職業(yè)化視角下完善我軍自主擇業(yè)退役安置制度的思考

和淑綿

(武警學(xué)院 部隊管理系，河北 廊坊 065000)

●部隊建設(shè)研究

職業(yè)化視角下完善我軍自主擇業(yè)退役安置制度的思考

和淑綿

(武警學(xué)院 部隊管理系，河北 廊坊 065000)

自主擇業(yè)退役安置制度本身存在諸多問題，應(yīng)從制定軍人退役法，建立全國統(tǒng)一的退役人員管理部門，完善退役金發(fā)放制度等方面加以完善，使其在我軍職業(yè)化過程中發(fā)揮應(yīng)有作用。

職業(yè)化；自主擇業(yè)；完善

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確了“以建立軍官職業(yè)化制度為牽引，逐步形成科學(xué)規(guī)范的軍隊干部體系”的改革目標(biāo)和任務(wù)，使建立軍官職業(yè)化制度成為我軍改革的基本方向。改革完善現(xiàn)行軍人退役安置制度，使之與我軍的職業(yè)化改革相適應(yīng)，是我軍職業(yè)化建設(shè)發(fā)展過程中必須考慮的問題。借鑒外軍做法，綜合考慮我國實際狀況，計劃安置顯然將慢慢退出我軍退役安置制度的歷史舞臺，自主擇業(yè)退役安置方式將逐漸發(fā)揮主導(dǎo)作用。但從當(dāng)前制度實施的情況來看，自主擇業(yè)退役安置制度還存在不少問題，在一定程度上影響了制度的實施效果。

一、自主擇業(yè)退役安置制度存在的問題

(一)政策規(guī)定不明確，各地管理部門設(shè)置不一

2001年由中共中央、國務(wù)院、中央軍委聯(lián)合頒布的《軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置暫行辦法》(中發(fā)〔2001〕3號文)中規(guī)定，“自主擇業(yè)的軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部，由軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置工作主管部門管理，主要負(fù)責(zé)自主擇業(yè)的軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部的政策指導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)、協(xié)助就業(yè)、退役金發(fā)放、檔案接轉(zhuǎn)與存放，并協(xié)調(diào)解決有關(guān)問題；其他日常管理服務(wù)工作，由戶口所在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)”。從實際情況來看，各地對自主擇業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)干部進(jìn)行管理的機(jī)構(gòu)多種多樣，就省級管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置來說，只有少部分的省(直轄市、自治區(qū))設(shè)立了單獨的行政機(jī)構(gòu)來進(jìn)行管理服務(wù)工作，絕大部分的省(直轄市、自治區(qū))設(shè)立的是參公管理的事業(yè)單位，或者由省軍轉(zhuǎn)辦負(fù)責(zé)。即使設(shè)立了相關(guān)機(jī)構(gòu)，也往往因為人員編制少、經(jīng)費保障不到位等情況而形同虛設(shè)，難以發(fā)揮其對自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部的管理和服務(wù)職能[1]。因此，很多地方的自主擇業(yè)干部基本處于無人管理的散亂狀態(tài)，其組織生活和日常政治學(xué)習(xí)等無法正常進(jìn)行；由于缺少系統(tǒng)有效的組織管理部門，自主擇業(yè)退役安置制度的調(diào)整變化情況難以及時下達(dá)到各自主擇業(yè)退役干部層面，同時，自主擇業(yè)退役干部的合理訴求及相關(guān)管理建議和意見也難以及時上達(dá)管理決策機(jī)構(gòu)，影響自主擇業(yè)退役安置制度的正常實施和部隊建設(shè)。

(二)自主擇業(yè)退役安置制度權(quán)威性不夠，影響執(zhí)行效果

自主擇業(yè)退役安置制度顯然不是一種權(quán)宜之計，而是一種趨勢，必將主導(dǎo)我軍職業(yè)化之后的退役安置政策。但從當(dāng)前實際情況來看，自主擇業(yè)退役安置制度卻一直處于“暫行”和“意見”境地，例如，2001年出臺的《軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)首次提出軍人自主擇業(yè)安置方法，之后陸續(xù)發(fā)布《關(guān)于自主擇業(yè)的軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置管理若干問題的意見》(以下簡稱《意見》)和《自主擇業(yè)的軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部退役金發(fā)放管理辦法》等文件，但這些“辦法”和“意見”并沒有上升為國家的法律法規(guī)，對政策實施者難以形成強(qiáng)有力的約束，造成同一政策出現(xiàn)不同執(zhí)行結(jié)果的尷尬局面。

(三)制度設(shè)計不嚴(yán)謹(jǐn)，執(zhí)行彈性大，損害了自主擇業(yè)干部經(jīng)濟(jì)利益

1．住房補(bǔ)貼或有或無，標(biāo)準(zhǔn)不一?！兑庖姟芬?guī)定，未按房改成本價、標(biāo)準(zhǔn)價、安居工程房價購買住房，或者未參加集資建房，或者未按規(guī)定的普通公有住房租金標(biāo)準(zhǔn)承租公有住房，或者雖按規(guī)定的普通公有住房租金標(biāo)準(zhǔn)承租了軍產(chǎn)住房，但擬退出或按經(jīng)濟(jì)適用房價格購買現(xiàn)住房的自主擇業(yè)軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部到地方后，未被黨和國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位錄用聘用期間的購房補(bǔ)貼，從批準(zhǔn)轉(zhuǎn)業(yè)的翌年1月1日起，根據(jù)安置地政府的規(guī)定，按照當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)與其軍隊職務(wù)等級相應(yīng)或同等條件人員的辦法執(zhí)行，所需經(jīng)費由安置地政府解決[2]。但在實際工作中，由于住房補(bǔ)貼由各地方政府自主決定，因此造成自主擇業(yè)干部由于安置地不同，經(jīng)濟(jì)利益相差較大的情況。例如，北京市海淀區(qū)規(guī)定，2016年自主擇業(yè)到北京的軍隊干部，可以享受其基本退役金的66%作為住房補(bǔ)貼[3]；濟(jì)南市規(guī)定，對于自主擇業(yè)的軍隊干部，其住房補(bǔ)貼為其本人基本退役金的35%[4]。同樣自主擇業(yè)的軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部，僅僅因為安置地不同，形成1 000元到3 000元不等的經(jīng)濟(jì)利益差距，易造成部隊轉(zhuǎn)業(yè)干部在安置地選擇上向高收益地區(qū)轉(zhuǎn)移，對自主擇業(yè)制度在全國范圍的平穩(wěn)順利實施造成一定的阻礙。

2．自主擇業(yè)干部軍人職業(yè)津貼和房租補(bǔ)貼按百分比計算，與退休干部形成待遇差距。按照現(xiàn)行規(guī)定，自主擇業(yè)干部退役金按照安置地同等級干部的職務(wù)、警銜工資和國家統(tǒng)一規(guī)定的津貼補(bǔ)貼的一定百分比計算，其中的津貼補(bǔ)貼包括軍人職業(yè)津貼、地區(qū)津貼和房租補(bǔ)貼。但在退休干部的退休生活費中，軍人職業(yè)津貼和房租補(bǔ)貼是全額計發(fā)的。軍人職業(yè)津貼是對軍人服役的一種肯定，是基于軍人職業(yè)行為的一種褒獎和激勵。因此，在軍人職業(yè)津貼上對退休干部和自主擇業(yè)干部實行區(qū)別對待，易造成自主擇業(yè)干部心理上的隔離感和不公平感，不利于自主擇業(yè)政策的推進(jìn)和實施。

3．一次性撫恤金待遇存在較大差異。根據(jù)《意見》規(guī)定，自主擇業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)干部去世后，可以獲得10～40個月的退役金作為撫恤金，其中病故的給予10個月的撫恤金，因公犧牲的給予20個月的撫恤金，犧牲后被評為烈士的，給予40個月的撫恤金。但按照撫恤金的有關(guān)規(guī)定，部隊退休干部去世后，其一次性撫恤金金額卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于自主擇業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)干部。根據(jù)2011年國務(wù)院、中央軍事委員會發(fā)布的《關(guān)于修改〈軍人撫恤優(yōu)待條例〉的決定》，自2011年8月1日起，包括離退休人員在內(nèi)的軍人犧牲、死亡，其一次性撫恤金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為：烈士和因公犧牲的，為上一年度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20倍加本人生前40個月工資；病故的，為上一年度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的2倍加本人生前40個月工資。其中，離退休人員的月工資標(biāo)準(zhǔn)，是指離退休干部“本人生前最后一個月享受的國家規(guī)定的基本離退休費”[5]。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2015年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為31 195元[6]，以正團(tuán)14檔、上校4檔、軍齡20年的干部為例，粗略計算，選擇自主擇業(yè)或退休，去世后其一次性撫恤金差額將達(dá)18萬到71萬?？梢钥闯觯灾鲹駱I(yè)干部和離退休干部在一次性撫恤金待遇上存在較大差距。

(四)培訓(xùn)服務(wù)不到位，難以達(dá)成預(yù)期培訓(xùn)效果

相關(guān)政策規(guī)定，自主擇業(yè)軍轉(zhuǎn)干部服務(wù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對自主擇業(yè)干部進(jìn)行培訓(xùn)，以增強(qiáng)自主擇業(yè)干部再就業(yè)能力。但從現(xiàn)實來看，很多地方在組織培訓(xùn)過程中存在敷衍塞責(zé)、走過場等問題，或者培訓(xùn)內(nèi)容不符合干部需求，沒有切實將自主擇業(yè)干部的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)需求摸清抓準(zhǔn)，不能有針對性地將培訓(xùn)課程和實際需求相結(jié)合。無的放矢的培訓(xùn)自然會降低培訓(xùn)效果，造成浪費和低效率。

(五)政策執(zhí)行不同步，造成自主擇業(yè)干部在心理上的認(rèn)同感減弱

從自主擇業(yè)政策出臺以來的數(shù)次退役金調(diào)整來看，一直落后于在職干部和退休干部的調(diào)整時間，少則數(shù)月，多則幾年。這無形中使自主擇業(yè)退役干部產(chǎn)生了一種被拋棄的感覺，在心理上產(chǎn)生較大落差和不平衡感。其實，以自主擇業(yè)干部退役金中職務(wù)和警銜工資的定期增資和生活補(bǔ)助費來說，同職級的自主擇業(yè)退役干部和退休干部的定期增資基數(shù)幾近相同，差別只在于計算比例，而生活補(bǔ)助費即使不同也相差不大。但在歷次的工薪調(diào)整來看，退休干部和現(xiàn)役干部同時調(diào)整，而自主擇業(yè)退役干部則被延遲，客觀上造成了自主擇業(yè)退役干部的孤立感。

(六)地區(qū)津貼及在特殊地區(qū)服役給予百分比加成的規(guī)定不完善，易造成軍隊人員利益驅(qū)動流動

地區(qū)津貼是國家給予在特殊地區(qū)工作和服役的干部的一種激勵和補(bǔ)償，體現(xiàn)了國家和部隊對這些干部的關(guān)心和愛護(hù)，對于促進(jìn)軍人安心服役、推動國防建設(shè)具有積極作用?；谕瑯涌紤]，對這些地區(qū)的服役人員在退役時及退役后的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償給予一定的比例加成，也是對部隊干部在特殊地區(qū)工作的一種肯定和獎勵。但從當(dāng)前實施的效果來看，仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)為兩個方面：一是可能造成部隊干部的非必要流動，主要是部分面臨退役的干部在退役前通過各種途徑從無地區(qū)津貼、或地區(qū)津貼較低的服役地區(qū)調(diào)往高津貼地區(qū)，以便在隨后的退役中得到好處；二是根據(jù)在特殊地區(qū)或特殊行業(yè)服役年限給予退役人員的退役比例加成規(guī)定存在不盡如人意之處。比如，根據(jù)規(guī)定，在艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)或從事飛行、艦艇工作10年以上的部隊干部自主擇業(yè)，其退役金可以提高5%；工作15年以上的，可以提高10%；工作20年以上的，可以提高15%。如果一名干部在艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)工作9年，則不能獲得比例提高，同樣，工作年限處于“臨界點”稍下的，也不能享有上一等級的提高比例，這顯然不太合理，也不利于干部安心服役和正常交流。

二、完善我軍自主擇業(yè)退役制度的途徑

(一)制定“軍人退役法”，強(qiáng)化約束機(jī)制

梳理現(xiàn)行軍人退役相關(guān)的制度、政策和規(guī)定，立足我軍現(xiàn)實，并充分考慮軍人職業(yè)化所可能帶來的變化和影響，制定并頒布“軍人退役法”，從制度和法律層面對部隊官兵的退役安置和利益保障做出具體規(guī)定，廢止各地或各部門出臺實施的各種局部性規(guī)定措施，強(qiáng)化法律對各地政府和各部門的強(qiáng)制約束效力，使退役軍人的合法權(quán)益得到切實保障，避免出現(xiàn)因?qū)φ?、?guī)定理解與解釋不同而產(chǎn)生損害退役軍人利益的事情發(fā)生。

(二)完善軍隊自主擇業(yè)退役干部管理制度

軍隊職業(yè)化勢在必行，良好的退役安置管理制度，可以解除部隊干部的后顧之憂，有助于部隊吸引和留住人才，提升部隊?wèi)?zhàn)斗力。以美軍為代表的西方發(fā)達(dá)國家在軍隊退役人員管理上的做法相對完善，可供我軍借鑒，即設(shè)立全國統(tǒng)一的退役軍人服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理所有退役軍人。該機(jī)構(gòu)應(yīng)具備下列職能：一是負(fù)責(zé)所有退役軍人的管理工作，該機(jī)構(gòu)以制定和落實國家及部隊制定的各項退役制度、服務(wù)和維護(hù)退役軍人的合法權(quán)益為宗旨，直接向主席和總理負(fù)責(zé)；二是設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，分門別類并各司其職，負(fù)責(zé)完善、監(jiān)督和落實各項與退役軍人相關(guān)的法律、政策和制度；三是在全國各市縣設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，便于對退役軍人的管理和信息溝通，能迅速完成有關(guān)信息、制度、工作的上傳下達(dá)，并與國家勞動和社會保障部及其下屬機(jī)構(gòu)保持密切合作，為退役軍人就業(yè)提供信息和機(jī)制保障；四是設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)人員，負(fù)責(zé)監(jiān)督與評估各地政府對退役軍人相關(guān)政策、制度的落實情況，并適時為退役軍人及其家屬提供司法救助。

(三)完善自主擇業(yè)退役干部退役金發(fā)放制度

1.取消軍人職業(yè)津貼的百分比計算辦法，實行全額計發(fā)。軍人職業(yè)津貼是基于軍人身份而設(shè)計和發(fā)放的一種特別津貼，是對軍人的一種激勵和褒獎，具有相當(dāng)?shù)臉s譽(yù)成分。在軍人選擇自主擇業(yè)退出現(xiàn)役時，對其軍人職業(yè)津貼進(jìn)行百分比發(fā)放，在一定程度上來說是對其曾經(jīng)軍人身份的一種抵減；同時，就自主擇業(yè)退役干部和退休干部而言，僅因為退役安置方式的不同而造成軍人職業(yè)津貼發(fā)放上的差異，無論從情理還是軍人心理上來說都不太妥當(dāng)。因此，應(yīng)完善現(xiàn)行自主擇業(yè)退役干部退役金中軍人職業(yè)津貼的發(fā)放規(guī)定，實行全額計發(fā)。

2.同步自主擇業(yè)退役金和退休生活費調(diào)整時間。從政策制定、經(jīng)費來源和調(diào)整方法來看，自主擇業(yè)退役金和退休生活費的調(diào)整并不存在制度上的隔閡和差距；從歷次調(diào)整的結(jié)果來看，自主擇業(yè)退役金中的自主擇業(yè)生活補(bǔ)貼和同職級退休干部的退休生活補(bǔ)貼的調(diào)整額度相同或略有差距；在每年1月的自然增資規(guī)定中，自主擇業(yè)干部和退休干部的調(diào)整時間相同，調(diào)整幅度相差不大?？梢姡谧灾鲹駱I(yè)退役金和退休生活費的管理上大同小異，因此，完全可以在自主擇業(yè)退役金的調(diào)整時間上同步于退休干部退休生活費的調(diào)整時間，不但提高了工作效率，也有助于安穩(wěn)軍心。

3.調(diào)整一次性撫恤金待遇標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行自主擇業(yè)退役干部的一次性撫恤金標(biāo)準(zhǔn)是2001年制定并開始實施的，其標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)時軍隊現(xiàn)役干部、軍隊離退休干部以及地方人員相同。但是，從2001年之后，軍隊和地方人員的一次性撫恤標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過了兩次調(diào)整(2004年和2011年)，撫恤標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于2001年的標(biāo)準(zhǔn)，而自主擇業(yè)退役干部的一次性撫恤金標(biāo)準(zhǔn)仍然執(zhí)行原來的規(guī)定，顯然不合時宜。通過上文的計算可以看出，在同為烈士或因公犧牲的情況下，自主擇業(yè)干部與退休干部一次性撫恤金差額巨大，這不僅大大損害了自主擇業(yè)退役干部的利益，而且也違反了軍隊和國家的法律法規(guī)。因此，應(yīng)調(diào)整現(xiàn)行自主擇業(yè)退役干部的一次性撫恤金標(biāo)準(zhǔn)為：烈士和因公犧牲的，為上一年度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20倍加本人生前40個月退役金；病故的，為上一年度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的2倍加本人生前40個月退役金。

4.完善自主擇業(yè)退役金中地區(qū)津貼和百分比加成辦法。自主擇業(yè)退役金中地區(qū)津貼的規(guī)定是為了鼓勵廣大官兵到艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)、高山海島地區(qū)和西藏地區(qū)，為促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)和發(fā)展服務(wù)。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和戶籍制度改革，人才和人口流動成為常態(tài)，簡單以安置地作為退役金中地區(qū)津貼的發(fā)放原則，顯然已與政策制定初衷背離，因此，應(yīng)考慮改變現(xiàn)行地區(qū)津貼的發(fā)放方式。結(jié)合設(shè)立全國統(tǒng)一的退役軍人管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對退役軍人的流動管理，實行安置地和常住地雙重注冊登記制度，對于離開安置地半年以上的，應(yīng)按常住地標(biāo)準(zhǔn)計發(fā)地區(qū)津貼。

完善退役金中百分比加成計算方法，不僅可以使該項激勵更加公平公正，也有利于激發(fā)軍隊人員在特殊地區(qū)和特殊行業(yè)中服役的積極性。可以考慮取消現(xiàn)行最高15%的上限規(guī)定，以服役20周年提高15%作為標(biāo)準(zhǔn)，按照年限平均法計算，確定20年(含20年)以下服役年限中的加成比例，即每服役滿1年，可以提高0.75%，服役超過20周年的，每滿1年提高1%，直至退役或調(diào)離該地區(qū)或不再從事飛行、艦艇工作。

三、結(jié)語

自主擇業(yè)制度是我軍退役安置制度中的重要組成部分，且必將在未來的軍官職業(yè)化過程中發(fā)揮積極作用。但自主擇業(yè)制度尚存在諸多不足，急需進(jìn)一步的研究和完善，比如如何建立統(tǒng)一的退役軍人服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，該退役軍人服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的職能如何界定，自主擇業(yè)退役干部退役之后的管理如何有效、有序進(jìn)行，如何切實保障自主擇業(yè)退役干部的合法權(quán)益不被侵害，以及自主擇業(yè)退役干部的住房保障問題、醫(yī)療保障問題，等等。因此，急需各方人士和機(jī)構(gòu)共同努力，以盡快推進(jìn)自主擇業(yè)退役安置制度的健全和完善。

[1] 羅晉.自主擇業(yè)軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部管理服務(wù)工作研究[D].昆明：云南大學(xué)，2014：12-13.

[2] 國務(wù)院.關(guān)于自主擇業(yè)的軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部安置管理若干問題的意見[Z].2001.

[3] 關(guān)于第一批住房補(bǔ)貼公示相關(guān)問題的補(bǔ)充通知[EB/OL]. (2015-05-11)[2016-11-04].http://www.hdjyzd.gov.cn/news/display.asp?Article_id=1183.

[4] 關(guān)于調(diào)整自主擇業(yè)軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部住房補(bǔ)貼發(fā)放辦法的通知[EB/OL]. (2016-08-09)[2016-11-04].http://www.jnhrss.gov.cn/art/2016/8/9/art_7495_503026.html.

[5] 民政部財政部關(guān)于軍人死亡一次性撫恤金發(fā)放有關(guān)問題的通知[EB/OL]. (2012-09-12)[2017-03-23].http://www.mca.gov.cn/article/yw/yfaz/fgwj/201605/20160500000137.shtml.

[6] 2015年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL]. (2016-02-29)[2016-11-08].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html.

ReflectiononImprovingPlacementPolicyforEx-servicementoChooseaJobFreelyfromtheProfessionalizationPerspective

HE Shumian

(DepartmentofForceManagement,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

The placement policy for ex-servicemen to choose a job freely is not good enough. So it is imperative to stipulate a law on servicemen’s decommissioning, establish a designated competent agency to carry out the placement policy, improve the compensation policy so as to guarantee the process of Chinese military professionalization.

professionalization; freedom in job selection; improvement

2016-12-01

和淑綿(1973— )，男，河北唐縣人，副教授。

E263

A

1008-2077(2017)09-0089-04

(責(zé)任編輯李獻(xiàn)惠)