地方政府公司化：環(huán)境群體性事件生發(fā)的體制解釋
——基于啟東事件的考察

□ 李漢卿 王文倩

地方政府公司化：環(huán)境群體性事件生發(fā)的體制解釋
——基于啟東事件的考察

□ 李漢卿 王文倩

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)是世界各國現(xiàn)代化進(jìn)程中的一對(duì)內(nèi)生性矛盾。當(dāng)前中國處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，環(huán)境群體性事件呈現(xiàn)出此伏彼起的頻發(fā)態(tài)勢(shì)，重要原因之一是地方政府的公司化。可以說，環(huán)境群體性事件是地方政府公司化的負(fù)外部效應(yīng)之一。抑制地方政府公司化的負(fù)外部性的關(guān)鍵在于平衡政府權(quán)力與民眾權(quán)利。改革開放30多年來，盡管地方政府公司化體制在未進(jìn)行政治體制改革的前提下有力地推動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是隨著以環(huán)境群體性事件為代表的地方社會(huì)治理危機(jī)的出現(xiàn)，昭示著地方政府公司化的發(fā)展體制需要轉(zhuǎn)型，這也是構(gòu)建現(xiàn)代國家治理體系的內(nèi)在要求。

地方政府公司化 環(huán)境群體性事件 壓力型考核 財(cái)政分權(quán) 權(quán)利意識(shí)

一、引言

綜觀世界各國現(xiàn)代化進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)是一對(duì)內(nèi)生性矛盾，曾經(jīng)困擾或者正在困擾著大多數(shù)國家的發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，環(huán)境的污染與被破壞是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)外部效應(yīng)，單純依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)是無法保護(hù)環(huán)境的，因此需要發(fā)揮政府這只看得見的手的作用，通過政府監(jiān)管與規(guī)制來抑制市場(chǎng)主體單純的逐利行為。這是一種通用的環(huán)境保護(hù)的思維邏輯。應(yīng)該說，此種邏輯的生效是建立在西方法治精神以及官僚制有效運(yùn)行基礎(chǔ)之上的。那么，在這兩方面均有所欠缺的中國，該邏輯未必能發(fā)揮作用。近幾年，全國多地反對(duì)PX項(xiàng)目的群體性事件此伏彼起，2012年四川什邡反對(duì)鉬銅項(xiàng)目事件以及同年的江蘇啟東反對(duì)日本王子造紙排污工程事件等環(huán)境群體性事件均宣告了此種邏輯的失效。該邏輯在中國失效的一個(gè)很重要原因就是中國地方政府的公司化*這是一種經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角。地方政府公司化具體有兩種理解：一是學(xué)者說的“政府公司化”，指一些地方政府像公司一樣，把追求利潤(rùn)最大化當(dāng)成行政目標(biāo)，運(yùn)用手中的權(quán)力，大干與民爭(zhēng)利的事情；二是另外一種現(xiàn)象：某些政府或部門的領(lǐng)導(dǎo)，把自己“管轄的地盤”當(dāng)成自己的私營機(jī)構(gòu)，肆無忌憚地通過這個(gè)“公司”或謀取私利、或恣意胡為。第二種觀點(diǎn)可參見吳酩.人民時(shí)評(píng)：“最后瘋狂”，給政府“公司化”添加新注腳 [EB/OL].http://opinion.people.com.cn/GB/10112933.html，2009-09-25.本文采用的是第一種觀點(diǎn)。。地方政府公司化運(yùn)作的結(jié)果體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是迅速提升了以GDP為標(biāo)志的經(jīng)濟(jì)水平；二是導(dǎo)致部分地方政府偏離了公共利益的目標(biāo)，表現(xiàn)之一為不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)*關(guān)于地方政府公司化的影響可參見趙樹凱.地方政府公司化：體制優(yōu)勢(shì)還是劣勢(shì)？[J].文化縱橫，2012(2).。很顯然，第二種結(jié)果是造成當(dāng)前環(huán)境群體性事件的深層次原因。下面，本文就以地方政府公司化視角解析環(huán)境群體性事件的生發(fā)機(jī)制及治理策略。

二、基本概念的界定

本文涉及的基本概念有兩個(gè)，即地方政府公司化與環(huán)境群體性事件。

所謂地方政府公司化是一種描述性概念，它集中表現(xiàn)為政府以追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，特別是財(cái)政收入為最高動(dòng)力，在某種意義上，GDP是這個(gè)公司的營業(yè)額，財(cái)政收入則是這個(gè)公司的利潤(rùn)。[1]地方政府幾乎等同于在市場(chǎng)中單純追求經(jīng)濟(jì)利益的公司，地方政府領(lǐng)導(dǎo)則猶如董事長(zhǎng)、總經(jīng)理，其“政績(jī)”主要表現(xiàn)為“公司”領(lǐng)導(dǎo)群體的升遷，從而實(shí)現(xiàn)行政集團(tuán)的福利最大化。[2]

地方政府公司化的表現(xiàn)多種多樣，主要有：為了局部利益而不惜做出違法行為；發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而不惜犧牲生態(tài)環(huán)境；對(duì)招商引資、微觀經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行干預(yù)等。具體而言，地方政府公司化的行為表現(xiàn)有經(jīng)營城市、主導(dǎo)招商引資以及名人爭(zhēng)奪戰(zhàn)。[3]關(guān)于地方政府公司化的成因主要有分稅制導(dǎo)致的地方政府自主性增強(qiáng)與事權(quán)倒掛、政治集權(quán)體制以及以GDP為主的官員考核激勵(lì)機(jī)制。這種治理體制雖然可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是其負(fù)外部性卻可能導(dǎo)致環(huán)境污染進(jìn)而引發(fā)環(huán)境群體性事件。

環(huán)境群體性事件是群體性事件的一種。它指的是因環(huán)境矛盾而引發(fā)，由部分民眾參與并以集體上訪、阻塞交通、圍堵黨政機(jī)關(guān)、圍堵工廠等方式，對(duì)企業(yè)和政府造成影響，達(dá)到維護(hù)自己因環(huán)境問題而受到侵害的合法權(quán)益，具有一定地域性、規(guī)模性、可預(yù)見性、反復(fù)性和危害性的群體行為。[4]

與其它群體性事件相比，環(huán)境群體性事件的最大特征是以環(huán)境污染或者可預(yù)見的環(huán)境污染作為生發(fā)誘因。因此，可以將環(huán)境群體性事件劃分為兩大類型：一為污染型環(huán)境群體性事件；二為風(fēng)險(xiǎn)型環(huán)境群體性事件。[5]污染型環(huán)境群體性事件是指由于環(huán)境污染而給周圍居民權(quán)利帶來損害而引發(fā)的公眾集體抗議活動(dòng)；風(fēng)險(xiǎn)型環(huán)境群體性事件則是部分社會(huì)公眾為了防范潛在的環(huán)境污染給自身合法權(quán)益帶來的侵害,而采取諸如集體上訪、阻塞交通、圍堵黨政機(jī)關(guān)、圍堵工廠等抗議活動(dòng)。

不論哪一種環(huán)境群體性事件，都是由于環(huán)境污染或者即將造成環(huán)境污染而引發(fā)的。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，良好的環(huán)境屬于公共物品而這又是市場(chǎng)無法供給的，因此政府就是當(dāng)然的環(huán)境保護(hù)責(zé)任人。環(huán)境群體性事件的爆發(fā)，一個(gè)很重要的原因是地方政府的無序競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致直接或間接地將市場(chǎng)的負(fù)外部性推給社會(huì)，從而引發(fā)環(huán)保權(quán)利意識(shí)日益提升的公眾對(duì)當(dāng)?shù)卣h(huán)境保護(hù)工作的不滿。換言之，環(huán)境群體性事件的生發(fā)是由地方政府環(huán)保責(zé)任缺失造成的。地方政府環(huán)保責(zé)任缺失的原因是多方面的，而地方政府公司化是其要因之一。

三、地方政府公司化如何引發(fā)環(huán)境群體性事件：?jiǎn)|事件的考察

2012年7月28日，江蘇省啟東市爆發(fā)了反對(duì)為江蘇王子制紙有限公司建設(shè)排污管道的群體性事件(以下簡(jiǎn)稱啟東事件)。

1、啟東“7·28反排污項(xiàng)目”事件概述*關(guān)于啟東事件的概況主要參考：郝成、李賓.污水排向何方? 啟東啟示錄[EB/OL]. http://www.cb.com.cn/deep/2012_0804/403286.html, 中國經(jīng)營網(wǎng)，2012-08-04；丁婷婷.啟東“排海工程”七年博弈[EB/OL].http://epaper.xxcb.cn/xxcba/html/2012-08/03/content_2643653.htm,瀟湘晨報(bào)，2012-08-03.

江蘇王子制紙有限公司是當(dāng)時(shí)日本企業(yè)對(duì)華最大投資項(xiàng)目，總投資達(dá)158.3億元，相當(dāng)于當(dāng)年南通市全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的15%，建成投產(chǎn)后每年可為南通創(chuàng)稅超過7億元。這也是王子制紙布局中國的關(guān)鍵一步。同時(shí)該廠承諾將分四年捐給南通市慈善總會(huì)共計(jì)10億日元，以推動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕逃幕案＠聵I(yè)的發(fā)展。此次啟東事件中的“南通排海工程”是為江蘇王子制紙有限公司工業(yè)廢水的排放而建設(shè)的配套工程。該項(xiàng)目的管道始于南通經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)經(jīng)由海門市進(jìn)入啟東市，然后在相距104公里的呂四港鎮(zhèn)入海。按照規(guī)劃每天要排放15萬噸的污水，這將會(huì)造成呂四漁港赤潮發(fā)生率上升，危及到紅杉林、珊瑚礁、濕地等重要生態(tài)系統(tǒng)。此項(xiàng)工程不僅影響啟東市的漁業(yè)發(fā)展和當(dāng)?shù)孛癖娚?，還關(guān)系到上海青草沙飲用水取水口的水質(zhì)安全。當(dāng)?shù)厝酥两褚廊粚?duì)1988年毛蚶引發(fā)上海30余萬人感染甲肝的事情心有余悸。

南通排海工程作為江蘇王子制紙有限公司的環(huán)保配套工程，最早規(guī)劃于2002年，是南通市政府為引進(jìn)王子制紙有限公司做出的許諾。2004年，南通市政府成立了排海工程推進(jìn)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組。經(jīng)過一系列的審批環(huán)節(jié)，2009年該項(xiàng)目開始進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作階段。2012年4月，該項(xiàng)目的啟東段即將破土動(dòng)工。到啟東事件爆發(fā)前，南通排海工程自開始規(guī)劃已經(jīng)有十年時(shí)間。然而，此項(xiàng)工程卻涉嫌違法違規(guī)。根據(jù)《水污染防治法》，重要漁業(yè)水體保護(hù)區(qū)內(nèi)不得新建排污口?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》同樣規(guī)定，重要漁業(yè)水域不得新建排污口。該排污口所處的啟東市蒿枝港至塘蘆港段水域，顯然屬于“重要漁業(yè)水域”、“重要漁業(yè)水體”。

實(shí)際上，早在2005年該工程就受到了啟東市的退休老干部以及部分人大代表的反對(duì)。2007年，啟東市的民間抗議活動(dòng)也開始了。啟東市民眾開始利用網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、QQ等新興媒體發(fā)表帖子或者聯(lián)合力量。2009年排海工程進(jìn)入施工階段后，一些志愿者開始進(jìn)行線下活動(dòng)，采取諸如信訪、申請(qǐng)政務(wù)公開、給環(huán)保廳廳長(zhǎng)寫信以及利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行抵制宣傳，甚至試圖對(duì)江蘇省發(fā)展和改革委員會(huì)提起行政訴訟等手段。然而，這些制度化的手段沒有起到任何效果。

2012年5月，從政府機(jī)關(guān)流傳出的一份《專報(bào)信息》引發(fā)關(guān)注。該文件顯示，啟東市已建立“南通大型達(dá)標(biāo)水排海基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程領(lǐng)導(dǎo)小組”。6月，當(dāng)啟東段的排海工程即將動(dòng)工之時(shí)，啟東市民舉行了小規(guī)模的群眾集體抗議活動(dòng)。6月18日，在反對(duì)者多次要求下，南通市官方?jīng)Q定舉行聽證會(huì)，離退休老干部、養(yǎng)殖戶、漁民、網(wǎng)友、市民五方代表七八十余人到會(huì)。在整個(gè)聽證會(huì)進(jìn)程中，官方對(duì)工程涉嫌違法問題避而不談，只是強(qiáng)調(diào)排放的尾水是“達(dá)標(biāo)水”，對(duì)海洋環(huán)境和養(yǎng)殖環(huán)境不會(huì)有太大影響。聽證會(huì)上，離退休老干部代表一致質(zhì)疑排海工程。同時(shí)，在舉辦聽證會(huì)的大樓下，啟東民眾高喊抗議口號(hào)。這次聽證會(huì)，南通市政府官方承諾“啟東民眾的工作沒有做通以前不開工”。但十多天后的7月3日，南通開發(fā)區(qū)“排海工程”二期工程卻完成招標(biāo)，準(zhǔn)備施工。

7月6日，兩名“抗污志愿者”向啟東市公安局遞交游行申請(qǐng)書，號(hào)召反對(duì)排海工程的市民在7月28日、29日、30日早上6時(shí)至7時(shí)到永安廣場(chǎng)集合，申請(qǐng)未獲批準(zhǔn)。然而仍有當(dāng)?shù)厥忻裥》秶l(fā)宣傳單，呼吁民眾7月28日“游行”。還有游行的計(jì)劃者提前制作了感人的宣傳海報(bào)并通過互聯(lián)網(wǎng)散發(fā)，強(qiáng)調(diào)含致癌物質(zhì)的廢水排放將給人身健康和傳統(tǒng)漁場(chǎng)帶來巨大威脅。當(dāng)?shù)卣@悉后，立即通過多種渠道勸說市民不要參與游行。

7月26日，啟東市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)張建新在啟東市政府官方網(wǎng)站發(fā)布一段視頻，題為《致全體市民的一封信》。在該段視頻中，啟東市政府強(qiáng)調(diào)將暫停排海管道建設(shè)工程，同時(shí)設(shè)置了信訪接待組以接納市民群眾的意見與建議。公告還提出：“非法集會(huì)游行示威將危害啟東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的良好局面，危害社會(huì)公共安全，危害人民群眾的正常生活秩序。希望廣大市民知法守法，對(duì)非法的集會(huì)游行示威活動(dòng)，自覺做到不組織、不支持、不參與、不圍觀 。對(duì)極少數(shù)聚眾擾亂社會(huì)秩序的違法犯罪人員，公安機(jī)關(guān)將堅(jiān)決依法嚴(yán)處。”*該視頻內(nèi)容轉(zhuǎn)引自啟東市政府.致全體市民的一封信[EB/OL].http://video.sina.com.cn/p/news/c/v/2012-07-28/140961812497.html, 新浪網(wǎng)，2012-7-28.

7月28日早晨6點(diǎn)左右，由于擔(dān)心日本王子制紙公司準(zhǔn)備在當(dāng)?shù)匦藿ǖ呐盼墼O(shè)施——“南通大型達(dá)標(biāo)水排?；A(chǔ)設(shè)施工程”會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)孛癖娚町a(chǎn)生影響，數(shù)千名啟東市民在市委、市政府門前廣場(chǎng)及附近道路集結(jié)示威，散發(fā)《告全市人民書》，有1000多名民眾沖進(jìn)市政府大樓，并從中搜尋出名貴煙酒等物品，在警察到來之前將這些“物證”陳列在辦公樓前。然而，事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)到處散落著政府公文和雜物，辦公電腦被搗毀，還有五部汽車、一輛面包車亦被掀翻。事后經(jīng)過檢查，一些財(cái)物也不翼而飛。奉命而來的武警并沒有采取武力手段，只是維持現(xiàn)場(chǎng)秩序。

面對(duì)失控的局面，為了化解沖突，當(dāng)天中午12時(shí)左右江蘇省南通市市委書記丁大衛(wèi)發(fā)表了公開講話，并授權(quán)南通市人民政府新聞發(fā)言人發(fā)布：南通市人民政府決定，永遠(yuǎn)取消有關(guān)王子制紙排海工程項(xiàng)目。[6]當(dāng)天下午聚集的民眾逐漸散去，到了晚上該事件基本得以平息。由于官方的克制與理性，啟東“7?28反排污項(xiàng)目”得以迅速化解，最后以溫和的方式收官。啟東事件則成為了壓倒“南通排海工程”的最后一根稻草。

啟東事件的經(jīng)過可以用圖1表示：

圖1 啟東事件經(jīng)過

資料來源：作者自制

2、地方政府公司化與啟東事件的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

從某種意義上講，啟東事件的爆發(fā)就是南通市政府公司化傾向負(fù)外部性的表現(xiàn)。那么，地方政府公司化的成因何在呢？可以說，地方政府公司化的形成與發(fā)展是中國改革開放的產(chǎn)物。它的成因是多方面的，綜合起來有以下幾個(gè)方面：

第一，從經(jīng)濟(jì)體制看，改革開放初的財(cái)政分權(quán)體制改革激活了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)，特別是1994年分稅制改革進(jìn)一步增加了這種沖動(dòng)。換句話說，經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)化改革，將地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)增加財(cái)政收入的欲望激發(fā)出來，使之成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的火車頭，也是地方政府深度干預(yù)市場(chǎng)的肇始。在缺乏法治的背景下，地方政府為了追求GDP以及財(cái)政收入的增長(zhǎng)而疏于公共服務(wù)或者公共物品的供給，更有甚者不惜與企業(yè)共同違法，置公共利益于不顧。近年中國日益嚴(yán)重的環(huán)境污染問題就是其顯著表現(xiàn)之一。

財(cái)政分權(quán)改革雖然激發(fā)了地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的欲望，但是財(cái)政分權(quán)體制所導(dǎo)致的財(cái)權(quán)與事權(quán)倒掛問題，則進(jìn)一步倒逼地方政府的公司化，特別是1994年分稅制實(shí)施以來在某種程度上強(qiáng)化了這種傾向。一方面地方政府要承擔(dān)大量的地方公共事務(wù)但稅收少，另一方面中央政府為了加強(qiáng)宏觀調(diào)控而擁有大部分稅收。如前些年地方財(cái)政在全國財(cái)政收入中占30%左右，但必須承擔(dān)教育統(tǒng)籌等60%的公共服務(wù)開支。此種情況下，地方政府為了建設(shè)本地區(qū)不得不竭盡辦法提高財(cái)政收入。因此，在缺乏法治精神與民眾監(jiān)督的條件下，某些地方政府以“公共利益”為旗號(hào)可能會(huì)做出一些有損民眾利益的事情，譬如一些地方政府為了增進(jìn)就業(yè)與提高財(cái)政收入而虛報(bào)某些企業(yè)可能造成的污染。2012年江蘇啟東反排海工程事件就是例證?？梢哉f，財(cái)權(quán)與事權(quán)倒掛的財(cái)稅體制是地方政府公司化的重要?jiǎng)右颉?/p>

第二，從政治體制看，地方政府公司化的形成原因在于中國當(dāng)前的行政集權(quán)體制。這種集權(quán)一方面表現(xiàn)為中央集權(quán)或者向上集權(quán)，另一方面則表現(xiàn)為個(gè)人集權(quán)。[7]由于改革開放后既有的黨-政體制并沒有發(fā)生根本性的變革，所以中央集權(quán)或者向上集權(quán)表現(xiàn)為下級(jí)的權(quán)力來源于上級(jí)，特別是上級(jí)掌握著下級(jí)的人事任免權(quán)。但是，中央政府在經(jīng)濟(jì)方面卻賦予地方政府較大的自主權(quán)。這種權(quán)力體制就會(huì)導(dǎo)致各級(jí)地方政府的發(fā)展主義傾向，因?yàn)橹挥幸訥DP為標(biāo)志的發(fā)展才可能獲得上級(jí)的賞識(shí)并獲得職位的升遷。個(gè)人集權(quán)，在地方政府中主要表現(xiàn)為黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的集權(quán)，在政府部門則表現(xiàn)為部門領(lǐng)導(dǎo)的集權(quán)，集中表現(xiàn)為黨委書記的集權(quán)。如此，個(gè)人集權(quán)所導(dǎo)致的問題就主要表現(xiàn)為地方黨委權(quán)力凌駕于政府之上，黨委與人大、政府、司法機(jī)關(guān)等的權(quán)力職責(zé)界限愈加模糊，從而成為地方政府公司化的權(quán)力結(jié)構(gòu)。啟東事件中，南通市委市政府為了吸引外資決定在啟東修建排污管道，作為下級(jí)的啟東市委市政府迫于上級(jí)壓力而不得不服從。

第三，從官僚體制的考核與激勵(lì)體制看，“壓力型體制下錦標(biāo)賽模式”的考核導(dǎo)致地方政府惡性競(jìng)爭(zhēng)與行為失范。上級(jí)政府可以將既定的發(fā)展目標(biāo)分解至下級(jí)政府，并通過數(shù)字化的GDP指標(biāo)對(duì)其進(jìn)行考核，這容易導(dǎo)致地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，像參加錦標(biāo)賽似的大力發(fā)展GDP，從而有利于地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的職位升遷。啟東事件中，南通市在長(zhǎng)江入海口區(qū)已經(jīng)化工廠林立，但還是引進(jìn)了可能造成高污染的造紙企業(yè)，在一定程度上說明了地方政府為了提高GDP而展開的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

那么，地方政府公司化如何引發(fā)環(huán)境群體性事件呢？從結(jié)果看，地方政府公司化具有正反兩方面的功能。一方面，地方政府公司化推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是沿海地區(qū)的地方經(jīng)濟(jì)；另一方面，缺乏法律約束的地方政府逐利行為，又導(dǎo)致某些地方的惡性發(fā)展，突出表現(xiàn)為竭澤而漁式發(fā)展、生態(tài)環(huán)境被破壞乃至于危及公眾健康與生命。由此說，環(huán)境群體性事件就是地方政府將公司化的負(fù)外部性推給社會(huì)，躲避社會(huì)責(zé)任而引發(fā)的。

那么，地方政府公司化如何引發(fā)環(huán)境群體性事件呢？本文認(rèn)為主要原因有以下三個(gè)方面：

第一，集權(quán)式政府體制導(dǎo)致公眾利益表達(dá)渠道受阻。

當(dāng)前中國的政治行政體制是一種集權(quán)體制，權(quán)力向中央或者向上級(jí)集中。因此，在壓力型體制下，基層政府的權(quán)力制約來自于上級(jí)，而且其領(lǐng)導(dǎo)人職位的升遷以GDP增長(zhǎng)為主要標(biāo)準(zhǔn)，且缺乏橫向的社會(huì)監(jiān)督或者說民眾監(jiān)督乏力。集權(quán)式的政府體制導(dǎo)致了環(huán)境群體性事件中不同主體間地位的不平等。地方政府處于明顯的強(qiáng)勢(shì)地位，民眾則處于相對(duì)弱勢(shì)的境地。在不危及地方社會(huì)穩(wěn)定的情況下，民眾向地方政府提出的利益訴求就有可能得不到很好地回應(yīng)，甚或地方政府會(huì)置若罔聞。也就是說，此種集權(quán)體制致使民眾利益表達(dá)渠道缺失，從而累積了社會(huì)矛盾。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)分權(quán)卻賦予了地方政府以較大程度的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，促使它通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)獲得政治地位的升遷。

在啟東事件中，主體分別有南通市政府、啟東市政府以及啟東民眾。在集權(quán)體制下，南通市政府與啟東市政府屬于強(qiáng)勢(shì)主體，而且南通市政府對(duì)啟東市政府有絕對(duì)權(quán)威，可以將其意志通過集權(quán)體制強(qiáng)加給下級(jí)政府，也可以在很大程度上忽視處于弱勢(shì)地位的啟東民眾的利益訴求。因此，啟東民眾采用信訪、行政訴訟等制度化手段時(shí)并未受到重視，合理訴求無法得到有效回應(yīng)。

當(dāng)啟東民眾采用上訪等手段時(shí)，無論是南通市政府還是啟東市政府都采用了不公開和拖延策略，南通市政府則是為了追求GDP增長(zhǎng)，而啟東市政府是為了執(zhí)行上級(jí)的意志(盡管將污水排到自己管轄區(qū)也不情愿)。因此，公司化的地方政府為了自己的利益而堵塞了民眾參與公共政策的途徑。盡管現(xiàn)有法律中有一些關(guān)于公眾參與環(huán)境保護(hù)權(quán)利的規(guī)定，但是這些法律的規(guī)定過于抽象，使得地方政府難以貫徹執(zhí)行。最終，南通市政府的不公開與拖延策略引發(fā)了啟東民眾的不滿，發(fā)生了大規(guī)模的群體性事件。此時(shí)，南通市政府迫于考核與穩(wěn)定社會(huì)秩序的雙重壓力宣布永久取消該項(xiàng)目?？梢哉f，政治上集權(quán)而經(jīng)濟(jì)上分權(quán)的政治行政體制是當(dāng)前環(huán)境群體性事件發(fā)生的體制性要素。

第二，政經(jīng)一體化背景下公司化的地方政府難以獲得民眾信任。

在分稅制和以GDP考核為主的壓力型體制下，自主性得以大幅提升的地方政府前所未有地?cái)U(kuò)大了經(jīng)濟(jì)權(quán)力，其領(lǐng)導(dǎo)人出于職位升遷與經(jīng)濟(jì)利益的考慮，盲目追求GDP的增長(zhǎng)，并引發(fā)了地方政府之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。由此，我們可以看到各級(jí)地方政府為了擴(kuò)大稅源而不得不大力進(jìn)行招商引資，這又直接導(dǎo)致地方政府的公司化傾向。

為了招商引資，地方政府給予了能為其增加稅收的企業(yè)以更多的優(yōu)惠條件，從而二者之間形成了某種程度的“聯(lián)盟”，即所謂的政經(jīng)一體化開發(fā)模式。在這種模式下，可能會(huì)導(dǎo)致地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)等公共利益的漠視。啟東事件中，王子制紙有限公司一方面將為南通市帶來可觀的稅收收入，另一方面還承諾捐助10億日元的慈善基金，這對(duì)南通市政府而言是一種巨大的“誘惑”。由于中央政府規(guī)定造紙廠要配有相應(yīng)的排污設(shè)施，南通市政府就決定修建一條長(zhǎng)達(dá)104公里的排污管道。為了修建此條日計(jì)劃排污15萬噸的管道，也為了減少啟東民眾反對(duì)的阻力，南通市政府對(duì)該項(xiàng)目的信息公開不是很充分，該項(xiàng)目雖通過環(huán)評(píng)且獲得審批卻涉嫌違反《海洋環(huán)境保護(hù)法》，召開的聽證會(huì)對(duì)于該項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)避而不談，而且聽證會(huì)后沒能信守承諾，從而進(jìn)一步激發(fā)了啟東民眾的不滿情緒。在啟東民眾采取信訪、行政訴訟等手段未取得實(shí)際效果且不信任當(dāng)?shù)卣那闆r下，南通市政府的信息不公開加劇了啟東民眾的不信任與不滿。在地方政府不被民眾信任的情境下，無論它發(fā)布任何信息都會(huì)導(dǎo)致民眾的不信任，從而陷入了“塔西佗陷阱”*“塔西佗陷阱”就是指當(dāng)政府部門失去公信力時(shí)，無論說真話還是假話、做好事還是壞事，都會(huì)被認(rèn)為是說假話、做壞事。。

地方政府之所以采用半公開或者不公開的手段招商引資，是因?yàn)槠漕I(lǐng)導(dǎo)人職位的升遷與利益的獲得僅取決于上級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)者，而原子化的民眾無法對(duì)地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)施實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。因此，在政經(jīng)一體化開發(fā)模式下公司化的地方政府可能會(huì)有恃無恐，除非釀成“重大群體性事件”，否則民眾的利益訴求不會(huì)得到重視。于是在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，形成了地方政府與民眾之間的心理沖突，這是環(huán)境群體性事件爆發(fā)的心理機(jī)制。

第三，公司化的地方政府將負(fù)外部性推給社會(huì)而責(zé)任缺失。

地方政府公司化的結(jié)果既有積極一面，也有消極的影響。當(dāng)前中國社會(huì)之所以出現(xiàn)治理性危機(jī)，一個(gè)重要原因在于地方政府將其公司化的負(fù)外部效應(yīng)推給社會(huì)，導(dǎo)致責(zé)任主體缺失。地方政府公司化負(fù)外部性的表現(xiàn)之一就是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)。這就是環(huán)境群體性事件發(fā)生的重要誘因。

在啟東事件中，江蘇王子制紙有限公司設(shè)在南通市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，而將廢水排放至104公里之外的啟東市海域。這不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的基本原則。南通市政府為了穩(wěn)固住這筆巨大的外商投資，而違反此原則堅(jiān)持修建排海工程。盡管南通市政府聲稱已經(jīng)做了嚴(yán)格的設(shè)計(jì)與調(diào)研，但是日排污量達(dá)15萬噸的污水能給啟東市海域帶來什么樣的影響，屬于不可預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)，而且對(duì)于啟東市漁民沒有任何的環(huán)境補(bǔ)償。一旦造成污染，將會(huì)給啟東沿海的漁業(yè)居民帶來毀滅性打擊。況且，年紀(jì)稍長(zhǎng)的啟東民眾對(duì)于20多年前的毛蚶事件記憶猶新。

因此，陷于“塔西佗陷阱”的南通市政府與啟東民眾對(duì)于此項(xiàng)工程的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知出現(xiàn)了明顯差異。桑德曼(Peter Sandman)曾提出，不論何種原因，只要公眾對(duì)工程項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知與專家對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估不一致，就有可能引發(fā)公眾的抗議和抵制。[8]南通市政府從發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，認(rèn)為只要將排污風(fēng)險(xiǎn)降到最低即可；而啟東市民眾則從海洋環(huán)境保護(hù)視角，堅(jiān)持具有豐富漁業(yè)資源的海域不能受到任何污染。同時(shí)，由于大眾傳播媒介的發(fā)展，一般民眾獲取相關(guān)信息的渠道與手段增加了，國內(nèi)外相關(guān)的報(bào)道與分析都可能會(huì)被啟東民眾掌握，從而在很大程度上加大了他們對(duì)環(huán)境污染的恐懼，即風(fēng)險(xiǎn)放大效應(yīng)的發(fā)揮。風(fēng)險(xiǎn)放大效應(yīng)主要就是由信息不公開所致。直至啟東事件結(jié)束，南通排海工程的環(huán)評(píng)報(bào)告也沒有公開。

從本質(zhì)上看，啟東事件這類環(huán)境群體性事件體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)倫理之間的沖突。主要表現(xiàn)為：一方面，地方政府在壓力型體制下GDP至上的政績(jī)觀與社會(huì)民眾的環(huán)境保護(hù)權(quán)之間的沖突，另一方面企業(yè)追求利潤(rùn)至上與社會(huì)民眾環(huán)境保護(hù)權(quán)的沖突。[9]南通市政府追求GDP，江蘇王子制紙有限公司則要追逐利潤(rùn)，二者屬于利益共同體，啟東民眾面臨著可能的污染奮起抵抗是為了保護(hù)家園生態(tài)環(huán)境。這種內(nèi)在的利益沖突是地方政府沒有承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的體現(xiàn)，也是引發(fā)環(huán)境群體性事件的社會(huì)機(jī)制。

地方政府公司化與環(huán)境群體性事件的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，可以用圖2表示：

圖2 地方政府公司化與環(huán)境群體性事件生發(fā)的體制關(guān)聯(lián)

四、結(jié) 語

本文提出了地方政府公司化的負(fù)外部性是引發(fā)環(huán)境群體性事件誘因的觀點(diǎn)?？唆敻衤裕骸敖?jīng)濟(jì)發(fā)展以增加投入為基礎(chǔ)，政府雖然能夠組織和動(dòng)員資源投入到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，但是難以提高效率和技術(shù)水平、提升全要素生產(chǎn)率?！盵7]可以說，當(dāng)前的環(huán)境群體性事件正是地方政府單純以增加投入推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的必然后果。隨著中國改革開放的深入，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日趨完善的條件下，深度干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行的地方政府的公司化，越來越成為中國國家治理體系現(xiàn)代化的障礙。

應(yīng)該說，政治領(lǐng)域與市場(chǎng)領(lǐng)域存在著重大不同。政治領(lǐng)域主要追求的是合法性的獲得，而市場(chǎng)領(lǐng)域則是謀求利潤(rùn)最大化。然而，地方政府的公司化在短期內(nèi)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得經(jīng)濟(jì)合法性的同時(shí)，也給地方長(zhǎng)期發(fā)展埋下了隱患。例如，地方政府按照企業(yè)行為原則行事，逐漸演變?yōu)槭袌?chǎng)運(yùn)行中的利益主體，甚至成為與民爭(zhēng)利的既得利益者，而疏于公共物品的供給，這就進(jìn)一步加深了地方政府與社會(huì)公眾之間的沖突乃至矛盾激化，環(huán)境群體性事件就是其表現(xiàn)之一。因而從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，地方政府的公司化也會(huì)降低地方政府的合法性。此外，政府通過“統(tǒng)合”手段將各種主體、要素和資源卷入到統(tǒng)合過程，使得“全能主義國家”不僅沒有轉(zhuǎn)型為“有限政府”，反而不斷擴(kuò)大了國家權(quán)力范圍。[7]

總之，以環(huán)境群體性事件為代表的地方社會(huì)沖突，預(yù)示著地方政府公司化的體制模式需要轉(zhuǎn)型。如果說，改革開放30多年來在沒有觸及政治制度的前提下取得了巨大的成就。那么，今后中國國家治理體系的建構(gòu)則需要統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，改革地方政府公司化的運(yùn)行體制，使之真正轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)代化的國家政權(quán)體系。

[1]趙樹凱. 農(nóng)村發(fā)展與“基層政府公司化”[J].中國發(fā)展觀察，2006(10).

[2]張占斌. 地方政府公司化“反思”[J].決策，2006(11).

[3]馬雪彬、馬春花. 地方政府公司化行為解析[J].經(jīng)濟(jì)與管理，2011(10).

[4]張有富. 環(huán)境群體性事件的誘因及其化解[J].傳承，2010(11).

[5]華智亞. 風(fēng)險(xiǎn)溝通與風(fēng)險(xiǎn)型環(huán)境群體性事件的應(yīng)對(duì)[J].人文雜志，2014(5).

[6]丁婷婷. 江蘇南通決定永遠(yuǎn)取消有關(guān)王子制紙排海工程項(xiàng)目[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/2012/07-28/4065167.shtml.

[7]趙樹凱.地方政府公司化：體制優(yōu)勢(shì)還是劣勢(shì)？[J].文化縱橫，2012(2).

[8] P. M. Sandman. Risk Communication: Facing Public Outrage[J].EPA Journal， 1987(11).

[9]胡美靈、肖建華. 農(nóng)村環(huán)境群體性事件與治理[J]. 求索，2008(12).

(責(zé)任編輯：黃俊堯)

國家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目“都市圈應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的協(xié)同能力研究”(13CGL131)以及2011年度上海高校青年教師培養(yǎng)資助計(jì)劃“利益?zhèn)鬏斉c群體性事件化解機(jī)制研究”(滬教委人〔2011〕87號(hào))的階段性成果。

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作者：李漢卿，法學(xué)博士與中國研究博士(日本)，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院講師，碩士生導(dǎo)師，復(fù)旦大學(xué)訪問學(xué)者，主要研究方向：中國政治、基層治理；王文倩，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：基層公共治理。郵編：201620