憲法實施視閾下的“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)

□ 方 彪

憲法實施視閾下的“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)

□ 方 彪

2015年3月15日修改之后的《立法法》正式實施，地方立法權(quán)主體由“較大的市”擴(kuò)充到“設(shè)區(qū)的市”。無論是“較大的市”，還是“設(shè)區(qū)的市”被授予立法權(quán)，都面臨著合憲性的考量。憲法是地方立法權(quán)的基礎(chǔ)和源泉，因此，“設(shè)區(qū)的市”的立法權(quán)應(yīng)當(dāng)且可以從《憲法》中獲得解釋。地方各級人大有權(quán)保障憲法在其行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行；“設(shè)區(qū)的市”立法不僅有實踐基礎(chǔ)和現(xiàn)實需求，而且其根據(jù)憲法法律的規(guī)定制定地方性法規(guī)，可以將抽象的憲法原則或憲法規(guī)則具體化，有利于保障和促進(jìn)憲法在其轄區(qū)的實施，從而獲得合憲性。

設(shè)區(qū)的市 立法權(quán) 憲法依據(jù) 憲法實施

一、我國地方立法體制的發(fā)展歷程

(一)地方立法權(quán)的生成之路

我國的立法體制自建國以來幾經(jīng)變化，地方立法權(quán)經(jīng)歷了從有到無再到有的發(fā)展過程。在1954年《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)頒布之前，在省級人民政府之上還設(shè)有大行政區(qū)一級的政府*1949年—1954年間我國設(shè)立的包括若干省( 市) 大于省級的行政區(qū)域，全國共設(shè)立華北、西北、東北、華東、中南、西南六個大行政區(qū)，到1954年10月全部撤銷。，在這一階段地方擁有較大的立法權(quán)。在立法主體上，大行政區(qū)人民政府、省級人民政府、市級人民政府、縣級人民政府和民族自治地方的自治機(jī)關(guān)都享有立法權(quán)；在立法權(quán)限方面，大行政區(qū)可以發(fā)布命令和制定暫行條例，省級政府可以制定暫行條例，市級政府可以制定暫行條例報上級政府批準(zhǔn)。1954年新中國第一部《憲法》頒布實施，對立法體制重新做出規(guī)定。憲法確立了全國人民代表大會制度，在中央層面，全國人民代表大會有權(quán)修改憲法和制定法律，全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)解釋法律和制定法令*1954年《憲法》第22條規(guī)定：“全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)?！?954年《憲法》第31條規(guī)定：“全國人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán)：……(三)解釋法律；(四)制定法令……”，1955年全國人大授予全國人大常委會制定單行條例的權(quán)力*1955年第一屆全國人大第二次會議通過《關(guān)于授權(quán)常委會制定單行法規(guī)的決議》。；在地方層面，憲法沒有對地方是否有立法權(quán)做出明確規(guī)定，各省、市、縣原有的擬定法令、條例或單行法規(guī)的立法職權(quán)實際上已被取消，這一時期地方立法權(quán)處于消亡狀態(tài)。十一屆三中全會開啟了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的偉大征程，為賦予地方較大的自主權(quán)以充分發(fā)揮地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性，1979年7月通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)重新賦予地方立法權(quán)*1979年《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第6條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制訂和頒布地方性法規(guī)，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案?！薄Ｔ?982年修改后，《地方組織法》第一次引入“較大的市”概念，并賦予“較大的市”人大常委會地方性法規(guī)的擬定權(quán)。在1995年修改后，《地方組織法》將“較大的市”人大常委會關(guān)于地方性法規(guī)草案的擬定權(quán)升格為制定權(quán)。2000年全國人大通過的《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)沿用《地方組織法》的規(guī)定，確立了“較大的市”的立法權(quán)。

至此，在立法主體方面，省級人大及其常委會、省會所在城市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”均被賦予了地方立法權(quán)；在立法權(quán)限方面，相關(guān)立法并沒有作出具體的規(guī)定，而是籠統(tǒng)地規(guī)定在遵循不抵觸原則的前提下，上述地方立法主體可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要制定地方性法規(guī)。其中，“較大的市”享有立法權(quán)是我國立法體制的重大發(fā)展，是立法權(quán)向地方下放的重要探索。然而，賦予“較大的市”地方立法權(quán)，雖然在一定程度上滿足了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的立法需求，但是其問題也在實踐中不斷地暴露出來。首先，“較大的市”概念模糊不清，這造成其認(rèn)定上的困難。事實上，國務(wù)院從1993年之后再也沒有確定新的“較大的市”。這貌似可以解讀為國家有從嚴(yán)控制地方立法權(quán)的意圖，但從此番國家賦予外延更廣泛的“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)來看，筆者認(rèn)為更應(yīng)當(dāng)解讀為“較大的市”自身的標(biāo)準(zhǔn)不明確，使得申請認(rèn)定“較大的市”資格的申請者和審批者均無所遵循。這足以表明“較大的市”所承載的下放立法權(quán)的功能并沒有得到充分發(fā)揮。其次，上述認(rèn)定上的困難，客觀上造成很多有立法需求的城市難以獲得立法權(quán)，比如溫州市曾連續(xù)二十年申請確定為“較大的市”均未獲批，這必然造成地方管理經(jīng)濟(jì)社會文化事業(yè)時多遭掣肘，從而嚴(yán)重地抑制了地方的自主性和積極性。

(二)“市”級立法權(quán)的全面生成

自改革開放以來，很多城市迅速發(fā)展壯大，從而產(chǎn)生了對立法權(quán)的迫切需求。據(jù)統(tǒng)計，常住人口在三百萬到五百萬的“設(shè)區(qū)的市”有八十二個，常住人口在五百萬至一千萬的有八十七個，有的甚至超過了一千萬，如山東省的臨沂市、河南省的南陽市。[1](P225)城市發(fā)展帶來的規(guī)劃、人口、環(huán)境等城市綜合治理問題日益復(fù)雜，城市的現(xiàn)代化治理迫切需要立法的引領(lǐng)，即上層建筑應(yīng)當(dāng)服務(wù)而不能制約經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

為了滿足日益高漲的立法需求，促進(jìn)城市發(fā)展以及國家治理體系的現(xiàn)代化，鑒于“較大的市”在面對這方面需求時力有不逮，2013年中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會為完善立法體制作出了新的頂層設(shè)計，指出要“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”。2014年中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會進(jìn)一步對此予以明確，要求“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”?！读⒎ǚā吩?015年的修改中將上述主張法制化，賦予了“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)*2015年修訂的《立法法》第72條第2款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會對報請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個月內(nèi)予以批準(zhǔn)?！薄Ｖ链?，我國“市”級立法權(quán)全面生成。之所以全面賦予“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)，其一在于滿足地方立法需求，充分調(diào)動地方的積極性；其二在于完善中國特色社會主義法律體系，充分發(fā)揮地方立法機(jī)關(guān)的潛能，使它們成為中央立法機(jī)關(guān)的有益補(bǔ)充；其三，“設(shè)區(qū)的市”人大按照中央的統(tǒng)一部署發(fā)揮其在立法中的主導(dǎo)作用是提高立法質(zhì)量和保障立法引領(lǐng)作用的重要環(huán)節(jié)，這有利于推進(jìn)市級人大工作進(jìn)而完善我國人民代表大會制度。[2]具體而言，在立法主體方面，全國“設(shè)區(qū)的市”共計284個，修法之前只有49個“較大的市”才擁有立法權(quán)*2000年《立法法》對“較大的市”的范圍作了明確規(guī)定，包括：1.省(自治區(qū))人民政府所在地的市；2.經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市；3.國務(wù)院批準(zhǔn)的其他城市。其中，省會城市27個，經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市4個，國務(wù)院批準(zhǔn)的其他城市有18個。，修法之后其他原先不擁有立法權(quán)的235個“設(shè)區(qū)的市”也被賦予了立法權(quán)，地方立法主體范圍的擴(kuò)大可以極大地滿足壓抑已久的立法需求。在立法權(quán)限上，“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)限范圍限定為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項”。如此規(guī)定，一方面可以滿足地方立法的需求，另一方面也有利于保障地方立法的質(zhì)量，確保在中央精神的指導(dǎo)下，在對各方立法需求、現(xiàn)實發(fā)展需要和維護(hù)國家法制統(tǒng)一等方面綜合權(quán)衡的基礎(chǔ)上，作出既能解決實踐問題又有法理基礎(chǔ)的決定。

二、“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)的合憲性爭議

無論是“較大的市”立法權(quán)，還是“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)，均是根據(jù)法律授權(quán)而非直接依據(jù)《憲法》規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)的來源缺乏憲法依據(jù)而存在違憲的嫌疑。在2015年《立法法》修改前，有學(xué)者就曾指出《地方組織法》、《立法法》授予“較大的市”立法權(quán)缺乏憲法依據(jù)，地方立法涉及中央和地方的分權(quán)，故屬于憲法才有權(quán)規(guī)定的事項，其他法律無權(quán)規(guī)定。[3]持相反意見的觀點認(rèn)為，雖然《立法法》授予“較大的市”立法權(quán)缺乏直接的憲法依據(jù)，但是由于符合實踐發(fā)展的需要，故而符合憲法精神，屬于良性違憲 。[4]

本次修法將原來的“較大的市”進(jìn)一步擴(kuò)大為“設(shè)區(qū)的市”，地方立法權(quán)的合憲性問題再次被提起。在《立法法》修改草案公布之時，有學(xué)者即提出合憲性質(zhì)疑，認(rèn)為《立法法》修改的程序不同于憲法修改程序，所以全國人大實質(zhì)上行使了修改憲法的權(quán)力。[5]在正式修改之后，《立法法》的憲法依據(jù)問題并未隨著修正案的生效獲得解釋。有研究者指出了破解這一難題的路徑，中央和地方的權(quán)限劃分問題、立法權(quán)的授予和權(quán)限大小問題只有憲法才有權(quán)做出規(guī)定，其他法律無權(quán)做出規(guī)定。要解決這種合憲性危機(jī)，只能通過解釋或者修改憲法為“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)提供憲法依據(jù)，這樣才能在立法體制上實現(xiàn)《地方組織法》、《立法法》的規(guī)定和《憲法》的規(guī)定相統(tǒng)一。[6]

此外，還有一種觀點認(rèn)為，“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)無憲法依據(jù)是因為憲法對立法體制的規(guī)定存在“留白”，《立法法》修改后賦予“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)填補(bǔ)了憲法的空白并推動了后者的發(fā)展?！读⒎ǚā返男薷臋C(jī)關(guān)是全國人大，其不僅僅是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，還是我國最高立法機(jī)關(guān)，闡釋憲法內(nèi)涵并且發(fā)展憲法是立法者的責(zé)任之一，以民主的方式發(fā)展憲法正好反映了我國立法體制的作用,擴(kuò)張地方立法權(quán)是多種政治力量博弈的結(jié)果，其在不違背憲法的情況下發(fā)展了憲法。[7]

關(guān)于“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)的合憲性質(zhì)疑必須得到正面回應(yīng)，否則其為國家治理現(xiàn)代化提供立法保障的初衷勢必落空。那些認(rèn)為《立法法》賦予“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)之舉缺乏憲法根據(jù)的觀點，戳中了地方立法主體不斷擴(kuò)容與《憲法》規(guī)定不相洽這一要害。但是，這種純法條主義的憲法解讀忽略了憲法的整體性，對憲法的理解陷入了唯法條論而有失偏頗，以憲法為依據(jù)不僅僅指有直接的憲法條文作依據(jù)，還可以憲法精神、憲法原則作依據(jù)。同時，主張通過修改《憲法》來解決“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)的合憲性危機(jī)的建議也不現(xiàn)實，且修改《憲法》以適應(yīng)法律，不符合《憲法》具有最高法律效力的定位。將現(xiàn)實的立法需求作為論證《立法法》正當(dāng)性的邏輯起點，并沒有正面回應(yīng)其合憲性質(zhì)疑。同時，關(guān)于《憲法》規(guī)定存在“留白”，全國人大的立法發(fā)揮著補(bǔ)白的功能，進(jìn)而推動憲法發(fā)展的解釋具有一定的說服力，但也無法直接回應(yīng)“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)的憲法依據(jù)何在的問題。筆者認(rèn)為，解決這一難題應(yīng)該回到《憲法》自身，地方立法權(quán)既不是地方與中央的分權(quán)，也區(qū)別于《憲法》意義上的立法權(quán)，地方各級人大立法還蘊(yùn)含著實施憲法的功能和職責(zé)。

三、賦予“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)屬于實施憲法

(一)憲法實施的路徑和方法

中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)，要“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強(qiáng)憲法實施”。所謂憲法實施就是指憲法規(guī)定的內(nèi)容在實際生活中的貫徹落實，加強(qiáng)憲法和法律的實施是我國當(dāng)前法治建設(shè)的核心任務(wù)，憲法作為根本大法能否有效實施關(guān)系到公民權(quán)利能否得到有效保障和國家體制能否得到有效運(yùn)行。國家機(jī)關(guān)是憲法實施的主要主體，根據(jù)國家機(jī)關(guān)主體的不同，憲法實施可以分為立法實施、行政實施和司法實施。[8](PP89-94)立法實施在我國就是指各級人大及其常委會按照一定的方式、步驟在其權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行立法的活動，立法實施是我國憲法規(guī)定的實施憲法的主要路徑[9]。憲法是國家的根本大法，其規(guī)定的內(nèi)容具有全局性和根本性，而且一般具有高度的原則性和抽象性，故而難以在具體生活中直接實施，通過立法將抽象的憲法具體化有利于后者貫徹落實。特別是，我國目前處于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，憲法中得到有效實施條文有限,憲法實施在總體上還有很大的提升空間，通過立法實施憲法可以促進(jìn)憲法的實施。[10]

(二)全國人大制定《立法法》屬于實施憲法

國家的刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律只有全國人大才有權(quán)制定，基本法律主要是涉及國家生活全局以及國家基本制度等直接涉及公民基本權(quán)利和義務(wù)，在我國法律體系中居于主干地位。[11](P256)制定《立法法》的目的是“規(guī)范立法活動，健全國家立法制度”，立法權(quán)是一項直接關(guān)系到國家機(jī)構(gòu)運(yùn)作的重要權(quán)力，立法內(nèi)容往往直接對公民權(quán)利的實現(xiàn)方式和義務(wù)的承擔(dān)方式予以規(guī)定，《立法法》是全國人大才有權(quán)制定的基本法律，制定《立法法》也是全國人大作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)實施憲法的主要方式。立法權(quán)劃分有橫向和縱向兩個維度，橫向劃分涉及同一層面上的不同國家機(jī)構(gòu)之間的分工，縱向劃分是指中央和地方在立法事項上的分工?！霸O(shè)區(qū)的市”是否享有立法權(quán)屬于涉及中央和地方權(quán)力劃分和運(yùn)作的重大事項，只能由《憲法》作出規(guī)定，那《立法法》此舉是否僭越職權(quán)呢？

通過研究可以發(fā)現(xiàn)，并不是憲法所有的內(nèi)容都是可以通過立法來實施的。我國的立法中通常都有“根據(jù)憲法制定本法”的表述，有研究者認(rèn)為這句話包含立法權(quán)權(quán)源法定和法源法定兩層內(nèi)涵；[12]也有研究者認(rèn)為這是一種立法技術(shù)，這表明了“憲法是普通法的基礎(chǔ)和依據(jù)，普通法是憲法的實施法”。[13]這就是本文探討的立法依據(jù)問題。我國憲法中存在大量政治宣言條款，如《憲法》第1條規(guī)定我國國家性質(zhì)是人們民主專政，第14條規(guī)定國家厲行節(jié)約，等等。這些宣誓性條款旨在表明國家的發(fā)展方向和價值取向，但是缺乏立法的可實現(xiàn)性，不具有明晰性、穩(wěn)定性與可實現(xiàn)性條件，無法通過制定普通法來實施。[14]《憲法》第33條規(guī)定的平等原則作為基本原則，其效力的實現(xiàn)主要結(jié)合其他憲法權(quán)利來約束國家機(jī)關(guān)，但是卻很難制定一部《平等法》來實施該條款，往往采取在立法中貫徹平等原則的方式來實施?！缎姓V訟法》第1條也有“根據(jù)憲法，制定本法”的表述，但是沒有直接的憲法條文可以作為其依據(jù)，由于行政訴訟制度的建立符合憲法規(guī)定的法治原則，可以加強(qiáng)對公民基本權(quán)利的保護(hù)，故而可以將憲法中有關(guān)人民法院行使審判權(quán)的規(guī)定解釋為其法源。有的立法則是直接對憲法具體條文的實施和具體化，如《義務(wù)教育法》的立法依據(jù)就是《憲法》第46條*《憲法》第46條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展。”，通過普通法對公民受教育權(quán)作出具體規(guī)定，從而確保各級國家機(jī)關(guān)認(rèn)真實施憲法。

《立法法》是全國人大依據(jù)憲法制定的基本法，對立法體制進(jìn)行完善也并非沒有憲法依據(jù)。憲法分配著國家法權(quán)并規(guī)范其運(yùn)轉(zhuǎn)，國家的立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)的劃分和運(yùn)作及國家機(jī)構(gòu)的組成和運(yùn)作，都只有憲法才有權(quán)作出規(guī)定或者由憲法授權(quán)立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法規(guī)范。全國人大、地方各級人大、地方各級政府的組織和運(yùn)作就是由憲法授權(quán)人大制定組織法進(jìn)行規(guī)范的。憲法對我國的立法體制已有規(guī)定，在我國憲法頒布之后有權(quán)對立法權(quán)進(jìn)行分配調(diào)整或者進(jìn)行解釋的機(jī)關(guān)也只有全國人大?！稇椃ā返?2條通過列舉的方式規(guī)定了全國人大的各項職權(quán)，其中最后一款規(guī)定全國人大的兜底職權(quán)，即“應(yīng)當(dāng)由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”。為對憲法規(guī)定的立法體制進(jìn)行完善，全國人大制定《組織法》、《立法法》先后賦予“較大的市”、“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)，這是只有全國人大才能行使的“其他職權(quán)”。《立法法》就是以憲法為依據(jù)，對各級立法機(jī)關(guān)應(yīng)遵守的基本原則、各自的權(quán)限范圍、立法的程序、法律解釋及適用與備案等問題作出的專門立法。[2](P7)這也是全國人大作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，通過立法的形式實施憲法。

保障憲法實施是地方各級人民代表大會的重要職責(zé)。省級人大及其常委會可以通過直接依據(jù)憲法制定地方性法規(guī)來實施憲法，如《山東省人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督工作條例》第2條規(guī)定“省人民代表大會常務(wù)委員會在省人民代表大會閉會期間，依法監(jiān)督省人民政府、省高級人民法院、省人民檢察院行使職權(quán)”，該條例對山東省人大常務(wù)委員會監(jiān)督的范圍和內(nèi)容、方式和程序及責(zé)任和處理等作出了規(guī)定，這是省級人大通過立法將憲法規(guī)定的省人大常委會的監(jiān)督權(quán)予以具體化，實施了憲法中的相關(guān)監(jiān)督權(quán)條款。憲法在地方實施的重要性絲毫不亞于在中央實施，對于地方人大及其常委會來說，保證憲法實施的主要方式是維護(hù)法制統(tǒng)一和糾正發(fā)生在本行政區(qū)域內(nèi)的違反憲法的現(xiàn)象。[15]“設(shè)區(qū)的市”人大及其常委會是地方市一級國家權(quán)力機(jī)關(guān)，根據(jù)《憲法》的規(guī)定在其行政區(qū)域內(nèi)保證憲法、法律和行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行是其法定職責(zé)*《憲法》第99條第1款規(guī)定：“地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行；依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過和發(fā)布決議，審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計劃?！?，其有權(quán)依照憲法、法律規(guī)定的權(quán)限和方式，通過和發(fā)布決議，這也是憲法規(guī)定的“設(shè)區(qū)的市”保障憲法實施的職責(zé)。

(三)制度建構(gòu)科學(xué)合理，維護(hù)法制統(tǒng)一

《憲法》要求我國法律制度的建立應(yīng)遵循“法制統(tǒng)一”原則，即一切法律、法規(guī)、地方性法規(guī)都不得與憲法相抵觸*《憲法》第5條第2款規(guī)定：“國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。”第3款規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！?。法制統(tǒng)一原則要求國家的法律制度保持統(tǒng)一性，法律、法規(guī)、地方性法規(guī)的位階不同，他們共同構(gòu)建的法律體系內(nèi)部應(yīng)當(dāng)和諧一致。實行法制統(tǒng)一的前提在于以《憲法》為核心建立科學(xué)、統(tǒng)一的法律體系，故立法權(quán)的合理配置是實現(xiàn)法制統(tǒng)一的重要保障。其中，法律保留原則和法律優(yōu)先原則的適用則劃分了地方立法的權(quán)限范圍和空間及各級立法的效力位階，使得各級立法在不同的層面為國家治理提供相應(yīng)的立法支撐。

《立法法》構(gòu)建了科學(xué)有效的保障制度以實現(xiàn)法制統(tǒng)一。首先，對不同的立法主體的立法權(quán)限做出了劃分，明確了憲法的最高效力和“設(shè)區(qū)的市”立法應(yīng)遵守的“不抵觸原則”；其次，明確了“設(shè)區(qū)的市”開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間，由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的“設(shè)區(qū)的市”的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報全國人大和國務(wù)院備案；“設(shè)區(qū)的市”所制定的地方性法規(guī)要經(jīng)過省級人大常委會批準(zhǔn)后才能實施，省級人大常委會對向其報批的法規(guī)之合憲性、合法性進(jìn)行審查，這是確?！霸O(shè)區(qū)的市”立法符合法制統(tǒng)一原則的重要制度；在地方性法規(guī)正式頒布實施后，常委會和專門委員會還可以對備案的地方性法規(guī)進(jìn)行審查，對其中違法、違憲的內(nèi)容提出審查意見，對地方立法實行立法監(jiān)督是保障立法質(zhì)量維護(hù)法制統(tǒng)一的最后一道防線。上述多項制度形成合力，形成了保障法制統(tǒng)一的機(jī)制。[16]

四、“設(shè)區(qū)的市”立法事項之憲法依據(jù)

憲法是其他法律規(guī)范產(chǎn)生的依據(jù)，“設(shè)區(qū)的市”制定的地方性法規(guī)的規(guī)范內(nèi)容也要以憲法為基礎(chǔ)。憲法規(guī)制在立法中的體現(xiàn)，可以有多種表現(xiàn)形式：憲法原則可以成為部門法的基本法律原則之法源，如憲法中法治原則可視為行政法中依法行政原則的法源；憲法中的子原則可以成為法律中的母原則或派生出其他法律原則，如我國憲法中平等原則在刑事訴訟法中派生出“適用法律上一律平等”原則；憲法規(guī)則可能直接轉(zhuǎn)化為法律原則，也可能派生出法律規(guī)則，如美國憲法中不得自證其罪的規(guī)則轉(zhuǎn)化為刑事訴訟中的不得強(qiáng)迫當(dāng)事人作出對自己的不利陳述。[17]根據(jù)修改后的《立法法》之規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市”立法事項限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等事項”, 其實踐基礎(chǔ)是“較大的市”的多年立法實踐，而其規(guī)范法源則是憲法原則和規(guī)則。

首先，“設(shè)區(qū)的市”制定城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面立法的憲法依據(jù)。通觀我國《憲法》文本，“城鄉(xiāng)”有兩種含義。第一種內(nèi)涵是經(jīng)濟(jì)體制下的城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)，這一種內(nèi)涵有兩處 ，分別是《憲法》第8條規(guī)定的“國家保護(hù)城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)利和利益”和第42條規(guī)定的“國有企業(yè)和城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動者都應(yīng)當(dāng)以國家主人翁的態(tài)度對待自己的勞動”。第二種內(nèi)涵是作為一種職權(quán)行使對象的“城鄉(xiāng)”，這一種內(nèi)涵在《憲法》中共有三處，分別是《憲法》第24條規(guī)定的“通過在城鄉(xiāng)不同范圍的群眾中制定和執(zhí)行各種守則、公約，加強(qiáng)社會主義精神文明的建設(shè)”；第89條第6款的規(guī)定“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)”以及第107條第1款的規(guī)定“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)”。同時，“城鄉(xiāng)建設(shè)”和“管理”同時出現(xiàn)的有兩次，即第89條第6款和第107條第1款。筆者認(rèn)為，這里的“城鄉(xiāng)”是指“設(shè)區(qū)的市”頒布的地方性法規(guī)的實施范圍，之所以采用“城鄉(xiāng)”的表達(dá)方式是植根于立憲者思想深處的城鄉(xiāng)二元制*我國《憲法》中土地制度是采用城鄉(xiāng)二元制的典型代表，與城鄉(xiāng)二元制密切相關(guān)的還有教育、社保等。。“設(shè)區(qū)的市”人大及其常委會是我國地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)體系的有機(jī)組成部分，其有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)代表本區(qū)域人民的意志決定重大問題，在本區(qū)域內(nèi)保證憲法的遵守和執(zhí)行。“設(shè)區(qū)的市”可以根據(jù)本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然條件和資源、民族構(gòu)成、人口等因素對本區(qū)域內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行管理。不僅如此，“設(shè)區(qū)的市”人大及其常委會通過立法可以承載和實現(xiàn)憲法蘊(yùn)含的各種價值，通過立法可以促進(jìn)本區(qū)域內(nèi)人民的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化生活以及地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、福利保障、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)等。[18](P336)

其次，“設(shè)區(qū)的市”制定環(huán)境保護(hù)方面立法的憲法依據(jù)。環(huán)境權(quán)入憲已經(jīng)成為全球范圍內(nèi)大多數(shù)國家共同的選擇，有的國家憲法條文中明確規(guī)定了實體性的環(huán)境權(quán)，有的規(guī)定了程序性的環(huán)境權(quán)，也有許多國家對環(huán)境糾紛案件實行司法專門化?！度毡緫椃ā返?25 條規(guī)定了公民的生存權(quán)和國家的社會性使命*日本《憲法》第25條：“一切國民都享有維持最低限度的健康的和有文化的生活權(quán)利。國家必須在生活的一切方面努力于提高和增進(jìn)社會福利、社會保障以及公共衛(wèi)生事業(yè)?！眳⒁娊苛值龋骸妒澜鐟椃ㄈ珪?，青島出版社1997年版，第385頁。，雖然沒有直接出現(xiàn)“環(huán)境權(quán)”的表述，但是有學(xué)者認(rèn)為這蘊(yùn)含著公民環(huán)境權(quán),因為良好的環(huán)境是保障公民健康和文化發(fā)展之基礎(chǔ)。[19]我國《憲法》第26條規(guī)定“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”，這屬于在憲法中直接規(guī)定國家保護(hù)環(huán)境的立憲模式，并且已形成了以《環(huán)境保護(hù)法》為核心的環(huán)境保護(hù)法律體系?！霸O(shè)區(qū)的市”以憲法法律為依據(jù)，對環(huán)境保護(hù)進(jìn)行符合地方特色的地方性立法，是“設(shè)區(qū)的市”人大及其常委會實施憲法的重要體現(xiàn)，也是對《憲法》中環(huán)境保護(hù)條款的具體化。

最后，“設(shè)區(qū)的市”制定歷史文化保護(hù)方面立法的憲法依據(jù)?！稇椃ā返?2條第2款規(guī)定“國家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)”，這是關(guān)于文物保護(hù)的憲法規(guī)則，《文物保護(hù)法》就是對其進(jìn)行實施的專門立法。名勝古跡、珍貴文物、歷史文化遺產(chǎn)凝結(jié)著人類的智慧，保存著文明的軌跡，是文化的重要組成部分，對其進(jìn)行保障不僅僅是保護(hù)優(yōu)秀的中華文化，還能為思想道德建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供支撐?！霸O(shè)區(qū)的市”對“歷史文化保護(hù)”進(jìn)行立法可以形成“憲法-法律-地方性法規(guī)”的規(guī)則體系，文物分布由于歷史原因各地不一，“設(shè)區(qū)的市”可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍樾斡嗅槍π缘貙椃ㄒ?guī)則和法律的規(guī)定進(jìn)行具體化，在維護(hù)法律規(guī)則體系統(tǒng)一的同時，根據(jù)本行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會情況提高地方性法規(guī)的針對性和實用性?！拔幕前l(fā)展的主要推動力之一，所以文化的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同樣重要，且所有個人和民族都有權(quán)參與兩者的發(fā)展并從中獲益?！?參見《保護(hù)和促進(jìn)文化表現(xiàn)形式多樣性公約》(2005年10月20日第33屆聯(lián)合國教科文組織大會通過)，2006年12月29日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第25次會議決定，批準(zhǔn)于2005年10月20日在第33屆聯(lián)合國教科文組織大會上通過的《保護(hù)和促進(jìn)文化表現(xiàn)形式多樣性公約》。綜上，建立完善的法制體系是促進(jìn)文化發(fā)展的重要途徑，“設(shè)區(qū)的市”人大及其常委會作為地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，根據(jù)《憲法》并結(jié)合地方實際情況，制定歷史文化保護(hù)方面的地方性法規(guī)有憲法依據(jù)。

五、結(jié) 語

誠如漢斯·凱爾森所言，“可以從同一個基礎(chǔ)規(guī)范中追溯自己效力的所有規(guī)范，組成一個規(guī)范體系，或一個秩序。這一基礎(chǔ)規(guī)范，就如一個共同的源泉那樣，構(gòu)成了組成一個秩序的不同規(guī)范之間的紐帶?！盵20](P126)社會生活是法律規(guī)范產(chǎn)生的實踐基礎(chǔ)，基本規(guī)范指引和約束法律規(guī)范的最終形成。憲法是一切其他法律規(guī)范產(chǎn)生的依據(jù)，一切法律、法規(guī)都要接受憲法的檢驗，不得與憲法原則和憲法規(guī)范相抵觸。憲法實施情況是衡量一國法治發(fā)展水平的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，目前我國憲法實施還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。基于本身的制度實施憲法，通過各級人大立法對憲法原則、憲法規(guī)則具體化是各級權(quán)力機(jī)關(guān)立法實施的重要途徑?！霸O(shè)區(qū)的市”擁有立法權(quán)是全國人大實施憲法的表現(xiàn)，其立法權(quán)有相應(yīng)的憲法依據(jù)。其既可以激活中央和地方的兩個積極性，在城鄉(xiāng)建設(shè)和管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面充分發(fā)揮地方積極性，實現(xiàn)國家管理職能的現(xiàn)代化，又可以使公民基本權(quán)利保障得到有效提高。

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(責(zé)任編輯：蔡金榮)

國家社會科學(xué)基金資助重大項目“人民代表大會制度理論創(chuàng)新研究”(14ZDA014)和華東政法大學(xué)2015年優(yōu)秀學(xué)位論文培育項目“現(xiàn)代憲法視野下的‘設(shè)區(qū)的市’立法權(quán)研究——基于對實施現(xiàn)狀的考察和實證研究”(2016-1-015)的階段性成果。

D911.01

A

1243(2017)02-0074-007

作者： 方彪，華東政法大學(xué)碩士研究生，主要研究方向：立法學(xué)。郵編：200234