新背景下邊防檢查立法改革研究
——以《邊檢條例(修訂草案)》為視角

翟 巍,張振果

(1.華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 201620；2.羅湖出入境邊防檢查站，深圳 羅湖 518001)

出境入境邊防檢查是出境入境管理工作的重要組成部分，自2013年7月1日《中華人民共和國出境入境管理法》(以下簡稱《出境入境管理法》)施行以來，邊檢管理創(chuàng)新碩果累累，成績喜人，極大地推動(dòng)了出境入境管理工作的發(fā)展。“緊緊圍繞提高服務(wù)水平，創(chuàng)新邊檢管理，是邊檢機(jī)關(guān)的必然選擇，更是時(shí)代賦予邊檢機(jī)關(guān)的重大歷史使命和政治責(zé)任?！盵1]2017年3月，國務(wù)院法制辦發(fā)布的《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例(修訂草案)(送審稿)》(以下簡稱《邊檢條例(修訂草案)》)，正是在新一輪出境入境邊防檢查立法改革實(shí)踐中，對(duì)這一時(shí)代要求的積極回應(yīng)。

一、《邊檢條例(修訂草案)》的立法背景

(一)堅(jiān)持中央事權(quán)的基本原則，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一立法

出境入境邊防檢查權(quán)是國家權(quán)力的重要組成部分[2]，建立全國統(tǒng)一的出境入境邊防檢查法律體系和管理制度，強(qiáng)化出境入境邊防檢查工作的中央事權(quán)屬性，能夠更好地凸顯國家主權(quán)，維護(hù)國家安全和社會(huì)秩序。

《出境入境管理法》將原本散落在各出入境管理法律法規(guī)的重要內(nèi)容梳理整合在一起，并在此基礎(chǔ)上對(duì)原有的法律規(guī)定進(jìn)行填漏補(bǔ)充，初步實(shí)現(xiàn)了出境入境管理由“分散立法”向“統(tǒng)一立法”的重大轉(zhuǎn)變。這樣的立法背景對(duì)原本在出境入境管理“分散立法”時(shí)期制定的《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》(以下簡稱《邊檢條例》)的修訂提出了“統(tǒng)一立法”的新要求。

(二)深化改革創(chuàng)新，構(gòu)建服務(wù)型政府

根據(jù)公安部出入境管理局統(tǒng)計(jì)，自《出境入境管理法》實(shí)施以來，全國出入境邊防檢查機(jī)關(guān)2013年至2016年出入境人員、交通運(yùn)輸工具總數(shù)如下表：

出入境人員總數(shù)同期相比增長率出入境交通運(yùn)輸工具總數(shù)同期相比增長率2013454億人次543%255996萬輛次220%201449億人次795%259125萬輛次122%2015523億人次672%261617萬輛次096%2016570億人次908%289925萬輛次1082%

表一 :2013-2016年出入境人員、交通運(yùn)輸工具總數(shù)

由表可知，我國現(xiàn)階段出境入境邊防檢查工作的特點(diǎn)：第一，我國出境入境邊防檢查工作已經(jīng)形成了“大進(jìn)大出”的大通關(guān)格局；第二，在“大進(jìn)大出”通關(guān)形勢下，人員和交通運(yùn)輸工具出境入境還呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長的趨勢。此外，公安部出入境管理局公布的最新“出入境邊防檢查綜合統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”顯示，2017年第一季度出入境人員總數(shù)達(dá)143,886,626人，同比2016年增長5.091%，2017年第一季度出入境交通運(yùn)輸工具總計(jì)7,095,141次，同比2016年增長4.581%。[3]

出境入境邊防檢查新形勢對(duì)《邊檢條例》的修訂提出了新的要求：第一，貫徹落實(shí)中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略部署，更好地履行公安機(jī)關(guān)重大政治和社會(huì)責(zé)任，發(fā)揮邊檢機(jī)關(guān)職能作用，完善人員出境入境邊防檢查手續(xù)的條款；第二，簡化和規(guī)范出境入境人員的查驗(yàn)手續(xù)，順應(yīng)“快進(jìn)快出、大進(jìn)大出”的大通關(guān)發(fā)展趨勢；第三，邊檢機(jī)關(guān)主動(dòng)作為、多措并舉，努力為人民群眾提供安全、舒適、高效的通關(guān)服務(wù)。

(三)維護(hù)國家安全，建設(shè)出境入境防控體系

近年，各類型的恐怖組織層出不窮，國際恐怖主義活動(dòng)日益猖獗，“三股勢力”在我國境內(nèi)頻頻制造事端?！哆厵z條例》的修訂，要站在維護(hù)國家主權(quán)與安全的高度，積極適應(yīng)反恐維穩(wěn)工作的現(xiàn)實(shí)需要，努力堵塞管控漏洞，有效防范危害國家安全人員、違法犯罪分子潛入潛出，構(gòu)筑維護(hù)國家主權(quán)、安全和穩(wěn)定的堅(jiān)實(shí)屏障。[4]

當(dāng)前，非法出境入境活動(dòng)仍然活躍，“三非”問題日益凸顯，給出境入境邊防檢查工作帶來了巨大壓力。近年來，中國公民非法出境入境的方式更為隱蔽，增加打擊難度；境外偷渡活動(dòng)屢禁不止，影響國家聲譽(yù)；外國人“三非”問題凸顯，影響社會(huì)穩(wěn)定?！哆厵z條例》的修訂，要根據(jù)執(zhí)法實(shí)踐的需要，細(xì)化完善邊檢機(jī)關(guān)的調(diào)查和遣返措施，提高邊檢機(jī)關(guān)打擊非法出境入境活動(dòng)的能力，加大懲處力度，使非法出境入境活動(dòng)和“三非”問題得到有效遏制。

二、《邊檢條例(修訂草案)》的立法定位及框架

(一)《邊檢條例(修訂草案)》是《出境入境管理法》的配套性行政法規(guī)，是出境入境管理法律法規(guī)體系的重要組成部分

《出境入境管理法》主要規(guī)范中國公民出境入境，外國人入境出境和停留居留，交通運(yùn)輸工具出境入境邊防檢查，違反出境入境管理行為的調(diào)查遣返等內(nèi)容，總體上是對(duì)其之前各出入境管理法律法規(guī)的繼承和發(fā)展。2011年3月10日，時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長吳邦國在十一屆全國人大四次會(huì)議第二次全體會(huì)議上提出：今后制定和修改法律時(shí)都要通盤考慮與之相關(guān)的其他法律，及時(shí)對(duì)不一致、不銜接甚至互相矛盾的法律規(guī)定作出相應(yīng)修改，以保證法律體系的科學(xué)和諧統(tǒng)一。按照目前的立法狀況，在今后的出境入境管理法律法規(guī)體系中，《出境入境管理法》居于核心地位，調(diào)整和規(guī)范大部分出入境管理制度，《邊檢條例》和《中國公民因私事往來香港地區(qū)或者澳門地區(qū)的暫行管理辦法》、《中國公民往來臺(tái)灣地區(qū)管理辦法》等作為《出境入境管理法》相配套的基本行政法規(guī)，調(diào)整和規(guī)范專有的出境入境管理制度，促進(jìn)我國出境入境管理法律法規(guī)體系的完善。

(二)《邊檢條例(修訂草案)》是規(guī)范出境入境邊防檢查管理工作的專門性行政法規(guī)，為出境入境邊防檢查工作提供全面、系統(tǒng)的法律保障

《邊檢條例(修訂草案)》作為與《出境入境管理法》相配套的基本行政法規(guī)，一方面要處理好與《出境入境管理法》的有效銜接，另一方面要保持與其他上位法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。要立足邊檢工作實(shí)際，結(jié)合邊檢管理創(chuàng)新的成功實(shí)踐，對(duì)那些不適應(yīng)新形勢的法律條文進(jìn)行修改，對(duì)那些與邊防檢查實(shí)踐不一致的內(nèi)容進(jìn)行清理，積極化解“人員出境入境檢查手續(xù)”、“限制活動(dòng)范圍措施”等法律沖突問題，保證出境入境管理法律體系的科學(xué)和諧統(tǒng)一，為更好地推動(dòng)和指引邊檢管理創(chuàng)新提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)。這就要求《邊檢條例(修訂草案)》在出境入境管理法律法規(guī)體系中呈現(xiàn)配套性的同時(shí)，更應(yīng)當(dāng)具有專門性?！哆厵z條例(修訂草案)》作為一部專門性的邊防檢查行政法規(guī)，在結(jié)合出境入境邊防檢查工作的實(shí)際，與相關(guān)法律法規(guī)銜接的同時(shí)，要注重針對(duì)出境入境邊防檢查工作的特點(diǎn)，就出境入境邊防檢查管理的主要內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，并創(chuàng)設(shè)一些相對(duì)獨(dú)立和特色的制度，例如臨時(shí)入境許可制度、口岸限定區(qū)域管理制度等，從而為出境入境邊防檢查工作提供全面、系統(tǒng)的法律保障。

(三)《邊檢條例(修訂草案)》體現(xiàn)的立法原則

立法原則是立法主體據(jù)以進(jìn)行立法活動(dòng)的重要準(zhǔn)繩，是立法指導(dǎo)思想在立法實(shí)踐中的重要體現(xiàn)，是立法的內(nèi)在精神品格之所在。綜觀《邊檢條例(修訂草案)》，主要體現(xiàn)了以下三項(xiàng)立法原則：

一是穩(wěn)定性與創(chuàng)新性相結(jié)合的原則。法律不僅是社會(huì)實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，還是對(duì)社會(huì)管理的科學(xué)預(yù)見和指導(dǎo)?！哆厵z條例(修訂草案)》，十分重視《邊檢條例》的穩(wěn)定性，注意修訂過程的民主化和科學(xué)化，以提高立法質(zhì)量，確保修訂草案能經(jīng)得起時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn)；同時(shí)，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)邊防檢查管理實(shí)踐中的盲點(diǎn)、難點(diǎn)、重點(diǎn)等作出科學(xué)預(yù)見，使邊防檢查實(shí)踐總結(jié)和科學(xué)預(yù)見二者有機(jī)結(jié)合，借鑒其他國家和地區(qū)的出境入境管理制度，吸收先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，修訂草案力圖既立足長遠(yuǎn)、又兼顧現(xiàn)實(shí)，既體現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)、又實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡，體現(xiàn)出修訂立法的前瞻性和先進(jìn)性。

二是補(bǔ)充性與全面性相結(jié)合的原則。受立法思路和技巧、平衡利益等因素的制約和影響，部分確保出境入境邊防檢查工作順利開展的重要內(nèi)容并未吸納到《出境入境管理法》的調(diào)整范圍?！哆厵z條例(修訂草案)》，對(duì)出境入境邊防檢查工作進(jìn)行系統(tǒng)梳理后，對(duì)《出境入境管理法》沒有吸納的重要內(nèi)容補(bǔ)充予以規(guī)定，對(duì)《出境入境管理法》中的原則性、概括性規(guī)定進(jìn)行細(xì)化和完善。

三是程序性與可操作性相結(jié)合的原則?！哆厵z條例(修訂草案)》的出臺(tái)，嚴(yán)格遵循了《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)確定的立法原則，立法修訂全程按照法定程序和方法進(jìn)行，確保立法修訂的科學(xué)規(guī)范性；修訂草案立足于公民權(quán)益保障的需要，注重行政法規(guī)的程序性規(guī)定，在賦予邊檢機(jī)關(guān)職權(quán)的同時(shí)，也規(guī)定了其行使職權(quán)的條件、程序和責(zé)任，規(guī)范邊檢機(jī)關(guān)的履職行為，保障公民的合法權(quán)益；修訂草案立足于邊防檢查機(jī)關(guān)執(zhí)法的實(shí)際需求，明確邊檢機(jī)關(guān)是履行出境入境管理職能的重要警種，確認(rèn)邊檢機(jī)關(guān)的盤問、傳喚等職權(quán)，以便邊檢機(jī)關(guān)更好地履行職責(zé)。

(四)《邊檢條例(修訂草案)》的立法框架

行政法規(guī)的內(nèi)容一般是按照相互的邏輯關(guān)系、事物發(fā)展的過程和彼此的主次輕重進(jìn)行安排的，立法框架作為行政法規(guī)內(nèi)容的外部形式，也是按照以上標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行章節(jié)的安排和設(shè)置?？倓t、法律責(zé)任和附則都有其固定的位置。行政法規(guī)的基本框架一般分為總則、分則、法律責(zé)任和附則四個(gè)部分，從《邊檢條例(修訂草案)》的總體框架設(shè)計(jì)來看，也基本遵循了該項(xiàng)立法技術(shù)規(guī)范，修訂草案依次分為總則、分則、法律責(zé)任和附則四個(gè)部分。

《邊檢條例(修訂草案)》的分則部分，章節(jié)設(shè)置的依據(jù)和參照標(biāo)準(zhǔn)有以下三個(gè)方面：一是《出境入境管理法》和現(xiàn)行《邊檢條例》的框架結(jié)構(gòu)；二是章節(jié)間的內(nèi)在邏輯關(guān)系；三是邊防檢查工作的實(shí)際需求。首先，參照《出境入境管理法》的立法框架，章節(jié)之間按照“人員出境入境邊防檢查”、“交通運(yùn)輸工具出境入境邊防檢查”、“物品、貨物出境入境邊防檢查”、“調(diào)查和遣返”的順序進(jìn)行安排，確保與上位法的有效銜接，保證出境入境管理法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；其次，“物品、貨物出境入境邊防檢查”，則參照現(xiàn)行《邊檢條例》的框架結(jié)構(gòu)，設(shè)置在“交通運(yùn)輸工具出境入境邊防檢查”之后，保持新舊《邊檢條例》的承續(xù)性；再次，按照章節(jié)彼此之間的邏輯關(guān)系，“調(diào)查與遣返”作為邊檢機(jī)關(guān)履行職責(zé)、查清和確認(rèn)法律責(zé)任的必要手段，設(shè)置在“物品、貨物出境入境邊防檢查”章節(jié)之后，“法律責(zé)任”章節(jié)之前，起到承上啟下的作用。從條例的篇章結(jié)構(gòu)看，《邊檢條例(修訂草案)》以現(xiàn)行《邊檢條例》為基礎(chǔ)，對(duì)《出境入境管理法》進(jìn)行了精簡和補(bǔ)充，其將規(guī)制的出境入境管理內(nèi)容由原來的《出境入境管理法》的八章結(jié)構(gòu)①《中華人民共和國出境入境管理法》篇章結(jié)構(gòu)分別為：第一章 總則；第二章 中國公民出境入境；第三章 外國人入境出境；第四章 外國人停留居留；第五章 交通運(yùn)輸工具出境入境邊防檢查；第六章 調(diào)查和遣返；第七章 法律責(zé)任；第八章 附 則?？s減為六章結(jié)構(gòu)。

此外，在每個(gè)章節(jié)，《邊檢條例(修訂草案)》按照“主體性規(guī)定在前、行為性規(guī)定在后”，“一般性規(guī)定置前、特殊性規(guī)定置后”，“偏重行政許可的規(guī)定置前、偏重行政強(qiáng)制的規(guī)定置后”和“重要核心的內(nèi)容置前、次要輔助的內(nèi)容置后”等立法技術(shù)規(guī)范，對(duì)法律條款進(jìn)行具體安排和設(shè)置?？傮w而言，《邊檢條例(修訂草案)》的立法框架較為符合人們的認(rèn)知心理和思維規(guī)律，較好地實(shí)現(xiàn)了行政法規(guī)內(nèi)部結(jié)構(gòu)與外部形式的統(tǒng)一、立法技術(shù)規(guī)范與邊檢管理需求的統(tǒng)一、修訂工作連續(xù)性與穩(wěn)定性的統(tǒng)一。

三、《邊檢條例(修訂草案)》的創(chuàng)新

(一)明確立法目的和依據(jù)，強(qiáng)化出境入境邊防檢查工作的中央事權(quán)屬性

《邊檢條例(修訂草案)》“總則”第一條與現(xiàn)行《邊檢條例》第一條相比，新增“規(guī)范出境入境邊防檢查”為立法目的，并首次明確將《出境入境管理法》作為立法依據(jù)。在《邊檢條例(修訂草案)》中，《出境入境管理法》總計(jì)被提及12次，②分別在《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例(修訂草案)(送審稿)》第一條“立法目的與依據(jù)”；第十三條“不準(zhǔn)人員出境入境”；第十六條“過境免簽外國人臨時(shí)入境”；第二十二條“不予簽發(fā)臨時(shí)入境許可情形”；第二十四條“檢查事項(xiàng)”；第二十八條“預(yù)防和自管義務(wù)”；第三十七條“物品、貨物檢查”；第四十二條“當(dāng)場盤問和繼續(xù)盤問”；第四十四條“拘留審查、限制活動(dòng)范圍和遣送出境”。且絕大多數(shù)作為出入境邊防檢查機(jī)關(guān)的行為依據(jù)，例如第十三條將《出境入境管理法》第十二條、第二十五條、第二十八條等作為出入境邊防檢查機(jī)關(guān)不準(zhǔn)相關(guān)人員出境入境的權(quán)利依據(jù)。

《邊檢條例(修訂草案)》明確《出境入境管理法》作為《邊檢條例》的立法依據(jù)，不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)邊檢立法改革中“堅(jiān)持中央事權(quán)的基本原則，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一立法”新要求的回應(yīng)，更有利于：

第一，健全出境入境法律法規(guī)體系，明確法律定位

《邊檢條例(修訂草案)》首次在法律上實(shí)現(xiàn)與《出境入境管理法》的有效銜接，明確了《邊檢條例》在邊檢法律法規(guī)體系中的法律定位，即《出境入境管理法》配套的基本行政法規(guī)，是出境入境管理法律法規(guī)體系的重要組成部分，為邊檢管理創(chuàng)新提供有力的法律依據(jù)，體現(xiàn)了堅(jiān)持中央事權(quán)的基本原則。在未來的出入境管理法律法規(guī)體系中，法律層面主要有《中華人民共和國護(hù)照法》、《出境入境管理法》等，其中《出境入境管理法》居于核心地位，調(diào)整和規(guī)范大部分出境入境管理制度；《中華人民共和國外國人入境出境管理?xiàng)l例》、《中國公民往來臺(tái)灣地區(qū)管理辦法》和《邊檢條例》等作為相配套的基本行政法規(guī)，其中《邊檢條例》居于核心地位，調(diào)整和規(guī)范專有的出境入境管理制度。

第二，為邊檢管理行為提供有力的法律依據(jù)，解決法律沖突

現(xiàn)行《邊檢條例》第十五條規(guī)定了出入境人員有涉嫌持用他人出入境證件等情形的，邊防檢查站有權(quán)限制其活動(dòng)范圍，進(jìn)行調(diào)查或者移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理。而《立法法》第八條明確了只有法律才能規(guī)定限制人身自由的強(qiáng)制措施；《行政強(qiáng)制法》第十條也明確規(guī)定了限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施由法律設(shè)定。顯然，現(xiàn)行《邊檢條例》第十五條之規(guī)定與《立法法》、《行政強(qiáng)制法》等法律的相關(guān)規(guī)定不一致，存在法律沖突。

《邊檢條例(修訂草案)》進(jìn)一步明確了強(qiáng)制措施的種類，包括第四十二條“當(dāng)場盤問和繼續(xù)盤問”、第四十三條“傳喚”、第四十四條“拘留審查、限制活動(dòng)范圍和遣送出境”。事實(shí)上，《出境入境管理法》第五十八條為出入境邊防檢查機(jī)關(guān)實(shí)施“繼續(xù)盤問、拘留審查、限制活動(dòng)范圍、遣送出境”等強(qiáng)制措施提供了法律層面的依據(jù)，為出入境邊防檢查機(jī)關(guān)限制違法嫌疑人人身自由的行為提供了權(quán)利基礎(chǔ)，在《邊檢條例(修訂草案)》的第四十二條、第四十三條、第四十四條中結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步細(xì)化實(shí)施強(qiáng)制措施的具體依據(jù)和程序，不僅有利于徹底消除現(xiàn)行《邊檢條例》與相關(guān)法律規(guī)定的法律沖突，還進(jìn)一步為出入境邊防檢查機(jī)關(guān)實(shí)施相關(guān)強(qiáng)制措施提供了可操作性的流程和指引。

(二)明確服務(wù)義務(wù)，提高出境入境管理服務(wù)水平

第一，強(qiáng)調(diào)服務(wù)義務(wù)在出境入境邊防檢查工作中的地位

《邊檢條例(修訂草案)》新增了有關(guān)“出境入境邊防檢查服務(wù)義務(wù)”的條文。修訂草案第五條規(guī)定“出入境邊防檢查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取切實(shí)措施，不斷提升服務(wù)和管理水平，為人員和交通運(yùn)輸工具出境入境提供便利”。該條文，實(shí)際上是對(duì)邊檢立法改革中“構(gòu)建服務(wù)型政府”新要求的回應(yīng)。

第二，完善并創(chuàng)新外國人臨時(shí)入境許可制度

《出境入境管理法》第二十三條①《中華人民共和國出境入境管理法》第二十三條“有下列情形之一的外國人需要臨時(shí)入境的，應(yīng)當(dāng)向出入境邊防檢查機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理臨時(shí)入境手續(xù)：(一)外國船員及其隨行家屬登陸港口所在城市的；(二)本法第二十二條第三項(xiàng)規(guī)定的人員需要離開口岸的；(三)因不可抗力或者其他緊急原因需要臨時(shí)入境的。臨時(shí)入境的期限不得超過十五日。對(duì)申請(qǐng)辦理臨時(shí)入境手續(xù)的外國人，出入境邊防檢查機(jī)關(guān)可以要求外國人本人、載運(yùn)其入境的交通運(yùn)輸工具的負(fù)責(zé)人或者交通運(yùn)輸工具出境入境業(yè)務(wù)代理單位提供必要的保證措施。”首次在法律上對(duì)臨時(shí)入境制度進(jìn)行了規(guī)范，并規(guī)定了臨時(shí)入境的最長期限和有關(guān)保證措施，豐富了邊防檢查行政許可種類。但實(shí)際上因缺乏可操作性，并且由于沒有規(guī)定統(tǒng)一的許可要求，具體實(shí)施辦法由各出入境邊防檢查機(jī)關(guān)各自決定，導(dǎo)致許可條件差別較大，如表二:《湖北省、福建省臨時(shí)入境許可辦理?xiàng)l件》：

湖北?、诟＝ㄊ、坜k理依據(jù)《國務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》④《出境入境管理法》第二十三條許可條件1因公來華外國人入境時(shí)持有本人有效護(hù)照，簽證過期不超過10天的；2互免簽證人員護(hù)照、證件過期不超過10天的；3外國駐華使、領(lǐng)館、聯(lián)合國常駐機(jī)構(gòu)人員及家屬再入境無簽證的；4因私人員坐火車入境、過境，無簽證又難以返回的。1因公來華人員入境時(shí)所持簽證過期不超過10天；2外國駐華外交代表機(jī)關(guān)、領(lǐng)事機(jī)關(guān)常駐人員及其眷屬再次入境時(shí)無簽證的．．．；3互免簽證人員入境時(shí)所持護(hù)照或證件過期的，按一、二條處理；4外國人臨時(shí)入境許可由邊防檢查站辦理。

②參見 http://www.hanchuan.gov.cn/news/2013312/n226411782.html湖北省《臨時(shí)入境許可》。

③參見 http://www.wuyishan.gov.cn/Articles/20100920/20100920203612711.html福建省《臨時(shí)入境許可》。

④參見 http://www.fdi.gov.cn/1800000121_23_66377_0_7.html 《國務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》第59項(xiàng)。

表二:湖北省、福建省臨時(shí)入境許可辦理?xiàng)l件

《邊檢條例(修訂草案)》立足我國國情，根據(jù)《出境入境管理法》第二十三條規(guī)定，并結(jié)合《行政許可法》等法律規(guī)定，豐富了外國人臨時(shí)入境的行政許可內(nèi)容：新增了第十五條“外國船員及其隨行家屬臨時(shí)入境”、第十六條“過境免簽外國人臨時(shí)入境”、第十七條“緊急臨時(shí)入境”等臨時(shí)入境許可種類；并在第十八條對(duì)“臨時(shí)入境許可申請(qǐng)和審批”、第十九條對(duì)“臨時(shí)入境人員的義務(wù)”、第二十條“臨時(shí)入境許可的擔(dān)?！焙偷诙粭l“臨時(shí)入境許可擔(dān)保人的義務(wù)”等作出具體規(guī)定。結(jié)合《國務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》第五十九項(xiàng)規(guī)定，在第十七條進(jìn)一步細(xì)化緊急臨時(shí)入境的具體情形；借鑒治安管理處罰法中有關(guān)擔(dān)保的相關(guān)規(guī)定，科學(xué)創(chuàng)設(shè)臨時(shí)入境許可的擔(dān)保條文；依據(jù)《出境入境管理法》第三十四條規(guī)定等，合理設(shè)置臨時(shí)入境人員的義務(wù)內(nèi)容。

《邊檢條例(修訂草案)》創(chuàng)新提出的外國人臨時(shí)入境許可擔(dān)保制度實(shí)際上是對(duì)邊檢立法改革中“深化改革創(chuàng)新”新要求的回應(yīng)。

(三)創(chuàng)建槍支彈藥出境入境邊防檢查制度等國家安全制度

第一，建立槍支彈藥出境入境邊防檢查制度

現(xiàn)行《邊檢條例》第三十條規(guī)定了人員攜帶或者托運(yùn)槍支彈藥出境入境的邊防檢查手續(xù)，但并沒有對(duì)交通運(yùn)輸工具攜帶槍支彈藥出境入境作出規(guī)定，而《出境入境管理法》也沒有對(duì)人員、交通運(yùn)輸工具攜帶槍支彈藥出境入境的內(nèi)容有所涉及?！哆厵z條例(修訂草案)》在現(xiàn)行《邊檢條例》第三十條的基礎(chǔ)上，借鑒《槍支管理法》、《出境入境人員攜帶槍支彈藥邊防檢查管理規(guī)定》、《射擊競技體育運(yùn)動(dòng)槍支管理辦法》等規(guī)范性文件的合理內(nèi)容，在第四十條、四十一條中對(duì)人員、交通運(yùn)輸工具攜帶槍支彈藥出境入境的邊防檢查手續(xù)予以全面系統(tǒng)的規(guī)范，建立健全槍支彈藥出境入境邊防檢查管理制度，有利于確保出境入境邊防檢查管理秩序，維護(hù)國家安全。

第二，建立涉恐、涉密物品查處制度

《中華人民共和國反恐怖主義法》第四十條第一款規(guī)定了：“海關(guān)、出入境邊防檢查機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)恐怖活動(dòng)嫌疑人員或者涉嫌恐怖活動(dòng)物品的，應(yīng)當(dāng)依法扣留，并立即移送公安機(jī)關(guān)或者國家安全機(jī)關(guān)”?！哆厵z條例(修訂草案)》第三十八條、第三十九條新增了“涉恐物品查處”和“攜帶、載運(yùn)違禁物品、國家秘密文件”的邊防檢查涉恐涉密物品查處制度，進(jìn)一步理順邊檢機(jī)關(guān)與國家安全機(jī)關(guān)，邊檢機(jī)關(guān)與其他公安機(jī)關(guān)，邊檢機(jī)關(guān)與口岸其他查驗(yàn)單位的職能分工，進(jìn)一步滿足新安全形勢下出境入境邊防檢查工作的反恐需求，確保國門安全。

《邊檢條例(修訂草案)》創(chuàng)設(shè)槍支彈藥出境入境邊防檢查制度和涉恐涉密物品查處制度實(shí)際上是對(duì)邊檢立法改革中“維護(hù)國家安全，建設(shè)出境入境防控體系”新要求的回應(yīng)。

(四)細(xì)化口岸限定區(qū)域的管理

在口岸限定區(qū)域管理方面，邊檢機(jī)關(guān)肩負(fù)著維護(hù)國家主權(quán)、安全和社會(huì)秩序的重要任務(wù)，邊檢機(jī)關(guān)對(duì)口岸限定區(qū)域?qū)嵤┯行Ч芾?，是確保國家安全和社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)出境入境秩序的重要手段。[5]但現(xiàn)行《邊檢條例》，僅在第四條第(三)項(xiàng)簡略規(guī)定了邊檢機(jī)關(guān)對(duì)口岸限定區(qū)域進(jìn)行警戒的職責(zé)。《出境入境管理法》第六條第三款雖然規(guī)定了邊檢機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)口岸限定區(qū)域?qū)嵤┕芾?，但是?duì)于口岸限定區(qū)域的含義、口岸限定區(qū)域的范圍劃定以及邊檢機(jī)關(guān)對(duì)口岸限定區(qū)域的管理權(quán)限等并沒有作出具體規(guī)定。

因此，《邊檢條例(修訂草案)》對(duì)口岸限定區(qū)域管理的法律空白進(jìn)行了補(bǔ)充。第一，在第七章“附則”的“法律用語”中明確口岸限定區(qū)域的定義：“口岸限定區(qū)域，是指出境入境邊防檢查現(xiàn)場、候檢區(qū)域以及人員或者交通運(yùn)輸工具出境檢查后至出境前，入境后至入境檢查前通行、停留的其他區(qū)域”。第二，創(chuàng)設(shè)口岸限定區(qū)域劃定主體的條款。在第一章“總則”的第六條中規(guī)定了“為確保出境入境邊防檢查工作順利實(shí)施，維護(hù)出境入境秩序，出入境邊防檢查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)會(huì)同地方人民政府劃定口岸限定區(qū)域”。第三，創(chuàng)設(shè)邊檢機(jī)關(guān)口岸限定區(qū)域管理職權(quán)的條款。在第一章“總則”的第四條第(三)項(xiàng)中規(guī)定了出入境邊防檢查機(jī)關(guān)“對(duì)通行、停留口岸限定區(qū)域的人員和交通運(yùn)輸工具實(shí)施管理，維護(hù)出境入境秩序。必要時(shí)，對(duì)口岸限定區(qū)域進(jìn)行警戒”的法定職責(zé)，明確了邊檢機(jī)關(guān)在口岸限定區(qū)域的管理職權(quán)，凸顯了邊檢機(jī)關(guān)在口岸限定區(qū)域管理中的主體地位。第四，創(chuàng)設(shè)口岸限定區(qū)域的通行原則以及基本義務(wù)的條款，在第一章“總則”的第七條中規(guī)定了“人員和交通運(yùn)輸工具通行口岸限定區(qū)域，應(yīng)當(dāng)經(jīng)出入境邊防檢查機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”。第五，創(chuàng)設(shè)地方人民政府和口岸經(jīng)營單位義務(wù)的條款。在第一章“總則”的第八條第(三)項(xiàng)中規(guī)定了“地方人民政府和口岸經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)確保口岸限定區(qū)域具備良好的封閉條件”，從源頭上加強(qiáng)對(duì)入出口岸限定區(qū)域人員和交通運(yùn)輸工具的管理，維護(hù)出境入境秩序，嚴(yán)密口岸管控。第六，創(chuàng)設(shè)處罰保障條款。在第六章“法律責(zé)任”的第五十二條中規(guī)定了對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)入口岸限定區(qū)域的人員、交通運(yùn)輸工具等的行政處罰，有利于保障口岸限定區(qū)域管理?xiàng)l款的實(shí)施效果。

四、《邊檢條例(修訂草案)》的不足及建議

(一)未就“口岸限定區(qū)域管理”設(shè)置專章進(jìn)行規(guī)范

行政法規(guī)是對(duì)某一方面國務(wù)院行政管理職權(quán)的原則性、概括性的規(guī)定。出境入境邊防檢查工作的中央事權(quán)屬性，決定了出境入境邊防檢查管理制度必須由法律、行政法規(guī)來規(guī)范。在《邊檢條例》修訂時(shí)，要注意區(qū)分行政法規(guī)與部門規(guī)章、規(guī)范性文件調(diào)整范圍的不同，那些需要在行政法規(guī)中予以明確的內(nèi)容才在《邊檢條例》中予以規(guī)范，那些可以由部門規(guī)章或規(guī)范性文件規(guī)范的內(nèi)容，則在《邊檢條例》中不應(yīng)體現(xiàn)。針對(duì)目前的立法狀況，《邊檢條例》規(guī)范的范圍應(yīng)該是出境入境邊防檢查工作的主要工作環(huán)節(jié)，總體分為以下兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是未被列入《出境入境管理法》的邊防檢查管理的重要內(nèi)容?！冻鼍橙刖彻芾矸ā冯m然吸收了《邊檢條例》的大部分規(guī)定，但受立法思路、立法技巧、平衡利益及篇幅限制等因素的制約和影響，對(duì)于部分邊防檢查管理實(shí)踐必不可少的內(nèi)容，《出境入境管理法》并沒有涉及，亟需在《邊檢條例》修訂時(shí)予以補(bǔ)充規(guī)定。二是《出境入境管理法》中有關(guān)邊防檢查管理需要細(xì)化和明確的內(nèi)容?！冻鼍橙刖彻芾矸ā肺盏摹哆厵z條例》的部分規(guī)定中，內(nèi)容比較原則，并且偏重于實(shí)體，對(duì)邊檢機(jī)關(guān)直接適用的操作性不強(qiáng)。對(duì)此，《邊檢條例》修訂時(shí)應(yīng)依據(jù)《出境入境管理法》確立的立法精神和內(nèi)容，更加注重對(duì)程序方面的內(nèi)容作出規(guī)定，對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，使之更具可操作性。例如，口岸限定區(qū)域的管理，就是最典型的例子。

口岸限定區(qū)域管理作為出境入境邊防檢查工作的關(guān)鍵一環(huán)，對(duì)于保障國家安全和社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)出境入境秩序具有十分重要的意義，但由于現(xiàn)行規(guī)定的相對(duì)滯后，導(dǎo)致口岸限定區(qū)域的范圍劃定、管理主體、管理模式、管理權(quán)限和相關(guān)主體的法律責(zé)任等內(nèi)容并不明確，致使邊檢機(jī)關(guān)在口岸限定區(qū)域管理方面舉步維艱，更遑論相關(guān)管理創(chuàng)新的進(jìn)一步推進(jìn)?！哆厵z條例(修訂草案)》雖然在第一章總則部分中的第六條、第七條和第八條中對(duì)口岸限定區(qū)域的管理進(jìn)行了原則性的規(guī)定，一定程度上對(duì)《出境入境管理法》第六條第三款中“出入境邊防檢查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)口岸限定區(qū)域?qū)嵤┕芾怼钡木唧w條文進(jìn)行了細(xì)化，但是鑒于口岸限定區(qū)域管理的重要性、復(fù)雜性和特殊性，建議《邊檢條例(修訂草案)》有必要就口岸限定區(qū)域管理的內(nèi)容專門設(shè)置一章進(jìn)行規(guī)范。

(二)缺乏外部監(jiān)督條款

內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督是行政監(jiān)督的不可或缺的兩種監(jiān)督方式。[6]現(xiàn)行《邊檢條例》和《邊檢條例(修訂草案)》對(duì)行政監(jiān)督的規(guī)定均存在不足。

首先，現(xiàn)行的《邊檢條例》僅規(guī)定了外部監(jiān)督方式且規(guī)定存在法律沖突。第四十二條規(guī)定：“被處罰人對(duì)邊防檢查站作出的處罰決定不服的，可以自接到處罰決定書之日起15日內(nèi)，向邊防檢查站所在地的縣級(jí)公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議?！钡珜?shí)際上，根據(jù)《行政復(fù)議法》第十二條，出境入境邊防檢查機(jī)關(guān)屬于實(shí)行垂直管理的行政機(jī)關(guān)，被處罰人對(duì)其具體行政行為不服的，應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議?！哆厵z條例》規(guī)定的“邊防檢查站所在地的縣級(jí)公安機(jī)關(guān)”并非邊檢機(jī)關(guān)的上一級(jí)主管部門，《邊檢條例》的這部分規(guī)定與《行政復(fù)議法》規(guī)定不一致。此外，《邊檢條例》規(guī)定的行政復(fù)議范圍僅限于行政處罰，行政復(fù)議申請(qǐng)期限僅為15天內(nèi)，也與《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議范圍、行政復(fù)議申請(qǐng)期限不一致。

其次，《邊檢條例(修訂草案)》填補(bǔ)了內(nèi)部監(jiān)督的法律空白，但刪除了原有的外部監(jiān)督方式?！哆厵z條例(修訂草案)》第十一條規(guī)定了出入境邊防檢查機(jī)關(guān)上下級(jí)的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，上級(jí)出入境邊防檢查機(jī)關(guān)認(rèn)為下級(jí)出入境邊防檢查機(jī)關(guān)作出的決定違法或者不適當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)依法予以變更或者撤銷。

最后，《邊檢條例(修訂草案)》應(yīng)該填補(bǔ)外部監(jiān)督的法律空白。外部監(jiān)督方式不僅是行政監(jiān)督的種類之一，更屬于人民群眾的行政救濟(jì)的重要手段，構(gòu)建更完善合理的外部監(jiān)督方式，也是回應(yīng)建設(shè)服務(wù)型政府及和諧社會(huì)的要求。[7]因此，《邊檢條例(修訂草案)》應(yīng)該參照《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等，增修對(duì)“外部監(jiān)督”具體規(guī)定。

五、結(jié)語

2017年3月國務(wù)院法制辦公布的《邊檢條例(修訂草案)》重新明確了以《出境入境管理法》為立法依據(jù)，健全出境入境法律法規(guī)體系；強(qiáng)調(diào)邊檢機(jī)關(guān)提升服務(wù)和管理水平，反映了構(gòu)建服務(wù)型政府的要求；創(chuàng)設(shè)涉恐物品查處等國家安全制度，體現(xiàn)了邊檢執(zhí)法實(shí)踐中“維護(hù)國家安全，建設(shè)出境入境防控體系”的新趨勢和新要求。但不可否認(rèn)的是，在外部監(jiān)督措施方面等，《邊檢條例(修訂草案)》仍然存在一定空白，鑒于外部監(jiān)督方式具有行政監(jiān)督和人民行政救濟(jì)手段的雙重屬性，屬于構(gòu)建服務(wù)型政府的必然要求，因此需要進(jìn)一步補(bǔ)充明確。

《邊檢條例》立法修訂是邊防檢查工作吐故納新的過程，是一個(gè)內(nèi)涵宏大、外延豐富的重要課題。新一輪邊防檢查立法改革不僅要符合《出境入境管理法》提出的“統(tǒng)一立法”、“服務(wù)型政府”的新要求，更要在總結(jié)《國務(wù)院關(guān)于出境入境管理法執(zhí)行情況的報(bào)告》等基礎(chǔ)上，扎根于邊檢實(shí)踐，對(duì)出境入境邊防檢查工作中出現(xiàn)的新問題和新情況進(jìn)行解答。這是人民群眾對(duì)邊檢立法的要求，也是新時(shí)代給予邊檢機(jī)關(guān)的挑戰(zhàn)，需要我們投入更多的研究、思考和實(shí)踐。

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