新背景下邊防檢查立法改革研究
——以《邊檢條例(修訂草案)》為視角

翟 巍,張振果

(1.華東政法大學(xué) 經(jīng)濟法學(xué)院，上海 201620；2.羅湖出入境邊防檢查站，深圳 羅湖 518001)

出境入境邊防檢查是出境入境管理工作的重要組成部分，自2013年7月1日《中華人民共和國出境入境管理法》(以下簡稱《出境入境管理法》)施行以來，邊檢管理創(chuàng)新碩果累累，成績喜人，極大地推動了出境入境管理工作的發(fā)展?！熬o緊圍繞提高服務(wù)水平，創(chuàng)新邊檢管理，是邊檢機關(guān)的必然選擇，更是時代賦予邊檢機關(guān)的重大歷史使命和政治責(zé)任?！盵1]2017年3月，國務(wù)院法制辦發(fā)布的《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例(修訂草案)(送審稿)》(以下簡稱《邊檢條例(修訂草案)》)，正是在新一輪出境入境邊防檢查立法改革實踐中，對這一時代要求的積極回應(yīng)。

一、《邊檢條例(修訂草案)》的立法背景

(一)堅持中央事權(quán)的基本原則，實現(xiàn)統(tǒng)一立法

出境入境邊防檢查權(quán)是國家權(quán)力的重要組成部分[2]，建立全國統(tǒng)一的出境入境邊防檢查法律體系和管理制度，強化出境入境邊防檢查工作的中央事權(quán)屬性，能夠更好地凸顯國家主權(quán)，維護國家安全和社會秩序。

《出境入境管理法》將原本散落在各出入境管理法律法規(guī)的重要內(nèi)容梳理整合在一起，并在此基礎(chǔ)上對原有的法律規(guī)定進行填漏補充，初步實現(xiàn)了出境入境管理由“分散立法”向“統(tǒng)一立法”的重大轉(zhuǎn)變。這樣的立法背景對原本在出境入境管理“分散立法”時期制定的《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》(以下簡稱《邊檢條例》)的修訂提出了“統(tǒng)一立法”的新要求。

(二)深化改革創(chuàng)新，構(gòu)建服務(wù)型政府

根據(jù)公安部出入境管理局統(tǒng)計，自《出境入境管理法》實施以來，全國出入境邊防檢查機關(guān)2013年至2016年出入境人員、交通運輸工具總數(shù)如下表：

出入境人員總數(shù)同期相比增長率出入境交通運輸工具總數(shù)同期相比增長率2013454億人次543%255996萬輛次220%201449億人次795%259125萬輛次122%2015523億人次672%261617萬輛次096%2016570億人次908%289925萬輛次1082%

表一 :2013-2016年出入境人員、交通運輸工具總數(shù)

由表可知，我國現(xiàn)階段出境入境邊防檢查工作的特點：第一，我國出境入境邊防檢查工作已經(jīng)形成了“大進大出”的大通關(guān)格局；第二，在“大進大出”通關(guān)形勢下，人員和交通運輸工具出境入境還呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長的趨勢。此外，公安部出入境管理局公布的最新“出入境邊防檢查綜合統(tǒng)計數(shù)據(jù)”顯示，2017年第一季度出入境人員總數(shù)達143,886,626人，同比2016年增長5.091%，2017年第一季度出入境交通運輸工具總計7,095,141次，同比2016年增長4.581%。[3]

出境入境邊防檢查新形勢對《邊檢條例》的修訂提出了新的要求：第一，貫徹落實中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會、建設(shè)服務(wù)型政府的戰(zhàn)略部署，更好地履行公安機關(guān)重大政治和社會責(zé)任，發(fā)揮邊檢機關(guān)職能作用，完善人員出境入境邊防檢查手續(xù)的條款；第二，簡化和規(guī)范出境入境人員的查驗手續(xù)，順應(yīng)“快進快出、大進大出”的大通關(guān)發(fā)展趨勢；第三，邊檢機關(guān)主動作為、多措并舉，努力為人民群眾提供安全、舒適、高效的通關(guān)服務(wù)。

(三)維護國家安全，建設(shè)出境入境防控體系

近年，各類型的恐怖組織層出不窮，國際恐怖主義活動日益猖獗，“三股勢力”在我國境內(nèi)頻頻制造事端?！哆厵z條例》的修訂，要站在維護國家主權(quán)與安全的高度，積極適應(yīng)反恐維穩(wěn)工作的現(xiàn)實需要，努力堵塞管控漏洞，有效防范危害國家安全人員、違法犯罪分子潛入潛出，構(gòu)筑維護國家主權(quán)、安全和穩(wěn)定的堅實屏障。[4]

當(dāng)前，非法出境入境活動仍然活躍，“三非”問題日益凸顯，給出境入境邊防檢查工作帶來了巨大壓力。近年來，中國公民非法出境入境的方式更為隱蔽，增加打擊難度；境外偷渡活動屢禁不止，影響國家聲譽；外國人“三非”問題凸顯，影響社會穩(wěn)定?！哆厵z條例》的修訂，要根據(jù)執(zhí)法實踐的需要，細(xì)化完善邊檢機關(guān)的調(diào)查和遣返措施，提高邊檢機關(guān)打擊非法出境入境活動的能力，加大懲處力度，使非法出境入境活動和“三非”問題得到有效遏制。

二、《邊檢條例(修訂草案)》的立法定位及框架

(一)《邊檢條例(修訂草案)》是《出境入境管理法》的配套性行政法規(guī)，是出境入境管理法律法規(guī)體系的重要組成部分

《出境入境管理法》主要規(guī)范中國公民出境入境，外國人入境出境和停留居留，交通運輸工具出境入境邊防檢查，違反出境入境管理行為的調(diào)查遣返等內(nèi)容，總體上是對其之前各出入境管理法律法規(guī)的繼承和發(fā)展。2011年3月10日，時任全國人大常委會委員長吳邦國在十一屆全國人大四次會議第二次全體會議上提出：今后制定和修改法律時都要通盤考慮與之相關(guān)的其他法律，及時對不一致、不銜接甚至互相矛盾的法律規(guī)定作出相應(yīng)修改，以保證法律體系的科學(xué)和諧統(tǒng)一。按照目前的立法狀況，在今后的出境入境管理法律法規(guī)體系中，《出境入境管理法》居于核心地位，調(diào)整和規(guī)范大部分出入境管理制度，《邊檢條例》和《中國公民因私事往來香港地區(qū)或者澳門地區(qū)的暫行管理辦法》、《中國公民往來臺灣地區(qū)管理辦法》等作為《出境入境管理法》相配套的基本行政法規(guī)，調(diào)整和規(guī)范專有的出境入境管理制度，促進我國出境入境管理法律法規(guī)體系的完善。

(二)《邊檢條例(修訂草案)》是規(guī)范出境入境邊防檢查管理工作的專門性行政法規(guī)，為出境入境邊防檢查工作提供全面、系統(tǒng)的法律保障

《邊檢條例(修訂草案)》作為與《出境入境管理法》相配套的基本行政法規(guī)，一方面要處理好與《出境入境管理法》的有效銜接，另一方面要保持與其他上位法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。要立足邊檢工作實際，結(jié)合邊檢管理創(chuàng)新的成功實踐，對那些不適應(yīng)新形勢的法律條文進行修改，對那些與邊防檢查實踐不一致的內(nèi)容進行清理，積極化解“人員出境入境檢查手續(xù)”、“限制活動范圍措施”等法律沖突問題，保證出境入境管理法律體系的科學(xué)和諧統(tǒng)一，為更好地推動和指引邊檢管理創(chuàng)新提供強有力的法律依據(jù)。這就要求《邊檢條例(修訂草案)》在出境入境管理法律法規(guī)體系中呈現(xiàn)配套性的同時，更應(yīng)當(dāng)具有專門性?！哆厵z條例(修訂草案)》作為一部專門性的邊防檢查行政法規(guī)，在結(jié)合出境入境邊防檢查工作的實際，與相關(guān)法律法規(guī)銜接的同時，要注重針對出境入境邊防檢查工作的特點，就出境入境邊防檢查管理的主要內(nèi)容進行系統(tǒng)規(guī)定，并創(chuàng)設(shè)一些相對獨立和特色的制度，例如臨時入境許可制度、口岸限定區(qū)域管理制度等，從而為出境入境邊防檢查工作提供全面、系統(tǒng)的法律保障。

(三)《邊檢條例(修訂草案)》體現(xiàn)的立法原則

立法原則是立法主體據(jù)以進行立法活動的重要準(zhǔn)繩，是立法指導(dǎo)思想在立法實踐中的重要體現(xiàn)，是立法的內(nèi)在精神品格之所在。綜觀《邊檢條例(修訂草案)》，主要體現(xiàn)了以下三項立法原則：

一是穩(wěn)定性與創(chuàng)新性相結(jié)合的原則。法律不僅是社會實踐和經(jīng)驗的總結(jié)，還是對社會管理的科學(xué)預(yù)見和指導(dǎo)。《邊檢條例(修訂草案)》，十分重視《邊檢條例》的穩(wěn)定性，注意修訂過程的民主化和科學(xué)化，以提高立法質(zhì)量，確保修訂草案能經(jīng)得起時間和實踐的檢驗；同時，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，對邊防檢查管理實踐中的盲點、難點、重點等作出科學(xué)預(yù)見，使邊防檢查實踐總結(jié)和科學(xué)預(yù)見二者有機結(jié)合，借鑒其他國家和地區(qū)的出境入境管理制度，吸收先進經(jīng)驗，修訂草案力圖既立足長遠(yuǎn)、又兼顧現(xiàn)實，既體現(xiàn)與時俱進、又實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，體現(xiàn)出修訂立法的前瞻性和先進性。

二是補充性與全面性相結(jié)合的原則。受立法思路和技巧、平衡利益等因素的制約和影響，部分確保出境入境邊防檢查工作順利開展的重要內(nèi)容并未吸納到《出境入境管理法》的調(diào)整范圍。《邊檢條例(修訂草案)》，對出境入境邊防檢查工作進行系統(tǒng)梳理后，對《出境入境管理法》沒有吸納的重要內(nèi)容補充予以規(guī)定，對《出境入境管理法》中的原則性、概括性規(guī)定進行細(xì)化和完善。

三是程序性與可操作性相結(jié)合的原則?！哆厵z條例(修訂草案)》的出臺，嚴(yán)格遵循了《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)確定的立法原則，立法修訂全程按照法定程序和方法進行，確保立法修訂的科學(xué)規(guī)范性；修訂草案立足于公民權(quán)益保障的需要，注重行政法規(guī)的程序性規(guī)定，在賦予邊檢機關(guān)職權(quán)的同時，也規(guī)定了其行使職權(quán)的條件、程序和責(zé)任，規(guī)范邊檢機關(guān)的履職行為，保障公民的合法權(quán)益；修訂草案立足于邊防檢查機關(guān)執(zhí)法的實際需求，明確邊檢機關(guān)是履行出境入境管理職能的重要警種，確認(rèn)邊檢機關(guān)的盤問、傳喚等職權(quán)，以便邊檢機關(guān)更好地履行職責(zé)。

(四)《邊檢條例(修訂草案)》的立法框架

行政法規(guī)的內(nèi)容一般是按照相互的邏輯關(guān)系、事物發(fā)展的過程和彼此的主次輕重進行安排的，立法框架作為行政法規(guī)內(nèi)容的外部形式，也是按照以上標(biāo)準(zhǔn)進行章節(jié)的安排和設(shè)置?？倓t、法律責(zé)任和附則都有其固定的位置。行政法規(guī)的基本框架一般分為總則、分則、法律責(zé)任和附則四個部分，從《邊檢條例(修訂草案)》的總體框架設(shè)計來看，也基本遵循了該項立法技術(shù)規(guī)范，修訂草案依次分為總則、分則、法律責(zé)任和附則四個部分。

《邊檢條例(修訂草案)》的分則部分，章節(jié)設(shè)置的依據(jù)和參照標(biāo)準(zhǔn)有以下三個方面：一是《出境入境管理法》和現(xiàn)行《邊檢條例》的框架結(jié)構(gòu)；二是章節(jié)間的內(nèi)在邏輯關(guān)系；三是邊防檢查工作的實際需求。首先，參照《出境入境管理法》的立法框架，章節(jié)之間按照“人員出境入境邊防檢查”、“交通運輸工具出境入境邊防檢查”、“物品、貨物出境入境邊防檢查”、“調(diào)查和遣返”的順序進行安排，確保與上位法的有效銜接，保證出境入境管理法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；其次，“物品、貨物出境入境邊防檢查”，則參照現(xiàn)行《邊檢條例》的框架結(jié)構(gòu)，設(shè)置在“交通運輸工具出境入境邊防檢查”之后，保持新舊《邊檢條例》的承續(xù)性；再次，按照章節(jié)彼此之間的邏輯關(guān)系，“調(diào)查與遣返”作為邊檢機關(guān)履行職責(zé)、查清和確認(rèn)法律責(zé)任的必要手段，設(shè)置在“物品、貨物出境入境邊防檢查”章節(jié)之后，“法律責(zé)任”章節(jié)之前，起到承上啟下的作用。從條例的篇章結(jié)構(gòu)看，《邊檢條例(修訂草案)》以現(xiàn)行《邊檢條例》為基礎(chǔ)，對《出境入境管理法》進行了精簡和補充，其將規(guī)制的出境入境管理內(nèi)容由原來的《出境入境管理法》的八章結(jié)構(gòu)①《中華人民共和國出境入境管理法》篇章結(jié)構(gòu)分別為：第一章 總則；第二章 中國公民出境入境；第三章 外國人入境出境；第四章 外國人停留居留；第五章 交通運輸工具出境入境邊防檢查；第六章 調(diào)查和遣返；第七章 法律責(zé)任；第八章 附 則。縮減為六章結(jié)構(gòu)。

此外，在每個章節(jié)，《邊檢條例(修訂草案)》按照“主體性規(guī)定在前、行為性規(guī)定在后”，“一般性規(guī)定置前、特殊性規(guī)定置后”，“偏重行政許可的規(guī)定置前、偏重行政強制的規(guī)定置后”和“重要核心的內(nèi)容置前、次要輔助的內(nèi)容置后”等立法技術(shù)規(guī)范，對法律條款進行具體安排和設(shè)置?？傮w而言，《邊檢條例(修訂草案)》的立法框架較為符合人們的認(rèn)知心理和思維規(guī)律，較好地實現(xiàn)了行政法規(guī)內(nèi)部結(jié)構(gòu)與外部形式的統(tǒng)一、立法技術(shù)規(guī)范與邊檢管理需求的統(tǒng)一、修訂工作連續(xù)性與穩(wěn)定性的統(tǒng)一。

三、《邊檢條例(修訂草案)》的創(chuàng)新

(一)明確立法目的和依據(jù)，強化出境入境邊防檢查工作的中央事權(quán)屬性

《邊檢條例(修訂草案)》“總則”第一條與現(xiàn)行《邊檢條例》第一條相比，新增“規(guī)范出境入境邊防檢查”為立法目的，并首次明確將《出境入境管理法》作為立法依據(jù)。在《邊檢條例(修訂草案)》中，《出境入境管理法》總計被提及12次，②分別在《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例(修訂草案)(送審稿)》第一條“立法目的與依據(jù)”；第十三條“不準(zhǔn)人員出境入境”；第十六條“過境免簽外國人臨時入境”；第二十二條“不予簽發(fā)臨時入境許可情形”；第二十四條“檢查事項”；第二十八條“預(yù)防和自管義務(wù)”；第三十七條“物品、貨物檢查”；第四十二條“當(dāng)場盤問和繼續(xù)盤問”；第四十四條“拘留審查、限制活動范圍和遣送出境”。且絕大多數(shù)作為出入境邊防檢查機關(guān)的行為依據(jù)，例如第十三條將《出境入境管理法》第十二條、第二十五條、第二十八條等作為出入境邊防檢查機關(guān)不準(zhǔn)相關(guān)人員出境入境的權(quán)利依據(jù)。

《邊檢條例(修訂草案)》明確《出境入境管理法》作為《邊檢條例》的立法依據(jù)，不僅實現(xiàn)了對邊檢立法改革中“堅持中央事權(quán)的基本原則，實現(xiàn)統(tǒng)一立法”新要求的回應(yīng)，更有利于：

第一，健全出境入境法律法規(guī)體系，明確法律定位

《邊檢條例(修訂草案)》首次在法律上實現(xiàn)與《出境入境管理法》的有效銜接，明確了《邊檢條例》在邊檢法律法規(guī)體系中的法律定位，即《出境入境管理法》配套的基本行政法規(guī)，是出境入境管理法律法規(guī)體系的重要組成部分，為邊檢管理創(chuàng)新提供有力的法律依據(jù)，體現(xiàn)了堅持中央事權(quán)的基本原則。在未來的出入境管理法律法規(guī)體系中，法律層面主要有《中華人民共和國護照法》、《出境入境管理法》等，其中《出境入境管理法》居于核心地位，調(diào)整和規(guī)范大部分出境入境管理制度；《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》、《中國公民往來臺灣地區(qū)管理辦法》和《邊檢條例》等作為相配套的基本行政法規(guī)，其中《邊檢條例》居于核心地位，調(diào)整和規(guī)范專有的出境入境管理制度。

第二，為邊檢管理行為提供有力的法律依據(jù)，解決法律沖突

現(xiàn)行《邊檢條例》第十五條規(guī)定了出入境人員有涉嫌持用他人出入境證件等情形的，邊防檢查站有權(quán)限制其活動范圍，進行調(diào)查或者移送有關(guān)機關(guān)處理。而《立法法》第八條明確了只有法律才能規(guī)定限制人身自由的強制措施；《行政強制法》第十條也明確規(guī)定了限制公民人身自由的行政強制措施由法律設(shè)定。顯然，現(xiàn)行《邊檢條例》第十五條之規(guī)定與《立法法》、《行政強制法》等法律的相關(guān)規(guī)定不一致，存在法律沖突。

《邊檢條例(修訂草案)》進一步明確了強制措施的種類，包括第四十二條“當(dāng)場盤問和繼續(xù)盤問”、第四十三條“傳喚”、第四十四條“拘留審查、限制活動范圍和遣送出境”。事實上，《出境入境管理法》第五十八條為出入境邊防檢查機關(guān)實施“繼續(xù)盤問、拘留審查、限制活動范圍、遣送出境”等強制措施提供了法律層面的依據(jù)，為出入境邊防檢查機關(guān)限制違法嫌疑人人身自由的行為提供了權(quán)利基礎(chǔ)，在《邊檢條例(修訂草案)》的第四十二條、第四十三條、第四十四條中結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)進一步細(xì)化實施強制措施的具體依據(jù)和程序，不僅有利于徹底消除現(xiàn)行《邊檢條例》與相關(guān)法律規(guī)定的法律沖突，還進一步為出入境邊防檢查機關(guān)實施相關(guān)強制措施提供了可操作性的流程和指引。

(二)明確服務(wù)義務(wù)，提高出境入境管理服務(wù)水平

第一，強調(diào)服務(wù)義務(wù)在出境入境邊防檢查工作中的地位

《邊檢條例(修訂草案)》新增了有關(guān)“出境入境邊防檢查服務(wù)義務(wù)”的條文。修訂草案第五條規(guī)定“出入境邊防檢查機關(guān)應(yīng)當(dāng)采取切實措施，不斷提升服務(wù)和管理水平，為人員和交通運輸工具出境入境提供便利”。該條文，實際上是對邊檢立法改革中“構(gòu)建服務(wù)型政府”新要求的回應(yīng)。

第二，完善并創(chuàng)新外國人臨時入境許可制度

《出境入境管理法》第二十三條①《中華人民共和國出境入境管理法》第二十三條“有下列情形之一的外國人需要臨時入境的，應(yīng)當(dāng)向出入境邊防檢查機關(guān)申請辦理臨時入境手續(xù)：(一)外國船員及其隨行家屬登陸港口所在城市的；(二)本法第二十二條第三項規(guī)定的人員需要離開口岸的；(三)因不可抗力或者其他緊急原因需要臨時入境的。臨時入境的期限不得超過十五日。對申請辦理臨時入境手續(xù)的外國人，出入境邊防檢查機關(guān)可以要求外國人本人、載運其入境的交通運輸工具的負(fù)責(zé)人或者交通運輸工具出境入境業(yè)務(wù)代理單位提供必要的保證措施?！笔状卧诜缮蠈εR時入境制度進行了規(guī)范，并規(guī)定了臨時入境的最長期限和有關(guān)保證措施，豐富了邊防檢查行政許可種類。但實際上因缺乏可操作性，并且由于沒有規(guī)定統(tǒng)一的許可要求，具體實施辦法由各出入境邊防檢查機關(guān)各自決定，導(dǎo)致許可條件差別較大，如表二:《湖北省、福建省臨時入境許可辦理條件》：

湖北省②福建?、坜k理依據(jù)《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》④《出境入境管理法》第二十三條許可條件1因公來華外國人入境時持有本人有效護照，簽證過期不超過10天的；2互免簽證人員護照、證件過期不超過10天的；3外國駐華使、領(lǐng)館、聯(lián)合國常駐機構(gòu)人員及家屬再入境無簽證的；4因私人員坐火車入境、過境，無簽證又難以返回的。1因公來華人員入境時所持簽證過期不超過10天；2外國駐華外交代表機關(guān)、領(lǐng)事機關(guān)常駐人員及其眷屬再次入境時無簽證的．．．；3互免簽證人員入境時所持護照或證件過期的，按一、二條處理；4外國人臨時入境許可由邊防檢查站辦理。

②參見 http://www.hanchuan.gov.cn/news/2013312/n226411782.html湖北省《臨時入境許可》。

③參見 http://www.wuyishan.gov.cn/Articles/20100920/20100920203612711.html福建省《臨時入境許可》。

④參見 http://www.fdi.gov.cn/1800000121_23_66377_0_7.html 《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》第59項。

表二:湖北省、福建省臨時入境許可辦理條件

《邊檢條例(修訂草案)》立足我國國情，根據(jù)《出境入境管理法》第二十三條規(guī)定，并結(jié)合《行政許可法》等法律規(guī)定，豐富了外國人臨時入境的行政許可內(nèi)容：新增了第十五條“外國船員及其隨行家屬臨時入境”、第十六條“過境免簽外國人臨時入境”、第十七條“緊急臨時入境”等臨時入境許可種類；并在第十八條對“臨時入境許可申請和審批”、第十九條對“臨時入境人員的義務(wù)”、第二十條“臨時入境許可的擔(dān)?！焙偷诙粭l“臨時入境許可擔(dān)保人的義務(wù)”等作出具體規(guī)定。結(jié)合《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》第五十九項規(guī)定，在第十七條進一步細(xì)化緊急臨時入境的具體情形；借鑒治安管理處罰法中有關(guān)擔(dān)保的相關(guān)規(guī)定，科學(xué)創(chuàng)設(shè)臨時入境許可的擔(dān)保條文；依據(jù)《出境入境管理法》第三十四條規(guī)定等，合理設(shè)置臨時入境人員的義務(wù)內(nèi)容。

《邊檢條例(修訂草案)》創(chuàng)新提出的外國人臨時入境許可擔(dān)保制度實際上是對邊檢立法改革中“深化改革創(chuàng)新”新要求的回應(yīng)。

(三)創(chuàng)建槍支彈藥出境入境邊防檢查制度等國家安全制度

第一，建立槍支彈藥出境入境邊防檢查制度

現(xiàn)行《邊檢條例》第三十條規(guī)定了人員攜帶或者托運槍支彈藥出境入境的邊防檢查手續(xù)，但并沒有對交通運輸工具攜帶槍支彈藥出境入境作出規(guī)定，而《出境入境管理法》也沒有對人員、交通運輸工具攜帶槍支彈藥出境入境的內(nèi)容有所涉及?！哆厵z條例(修訂草案)》在現(xiàn)行《邊檢條例》第三十條的基礎(chǔ)上，借鑒《槍支管理法》、《出境入境人員攜帶槍支彈藥邊防檢查管理規(guī)定》、《射擊競技體育運動槍支管理辦法》等規(guī)范性文件的合理內(nèi)容，在第四十條、四十一條中對人員、交通運輸工具攜帶槍支彈藥出境入境的邊防檢查手續(xù)予以全面系統(tǒng)的規(guī)范，建立健全槍支彈藥出境入境邊防檢查管理制度，有利于確保出境入境邊防檢查管理秩序，維護國家安全。

第二，建立涉恐、涉密物品查處制度

《中華人民共和國反恐怖主義法》第四十條第一款規(guī)定了：“海關(guān)、出入境邊防檢查機關(guān)發(fā)現(xiàn)恐怖活動嫌疑人員或者涉嫌恐怖活動物品的，應(yīng)當(dāng)依法扣留，并立即移送公安機關(guān)或者國家安全機關(guān)”?！哆厵z條例(修訂草案)》第三十八條、第三十九條新增了“涉恐物品查處”和“攜帶、載運違禁物品、國家秘密文件”的邊防檢查涉恐涉密物品查處制度，進一步理順邊檢機關(guān)與國家安全機關(guān)，邊檢機關(guān)與其他公安機關(guān)，邊檢機關(guān)與口岸其他查驗單位的職能分工，進一步滿足新安全形勢下出境入境邊防檢查工作的反恐需求，確保國門安全。

《邊檢條例(修訂草案)》創(chuàng)設(shè)槍支彈藥出境入境邊防檢查制度和涉恐涉密物品查處制度實際上是對邊檢立法改革中“維護國家安全，建設(shè)出境入境防控體系”新要求的回應(yīng)。

(四)細(xì)化口岸限定區(qū)域的管理

在口岸限定區(qū)域管理方面，邊檢機關(guān)肩負(fù)著維護國家主權(quán)、安全和社會秩序的重要任務(wù)，邊檢機關(guān)對口岸限定區(qū)域?qū)嵤┯行Ч芾?，是確保國家安全和社會穩(wěn)定、維護出境入境秩序的重要手段。[5]但現(xiàn)行《邊檢條例》，僅在第四條第(三)項簡略規(guī)定了邊檢機關(guān)對口岸限定區(qū)域進行警戒的職責(zé)?！冻鼍橙刖彻芾矸ā返诹鶙l第三款雖然規(guī)定了邊檢機關(guān)負(fù)責(zé)對口岸限定區(qū)域?qū)嵤┕芾恚菍τ诳诎断薅▍^(qū)域的含義、口岸限定區(qū)域的范圍劃定以及邊檢機關(guān)對口岸限定區(qū)域的管理權(quán)限等并沒有作出具體規(guī)定。

因此，《邊檢條例(修訂草案)》對口岸限定區(qū)域管理的法律空白進行了補充。第一，在第七章“附則”的“法律用語”中明確口岸限定區(qū)域的定義：“口岸限定區(qū)域，是指出境入境邊防檢查現(xiàn)場、候檢區(qū)域以及人員或者交通運輸工具出境檢查后至出境前，入境后至入境檢查前通行、停留的其他區(qū)域”。第二，創(chuàng)設(shè)口岸限定區(qū)域劃定主體的條款。在第一章“總則”的第六條中規(guī)定了“為確保出境入境邊防檢查工作順利實施，維護出境入境秩序，出入境邊防檢查機關(guān)應(yīng)當(dāng)會同地方人民政府劃定口岸限定區(qū)域”。第三，創(chuàng)設(shè)邊檢機關(guān)口岸限定區(qū)域管理職權(quán)的條款。在第一章“總則”的第四條第(三)項中規(guī)定了出入境邊防檢查機關(guān)“對通行、停留口岸限定區(qū)域的人員和交通運輸工具實施管理，維護出境入境秩序。必要時，對口岸限定區(qū)域進行警戒”的法定職責(zé)，明確了邊檢機關(guān)在口岸限定區(qū)域的管理職權(quán)，凸顯了邊檢機關(guān)在口岸限定區(qū)域管理中的主體地位。第四，創(chuàng)設(shè)口岸限定區(qū)域的通行原則以及基本義務(wù)的條款，在第一章“總則”的第七條中規(guī)定了“人員和交通運輸工具通行口岸限定區(qū)域，應(yīng)當(dāng)經(jīng)出入境邊防檢查機關(guān)批準(zhǔn)”。第五，創(chuàng)設(shè)地方人民政府和口岸經(jīng)營單位義務(wù)的條款。在第一章“總則”的第八條第(三)項中規(guī)定了“地方人民政府和口岸經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)確?？诎断薅▍^(qū)域具備良好的封閉條件”，從源頭上加強對入出口岸限定區(qū)域人員和交通運輸工具的管理，維護出境入境秩序，嚴(yán)密口岸管控。第六，創(chuàng)設(shè)處罰保障條款。在第六章“法律責(zé)任”的第五十二條中規(guī)定了對未經(jīng)批準(zhǔn)進入口岸限定區(qū)域的人員、交通運輸工具等的行政處罰，有利于保障口岸限定區(qū)域管理條款的實施效果。

四、《邊檢條例(修訂草案)》的不足及建議

(一)未就“口岸限定區(qū)域管理”設(shè)置專章進行規(guī)范

行政法規(guī)是對某一方面國務(wù)院行政管理職權(quán)的原則性、概括性的規(guī)定。出境入境邊防檢查工作的中央事權(quán)屬性，決定了出境入境邊防檢查管理制度必須由法律、行政法規(guī)來規(guī)范。在《邊檢條例》修訂時，要注意區(qū)分行政法規(guī)與部門規(guī)章、規(guī)范性文件調(diào)整范圍的不同，那些需要在行政法規(guī)中予以明確的內(nèi)容才在《邊檢條例》中予以規(guī)范，那些可以由部門規(guī)章或規(guī)范性文件規(guī)范的內(nèi)容，則在《邊檢條例》中不應(yīng)體現(xiàn)。針對目前的立法狀況，《邊檢條例》規(guī)范的范圍應(yīng)該是出境入境邊防檢查工作的主要工作環(huán)節(jié)，總體分為以下兩個方面的內(nèi)容：一是未被列入《出境入境管理法》的邊防檢查管理的重要內(nèi)容。《出境入境管理法》雖然吸收了《邊檢條例》的大部分規(guī)定，但受立法思路、立法技巧、平衡利益及篇幅限制等因素的制約和影響，對于部分邊防檢查管理實踐必不可少的內(nèi)容，《出境入境管理法》并沒有涉及，亟需在《邊檢條例》修訂時予以補充規(guī)定。二是《出境入境管理法》中有關(guān)邊防檢查管理需要細(xì)化和明確的內(nèi)容?！冻鼍橙刖彻芾矸ā肺盏摹哆厵z條例》的部分規(guī)定中，內(nèi)容比較原則，并且偏重于實體，對邊檢機關(guān)直接適用的操作性不強。對此，《邊檢條例》修訂時應(yīng)依據(jù)《出境入境管理法》確立的立法精神和內(nèi)容，更加注重對程序方面的內(nèi)容作出規(guī)定，對相關(guān)內(nèi)容進行細(xì)化和補充，使之更具可操作性。例如，口岸限定區(qū)域的管理，就是最典型的例子。

口岸限定區(qū)域管理作為出境入境邊防檢查工作的關(guān)鍵一環(huán)，對于保障國家安全和社會穩(wěn)定、維護出境入境秩序具有十分重要的意義，但由于現(xiàn)行規(guī)定的相對滯后，導(dǎo)致口岸限定區(qū)域的范圍劃定、管理主體、管理模式、管理權(quán)限和相關(guān)主體的法律責(zé)任等內(nèi)容并不明確，致使邊檢機關(guān)在口岸限定區(qū)域管理方面舉步維艱，更遑論相關(guān)管理創(chuàng)新的進一步推進?！哆厵z條例(修訂草案)》雖然在第一章總則部分中的第六條、第七條和第八條中對口岸限定區(qū)域的管理進行了原則性的規(guī)定，一定程度上對《出境入境管理法》第六條第三款中“出入境邊防檢查機關(guān)負(fù)責(zé)對口岸限定區(qū)域?qū)嵤┕芾怼钡木唧w條文進行了細(xì)化，但是鑒于口岸限定區(qū)域管理的重要性、復(fù)雜性和特殊性，建議《邊檢條例(修訂草案)》有必要就口岸限定區(qū)域管理的內(nèi)容專門設(shè)置一章進行規(guī)范。

(二)缺乏外部監(jiān)督條款

內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督是行政監(jiān)督的不可或缺的兩種監(jiān)督方式。[6]現(xiàn)行《邊檢條例》和《邊檢條例(修訂草案)》對行政監(jiān)督的規(guī)定均存在不足。

首先，現(xiàn)行的《邊檢條例》僅規(guī)定了外部監(jiān)督方式且規(guī)定存在法律沖突。第四十二條規(guī)定：“被處罰人對邊防檢查站作出的處罰決定不服的，可以自接到處罰決定書之日起15日內(nèi)，向邊防檢查站所在地的縣級公安機關(guān)申請復(fù)議?！钡珜嶋H上，根據(jù)《行政復(fù)議法》第十二條，出境入境邊防檢查機關(guān)屬于實行垂直管理的行政機關(guān)，被處罰人對其具體行政行為不服的，應(yīng)當(dāng)向上一級主管部門申請行政復(fù)議。《邊檢條例》規(guī)定的“邊防檢查站所在地的縣級公安機關(guān)”并非邊檢機關(guān)的上一級主管部門，《邊檢條例》的這部分規(guī)定與《行政復(fù)議法》規(guī)定不一致。此外，《邊檢條例》規(guī)定的行政復(fù)議范圍僅限于行政處罰，行政復(fù)議申請期限僅為15天內(nèi)，也與《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議范圍、行政復(fù)議申請期限不一致。

其次，《邊檢條例(修訂草案)》填補了內(nèi)部監(jiān)督的法律空白，但刪除了原有的外部監(jiān)督方式?！哆厵z條例(修訂草案)》第十一條規(guī)定了出入境邊防檢查機關(guān)上下級的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，上級出入境邊防檢查機關(guān)認(rèn)為下級出入境邊防檢查機關(guān)作出的決定違法或者不適當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)依法予以變更或者撤銷。

最后，《邊檢條例(修訂草案)》應(yīng)該填補外部監(jiān)督的法律空白。外部監(jiān)督方式不僅是行政監(jiān)督的種類之一，更屬于人民群眾的行政救濟的重要手段，構(gòu)建更完善合理的外部監(jiān)督方式，也是回應(yīng)建設(shè)服務(wù)型政府及和諧社會的要求。[7]因此，《邊檢條例(修訂草案)》應(yīng)該參照《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等，增修對“外部監(jiān)督”具體規(guī)定。

五、結(jié)語

2017年3月國務(wù)院法制辦公布的《邊檢條例(修訂草案)》重新明確了以《出境入境管理法》為立法依據(jù)，健全出境入境法律法規(guī)體系；強調(diào)邊檢機關(guān)提升服務(wù)和管理水平，反映了構(gòu)建服務(wù)型政府的要求；創(chuàng)設(shè)涉恐物品查處等國家安全制度，體現(xiàn)了邊檢執(zhí)法實踐中“維護國家安全，建設(shè)出境入境防控體系”的新趨勢和新要求。但不可否認(rèn)的是，在外部監(jiān)督措施方面等，《邊檢條例(修訂草案)》仍然存在一定空白，鑒于外部監(jiān)督方式具有行政監(jiān)督和人民行政救濟手段的雙重屬性，屬于構(gòu)建服務(wù)型政府的必然要求，因此需要進一步補充明確。

《邊檢條例》立法修訂是邊防檢查工作吐故納新的過程，是一個內(nèi)涵宏大、外延豐富的重要課題。新一輪邊防檢查立法改革不僅要符合《出境入境管理法》提出的“統(tǒng)一立法”、“服務(wù)型政府”的新要求，更要在總結(jié)《國務(wù)院關(guān)于出境入境管理法執(zhí)行情況的報告》等基礎(chǔ)上，扎根于邊檢實踐，對出境入境邊防檢查工作中出現(xiàn)的新問題和新情況進行解答。這是人民群眾對邊檢立法的要求，也是新時代給予邊檢機關(guān)的挑戰(zhàn)，需要我們投入更多的研究、思考和實踐。

[1]鄭楠. 基于流程的績效管理創(chuàng)新——以杭州邊防檢查站為例[D]. 浙江師范大學(xué), 2013.

[2]金國浩. 新形勢下我國出入境邊防檢查政府職能思考[D]. 蘇州大學(xué), 2012.

[3]公安部出入境管理局官網(wǎng).出入境邊防檢查綜合統(tǒng)計數(shù)據(jù)(2017年第一季度)[EB/OL].http://www.mps.gov.cn/n2254996/n2254999/c5709802/content.html.

[4]陳煒. 海港邊檢機關(guān)出入境管理創(chuàng)新研究——以黃埔出入境邊防檢查站為例[D]. 暨南大學(xué), 2015.

[5]李國新, 周海彪, 梁驍. 論口岸限定區(qū)域的準(zhǔn)入管理[J]. 上海公安高等專科學(xué)校學(xué)報, 2009, (1):62-65.

[6]楊海波, 饒偉. 淺談民主監(jiān)督[J]. 法制與社會, 2014,(3):147-148.

[7]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2011.