社會(huì)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的治理建構(gòu)

陳曉運(yùn),吳姿其

(1.中共廣東省委黨校,廣東 廣州 510053；2.中山大學(xué),廣東 廣州 510275)

一、導(dǎo)語(yǔ)

誠(chéng)如亨廷頓所言，現(xiàn)代性孕育穩(wěn)定，現(xiàn)代化滋生亂象。改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)現(xiàn)代化推進(jìn)過(guò)程中，以人大代表選舉、政協(xié)民主協(xié)商、基層群眾自治、民族區(qū)域自治為核心的制度化政治參與不斷深化，但與此同時(shí)，以工人、學(xué)生、農(nóng)民、農(nóng)民工、下崗工人、教師、退伍軍人等群體的上訪陳情、法律申訴、集體行動(dòng)或暴力沖突等為代表的非制度化政治參與也時(shí)?？梢?jiàn)。由此，黨委政府出臺(tái)了各類政策，采取了各種舉措，將“維穩(wěn)”放在治理的核心位置。

在此背景下，維穩(wěn)研究也日趨成為顯學(xué)，積累了大量成果。其中，學(xué)者們提出關(guān)于中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的兩種基本觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，一系列非制度化公民參與現(xiàn)象表明中國(guó)社會(huì)動(dòng)蕩不安，社會(huì)沖突浪潮正在中國(guó)涌現(xiàn)，它不僅是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的陣痛，而且是潛在的政治威脅。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)社會(huì)總體穩(wěn)定的基本形勢(shì)沒(méi)有變化，但是，社會(huì)整體上處于剛性穩(wěn)定狀態(tài)，即政治權(quán)力具有排他性和封閉性，存在著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

上述觀點(diǎn)不無(wú)局限。一方面，它們忽視了社會(huì)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的常規(guī)存在。從社會(huì)發(fā)展的歷史看，世界上任何地方的人們只要一起生活和交往，就必然存在沖突；社會(huì)沖突的產(chǎn)生、擴(kuò)大和消弭是常規(guī)現(xiàn)象。改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)不外如此。另一方面，它們忽視了中國(guó)社會(huì)治理優(yōu)化。近年來(lái)，中國(guó)政治體系的開(kāi)放性和社會(huì)治理現(xiàn)代化水平不斷提升，各級(jí)政府陸續(xù)完善公民有序參與的制度建設(shè)，普通民眾的政治參與日趨納入國(guó)家治理的制度框架。從現(xiàn)象層面看，改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)社會(huì)一直處于動(dòng)態(tài)穩(wěn)定之中，而非動(dòng)蕩不安或者剛性穩(wěn)定。即，盡管存在一系列社會(huì)沖突事件，但它們并沒(méi)有激發(fā)系統(tǒng)性的社會(huì)或政治危機(jī)。

那么，這種社會(huì)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定如何得以存在？學(xué)者們提供了兩種啟發(fā)性思路。一種思路從制度著手強(qiáng)調(diào)中國(guó)政治體制的調(diào)適性。蒂克森(Bruce J. Dickson)指出，“調(diào)適”是政治體系對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的不同需求的反應(yīng)和回饋，是權(quán)力高度集中的政黨體制中執(zhí)政者促進(jìn)政權(quán)維續(xù)的改革策略。共產(chǎn)黨國(guó)家的政黨體制具有自我調(diào)適的彈性空間，它能夠有效吸納經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中產(chǎn)生的各種挑戰(zhàn)，比如通過(guò)建構(gòu)完善黨與國(guó)家、社會(huì)之間的溝通機(jī)制。黎安友也指出，中國(guó)共產(chǎn)黨的政治體制柔韌而有彈性，它建立了饒有成效的公眾利益表達(dá)機(jī)制和社會(huì)抗議管控機(jī)制。另一種思路從行動(dòng)著眼強(qiáng)調(diào)政府維穩(wěn)的秩序保障效能。比如，信訪體系是群眾路線在社會(huì)治理領(lǐng)域的體現(xiàn)，是國(guó)家主導(dǎo)下動(dòng)員群眾參與的制度化渠道，在反映民情民意、加強(qiáng)民主監(jiān)督，表達(dá)群眾訴求和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中發(fā)揮獨(dú)特作用。對(duì)于普通民眾而言，他們不僅到信訪局上訪、信訪，而且也向法院、檢察院、紀(jì)委、電視臺(tái)、黨報(bào)等反映問(wèn)題。又如，地方政府在維穩(wěn)方面推行系列舉措，包括社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)排查、矛盾化解、訴求吸納和物質(zhì)安撫等。

上述思路為理解動(dòng)態(tài)穩(wěn)定提供了啟發(fā)。但是，上述文獻(xiàn)較少考慮制度設(shè)計(jì)與機(jī)構(gòu)行動(dòng)如何共同促成動(dòng)態(tài)穩(wěn)定；而且，許多文獻(xiàn)側(cè)重于強(qiáng)調(diào)現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)的局限和政府穩(wěn)控行動(dòng)的成本，較少?gòu)姆e極正面的角度分析社會(huì)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的治理建構(gòu)邏輯。鑒于次，本研究試圖探討的是，中國(guó)的國(guó)家體制和治理行動(dòng)包含何種塑造社會(huì)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的要素？它們?nèi)绾伟l(fā)揮作用？

基于資料梳理和文獻(xiàn)分析，本文指出，官民分治、全面維穩(wěn)、話語(yǔ)反制和策略變通是促成社會(huì)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的基本要素，它們發(fā)揮著政治風(fēng)險(xiǎn)阻斷、體制力量聯(lián)動(dòng)、德治形象構(gòu)建和實(shí)用主義穩(wěn)控的主要作用。

二、要素描述：社會(huì)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定建構(gòu)的基本依托

(一)官民分治的體制架構(gòu)

從體制上看，官民分治是中國(guó)政治設(shè)計(jì)的一個(gè)基本特征。一方面，作為超大型國(guó)家，中國(guó)國(guó)家治理包含從中央政府、地方政府到基層政府的多級(jí)體系，政令出于中央，執(zhí)行在于地方。另一方面，普通民眾的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治生活與國(guó)家治理息息相關(guān)，是中央政策和地方執(zhí)行的目標(biāo)群體。這樣就形成了以中央為頂點(diǎn)、地方政府與普通群眾為兩端的三角架構(gòu)，中央政府主治官，地方政府主治民，而地方政府與普通民眾皆受治于中央。

這一政治架構(gòu)使“治官”和“治民”分設(shè)。中央政府主要執(zhí)掌治官權(quán)，即選拔、監(jiān)督和獎(jiǎng)懲官員的權(quán)力，而實(shí)際管治各地區(qū)民眾的權(quán)力則交給地方官執(zhí)掌。只要地方官不違背中央大政方針,均可因地制宜地行使治民權(quán),靈活處置所轄區(qū)公眾事務(wù)，包括維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。[1]

由此，中央政府處于超然狀態(tài)，地方政府則須“守土有責(zé)”。一方面，中央政府要求地方政府“矛盾不上交”。以信訪為例，為避免地方問(wèn)題向中央積聚，《信訪條例》規(guī)定信訪“堅(jiān)持屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”，要求地方政府解決信訪人越級(jí)上訪等“非正常上訪”問(wèn)題。另一方面，中央政府對(duì)下級(jí)政府的維穩(wěn)表現(xiàn)設(shè)定了管理目標(biāo)，據(jù)此考評(píng)地方官員。這一情況在各層級(jí)政府中都存在，上級(jí)政府普遍要求其下級(jí)政府“矛盾不上交”。舉例來(lái)說(shuō)，某市發(fā)布了《關(guān)于依法處理非正常上訪行為的通知》，明確列出包括在市委市政府辦公場(chǎng)所外聚集、滯留等14種非正常信訪行為，其下轄的縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不各顯神通避免群眾越級(jí)上訪甚至赴京上訪。

因此，在這種體制架構(gòu)之下，地方政府成為了中央政府與普通民眾之間的一道“防火墻”，給予中央政府在面對(duì)民眾不滿時(shí)以調(diào)適的空間。

(二)全面維穩(wěn)的機(jī)制安排

從機(jī)制上看，將社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象的消解納入制度框架，是國(guó)家推進(jìn)治理現(xiàn)代化的必然要求。改革開(kāi)放以來(lái)，中央到地方各級(jí)政府對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的要求日趨強(qiáng)化，一套全面維穩(wěn)機(jī)制日趨成型，成為維持社會(huì)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的基本手段，具有以下基本特征。

首先，全面維穩(wěn)具有專業(yè)性。其標(biāo)志是“維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”(簡(jiǎn)稱“維穩(wěn)辦”)的普遍設(shè)立。上個(gè)20世紀(jì)90年代初，因企業(yè)改制破產(chǎn)等問(wèn)題引發(fā)大量社會(huì)矛盾，維穩(wěn)辦應(yīng)時(shí)而生。中共十七屆四中全會(huì)要求各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“切實(shí)抓好發(fā)展這個(gè)第一要?jiǎng)?wù)、履行好維護(hù)穩(wěn)定這個(gè)第一責(zé)任”,維穩(wěn)上升為中央方針，各級(jí)政府隨后都設(shè)置了“維穩(wěn)辦”,配套了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制和經(jīng)費(fèi)投入。當(dāng)前,從中央到各省、市、縣直到鄉(xiāng)和街道、乃至重要事業(yè)、企業(yè)單位都設(shè)置了“維穩(wěn)辦”,下設(shè)多個(gè)辦事機(jī)構(gòu)、承擔(dān)多種職責(zé)。近年來(lái)，各級(jí)政府持續(xù)優(yōu)化全面維穩(wěn)，比如，立足“小事不出村(社區(qū))，大事不出鎮(zhèn)(街道)”，針對(duì)日常矛盾糾紛建立聯(lián)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)上下聯(lián)網(wǎng)、橫豎到邊、全方位“大綜治、大維穩(wěn)、大調(diào)解”，整合基層綜治、信訪、司法等方面的資源建立縣鎮(zhèn)村三級(jí)維穩(wěn)平臺(tái)，負(fù)責(zé)接待群眾訴求、受理綜治信訪事項(xiàng)、聯(lián)調(diào)聯(lián)處矛盾糾紛、督促化解措施落實(shí)，建立規(guī)范臺(tái)帳檔案等。

二者，全面維穩(wěn)具有整體性。除了維穩(wěn)辦這一專職機(jī)構(gòu)外，各級(jí)黨政體系都具有維穩(wěn)功能。比如，隸屬黨的系統(tǒng)的政法委自1990年恢復(fù)設(shè)立后，維穩(wěn)職能不斷得到強(qiáng)化。1991年中央、省、市、縣均成立社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)，下設(shè)辦公室(即綜治辦)，與政法委合署辦公。1999年7月，黨委610辦公室(對(duì)外稱人民政府防范與處理邪教辦公室)成立并與政法委合署辦公。同時(shí)，維穩(wěn)辦也與政法委合署辦公。政法系統(tǒng)成為維穩(wěn)中樞，在最高層以中央維護(hù)穩(wěn)定領(lǐng)導(dǎo)小組為最高權(quán)威，依附其上有綜治委等機(jī)構(gòu)，統(tǒng)管公檢法和安全等部門(mén)。[2]此外，黨政系統(tǒng)的各個(gè)“口”都肩負(fù)維護(hù)本地區(qū)、本領(lǐng)域相關(guān)事務(wù)的維穩(wěn)職能，比如，統(tǒng)戰(zhàn)部專司聯(lián)系民主黨派、民族宗教、港澳臺(tái)、黨外人士等社會(huì)各界力量。

三者，全面維穩(wěn)具有同責(zé)性。社會(huì)穩(wěn)定不僅是央地共同意志，而且在職責(zé)履行和責(zé)任追究上越來(lái)越強(qiáng)調(diào)“黨政同責(zé)”。即從省一級(jí)到鎮(zhèn)街一級(jí)，無(wú)論黨委系統(tǒng)還是政府系統(tǒng)，雖然在維穩(wěn)出現(xiàn)問(wèn)題之時(shí)承擔(dān)的政治、紀(jì)律和法律責(zé)任不盡相同，但都需要對(duì)特定領(lǐng)域的維穩(wěn)承擔(dān)職責(zé)。按照官方話語(yǔ)表述，即“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”，借此保證黨政維穩(wěn)同心同向同行。具體操作中往往強(qiáng)調(diào)“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”、“層層落實(shí)責(zé)任，層層傳導(dǎo)壓力”、“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”等，并建立相應(yīng)考評(píng)機(jī)制。

四者，全面維穩(wěn)具有持續(xù)性。每當(dāng)發(fā)生群體性事件，或進(jìn)入政治敏感期，各級(jí)政府各個(gè)部門(mén)都以維穩(wěn)為首要任務(wù)，甚至基層政府工作人員都要“承包”任務(wù)，年復(fù)一年不外如是。同時(shí)，由于社會(huì)矛盾未必能夠短期內(nèi)妥善化解，維穩(wěn)并非“一陣風(fēng)”，一旦某個(gè)事件、個(gè)人和組織被判定為“影響和諧穩(wěn)定大局”，常常會(huì)受到持續(xù)關(guān)注，比如，以秘密方式開(kāi)展活動(dòng)的宗教組織一直受到嚴(yán)密管控。

(三)反制話語(yǔ)的常規(guī)框定

在體制機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)上，社會(huì)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定必須在行動(dòng)層面推進(jìn)。其中之一即話語(yǔ)反制。由于普通民眾在矛盾沖突中經(jīng)常向政府“討個(gè)說(shuō)法”，因而，政府往往需要相應(yīng)“給個(gè)說(shuō)法”，這種現(xiàn)象可稱為社會(huì)穩(wěn)定治理的話語(yǔ)反制，即黨政機(jī)關(guān)通過(guò)制造認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)和解讀范式等影響社會(huì)感知，平衡民眾提出的理?yè)?jù)，爭(zhēng)取公共輿論的支持。

從實(shí)踐層面看，當(dāng)普通群眾表達(dá)自身訴求時(shí)候，常常要求政府“給個(gè)說(shuō)法”。譬如，觀察工人群體發(fā)起的非制度化公民參與，陳峰發(fā)現(xiàn)，國(guó)家在改革過(guò)程中延用了社會(huì)主義話語(yǔ)來(lái)正當(dāng)化市場(chǎng)改革，這促使工人在過(guò)去的社會(huì)主義時(shí)代和文化大革命時(shí)期尋找框構(gòu)其訴求的道義正當(dāng)性的話語(yǔ)。[3]87-107又如，朱健剛發(fā)現(xiàn)，小區(qū)業(yè)主抗?fàn)幹欣先送貏e積極參與，而且他們的行動(dòng)帶有鮮明的社會(huì)主義群眾動(dòng)員色彩，在他們那里，社會(huì)主義國(guó)家是人民當(dāng)家作主的國(guó)家，國(guó)家的政策和法律是保護(hù)人民權(quán)益的。如若這一原則遭到破壞，那么他們的抗?fàn)幘皖愃朴凇案锩鼰o(wú)罪、造反有理”一樣具有正當(dāng)性。具體到抗議過(guò)程，老人家們的文宣工作也往往使用“人民”、“群眾”、“團(tuán)結(jié)”等話語(yǔ)，與此同時(shí)，通過(guò)塑造對(duì)立面如何欺瞞群眾使得自身具有強(qiáng)烈的“正義色彩”。這些行動(dòng)往往能在具有同樣社會(huì)主義政治斗爭(zhēng)經(jīng)歷的老人中獲得響應(yīng)。[4]再如，郭巍青和陳曉運(yùn)發(fā)現(xiàn)，最近幾年來(lái)圍繞環(huán)境污染和健康威脅產(chǎn)生的集體抗?fàn)幤毡槭褂玫目蚣苁恰帮L(fēng)險(xiǎn)話語(yǔ)”，它指的是社會(huì)抗?fàn)庍^(guò)程中抗議者指稱的科學(xué)技術(shù)的不確定性，即技術(shù)帶來(lái)的不可預(yù)知的安全威脅。[5]

從宏觀層面看，針對(duì)普通群眾要求的“給個(gè)說(shuō)法”，“進(jìn)步論述”是支撐社會(huì)穩(wěn)定建構(gòu)的核心話語(yǔ)。這套話語(yǔ)預(yù)設(shè)了治理者的先進(jìn)性，即具有睿智，能預(yù)見(jiàn)社會(huì)發(fā)展；具有公共性，能顧及民眾集體利益；具有前瞻性，能考慮社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；具有擔(dān)當(dāng)性，能始終承擔(dān)為民服務(wù)責(zé)任。因此，一旦某一決策部署被標(biāo)簽化為“國(guó)家或大局需要”，“個(gè)人利益”就需讓位于“公共利益”，普通群眾的“小道理”就服從于黨委政府的“大道理”。

在此背景下，一方面，與中央的宏大話語(yǔ)對(duì)接，是地方政府話語(yǔ)建構(gòu)的慣常操作。比如，地方政府駕輕就熟援引中央精神，讓自己成為“以人為本”、“科學(xué)發(fā)展觀”、“和諧社會(huì)建設(shè)”等宏大話語(yǔ)的言說(shuō)者和實(shí)踐者，使自身行動(dòng)具有政治上的“高度”;[6]另一方面，地方政府常常提出各類具體反制話語(yǔ)。比如，將重點(diǎn)項(xiàng)目定位為“國(guó)家建設(shè)”、“國(guó)家項(xiàng)目”，屬于“公共利益”、“民生工程”，要求普通民眾“顧全大局”，在“家”與“國(guó)”、“個(gè)人”與“集體”、“少數(shù)”與“多數(shù)”的價(jià)值面前作出“正確的”選擇，從而以“大局”的政治倫理正當(dāng)性反制公民的“個(gè)人”訴求。[7]再如，地方政策常常使用“一小撮別有用心者”、“不明真相者”定義社會(huì)不穩(wěn)定事件參與者，特別是將積極分子或帶頭人定性為人民中的“個(gè)別壞人”、“搞陰謀詭計(jì)的”、“需要進(jìn)行孤立、清除和打擊”的對(duì)象。[8]328-329

(四)策略運(yùn)用的靈活變通

各級(jí)黨政機(jī)關(guān)維穩(wěn)時(shí)會(huì)從話語(yǔ)層面為行動(dòng)提供合法性，但更重要的是直接應(yīng)對(duì)處置社會(huì)矛盾沖突，從而保障社會(huì)秩序總體可控和動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。這一過(guò)程即涉及維穩(wěn)的策略運(yùn)用。部分研究指出，針對(duì)規(guī)模較大、影響較大的社會(huì)不穩(wěn)定事件，地方政府可能采取強(qiáng)力壓制，某些社會(huì)管理者似乎更愿意采用“政治性手段”而不是“法理型手段”來(lái)解決群體性事件所造成的危機(jī)局面。[9]又如，由于受限于強(qiáng)力工具運(yùn)用的制度約束，地方政府也可能從群眾的“關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”(親朋好友等)介入干預(yù)，[10]這種“關(guān)系型壓制”主要依賴抗議者親戚朋友的勸說(shuō)和施壓來(lái)瓦解大規(guī)模群體性事件。由于地方政府在抗議者的部分親戚朋友的工作中起著主導(dǎo)作用，它們的脅迫往往對(duì)抗議者本身造成情感的壓力。特別是在群體性事件中，隨著輿論壓力日漸增大，通過(guò)暴力手段壓制抗議通常會(huì)導(dǎo)致巨大的反彈,因此,“關(guān)系型壓制”開(kāi)始變得更為常見(jiàn)。[11]關(guān)于國(guó)家調(diào)解工人勞動(dòng)爭(zhēng)議的研究也發(fā)現(xiàn)了地方政府的疏導(dǎo)性壓制。從80年代中期開(kāi)始,政府一直積極地強(qiáng)化自身作為勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解者的制度性角色和實(shí)質(zhì)性權(quán)力，通過(guò)動(dòng)員各類調(diào)解機(jī)構(gòu)不斷地主動(dòng)介入、吸納和消解集體性勞動(dòng)爭(zhēng)議，使得工人行動(dòng)逐漸個(gè)體化，這是國(guó)家以柔性策略疏導(dǎo)工人抗?fàn)幍摹罢{(diào)解者角色”。[12]再如，地方政府在維穩(wěn)種也會(huì)使用包容策略，即運(yùn)用允諾公眾表達(dá)訴求的治理方式，通過(guò)構(gòu)建參與機(jī)制、吸納社會(huì)精英和明晰制度規(guī)則，著力推進(jìn)自下而上的社會(huì)參與，在政策過(guò)程中賦予公眾動(dòng)議權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，甚至部分決策權(quán)。

在維穩(wěn)實(shí)踐中，各級(jí)黨政往往靈活變通運(yùn)用各種策略。比如某些時(shí)候選擇拖延和妥協(xié)；其他時(shí)候選擇“拔釘子”，即對(duì)上訪者尤其是上訪組織者采取強(qiáng)力打壓的方式；另外一些時(shí)候則選擇“開(kāi)口子”(滿足上訪者的經(jīng)濟(jì)要求)或“揭蓋子”(上級(jí)政府要求下級(jí)政府改善服務(wù),糾正不端行為,甚至懲處因貪瀆或官僚主義等問(wèn)題導(dǎo)致不穩(wěn)定事件發(fā)生的基層官員)。[8]更多時(shí)候，各級(jí)政府普遍綜合運(yùn)用各種策略，比如將物質(zhì)安撫和討價(jià)還價(jià)常規(guī)化，運(yùn)用制度層級(jí)與群眾拉鋸，及建構(gòu)政府道德領(lǐng)導(dǎo)形象換取輿論理解等。[13]黃衛(wèi)平和陳家喜對(duì)S市N區(qū)多個(gè)業(yè)主維權(quán)的案例比較研究就發(fā)現(xiàn)類似特點(diǎn),他們稱之為“區(qū)分性回應(yīng)策略”,即地方政府針對(duì)不同原因的業(yè)主維權(quán)、不同類型的維權(quán)精英、不同的維權(quán)策略采取了“區(qū)分性回應(yīng)”。即，對(duì)于那些理性、與政府合作的業(yè)主精英，圍繞環(huán)境污染這一帶有“正義性”的議題所進(jìn)行的維權(quán)行動(dòng),地方政府采取吸納與合作的回應(yīng)策略，將維權(quán)精英吸納到體制中來(lái)，讓他們?cè)谥贫瓤蚣軆?nèi)進(jìn)行利益表達(dá)；對(duì)于由專家型業(yè)主所進(jìn)行的技術(shù)型維權(quán)行動(dòng)，以及具有較大國(guó)際影響或者新聞價(jià)值的議題，地方政府采取在制度框架內(nèi)對(duì)話、召開(kāi)專家聽(tīng)證會(huì)協(xié)商，以及動(dòng)員組織資源嵌入社會(huì)，讓黨員、公職人員去說(shuō)服群眾，瓦解集體行動(dòng)；對(duì)于對(duì)抗型的維權(quán)行為，并且所涉及的局部利益議題則采取了壓制與分化的策略。[14]

三、邏輯分析：社會(huì)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定建構(gòu)的內(nèi)在機(jī)理

(一)官民分治：政治風(fēng)險(xiǎn)阻斷

官民分治有助于阻斷政治風(fēng)險(xiǎn)，即使社會(huì)不穩(wěn)定及其治理挑戰(zhàn)局限于地方層面而不至于上升為體制危機(jī)。這里可以做一個(gè)簡(jiǎn)單比喻。為了燒開(kāi)一座巨大的鍋爐并獲得開(kāi)水，但又不能把鍋爐燒爆，燒鍋爐的人降低風(fēng)險(xiǎn)的辦法即是在大鍋爐之下分設(shè)小鍋爐，由小鍋爐燒開(kāi)一定比例的水并輸送到大鍋爐。這樣一來(lái)，鍋爐負(fù)責(zé)人只需挑選看管小鍋爐的管理者，并根據(jù)燒小鍋爐者的表現(xiàn)決定獎(jiǎng)懲，就可以較好實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)目標(biāo)。原因在于，燒小鍋爐者的位置調(diào)整掌握在燒鍋爐者手中，一旦小鍋爐燒爆則隨時(shí)可以撤換已平息不滿，而其中較為優(yōu)秀的表現(xiàn)者及其經(jīng)驗(yàn)則可為他人借鑒。官民分治誠(chéng)如“分散燒鍋爐”，上級(jí)政府猶如鍋爐負(fù)責(zé)人，下級(jí)政府猶如燒小鍋爐者。[15]蔡永順的研究也指出，當(dāng)今中國(guó)“多層級(jí)的政府體制”(multiple levels of authority) (中央政府-省級(jí)政府-市政府-縣政府)使得國(guó)家擁有很好的韌性,因而有利于解決這一困境:中央政府既可以避免壓制帶來(lái)的公眾指責(zé)批評(píng)進(jìn)而損害其合法性,在一定限度之內(nèi)的社會(huì)不穩(wěn)定因素對(duì)群眾和地方政府都可以形成限制。因此,這種多層級(jí)的政府體制使得過(guò)去幾十年來(lái)在大量群體性事件爆發(fā)的情況下,國(guó)家仍維持著社會(huì)穩(wěn)定。[16]

官民分治及其政治風(fēng)險(xiǎn)阻斷效果還強(qiáng)化了地方官員與普通民眾的政治認(rèn)知。一方面，下級(jí)政府更具“對(duì)上負(fù)責(zé)”的行政理性。分稅制實(shí)施之后，中央政府的資源掌控能力得到極大強(qiáng)化，并對(duì)之下各級(jí)政府體系形成較強(qiáng)的調(diào)動(dòng)能力，各級(jí)政府為了獲得推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共服務(wù)供給的資源，以及實(shí)現(xiàn)地方官員自身的晉升動(dòng)機(jī)，不得不一層一層的“對(duì)上負(fù)責(zé)”，按照中央指令設(shè)置的各類“指揮棒”貫徹落實(shí)。另一方面，普通民眾的信任和問(wèn)責(zé)往往具有差序性，即對(duì)上級(jí)政府特別是中央政府更高的信任和對(duì)下級(jí)政府特別是基層政府較高的不信任，民謠就有“中央是恩人,省里是親人,市里是好人,縣里是壞人,鄉(xiāng)里是惡人,村里是仇人”的說(shuō)法?！胺稚仩t”的結(jié)果就是普通民眾的歸咎目標(biāo)更加聚焦于基層政府，而將上級(jí)政府視為制約下級(jí)政府和保障權(quán)利的依賴者，民眾即使對(duì)上級(jí)政府有質(zhì)疑，也只是對(duì)其監(jiān)督下級(jí)政府能力存疑而非針對(duì)其意圖。正如應(yīng)星的研究所指出的，負(fù)責(zé)社會(huì)動(dòng)員的精英常以“貪官-清官-明君”對(duì)號(hào)法向群眾解釋自身的行動(dòng)從而爭(zhēng)取參與者，這一套“多數(shù)貪官-少數(shù)清官-光榮而正確的中央”與政府的對(duì)號(hào)法相互對(duì)象，共同指向了一個(gè)信賴的對(duì)象(中央和人民)、一個(gè)爭(zhēng)取的對(duì)象(清官和不明真相者)、一個(gè)控訴的對(duì)象(貪官和壞人)。[8]330-331

(二)全面維穩(wěn)：體制力量聯(lián)動(dòng)

改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)穩(wěn)定治理的局限之一是“鐵路警察、各管一段”的部門(mén)分割。比如，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)信息集中于某一部門(mén)，暴力治亂工具隸屬于某一系統(tǒng)，在特定社會(huì)不穩(wěn)定問(wèn)題處置中往往需要統(tǒng)一口徑、協(xié)調(diào)行動(dòng)。這在普通群眾政治參與手段多樣化、組織快捷化、動(dòng)員開(kāi)放化和行動(dòng)離散化日趨強(qiáng)化的背景下顯得更為迫切，社會(huì)穩(wěn)定的動(dòng)態(tài)控制有賴于體制力量的整合運(yùn)用。

全面維穩(wěn)的建立即是聯(lián)動(dòng)體制力量的重要機(jī)制。其中，專業(yè)性維穩(wěn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立保障了社會(huì)穩(wěn)控的常態(tài)化，而維穩(wěn)在體制內(nèi)的整體布局則保障各個(gè)系統(tǒng)、各條戰(zhàn)線都有維穩(wěn)職能和任務(wù)。由于黨政同責(zé)，基層黨委政府面臨維穩(wěn)工作考核的考評(píng)壓力，加之社會(huì)管理能力弱化、干群關(guān)系日益緊張、上級(jí)維穩(wěn)要求不斷加強(qiáng)，不惜代價(jià)確保“不出事”成為底線任務(wù)，即不發(fā)生沖擊地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序的重大群體性事件或輿論事件。因此，各級(jí)政府在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)排查時(shí)強(qiáng)調(diào)“抓小、抓早、抓苗頭”，使不穩(wěn)定因素最大限度化解在萌芽狀態(tài)，消弭于矛盾未發(fā)、問(wèn)題未現(xiàn)之時(shí)，爭(zhēng)取“不出事”；在利益協(xié)調(diào)時(shí)強(qiáng)調(diào)“快、準(zhǔn)、穩(wěn)”應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾，避免小隱患、小問(wèn)題和小矛盾演變?yōu)榇鬀_突、大問(wèn)題、大事件；在危機(jī)穩(wěn)控時(shí)避免群體性事件持續(xù)化、擴(kuò)大化、擴(kuò)散化和變異化。

由于維穩(wěn)工作的持續(xù)推進(jìn)，各類社會(huì)問(wèn)題都有常規(guī)性的力量介入，從而避免出事、小事化了、大事擺平。比如，地方政府不斷健全基層人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)整銜接機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)力量參與社會(huì)利益協(xié)調(diào)的主體作用，積極推動(dòng)第三方參與矛盾調(diào)處化解，利用傳統(tǒng)社會(huì)和文化體系中極為發(fā)達(dá)的“調(diào)解”機(jī)制，建立鄰里調(diào)解、家庭調(diào)解、宗族調(diào)解等。再如，地方政府推進(jìn)重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以利益調(diào)整、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、公共安全、環(huán)境影響等易引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的事項(xiàng)為重點(diǎn)，舉凡基層社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中事關(guān)群眾切身利益的重大決策(土地征用和拆遷補(bǔ)償)，涉及相當(dāng)數(shù)量群眾切身利益的重大改革(企業(yè)改制重組)，涉及較多群眾切身利益且被國(guó)家、省、市、區(qū)擬定為重點(diǎn)工程的重大項(xiàng)目等(公共服務(wù)設(shè)施和工業(yè)項(xiàng)目等選址、征地和建設(shè))，皆要求開(kāi)展合法性評(píng)估、合理性評(píng)估、可行性評(píng)估和可控性評(píng)估。

(三)話語(yǔ)反制：德治形象構(gòu)建

反制話語(yǔ)框定有助于建構(gòu)治理的德治形象。在中國(guó)，德治是儒家學(xué)說(shuō)倡導(dǎo)的道德規(guī)范，是治國(guó)理政的應(yīng)有風(fēng)格。中國(guó)共產(chǎn)黨承繼了古代為政以德的思想，重視民眾的人心改造，使人良善，也重視官員的勤政修身，不荒政務(wù)，從而以道德感化和行動(dòng)感召教化民眾，使之服膺于治理。這種德治訴求從新中國(guó)成立以來(lái)就長(zhǎng)期存在。早在建政初期，共產(chǎn)黨塑造社會(huì)主義“新人”就體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)個(gè)體加附道德“鍛煉”指令，向全社會(huì)宣傳政黨的倫理要求，使成圣修身下推至普通民眾，樹(shù)立依循國(guó)家要求對(duì)“人民-敵人”、“公-私”、“集體-個(gè)人”等政治分界有“正確”理解。[17]在這種情況下，一方面，普通民眾被要求“識(shí)大局”；另一方面，地方官員也被要求“為人民服務(wù)”、“尊重群眾”、“走群眾路線”。新千年之后，德治訴求正式變成治國(guó)方針。2000年時(shí)任國(guó)家主席江澤民同志在《中央思想政治工作會(huì)議上的講話》提出，“法律與道德作為上層建筑的組成部分，都是維護(hù)社會(huì)秩序、規(guī)范人們思想和行為的重要手段，它們互相聯(lián)系、互相補(bǔ)充。法治以其權(quán)威性和強(qiáng)制手段規(guī)范社會(huì)成員的行為。德治以其說(shuō)服力和勸導(dǎo)力提高社會(huì)成員的思想認(rèn)識(shí)和道德覺(jué)悟。道德規(guī)范和法律規(guī)范應(yīng)該互相結(jié)合，統(tǒng)一發(fā)揮作用”。其后，他在全國(guó)宣傳部長(zhǎng)會(huì)議上又明確提出依法治國(guó)與以德治國(guó)相結(jié)合的方略。在此背景下，面對(duì)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題，一旦普通民眾要“討個(gè)說(shuō)法”，國(guó)家“給個(gè)說(shuō)法”，即是建立一套體察民意、回應(yīng)民情、依法治理的德治形象。在官方的政治表述中，這是“走群眾路線”、“聽(tīng)取群眾意見(jiàn)”、“回應(yīng)群眾期盼關(guān)切”的表現(xiàn)。

這種基于話語(yǔ)反制的德治形象建構(gòu)之所以有效，原因是中國(guó)的“國(guó)家”依然最受普通民眾認(rèn)同。普通人眼里，國(guó)家具有高度的道德性，其正當(dāng)性不可置疑。[18]盡管個(gè)人價(jià)值在現(xiàn)代化過(guò)程中開(kāi)始崛起，然而，國(guó)家之外的個(gè)人和群體(如家庭、宗族、社區(qū))的利益還不具備抗衡國(guó)家利益的足夠的正當(dāng)性(justification)。[19]因此，在社會(huì)穩(wěn)定治理過(guò)程中建構(gòu)公共利益、依法行政等形象，可以激發(fā)非直接參與社會(huì)不穩(wěn)定事件的普通民眾的國(guó)家認(rèn)同，爭(zhēng)取更多的“支持者”、“中立者”，進(jìn)而在事件處置中獲得更多的道德和輿論支持。

(四)策略變通：實(shí)用主義穩(wěn)控

社會(huì)穩(wěn)定維護(hù)在策略運(yùn)用上的靈活變通，體現(xiàn)了實(shí)用主義的穩(wěn)控治理。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和與時(shí)俱進(jìn)的實(shí)用主義取向一直是共產(chǎn)黨信奉的主張。實(shí)用主義不過(guò)分盲目信奉某一標(biāo)準(zhǔn)真理，強(qiáng)調(diào)以實(shí)踐為檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)，重視以結(jié)果看待過(guò)程，以成效檢視方法。在社會(huì)穩(wěn)定維護(hù)方面，實(shí)用主義穩(wěn)控重視治理方式的有效性，即對(duì)解決群眾問(wèn)題有用，對(duì)回應(yīng)上級(jí)要求有用。

首先，物質(zhì)招安是踐行實(shí)用主義最為常見(jiàn)的方法。比如，“錢(qián)能解決的問(wèn)題就不是問(wèn)題”、“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”的物質(zhì)安撫，地方政府建立“信訪專項(xiàng)救助資金”或“維穩(wěn)專項(xiàng)資金”解決久拖不決的上訪案件、無(wú)政策依據(jù)的特殊疑難信訪個(gè)案，以期達(dá)致息訴罷訪的目的。

其次，壓制也是一種實(shí)用主義的解決方式：例如“該出手時(shí)就出手”的強(qiáng)制性壓制，包括動(dòng)用警察對(duì)公眾自由進(jìn)行限制或者在某些群體性事件現(xiàn)場(chǎng)對(duì)公眾進(jìn)行驅(qū)散抓捕等，或運(yùn)用行政力量對(duì)表達(dá)訴求的群眾及其親友進(jìn)行“思想工作”。

再次，實(shí)用主義體現(xiàn)為“想新辦法”、“出新招”的創(chuàng)新性吸納，即在中央設(shè)定的制度規(guī)范和政策框架中，地方政府通過(guò)提高行政效率、服務(wù)能力和溝通能力等，廣泛動(dòng)員群眾依法參與社會(huì)事務(wù)管理，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)群眾利益，從而消解公民參與的激情與非理性，避免群眾以“抗?fàn)帯被颉棒[大”等方式相要挾，提升對(duì)社會(huì)訴求的回應(yīng)性和有效性。

最后，實(shí)用主義還體現(xiàn)為一種防止、逐個(gè)化解大眾抗?fàn)幍姆椒?，譬如，司法機(jī)關(guān)基于維穩(wěn)的政治壓力，在解決工人的集體行動(dòng)的時(shí)候會(huì)有超越其傳統(tǒng)功能的策略，一者是法院會(huì)和當(dāng)?shù)卣h機(jī)構(gòu)、工會(huì)、律所協(xié)作到現(xiàn)場(chǎng)引導(dǎo)工人走向法律途徑；二是在審訊過(guò)程中通過(guò)分化而治的策略等策略弱化工人的力量。

四、結(jié)語(yǔ)

本文認(rèn)為，盡管存在一系列挑戰(zhàn)國(guó)家權(quán)力和破壞社會(huì)關(guān)系的社會(huì)沖突事件，但它們并沒(méi)有激發(fā)系統(tǒng)性的社會(huì)或政治危機(jī)，中國(guó)社會(huì)呈現(xiàn)出一種動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的局面。而這種動(dòng)態(tài)穩(wěn)定狀態(tài)的形成得益于官民分治、全面維穩(wěn)、話語(yǔ)反制和策略變通的治理建構(gòu)，這四個(gè)方面要素分別發(fā)揮著政治風(fēng)險(xiǎn)阻斷、體制力量聯(lián)動(dòng)、德治形象構(gòu)建和實(shí)用主義穩(wěn)控的作用。

一方面，本文為理解動(dòng)態(tài)穩(wěn)定提供了啟發(fā)。不同于已有研究認(rèn)為中國(guó)社會(huì)處于社會(huì)沖突頻現(xiàn)抑或剛性穩(wěn)定的狀態(tài)，本文提出，政府既通過(guò)制度建構(gòu)創(chuàng)造中央調(diào)適的空間，也通過(guò)行動(dòng)防治、化解社會(huì)的不穩(wěn)定因素，從而使中國(guó)社會(huì)達(dá)到一個(gè)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的局面。

另一方面，本文揭示了中國(guó)政府在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)中的治理邏輯。首先，官民分治、全面維穩(wěn)、話語(yǔ)反制和策略變通這幾個(gè)促成動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的因素是相互聯(lián)系的。例如官民分治要發(fā)揮其阻斷政治風(fēng)險(xiǎn)的作用，除了制度設(shè)計(jì)之外還需要通過(guò)宣傳系統(tǒng)影響民眾的認(rèn)知，這個(gè)過(guò)程則離不開(kāi)話語(yǔ)反制，即通過(guò)一些官對(duì)民的反饋話語(yǔ)強(qiáng)化民眾對(duì)中央政府的更高的道德評(píng)價(jià)。再如，全面維穩(wěn)和策略變通同樣密不可分，全面維穩(wěn)意味著多個(gè)系統(tǒng)的聯(lián)動(dòng)和合作，這個(gè)過(guò)程則需要一些部門(mén)超越或者改變其面對(duì)社會(huì)沖突時(shí)的應(yīng)然反應(yīng)，在其原本發(fā)揮作用的場(chǎng)域之外采取一些更靈活有效的策略防止事態(tài)擴(kuò)大或更低成本地解決社會(huì)矛盾。

這一現(xiàn)象體現(xiàn)了一種“總體固定、局部變化”的治理技術(shù)。從既有研究成果的觀點(diǎn)看，學(xué)者均認(rèn)為中國(guó)的國(guó)家仍然保持并將持續(xù)保持一黨執(zhí)政，黨對(duì)國(guó)家的全面領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不會(huì)發(fā)生根本改變。在此背景下，無(wú)論是中央政府還是地方政府的管理手法不可避免地延續(xù)著權(quán)威體制的基本品格，其中包括對(duì)社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)、政策決策的壟斷等等。與此同時(shí)，中國(guó)的執(zhí)政黨也具有革命型政黨所特有的鞏固政權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與變通調(diào)適的特質(zhì)。因此，在黨委政府發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心地位的前提下，認(rèn)同社會(huì)主體的治理協(xié)同地位，在公共管理的某些領(lǐng)域“開(kāi)口子”，為公民參與提供平臺(tái)或渠道，框定其活動(dòng)邊界和行動(dòng)規(guī)則，推進(jìn)政府與公眾之間的政策磨合和共識(shí)獲致，從而減少非制度化公民參與的頻率與烈度，一定程度上講具有現(xiàn)實(shí)必要性和實(shí)際可能性。由此，國(guó)家針對(duì)非制度化公民參與的治理在基本立場(chǎng)方面具有確定性，但在方式方法上具有策略性和靈活性，它也允許和鼓勵(lì)地方政府基于問(wèn)題實(shí)際、本地情況等推行的維穩(wěn)創(chuàng)新。譬如，地方政府以擴(kuò)大公民參與、增強(qiáng)政府回應(yīng)性和公開(kāi)性為目的的創(chuàng)新實(shí)踐，如“溫嶺參與式預(yù)算”、“順德咨監(jiān)委”等反映了基層治理的柔韌性，它們更為直接回應(yīng)了公民參與訴求，并將之從非制度化狀態(tài)納入制度化框架。這一系列治理策略運(yùn)行的有效性將帶來(lái)治理者在認(rèn)知上的自我確認(rèn)，從而不斷強(qiáng)化策略運(yùn)用的合理性，進(jìn)而使之逐漸固化和定型。

這一系列制度或行動(dòng)的安排折射出當(dāng)下強(qiáng)大的國(guó)家權(quán)力回歸，但是，不同的利益代表群體制度化地參與公共政策卻依然處于藍(lán)圖階段，而民眾一旦缺乏最基礎(chǔ)的直接表達(dá)利益的通道，這些制度或者行動(dòng)的安排也只是治標(biāo)不治本。因此，官民分治、全面維穩(wěn)、話語(yǔ)反制和策略變通這一系列舉措能否持續(xù)地解決問(wèn)題，需要更多的經(jīng)驗(yàn)研究加以評(píng)估。但是毫無(wú)疑問(wèn)的是，任何體制都不具有全面地前瞻地應(yīng)對(duì)一切社會(huì)沖突的遠(yuǎn)見(jiàn)，因而，非制度化公民參與勢(shì)必長(zhǎng)期存在并持續(xù)要求國(guó)家治理戮力更新，社會(huì)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定也將是國(guó)家治理的常態(tài)景觀。

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