可見(jiàn)，雖然中國(guó)海警執(zhí)法船裝備水平較以前有了提高，但從總體實(shí)力而言，中國(guó)海警船配備離美日韓等周邊國(guó)家仍有一定的差距。而采取沖撞方式的執(zhí)法方式開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)，雖然能給裝備較差的漁船以震懾力，但同時(shí)會(huì)給中國(guó)海警船也造成一定程度的損傷。此外，若與上述發(fā)達(dá)國(guó)家的海警船發(fā)生對(duì)峙乃至碰撞、擠兌和驅(qū)離，難以避免出現(xiàn)尷尬局面。

(四)對(duì)海上執(zhí)法的行政相對(duì)人(或犯罪嫌疑人)依法進(jìn)行抓捕并啟動(dòng)司法審判程序

陸上行政執(zhí)法、刑事執(zhí)法方式不能適應(yīng)海上執(zhí)法的特殊要求。中國(guó)海警在對(duì)他國(guó)漁船和漁民開(kāi)展執(zhí)法過(guò)程中，如果用執(zhí)法船碰撞方式執(zhí)法，從中國(guó)國(guó)內(nèi)法律規(guī)定、國(guó)際法院判例以及國(guó)際公約等方面來(lái)看，缺少執(zhí)法依據(jù)。且該種執(zhí)法方式對(duì)中國(guó)執(zhí)法船也容易造成不同程度的損害，對(duì)船上執(zhí)法人員也會(huì)產(chǎn)生一定的對(duì)身體狀況的不利影響。而應(yīng)代之以海上抓捕，必要時(shí)使用火炮等武器，增強(qiáng)執(zhí)法震懾力和執(zhí)法實(shí)效。

同時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》的規(guī)定*該法第12條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)在行使勘查、開(kāi)發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的生物資源的主權(quán)權(quán)利時(shí)，為確保中華人民共和國(guó)的法律、法規(guī)得到遵守，可以采取登臨、檢查、逮捕、扣留和進(jìn)行司法程序等必要的措施。中華人民共和國(guó)對(duì)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架違反中華人民共和國(guó)法律、法規(guī)的行為，有權(quán)采取必要措施，依法追究法律責(zé)任，并可以行使緊追權(quán)。”，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以行使緊追權(quán)、登臨權(quán)，以及對(duì)違法人員采取檢查、逮捕、扣留和進(jìn)行司法程序等措施。2016年8月發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理發(fā)生在中國(guó)管轄海域相關(guān)案件若干問(wèn)題的規(guī)定(一)》也明確了中國(guó)對(duì)管轄海域，對(duì)于海上越境非法捕撈等犯罪行為，依法追究刑事責(zé)任的司法管轄權(quán)，一定程度上對(duì)海警的刑事執(zhí)法權(quán)提出了新的要求。因此，結(jié)合《中華人民共和國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》等規(guī)定，建議中國(guó)海警局在對(duì)領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)展執(zhí)法過(guò)程中，通過(guò)行使緊追權(quán)與登臨權(quán)，對(duì)違法人員采取相應(yīng)行政、刑事強(qiáng)制措施，避免出現(xiàn)海警局被行政相對(duì)人(或犯罪嫌疑人)人員以程序違法、損壞財(cái)物而索賠起訴的被動(dòng)局面。

四、結(jié)語(yǔ)

海警船沖撞式執(zhí)法問(wèn)題是隨著中國(guó)深入實(shí)施海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，以及中國(guó)維護(hù)和拓展海洋利益而出現(xiàn)的。由于缺乏法律依據(jù)但又存在現(xiàn)實(shí)的合理性，這已成為中國(guó)海洋執(zhí)法過(guò)程中亟待解決的問(wèn)題，其背后反映出中國(guó)相關(guān)立法的缺位以及執(zhí)法體制的混亂。我們要借鑒國(guó)際及外國(guó)的立法及實(shí)踐，在海上執(zhí)法過(guò)程中，既要遵守嚴(yán)格的國(guó)際法規(guī)范，又要細(xì)化海警武力使用原則及使用層級(jí)。同時(shí)，盡快制定海警法，授權(quán)新成立的海警局包括行政、海上刑事司法權(quán)限，明確武力使用的判斷標(biāo)準(zhǔn)、提高海警執(zhí)法船武器配備水平，避免使用執(zhí)法船沖撞執(zhí)法等局面，而代之以對(duì)海上執(zhí)法對(duì)象進(jìn)行抓捕、進(jìn)入司法審判等程序。這既是中國(guó)依法治海、提高司法審判國(guó)際威信的需要，更是維護(hù)中國(guó)海洋權(quán)益和中國(guó)公民的合法權(quán)益的需要。

[1]中國(guó)海警阻印尼扣我漁船細(xì)節(jié)：以25節(jié)高速追上撞擊[EB/OL].(2016-03-22)[2016-11-17].http://news.china.com/domestic/945/20160322/22262616.html. The details of China Coast Guard prevent Indonesia to detain Chinese fishing boats:hit against at 25 knots speed[EB/OL].(2016-03-22)[2016-11-17].http://news.china.com/domestic/945/20160322/22262616.html.(in Chinese)

[2]外媒：中國(guó)在黃巖島海域撞毀3艘菲漁船[EB/OL].(2015-02-05)[2016-11-17].http://news.sohu.com/20150204/n408601032.shtml.

Foreign media:China Coast Guard hit against 3 Philippine fishing boats[EB/OL].(2015-02-05)[2016-11-17].http://news.sohu.com/20150204/n408601032.shtml.(in Chinese)

[3]中國(guó)海警主動(dòng)狠撞越南船：終于輪到越南抗議中國(guó)[EB/OL].(2014-05-08)[2016-11-17].http://junshi.xilu.com/20140508/1000010000483296.html. China Coast Guard hit against Vietnam ships:finally turn to Vietnam protesting China[EB/OL].(2014-05-08)[2016-11-17].http://junshi.xilu.com/20140508/1000010000483296.html.(in Chinese)

[4]鄂振輝.執(zhí)法權(quán)研究[D].濟(jì)南：山東大學(xué)，2007：70. E Zhen-hui.Research on law enforcement power[D].Jinan:Shandong University,2007:70.(in Chinese)

[5]KWAST P J.Maritime law enforcement and the use of force:reflections on the categorisation of forcible action at sea in the light of the Guyana/Suriname Award[J].Journal of Conflict & Security Law,2008,13(7):52.

[6]國(guó)際法院判決書(shū)咨詢意見(jiàn)和命令摘錄(1997—2002)[EB/OL].(2007-06-23)[2016-11-17].http://www.icj-cij.org.homepage/ch.summary/php. Advisory opinions and orders excerpt of ICJ(1997—2002)[EB/OL].(2007-06-23)[2016-11-17].http://www.icj-cij.org.homepage/ch.summary/php.(in Chinese)

[7]車流暢.我國(guó)海警“沖撞式”執(zhí)法的法律解析與立法構(gòu)架[J].法制博覽，2016(18)：23. CHE Liu-chang.Law analysis and legislation structure of China Coast Guard bumping enforcement of law[J].Legality Vision，2016(18)：23.(in Chinese)

AnalysisofthecollisiontypelawenforcementoftheChinaCoastGuard

ZHANG Nian-hong

(International Law School，East China University of Political Science and Law，Shanghai 200040，China)

In the recent years,China has speed up its pace to safeguard and expand its ocean rights and interests.The marine patrol is now becoming a permanent event in China and is making the maritime enforcement more effective in the protection of the maritime interests of China. But problems emerged concerning whether the way of bumping and dashing the illicit ship is an appropriate and acceptable action in the enforcement activities. By reviewing the international case law and other admiralty rules, regimes and norms, it is concluded that the enforcement by bumping and dashing did not corresponded with international practice and was even not in the line with domestic laws. It is suggested to specify the way of authorizing the power and the way of using the armed force, and to strengthen the equipment and armoring of the coastal guard so as to protect the maritime interests of China.

coast guard；collision；way of law enforcement；maritime rights and interests

2017-02-17

2015年度國(guó)家社科重大項(xiàng)目“完善我國(guó)海洋法律體系研究”(15ZDB178)

張念宏(1976-)，男，山東日照人，華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院國(guó)際法學(xué)專業(yè)博士研究生，E-mail：steven_zhang1@126.com。

張念宏．中國(guó)海警船沖撞方式執(zhí)法問(wèn)題探析[J]．中國(guó)海商法研究，2017，28(2)：46-51

DF961.9

：A

：2096-028X(2017)02-0046-06