對完善軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合運行機制的思考

■ 王文華

對完善軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合運行機制的思考

■ 王文華

推動軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展，既是一個長期的過程，又是一項緊迫的戰(zhàn)略任務。這種長期性和緊迫性，要求我們必須根據(jù)我國國情軍情，制定軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展遠期、中期和近期相結(jié)合的戰(zhàn)略規(guī)劃。通過科學合理的戰(zhàn)略規(guī)劃，明確軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展的遠期、中期和近期目標，并以目標為牽引，加快軍民融合的進程。要保證戰(zhàn)略規(guī)劃的合理性和科學性，就必須建立科學合理的軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合戰(zhàn)略規(guī)劃機制。

機制融合是推動軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展的前提和保障?！笆濉睍r期，要從更高層次、更廣范圍推動軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展，必須本著“軍隊提需求、政府主導、社會參與、市場運作、以法保障”的原則，建立良性運行機制，軍工企業(yè)、軍隊與地方政府之間密切配合，加強統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)，完善組織模式和運作方式，促進軍工產(chǎn)業(yè)全方位、多層次的軍民融合。

一、建立戰(zhàn)略規(guī)劃機制

推動軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展，既是一個長期的過程，又是一項緊迫的戰(zhàn)略任務。這種長期性和緊迫性，要求我們必須根據(jù)我國國情軍情，制定軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展遠期、中期和近期相結(jié)合的戰(zhàn)略規(guī)劃。通過科學合理的戰(zhàn)略規(guī)劃，明確軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展的遠期、中期和近期目標，并以目標為牽引，加快軍民融合的進程。要保證戰(zhàn)略規(guī)劃的合理性和科學性，就必須建立科學合理的軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合戰(zhàn)略規(guī)劃機制。

軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合戰(zhàn)略規(guī)劃機制的主要目的在于，通過制定遠期、中期和近期相結(jié)合的軍民融合戰(zhàn)略規(guī)劃，監(jiān)督和檢查軍民融合戰(zhàn)略規(guī)劃的執(zhí)行情況，對軍民融合戰(zhàn)略規(guī)劃的執(zhí)行情況作出評估和及時調(diào)整，保證軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展的順利推進。

二、建立決策論證機制

決策的失誤是最大的失誤，由決策失誤導致的投資誤差是造成國防投資大量浪費的最主要原因。當前相當數(shù)量的軍民融合項目的上馬，往往是出于傳統(tǒng)意義上的“雙擁共建”行為，或純粹取決于少數(shù)決策者所處的領導地位和個人喜好。由于沒有科學的決策論證機制，使得軍民融合的決策行為容易為領導的權(quán)力所代替和決定，容易造成決策的失誤。為最大限度地減少軍民融合項目決策的失誤，必須建立科學的決策論證機制，聘請權(quán)威專家參與論證和決策，廣泛征求軍地有關部門的意見，在組織現(xiàn)地勘察的基礎上，廣泛收集資料，搞好借鑒，著眼全局抓規(guī)劃，從實用和實效性出發(fā)提出需求，切實抓好“零’風險建設，做到既要保障軍事需求，又要促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。對于重大科研項目，應實行聯(lián)審制，由重大項目管理部門、國家發(fā)展和改革委員會、總參作戰(zhàn)部等聯(lián)合組成國家重大項目審批機構(gòu)，將重大科研項目體現(xiàn)國防需求作為項目最終審批的基本依據(jù)之一，凡是能夠貫徹國防建設需求的，盡可能在立項中予以體現(xiàn)，使國家在重大科研項目規(guī)劃和安排上能夠統(tǒng)籌兼顧，保持整體投入，做到規(guī)劃中有考慮，計劃上有安排，項目上有反映，投資上有支持，實現(xiàn)一筆投資能夠獲得國防和經(jīng)濟兩重收益。凡是不能通過軍民融合論證的項目，原則上不批，或修改方案后批準，或嚴格限制項目數(shù)量與規(guī)模。

三、完善工作協(xié)調(diào)機制

從目前世界各國的經(jīng)驗看，在軍民融合規(guī)劃計劃的實施過程中，主要是由政府和軍隊管理部門共同組織管理和推動，建立軍地聯(lián)合的工作協(xié)調(diào)機制。目前我國還未形成穩(wěn)定的軍地協(xié)調(diào)機制，軍地之間、政府部門之間在國防需求上溝通協(xié)調(diào)渠道不暢，影響了資源的優(yōu)化配置。因此，必須構(gòu)建權(quán)責明確、運轉(zhuǎn)順暢的工作協(xié)調(diào)機制，不斷提高軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合的運行效率。為此，要注重計劃機制的合理運用，運用必要的行政手段，制定切實有效的措施，加強軍地雙方的溝通協(xié)調(diào)，確保軍民融合建設項目的順利實施。健全國務院、軍隊有關部門以及軍工企業(yè)集團的工作協(xié)調(diào)機制，明確相關責任，加強重大事項會商，及時通報工作情況，形成統(tǒng)籌推進合力。各級各部門要加強溝通協(xié)調(diào)，進一步完善軍隊和政府部門、軍工集團之間的職能分工和運行機制。完善軍地聯(lián)席會議制度，通過制度化的聯(lián)席會議，架起國家、軍隊高層決策的平臺，定期溝通，密切配合，研究決定重要問題，協(xié)調(diào)處理相關事宜，形成各司其職、齊抓共管的良好工作局面，真正從項目立項和建設成果“兩頭”把好貫徹軍事需求關口。在重大科研項目立項、審批、監(jiān)理的過程中，允許軍方介入并賦予必要的一票否決權(quán)，逐步建立軍方參與國家和地方重大科研項目的審議制度。

四、完善需求對接機制

軍地雙方的需求是軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展的源頭和導向，也是目標和評判標準，實現(xiàn)需求對接至關重要。一套完整的需求對接機制，至少應包含需求生成提報、需求論證評估、需求執(zhí)行落實、需求調(diào)整反饋等四個環(huán)節(jié)，它們相互聯(lián)系，環(huán)環(huán)相扣，構(gòu)成需求的閉環(huán)反饋系統(tǒng)。要著眼實現(xiàn)“所需”與“所能”的有機銜接，按照“研究提出、分析論證、歸口上報、綜合平衡、分類對接、落實反饋”的程序，建立分層分級的軍工產(chǎn)業(yè)軍地需求對接研究制度，出臺軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合需求對接辦法。目前，軍工產(chǎn)業(yè)某些領域的軍民融合之所以難以深入，一個重要緣由是融合需求改革滯后，需求不開放、需求牽引不利等問題突出。比如，鼓勵優(yōu)勢民營企業(yè)參加武器裝備研制生產(chǎn)的現(xiàn)有舉措，多從供給端發(fā)力，需求端松動不大，由此形成民參軍“集結(jié)號”不停吹響，但參軍難的“山頭”卻久攻不下。

解決這些問題，首先需要擴大需求信息發(fā)布范圍、公開招標采購，加強供求對接，打通從軍事需求-技術創(chuàng)新-產(chǎn)業(yè)發(fā)展的通道，縮短需求傳導鏈條。建立軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合的網(wǎng)站和論壇，由國家發(fā)展與改革委員會、國防科工局和軍隊作戰(zhàn)部門牽頭，定期發(fā)布軍民兼容、融入建設項目的相關信息，開展軍民融合的研討，介紹國外軍民融合發(fā)展的有益做法和經(jīng)驗，定期召開軍地有關部門的協(xié)調(diào)會和新聞發(fā)布會，為政府、軍隊和企業(yè)的信息交流與合作提供支撐。同時，堅決打破軍事采購市場壟斷。世界主要國家推進軍民一體化，無不是從改革軍事采購體制、適度開放軍事采購市場破局的。今天，如果我們不能消除軍事采購市場的壟斷，軍民融合發(fā)展的動力就會逐漸衰竭。通過軍事采購體制等改革，才能建立起面向國家大工業(yè)基礎和各類民口高技術企業(yè)的開放型軍事采購市場體系。

五、建立投融資機制

資金投入是推動軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展的重要推動力。軍民融合項目大部分資金需求數(shù)量巨大，通常單純依靠國家財政難以完全滿足建設資金的需要。為此，必須完善投融資機制，規(guī)范利益關系，使軍工行業(yè)吸引和利用社會資源形成良性的利益驅(qū)動，為推進軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展提供足夠有效的資金保障。適當增加國家財政性投入力度，應在國民經(jīng)濟不斷發(fā)展的基礎上適當增加國家財政預算中的經(jīng)費支出，將軍民融合發(fā)展要求而增加的建設費用直接列入國家投資主管部門的建設預算。建立軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展的專項資金，保持軍民融合過程中財政資金投入渠道的相對穩(wěn)定性，又能確保資金投入隨經(jīng)濟發(fā)展水平的提高而穩(wěn)定增加，有效滿足軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展中日益增長的投資需求；制定轉(zhuǎn)移支付、財政補貼、政府采購、貸款貼息和稅收減免等優(yōu)惠政策，減輕軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合發(fā)展的建設負擔，確保承擔軍民融合項目的經(jīng)濟主體的利益不受損失；加快投融資體制改革步伐，充分發(fā)揮資本市場的融資功能，根據(jù)項目可市場化程度，有計劃地實行投資主體多元化，通過發(fā)行股票、債券，或融資租賃、杠桿租賃以及BOT等形式，為推進軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合提供可靠的資金來源。

借鑒國外的成功經(jīng)驗，引入高新技術與現(xiàn)代金融相結(jié)合的風險投資模式，可以考慮由各種基金會、企業(yè)合資創(chuàng)建風險投資基金，吸收社會閑散資金。對于軍民兩用和具有潛在軍事開發(fā)價值的科研項目，通過財政補助、稅收優(yōu)惠、政府擔保、政府采購、貸款貼息等方式，引導和支持風險投資；培育多元化的風險投資主體，在確保國家軍事秘密的前提下，鼓勵民營企業(yè)進入國防投資領域；建立包括政府監(jiān)管、行業(yè)組織監(jiān)管和內(nèi)部監(jiān)控在內(nèi)的風險投資監(jiān)管體系，保護投資者的合法利益；健全相關法律法規(guī)，明確風險投資的方式、出資額、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等，促進風險投資運作的制度化和規(guī)范化。

六、健全監(jiān)督落實機制

對軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合項目，必須實施全程、實時監(jiān)控。建立監(jiān)督評價組織，對軍民融合的決策執(zhí)行情況、建設效果等方面進行跟蹤調(diào)查和評價；完善檢查監(jiān)督機制，確保決策一旦制定后，能夠不折不扣地執(zhí)行，防止落實決策的隨意性。對軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合項目的資金運作，要建立嚴格的項目審計制度。為保證軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合項目投資的科學性、合理性，建立誰決策、誰負責的制度。對決策后的實施進行全過程監(jiān)督，密切跟蹤項目資金的走向及其績效，對違背正常運作規(guī)程、導致重大損失的，對項目負責人要予以必要的經(jīng)濟和行政處罰。對評估監(jiān)督中反映的問題，一經(jīng)核實，要嚴格依據(jù)相關規(guī)定進行問責問廉問效。對軍工產(chǎn)業(yè)軍民融合項目資金運作的績效，在不違背安全保密原則的前提下，要實行定期發(fā)布制度，以使項目資金在“陽光”下透明運作。

王文華，陜西正衡管理咨詢有限責任公司質(zhì)量標準控制部總監(jiān)，博士，研究方向：經(jīng)濟學、國家發(fā)展戰(zhàn)略）