盡快給“87號(hào)文”打補(bǔ)丁

陳少強(qiáng)

盡快給“87號(hào)文”打補(bǔ)丁

陳少強(qiáng)

針對(duì)一些地區(qū)違法違規(guī)擴(kuò)大政府購買服務(wù)范圍、超越管理權(quán)限延長(zhǎng)購買服務(wù)期限等造成財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大的問題，2017年5月28日，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)文”）。87號(hào)文初衷是叫停違法違規(guī)的政府購買服務(wù)，但在實(shí)踐中也存在“一刀切”和“按起葫蘆浮起瓢”的問題，不利于問題的解決。本文建議，盡快出臺(tái)87號(hào)文的補(bǔ)充通知，對(duì)87號(hào)文出臺(tái)之前的政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目分類施策，避免政策誤傷，并加強(qiáng)政策溝通協(xié)調(diào)和政策預(yù)評(píng)估工作。

87號(hào)文執(zhí)行中面臨的問題和風(fēng)險(xiǎn)

87號(hào)文給地方政府、平臺(tái)公司和金融機(jī)構(gòu)等釋放了強(qiáng)烈信號(hào)，有利于規(guī)范地方購買服務(wù)工作。但據(jù)調(diào)查，87號(hào)文在執(zhí)行中也面臨一些突出矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，亟待妥善解決。

（一）正面和負(fù)面清單管理的沖突

8 7號(hào)文之前的政府購買服務(wù)是按照正面清單方式進(jìn)行管理的?！墩徺I服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）指出，基本公共服務(wù)（公共教育、勞動(dòng)就業(yè)、人才服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利服務(wù)、殘疾人服務(wù)、優(yōu)撫安置、醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計(jì)劃生育、住房保障、公共文化、公共體育、公共安全、公共交通運(yùn)輸、三農(nóng)服務(wù)、環(huán)境治理、城市維護(hù)等）可以通過政府購買服務(wù)的方式提供。

2014年1月份水利部出臺(tái)的《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》指出，“逐步推行工程建設(shè)管理、運(yùn)行管理、維修養(yǎng)護(hù)、技術(shù)服務(wù)等水利公共服務(wù)向社會(huì)力量購買，推動(dòng)水利公共服務(wù)承接主體和提供方式多元化?！?/p>

2016年2月2日，財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)）指出，“地方國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極探索通過政府采購實(shí)施儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)，包括與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”

2016年2月22日，財(cái)政部和交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)交通運(yùn)輸領(lǐng)域政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（財(cái)建〔2016〕34號(hào)），對(duì)公路水路交通運(yùn)輸領(lǐng)域政府購買服務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，明確公路服務(wù)事項(xiàng)、水路服務(wù)事項(xiàng)、運(yùn)輸服務(wù)事項(xiàng)、事務(wù)管理事項(xiàng)等四大類屬于購買服務(wù)的內(nèi)容，其中公路服務(wù)事項(xiàng)包括：農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)、政府收費(fèi)還貸(債)高速公路服務(wù)區(qū)經(jīng)營管理、公路橋梁隧道定期檢查和檢測(cè)、公路信息服務(wù)等服務(wù)事項(xiàng)。按照34號(hào)文的規(guī)定，“農(nóng)村公路建設(shè)”屬于政府購買服務(wù)的內(nèi)容。

對(duì)于地方政府而言，選擇什么樣的公共服務(wù)提供模式由地方政府根據(jù)實(shí)際情況來確定。地方政府自然會(huì)選擇有利于操作的公共服務(wù)提供方式：相對(duì)于復(fù)雜流程的PPP項(xiàng)目而言，地方政府選擇購買服務(wù)的方式提供公共服務(wù)也無可厚非。

而新近出臺(tái)的8 7號(hào)文則規(guī)定：“不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲(chǔ)備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目。嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目?！睋Q言之，87號(hào)文對(duì)前述文件所提及的水利工程建設(shè)、農(nóng)村公路建設(shè)、土地儲(chǔ)備的政府購買服務(wù)項(xiàng)目給與了事實(shí)上的否定。這樣一來，同一工程服務(wù)項(xiàng)目既有正面清單管理，又有負(fù)面清單管理，造成地方政府和相關(guān)市場(chǎng)主體無所適從。

（二）政策執(zhí)行出現(xiàn)盲點(diǎn)

87號(hào)文并不是對(duì)所有工程建設(shè)領(lǐng)域的政府購買服務(wù)提出負(fù)面清單管理，也對(duì)國家明確支持的政府購買服務(wù)領(lǐng)域開了口子，如87號(hào)文第三條指出，“黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項(xiàng)，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！钡?，對(duì)當(dāng)前黨中央和國務(wù)院同樣關(guān)注的地下綜合管廊項(xiàng)目（見國辦發(fā)〔2015〕61號(hào)）、海綿城市（見國辦發(fā)〔2015〕75號(hào)）的建設(shè)則沒有明確提出否定性意見。在87號(hào)文嚴(yán)厲的政策背景下，地方政府對(duì)這兩類城市建設(shè)項(xiàng)目能否采取政府購買服務(wù)的方式推進(jìn)，仍擔(dān)心觸犯政策紅線，因而對(duì)這兩類項(xiàng)目的推進(jìn)持觀望態(tài)度，舉棋不定。

（三）影響項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度

87號(hào)文對(duì)政府購買服務(wù)類項(xiàng)目的影響直接，尤其是對(duì)大量實(shí)施政府購買服務(wù)的地區(qū)更為明顯。據(jù)了解，東部某市因直接融資成本低且金融機(jī)構(gòu)認(rèn)同度高，采用政府購買服務(wù)從事項(xiàng)目建設(shè)，開發(fā)行、農(nóng)發(fā)行等給到對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的融資期限可都是10—30年，總量達(dá)到上千億。87號(hào)文剛頒布沒幾天，該地區(qū)所有的銀行停止已簽合同業(yè)務(wù)的放款了。銀行部門的態(tài)度是，如果87號(hào)文不做調(diào)整，銀行將暫緩所有貸款，這給當(dāng)?shù)厥姓ㄔO(shè)帶來的影響將是全面而深遠(yuǎn)的。

87號(hào)文也會(huì)短期影響PPP項(xiàng)目進(jìn)程。一般認(rèn)為，87號(hào)文的出臺(tái)會(huì)對(duì)PPP是政策利好——通過政策擠出效應(yīng)將不規(guī)范的購買服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)到規(guī)范的PPP項(xiàng)目上。但這種政策利好是中長(zhǎng)期意義上的，短期看來未必如此。首先，PPP操作流程相對(duì)復(fù)雜，遠(yuǎn)水解不了近渴，PPP不能馬上解決政府已開工政府購買服務(wù)項(xiàng)目的資金斷鏈問題。其次，87號(hào)文對(duì)當(dāng)前已實(shí)施的PPP項(xiàng)目也有一定的負(fù)面影響。這是因?yàn)?，?dāng)前我國60%以上的PPP項(xiàng)目都是以政府付費(fèi)為主要模式，對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言，政府付費(fèi)就是政府采購（購買），既然政府叫停了建設(shè)工程類的政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目，那么PPP項(xiàng)目中的政府付費(fèi)（購買）項(xiàng)目同樣存在著類似的問題。在87號(hào)文“堅(jiān)決制止”的大背景下，金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心政策的多變性和政府支付能力不足而采取觀望的態(tài)度，這對(duì)已經(jīng)和即將上馬的PPP項(xiàng)目，以及正在論證中的PPP項(xiàng)目都會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，從而加劇了PPP項(xiàng)目落地難的矛盾。

（四）法律和社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)不容忽視

在87號(hào)文出臺(tái)之前，一些政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目已完成了政府相關(guān)部門的審查（如發(fā)改委的可研批復(fù)，國土部門的用地審查批復(fù)，規(guī)劃部門的項(xiàng)目規(guī)劃批復(fù)，環(huán)保部門的環(huán)保審查批復(fù)等），政府采購程序已經(jīng)啟動(dòng)（如納入政府采購公告、明確采購主體、納入政府購買服務(wù)目錄、列入政府采購預(yù)算、完成財(cái)政可承受能力評(píng)估以及列入地方人大常務(wù)委員會(huì)預(yù)算公告），地方政府和社會(huì)資本的政府購買服務(wù)協(xié)議已經(jīng)簽署，銀行已經(jīng)完成對(duì)購買服務(wù)項(xiàng)目的授信，有的公共服務(wù)項(xiàng)目已按照進(jìn)度撥付銀行資金。這些程序都公開合法，而87號(hào)文緊急叫停地方政府購買服務(wù)項(xiàng)目，將導(dǎo)致行政法規(guī)（87號(hào)文）與法律法規(guī)（如合同法、公司法等）的沖突。這些購買服務(wù)項(xiàng)目涉及金額大，時(shí)間長(zhǎng)，利益關(guān)系敏感，一旦政府和社會(huì)資本（社會(huì)力量）在政策理解和實(shí)施操作上出現(xiàn)歧義，其法律風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

87號(hào)文出臺(tái)，也有可能誘發(fā)社會(huì)公共安全事件的發(fā)生。雖然87號(hào)文對(duì)黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項(xiàng)持支持態(tài)度，但這并不意味著這些項(xiàng)目不存在公共安全風(fēng)險(xiǎn)。由于這些政府購買服務(wù)項(xiàng)目期限一般較長(zhǎng)（限均通常為15-20年），而87號(hào)文只承認(rèn)前三年納入預(yù)算的政府購買服務(wù)是有效的，后面年份政府預(yù)算無法保障。對(duì)于先前同意撥付長(zhǎng)期資金的銀行（如國開行、農(nóng)發(fā)行等）而言，這意味著巨大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，于是銀行放貸的態(tài)度轉(zhuǎn)為謹(jǐn)慎，甚至不少銀行暫停所有貸款服務(wù)，結(jié)果政府購買服務(wù)項(xiàng)目資金鏈條出現(xiàn)斷裂問題，那些簽署了征地拆遷協(xié)議老百姓不能及時(shí)足額拿到拆遷款，從而引發(fā)社會(huì)問題。

相關(guān)政策建議

87號(hào)文有應(yīng)很強(qiáng)的針對(duì)性和應(yīng)急性特征，但其可操作性不夠，建議盡快出臺(tái)補(bǔ)充通知，對(duì)87號(hào)文的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充，并加強(qiáng)部?jī)?nèi)和部際間的協(xié)調(diào)溝通與政策預(yù)評(píng)估工作。

（一）盡快出臺(tái)補(bǔ)充通知，分類施策

建議按照實(shí)事求是、平穩(wěn)過渡的原則，對(duì)87號(hào)文出臺(tái)之前的地方購買服務(wù)項(xiàng)目分類施策，而不應(yīng)“一刀切”：對(duì)已經(jīng)納入預(yù)算、完成政府采購程序并簽署政府購買服務(wù)合同的項(xiàng)目，繼續(xù)按照原來政府購買服務(wù)的協(xié)議執(zhí)行；對(duì)正在談判的購買服務(wù)項(xiàng)目，實(shí)施緊急叫停；對(duì)下一步即將實(shí)施的政府采購公共服務(wù)項(xiàng)目，按照87號(hào)文的精神執(zhí)行。

（二）加強(qiáng)政策溝通和預(yù)評(píng)估

1. 加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)溝通

加強(qiáng)財(cái)政部?jī)?nèi)相關(guān)司局（預(yù)算司、綜合司、國庫司、金融司、經(jīng)建司等）的協(xié)調(diào)，尤其在政府購買服務(wù)、政府采購、PPP相關(guān)政策層面要加強(qiáng)政策溝通。目前，將政府購買服務(wù)與工程建設(shè)簡(jiǎn)單分開的做法有失公允。因?yàn)?，工程建設(shè)和工程服務(wù)是很難區(qū)分的：工程建設(shè)的目的是提供工程服務(wù)，工程服務(wù)以工程建設(shè)為載體，工程服務(wù)過程也伴隨著工程建設(shè)的過程。以公路養(yǎng)護(hù)服務(wù)為例，公路養(yǎng)護(hù)既伴隨著公路的維護(hù)和修理，也伴隨著工程建設(shè)。因此，建議財(cái)政部有關(guān)司局在出臺(tái)涉及政府購買服務(wù)、政府采購和PPP的相關(guān)政策文件時(shí)，要加強(qiáng)溝通，避免各說各話，造成地方在執(zhí)行中央文件中無所適從。

此外，建議加強(qiáng)財(cái)政部與其他部委的協(xié)調(diào)溝通，明確指出地下綜合管廊、海綿城市等工程服務(wù)可以繼續(xù)實(shí)施政府購買服務(wù)，以保持相關(guān)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

2. 政策出臺(tái)之前進(jìn)行預(yù)評(píng)估

出臺(tái)政策之前，建議對(duì)擬出臺(tái)的政策進(jìn)行政策預(yù)評(píng)估，征求相關(guān)主體（其他部委、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、地方政府、企業(yè)以及公眾等）的意見，評(píng)估政策出臺(tái)的可行性和潛在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，避免造成政策誤傷。

作者單位：中國財(cái)政科學(xué)研究院