防風(fēng)險(xiǎn)是PPP發(fā)展的重要保障

本刊記者 高妍蕊 張菀航

防風(fēng)險(xiǎn)是PPP發(fā)展的重要保障

本刊記者 高妍蕊 張菀航

日前，國(guó)務(wù)院發(fā)布通知部署開展第四次大督查，內(nèi)容包括推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）、查處違法違規(guī)融資擔(dān)保、嚴(yán)控“明股實(shí)債”等變相舉債行為等，顯示出中央對(duì)發(fā)展和規(guī)范PPP模式的高度重視。

此前，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》，為規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)管理，制止地方政府違法違規(guī)舉債融資行為，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)立規(guī)矩。

我國(guó)推行PPP改革以來(lái)取得了哪些進(jìn)展？面臨著哪些問題和挑戰(zhàn)？未來(lái)如何在促發(fā)展的同時(shí)更好地防控風(fēng)險(xiǎn)？《中國(guó)發(fā)展觀察》記者采訪了相關(guān)專家。

PPP發(fā)展進(jìn)入快車道、活躍期

我國(guó)自2014年初開始的PPP改革，是一次體制機(jī)制變革，重塑了政府、市場(chǎng)、公眾的多元治理關(guān)系。自推廣PPP模式以來(lái)，我國(guó)PPP改革工作取得了哪些成果？國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部巡視員、研究員孟春向《中國(guó)發(fā)展觀察》記者介紹，20世紀(jì)80年代中期，PPP模式被正式引入中國(guó)。此后30余年，PPP在中國(guó)先后經(jīng)歷了探索、試點(diǎn)、推廣三個(gè)階段，中央有關(guān)部門及地方政府在PPP規(guī)范化、專業(yè)化及本土化方面不斷嘗試，為下一階段PPP發(fā)展奠定了初步的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。

2014年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)特征日趨凸顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、動(dòng)力和結(jié)構(gòu)正在發(fā)生顯著變化，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要培育新動(dòng)能，社會(huì)資本投資需要新空間，地方政府融資平臺(tái)面臨轉(zhuǎn)型，公共服務(wù)需求剛性增長(zhǎng)，政府職能需要加快轉(zhuǎn)變。孟春認(rèn)為，在這樣的大背景下，PPP模式作為政府與社會(huì)資本利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長(zhǎng)期平等合作模式，對(duì)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)投融資體制改革，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效益，發(fā)揮了重要作用，成為我國(guó)落實(shí)新發(fā)展理念，牽引全面深化改革，適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)的重要抓手。我國(guó)的PPP改革工作加速推進(jìn)，PPP發(fā)展進(jìn)入快車道、活躍期，PPP項(xiàng)目的數(shù)量、投資額、覆蓋地區(qū)和領(lǐng)域，以及社會(huì)關(guān)注度都得到了大幅提升，各類參與主體對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)不斷深化，PPP項(xiàng)目加快落地。PPP模式成為我國(guó)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究部副研究員趙福軍表示，我國(guó)推廣PPP模式以來(lái)，取得了較大的成績(jī)。一是搭建了中國(guó)PPP制度框架。建立和完善相關(guān)宏觀政策和PPP操作規(guī)程，PPP相關(guān)操作越來(lái)越規(guī)范。二是PPP模式成為推動(dòng)公共服務(wù)體制機(jī)制改革的重要力量。運(yùn)用PPP提供公共服務(wù)的領(lǐng)域越來(lái)越廣，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)體制機(jī)制改革。三是PPP相關(guān)理念日益深入人心，政府、社會(huì)資本對(duì)PPP相關(guān)認(rèn)識(shí)和能力不斷提升。經(jīng)過幾年實(shí)踐，各級(jí)政府、社會(huì)資本、居民、咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)PPP認(rèn)識(shí)不斷深入，政府和社會(huì)資本對(duì)PPP相關(guān)能力不斷提升。

在清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、清華大學(xué)政府和社會(huì)資本合作研究中心副主任楊永恒看來(lái)，引入PPP模式，一方面將有助于激發(fā)各類市場(chǎng)和社會(huì)主體參與公共產(chǎn)品供給的積極性，解決公共投入不足的問題，緩解公共產(chǎn)品領(lǐng)域的供需矛盾；另一方面也有助于在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和企業(yè)的運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，提高公共產(chǎn)品的供給能力和水平。

推進(jìn)過程中暴露出矛盾和問題

我國(guó)PPP模式發(fā)展目前處于初期階段，缺乏完整的制度框架和成熟的操作經(jīng)驗(yàn)，PPP模式發(fā)展面臨著哪些挑戰(zhàn)？孟春認(rèn)為，由于PPP模式在我國(guó)尚處探索完善階段，且其綜合性強(qiáng)、涉及面廣，在推進(jìn)過程中也暴露了一些矛盾和問題。

他從三大角度分析稱，第一，從政府角度看。一是對(duì)PPP的理解仍有待深化。有的地方政府沒有從體制機(jī)制創(chuàng)新的高度去認(rèn)識(shí)PPP，而是簡(jiǎn)單將其理解為融資工具，并作為追求投資和GDP增長(zhǎng)的又一“捷徑”。二是頂層立法還不完全適應(yīng)需要。我國(guó)PPP頂層設(shè)計(jì)有待統(tǒng)一，還沒有出臺(tái)專門的PPP法律，導(dǎo)致部門的職責(zé)定位、政府與市場(chǎng)的邊界、責(zé)權(quán)利的劃分、權(quán)益的保障、爭(zhēng)議的處理等仍缺乏有效的法律保護(hù)。三是部分項(xiàng)目操作還需規(guī)范。有些項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在 PPP項(xiàng)目的方案編制審核、評(píng)估論證、采購(gòu)談判、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管等環(huán)節(jié)操作能力有待提高，導(dǎo)致部分項(xiàng)目“兩評(píng)一施”、招標(biāo)采購(gòu)、事后監(jiān)督流于形式，等等。

第二，從社會(huì)資本的角度看。一是民營(yíng)企業(yè)參與率還有提升空間。除缺乏法律保障的因素外，民營(yíng)企業(yè)參與PPP還存在與政府合作經(jīng)驗(yàn)不足、風(fēng)險(xiǎn)承受能力較低、融資難融資貴等劣勢(shì)，一些潛規(guī)則和隱形門檻還在影響、阻礙著民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入PPP領(lǐng)域。二是要警惕PPP暴利風(fēng)險(xiǎn)。部分社會(huì)資本對(duì)收益率要求過高，且缺乏利益分享機(jī)制，這與PPP項(xiàng)目的公益屬性不匹配。

第三，從第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的角度看。一是服務(wù)水平參差不齊。PPP的快速發(fā)展導(dǎo)致對(duì)咨詢服務(wù)的需求激增，一些不具備專業(yè)技能和人才儲(chǔ)備的咨詢機(jī)構(gòu)涌入市場(chǎng)，并通過價(jià)格惡性競(jìng)爭(zhēng)，讓真正具有PPP項(xiàng)目咨詢經(jīng)驗(yàn)、有實(shí)力有能力的咨詢機(jī)構(gòu)難以脫穎而出，形成“劣幣驅(qū)逐良幣”。二是服務(wù)質(zhì)量不高。為搶占市場(chǎng)資源，一些咨詢機(jī)構(gòu)忙于接項(xiàng)目、疏于做項(xiàng)目，存在項(xiàng)目調(diào)研不充分、關(guān)鍵指標(biāo)測(cè)算不合理、數(shù)據(jù)收集不到位的情況，且在服務(wù)過程中存在“拿來(lái)主義”，盲目套用現(xiàn)成模板，背離項(xiàng)目實(shí)際，為項(xiàng)目后期實(shí)施帶來(lái)較大隱患。三是監(jiān)管機(jī)制有待完善。近期財(cái)政部出臺(tái)了《政府和社會(huì)資本合作（PPP）咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)管理暫行辦法》，對(duì)PPP咨詢機(jī)構(gòu)形成一定的行業(yè)自律起到了積極作用，但由于行業(yè)準(zhǔn)入門檻低，且缺乏行業(yè)監(jiān)管和績(jī)效評(píng)估機(jī)制，咨詢機(jī)構(gòu)市場(chǎng)魚龍混雜的局面應(yīng)盡快加以解決。

從政府角度具體來(lái)看，趙福軍認(rèn)為，一是政府和社會(huì)資本合作理論準(zhǔn)備不足。目前，PPP實(shí)踐發(fā)展較快，而PPP理論研究支撐不足。對(duì)政府和社會(huì)資本合作和政府特許經(jīng)營(yíng)的認(rèn)識(shí)仍模糊不清。二是有關(guān)政府和社會(huì)資本合作的制度、政策環(huán)境不完善。政府和社會(huì)資本合作是資源配置、國(guó)家治理的新模式，建立與之相關(guān)的制度、政策必然需要一個(gè)過程，難免會(huì)存在不完善之處。比如，相關(guān)法律不完善，沒有針對(duì)PPP的專門法律；與PPP相關(guān)的法律法規(guī)還存在不協(xié)調(diào)、不配套現(xiàn)象。另外，政府相關(guān)部門之間就推進(jìn)PPP項(xiàng)目還需進(jìn)一步協(xié)調(diào)和理順。三是政府和社會(huì)資本合作中可能面臨風(fēng)險(xiǎn)與不確定性。風(fēng)險(xiǎn)是影響政府和社會(huì)資本合作落地的關(guān)鍵。政府和社會(huì)資本合作中的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性包括市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和行為風(fēng)險(xiǎn)等。政府、社會(huì)資本的行為風(fēng)險(xiǎn)是最需要關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)。比如，個(gè)別地方政府相關(guān)部門運(yùn)用PPP方式提供公共服務(wù)有“三怕”，即怕麻煩、怕失權(quán)、怕?lián)?zé)；社會(huì)資本存在低價(jià)競(jìng)標(biāo)、惡性競(jìng)爭(zhēng)、圍標(biāo)等行為風(fēng)險(xiǎn)。四是與政府和社會(huì)資本合作相關(guān)的配套市場(chǎng)環(huán)境不完善。包括金融環(huán)境、咨詢研究市場(chǎng)等，難以滿足PPP發(fā)展需要。

楊永恒補(bǔ)充道，我國(guó)PPP模式的應(yīng)用推廣面臨一系列挑戰(zhàn)，包括PPP認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、偽PPP項(xiàng)目過多、民企參與不積極、社會(huì)資本方能力不足、政府監(jiān)管能力不足、部分地方政府信譽(yù)缺失等問題，在一定程度上制約了PPP發(fā)展的可持續(xù)性。追究其根本原因，是缺乏與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的PPP理論成果、政策法規(guī)體系和實(shí)踐操作指南，缺乏專業(yè)的PPP運(yùn)營(yíng)管理人才，缺乏健全的PPP人才培養(yǎng)體系，缺乏成熟的PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)市場(chǎng)體系等。

政府和社會(huì)資本合作是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入下行長(zhǎng)周期的背景下大力推進(jìn)的，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長(zhǎng)期蘊(yùn)含的一些風(fēng)險(xiǎn)，可能通過PPP項(xiàng)目表現(xiàn)出來(lái)。PPP模式的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自哪些方面？孟春說(shuō)，PPP項(xiàng)目實(shí)施中存在的一些問題可能會(huì)導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，加上分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制不完善，為未來(lái)出現(xiàn)糾紛和項(xiàng)目失敗埋下隱患。一是在項(xiàng)目甄別方面，有的地方政府為降低負(fù)債，自行省略項(xiàng)目的物有所值和財(cái)政承受能力等前期論證工作，亦未將項(xiàng)目所需財(cái)政支付或補(bǔ)貼金額納入財(cái)政預(yù)算、中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃，導(dǎo)致隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積聚。二是在規(guī)范運(yùn)作方面，有的地方政府過于追求短期利益，片面地將PPP看作一種簡(jiǎn)單的融資渠道，甚至以固定回報(bào)、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等兜底方式變相融資。三是在風(fēng)險(xiǎn)分配方面，項(xiàng)目缺乏運(yùn)營(yíng)或績(jī)效考核，社會(huì)資本將運(yùn)營(yíng)期風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)嫁給政府部門等現(xiàn)象依然存在。四是在總量控制方面，隨著PPP市場(chǎng)規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，個(gè)別地區(qū)存在規(guī)避或突破10%紅線約束的項(xiàng)目。

在趙福軍看來(lái)，PPP模式的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可能主要來(lái)源于PPP項(xiàng)目運(yùn)作不成功對(duì)未來(lái)或有負(fù)債的壓力。應(yīng)該說(shuō)，如果PPP項(xiàng)目運(yùn)作成功的話，不僅能減輕當(dāng)前財(cái)政壓力，還能減輕未來(lái)財(cái)政壓力。而一旦PPP項(xiàng)目運(yùn)作不成功，可能會(huì)影響公共利益，甚至?xí)?lái)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，需要政府兜底，這必將會(huì)帶來(lái)財(cái)政壓力。

對(duì)于如何防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，孟春說(shuō)，一是在項(xiàng)目甄別上，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目前期設(shè)計(jì)、策劃、識(shí)別等基礎(chǔ)性工作，明確項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)出、需求等關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，切實(shí)執(zhí)行好物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，保障財(cái)政補(bǔ)貼的合理性、跨期支付能力；二是在規(guī)范運(yùn)作上，要加大力度查處懲罰地方政府通過“假PPP”舉債行為，對(duì)違法違規(guī)行為保持高壓態(tài)勢(shì)；三是在風(fēng)險(xiǎn)分配上，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)管理上限等原則，激勵(lì)社會(huì)資本主動(dòng)、有效管理風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)新運(yùn)作模式，做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隔離；四是在總量控制上，財(cái)政承諾要量力而行，嚴(yán)禁通過PPP變相舉債的行為，強(qiáng)化或有債務(wù)監(jiān)控防范，建立風(fēng)險(xiǎn)防火墻制度、極端情況下的介入機(jī)制。

加快頂層立法，推動(dòng)監(jiān)管落地

近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視PPP模式的應(yīng)用和推廣，將其作為創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要舉措，并在制度建設(shè)、政策引導(dǎo)、項(xiàng)目落地、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)等方面出臺(tái)了一系列政策文件。PPP立法也正在提上日程。對(duì)于PPP的發(fā)展應(yīng)從哪些方面加強(qiáng)規(guī)范和引導(dǎo)？趙福軍表示，PPP立法的目的是化解和降低PPP項(xiàng)目未來(lái)可能存在的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)，給地方政府、社會(huì)資本對(duì)參與PPP項(xiàng)目以穩(wěn)定的預(yù)期，給他們“吃定心丸”。另外，PPP立法應(yīng)定好位。

針對(duì)PPP立法，有學(xué)者認(rèn)為PPP項(xiàng)目主要體現(xiàn)公共性，建議PPP立法應(yīng)以公共利益為導(dǎo)向；也有學(xué)者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目具有公共性和營(yíng)利性，建議PPP立法以兼顧公共利益與社會(huì)資本利益為導(dǎo)向。針對(duì)不同觀點(diǎn)，應(yīng)如何確定PPP立法導(dǎo)向，是PPP立法中的重要問題。PPP立法應(yīng)統(tǒng)籌兼顧社會(huì)資本、政府與公眾利益，既要防止一味為了公共利益而忽視社會(huì)資本的利益，又要防止過分注重社會(huì)資本利益而影響公共利益。如果一味地為了公共利益而忽視社會(huì)資本的利益，社會(huì)資本就不會(huì)有積極性參與PPP項(xiàng)目，政府和社會(huì)資本合作難以形成；如果過分注重社會(huì)資本利益而影響公共利益，就違背了政府和社會(huì)資本合作提供公共服務(wù)是更好地實(shí)現(xiàn)公共利益這一目標(biāo)。

在立法層面，孟春進(jìn)一步指出，一方面，應(yīng)梳理完善現(xiàn)有法律法規(guī)，加強(qiáng)與PPP的協(xié)調(diào)對(duì)接。包括修改完善《土地法》《公司法》《商業(yè)銀行法》《仲裁法》等法律與PPP模式相沖突的內(nèi)容，統(tǒng)籌整合各部門與PPP相關(guān)的政策規(guī)定，避免制度的重疊沖突，做到于法有據(jù)。

另一方面，應(yīng)加快推進(jìn)PPP專項(xiàng)法的立法工作，打通PPP實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。協(xié)調(diào)統(tǒng)一PPP定義范圍、實(shí)施流程、管理機(jī)構(gòu)等，優(yōu)化基礎(chǔ)環(huán)境；健全PPP退出機(jī)制、爭(zhēng)議解決機(jī)制、績(jī)效考核機(jī)制、信息公開機(jī)制等，強(qiáng)化實(shí)施保障；加強(qiáng)融資支持和稅收優(yōu)惠，形成激勵(lì)約束并重的政策體系，促進(jìn)項(xiàng)目落地。

在PPP立法的同時(shí)，監(jiān)管到位也不可或缺。監(jiān)管不僅是對(duì)社會(huì)資本的約束，也是構(gòu)建法治政府、服務(wù)政府、信用政府的主要抓手，還是激發(fā)公眾參與公共事務(wù)管理積極性的重要途徑。在孟春看來(lái)，加強(qiáng)PPP監(jiān)管體系建設(shè)需要著力做好以下工作：

一是加快PPP立法進(jìn)程，填補(bǔ)頂層法律空白。在對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)梳理完善的基礎(chǔ)上，通過建立PPP上位法，規(guī)范各參與主體的角色定位、職責(zé)分工、權(quán)利義務(wù)等。目前，國(guó)務(wù)院法制辦牽頭制定的PPP條例已被確定為全面深化改革急需的項(xiàng)目，正在抓緊制定中。PPP條例將會(huì)加快解決“政出多門”和協(xié)調(diào)性不足的問題，完善特許經(jīng)營(yíng)、土地、稅收、價(jià)格、項(xiàng)目備案核準(zhǔn)審批等PPP項(xiàng)目相關(guān)配套。

二是建立專門的PPP管理框架。

從英國(guó)、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，建立中央和地方層面的PPP管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有助于PPP模式的宣傳推廣、提升政府的行政效率和PPP項(xiàng)目的督導(dǎo)開發(fā)。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，應(yīng)當(dāng)建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌安排各部門職能分工，協(xié)調(diào)相關(guān)部門利益，促進(jìn)各部門達(dá)成共識(shí)。同時(shí)，鼓勵(lì)省級(jí)、市級(jí)和一些大型的縣建立PPP領(lǐng)導(dǎo)小組或PPP中心，與中央層級(jí)PPP管理機(jī)構(gòu)對(duì)接，形成網(wǎng)絡(luò)體系，共同推進(jìn)PPP工作。

三是完善PPP社會(huì)監(jiān)督體系。

完善的PPP社會(huì)監(jiān)督體系是PPP事業(yè)公平、規(guī)范、可持續(xù)的有力體現(xiàn)，是保障公眾參與的重要基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段應(yīng)從三個(gè)角度著力構(gòu)建PPP社會(huì)監(jiān)督體系：首先是加強(qiáng)PPP宣傳推廣。以“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維，線上線下協(xié)調(diào)配合，增進(jìn)公眾對(duì)PPP模式的了解和認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化公眾的PPP監(jiān)督意識(shí)。其次是加強(qiáng)信息公開。發(fā)達(dá)國(guó)家在推行PPP的過程中均強(qiáng)調(diào)公開透明的重要性，不僅將項(xiàng)目采購(gòu)信息公開，促進(jìn)國(guó)內(nèi)外社會(huì)資本廣泛參與競(jìng)爭(zhēng)，而且主動(dòng)將項(xiàng)目信息、實(shí)施情況和PPP項(xiàng)目交易合同對(duì)外披露，接受社會(huì)各方的廣泛監(jiān)督。我國(guó)應(yīng)充分利用現(xiàn)有的PPP信息管理平臺(tái)，強(qiáng)化平臺(tái)信息采集、網(wǎng)上監(jiān)管、信息分享的功能，強(qiáng)化公眾監(jiān)督的便捷性。最后是構(gòu)建PPP意見反饋平臺(tái)。充分盤活傳統(tǒng)媒體資源，激發(fā)新型媒體積極性，加速公眾PPP監(jiān)管需求與媒體組織創(chuàng)新的深度融合，加大公眾在PPP監(jiān)管中的參與力度，定期整理、公布公眾意見和PPP問答，切實(shí)滿足公眾對(duì)PPP監(jiān)管的需求。

在加快建立和完善我國(guó)PPP監(jiān)管體系方面，趙福軍認(rèn)為有兩種思路：一是，在現(xiàn)有政府職能部門的職能范圍，進(jìn)一步明確相關(guān)職能部門分工，形成權(quán)責(zé)明晰的監(jiān)管體系。二是，基于我國(guó)PPP監(jiān)管體制不統(tǒng)一、政出多門且多部門管理的現(xiàn)狀，應(yīng)推動(dòng)PPP監(jiān)管“統(tǒng)一體制、統(tǒng)一政策”，盡快建立“財(cái)政統(tǒng)一管理、主管部門實(shí)施、市場(chǎng)方式運(yùn)營(yíng)”的PPP監(jiān)管體制。

“促發(fā)展”與“防風(fēng)險(xiǎn)”并重

當(dāng)前，PPP事業(yè)方興未艾、如火如荼，已經(jīng)駛?cè)氪蟀l(fā)展、大繁榮的“快車道”。孟春指出，未來(lái)要做到“促發(fā)展”與“防風(fēng)險(xiǎn)”并重，努力實(shí)現(xiàn)PPP的持續(xù)、健康、規(guī)范發(fā)展。一是要優(yōu)化完善制度體系。出臺(tái)PPP專項(xiàng)法，評(píng)估修訂現(xiàn)有法律法規(guī)、政策文件、操作指南，制定污水處理、垃圾處理、園區(qū)開發(fā)等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化合同文本，抓好制度規(guī)范。二是要發(fā)揮示范項(xiàng)目的“燈塔”效應(yīng)。健全示范項(xiàng)目牽引機(jī)制，梳理正面典型和樣本工程，交流推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)更多“真PPP”項(xiàng)目落地實(shí)施，抓好模式規(guī)范。三是要堅(jiān)決制止“偽PPP”。建立常態(tài)化項(xiàng)目督導(dǎo)機(jī)制，著力解決各地PPP工作中出現(xiàn)的問題和困難，加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)和資金支持，嚴(yán)懲固定回報(bào)、明股實(shí)債、回購(gòu)安排等變相融資行為，加大對(duì)“偽PPP”項(xiàng)目的曝光力度，抓好項(xiàng)目規(guī)范。

趙福軍補(bǔ)充道，進(jìn)一步推進(jìn)PPP模式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“促發(fā)展”與“防風(fēng)險(xiǎn)”并重，應(yīng)重點(diǎn)突出“規(guī)范、創(chuàng)新”。不斷完善相關(guān)制度、政策，規(guī)范PPP運(yùn)作。更為重要的是PPP創(chuàng)新，尤其是在策劃PPP項(xiàng)目上進(jìn)行創(chuàng)新。目前，我國(guó)推進(jìn)的PPP項(xiàng)目主要是單一的PPP項(xiàng)目。單一PPP項(xiàng)目是指，運(yùn)用PPP模式提供一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。單一的PPP項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制沒有充分挖掘社會(huì)資本創(chuàng)造營(yíng)利模式的能力。要加快PPP項(xiàng)目落地和防范落地后的風(fēng)險(xiǎn)，今后PPP創(chuàng)新的重點(diǎn)方向是推出綜合性PPP項(xiàng)目。綜合PPP項(xiàng)目是指對(duì)多項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)運(yùn)用PPP模式提供，比如，一些地方在建設(shè)工業(yè)園區(qū)時(shí)，由一家公司負(fù)責(zé)園區(qū)開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)所需要電、水、道路等，并負(fù)責(zé)招商引資，這就是綜合的PPP項(xiàng)目。可大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、科技產(chǎn)業(yè)園、工業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)等綜合性PPP項(xiàng)目。

楊永恒表示，總體來(lái)說(shuō)，未來(lái)PPP的發(fā)展要注意以下幾個(gè)方面：首先，必須明確政府主體責(zé)任。提供公共產(chǎn)品和服務(wù)是政府的責(zé)任——引入PPP模式，政府從公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的監(jiān)管者，所轉(zhuǎn)移的只是公共服務(wù)的任務(wù)而非責(zé)任，政府依然是公共服務(wù)的責(zé)任主體。要避免PPP模式異化為政府甩包袱、推卸責(zé)任。

第二，必須加強(qiáng)政府能力建設(shè)。引入PPP模式，是政府和企業(yè)合作提供公共服務(wù)，實(shí)際上對(duì)政府能力提出了更高的要求。政府要改變過去行政命令的管理方式，學(xué)會(huì)運(yùn)用法律手段和經(jīng)濟(jì)手段去管理企業(yè)合作方，需要培育按照市場(chǎng)規(guī)則參與市場(chǎng)博弈并與企業(yè)打交道的能力，培育運(yùn)用法律和制度解決糾紛和爭(zhēng)議的能力，提升績(jī)效考評(píng)和服務(wù)監(jiān)管能力等。

第三，要重視PPP營(yíng)商環(huán)境的營(yíng)造。很多地方在應(yīng)用PPP模式的過程中，普遍存在重項(xiàng)目落地、輕環(huán)境培養(yǎng)的問題，而出現(xiàn)大量扯皮、推諉等。因此，政府必須為企業(yè)和社會(huì)資本有效發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的制度環(huán)境、公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、優(yōu)質(zhì)的運(yùn)營(yíng)環(huán)境和高效的政府服務(wù)環(huán)境。

第四，要注重培育政企雙方的信譽(yù)。PPP涉及長(zhǎng)期合作，存在著很大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，如時(shí)間風(fēng)險(xiǎn)（及時(shí)識(shí)別長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)）、信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)（培育政企雙方誠(chéng)信守諾的文化）、制度風(fēng)險(xiǎn)（完善PPP的法律制度體系）。政企合作雙方的誠(chéng)信守諾和信任理解對(duì)于化解風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)長(zhǎng)期合作，具有十分重要的意義。此外，政府本身也需要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和管控能力。

最后，要與地方發(fā)展需求有機(jī)結(jié)合起來(lái)，量力而行，避免貪大求全。PPP主要適合于那些信息不對(duì)稱程度低、容易形成服務(wù)規(guī)范、服務(wù)結(jié)果容易衡量的公共服務(wù)領(lǐng)域，而對(duì)于那些存在嚴(yán)重信息不對(duì)稱的領(lǐng)域（如醫(yī)療行業(yè)），引入PPP可能會(huì)帶來(lái)巨大的監(jiān)管壓力，同時(shí)加劇市場(chǎng)失靈。