南通市相對集中行政許可權(quán)改革的做法、經(jīng)驗(yàn)與展望*

劉 召

(中共南通市委黨校 江蘇 南通 226007)

南通市相對集中行政許可權(quán)改革的做法、經(jīng)驗(yàn)與展望*

劉 召

(中共南通市委黨校 江蘇 南通 226007)

南通市抓住國家級相對集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)的契機(jī)，探索“一枚印章管審批”，圍繞“誰來批”、“批什么”、“怎么批”、“如何管”等問題，在行政審批體制機(jī)制、運(yùn)行流程、方式方法等方面進(jìn)行了積極探索，積累了重要經(jīng)驗(yàn)，取得了豐碩成果。同時(shí)，改革也面臨頂層設(shè)計(jì)不足、部門協(xié)同制度化水平不高、審批授權(quán)不夠到位以及專業(yè)人員亟待補(bǔ)強(qiáng)等問題。推動(dòng)改革向縱深發(fā)展，對南通相對集中行政許可權(quán)改革進(jìn)行前瞻性思考，需要著眼行政管理體制改革全局，放大改革試點(diǎn)效應(yīng)，推動(dòng)政府治理轉(zhuǎn)型升級。

南通；相對集中行政許可權(quán)改革；政府治理創(chuàng)新 經(jīng)驗(yàn)

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視行政審批制度改革，把簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)作為全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”，進(jìn)行了一系列戰(zhàn)略部署。南通行政審批制度改革起步較早，走出了一條“蹄疾步穩(wěn)、循序漸進(jìn)、持續(xù)提升、不斷深化”的改革創(chuàng)新之路。2015年3月以來，南通市抓住國家級相對集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)的契機(jī)，探索“一枚印章管審批”，在行政審批體制機(jī)制、運(yùn)行流程、方式方法等方面開展了突破性嘗試，取得了豐碩成果，相關(guān)做法與經(jīng)驗(yàn)，為全面推進(jìn)行政審批制度改革和行政管理體制創(chuàng)新提供了價(jià)值借鑒，值得理論界和實(shí)踐部門進(jìn)行深入研究。

一、南通市相對集中行政許可權(quán)改革的主要做法

2015年8月，南通市行政審批局掛牌成立，實(shí)現(xiàn)相對集中許可權(quán)改革市域范圍全覆蓋，重點(diǎn)圍繞“誰來批”、“批什么”、“怎么批”、“如何管”等問題進(jìn)行了一系列卓有成效的嘗試。

(一)具體做法

1.“誰來批”：組建審批機(jī)構(gòu)，明確審批主體

2015年4月，改革正式啟動(dòng)后，南通市認(rèn)真履行省審改辦規(guī)定的合法性審查、專家論證等10道程序，同時(shí)制定《相對集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)方案》并提交省委、省政府正式批復(fù)。2015年8月20日，全國首家經(jīng)國務(wù)院同意、省政府批準(zhǔn)設(shè)立的地級市行政審批局——南通行政審批局正式掛牌成立。行政審批局啟用行政審批章，集中行使行政審批職能，實(shí)行“一枚印章管審批”，市政府明確“三定方案”，確立行政審批局依法履職的主體地位。[1]

2.“批什么”：梳理審批清單，做好事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)

在事項(xiàng)梳理階段，南通市抓住主要環(huán)節(jié)、破解主要問題，摸清政府家底，在省內(nèi)率先編制完成《行政權(quán)力清單》、《行政審批事項(xiàng)目錄清單》、《行政事業(yè)性收費(fèi)清單、經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)目錄清單和政府性基金項(xiàng)目目錄清單》、《政府專項(xiàng)資金管理清單》以及《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》等“五張清單”，并向社會(huì)公布。在事項(xiàng)篩選和劃轉(zhuǎn)階段，首先選擇與“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”關(guān)系最密切的市場準(zhǔn)入、投資建設(shè)兩大領(lǐng)域，將分屬于發(fā)改委等15個(gè)部門的53個(gè)行政許可事項(xiàng)先行集中，統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)至行政審批局。其中，市場準(zhǔn)入領(lǐng)域27項(xiàng)，投資建設(shè)領(lǐng)域26項(xiàng)，基本涵蓋了創(chuàng)業(yè)投資的重點(diǎn)領(lǐng)域和必經(jīng)程序。

3.“怎么批”：優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，再造服務(wù)流程

在審批流程優(yōu)化方面：一是“減”，減少審批主體和審批環(huán)節(jié)。行使審批職能的部門由15家縮減為1家，涉及處室由26個(gè)減少到4個(gè)。政策性審批由原來6個(gè)環(huán)節(jié)減為2個(gè)環(huán)節(jié)；業(yè)務(wù)性審批減為3個(gè)環(huán)節(jié)，累計(jì)精簡審批節(jié)點(diǎn)411個(gè)。二是“并”，建立并聯(lián)審批機(jī)制。市場準(zhǔn)入領(lǐng)域，實(shí)施企業(yè)設(shè)立“單一窗口”辦理制度，實(shí)現(xiàn)“一照一碼、多證合一、證照聯(lián)辦”，申請人在一個(gè)窗口、填寫一張表格、提交一套材料，領(lǐng)取一張營業(yè)執(zhí)照。項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域，推行建設(shè)項(xiàng)目“集中審批”制度，實(shí)現(xiàn)評估立項(xiàng)、方案審查、施工許可、竣工備案四位一體，推進(jìn) “多評合一”、“方案聯(lián)查”、“施工圖聯(lián)合審查”、“竣工聯(lián)合驗(yàn)收”等審批新機(jī)制。在服務(wù)流程優(yōu)化方面：堅(jiān)持公眾需求導(dǎo)向，重新梳理集中劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)的審批要素，對內(nèi)編制《審批標(biāo)準(zhǔn)匯編》，明確各審批事項(xiàng)的設(shè)立依據(jù)、辦理流程和具體規(guī)范，對外編印《行政審批服務(wù)100 問》，為辦事群眾釋疑解惑。

4.“如何管”：建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保審管銜接

對行政審批局和職能部門的權(quán)責(zé)進(jìn)行了界分，明確行政審批局承擔(dān)審批行為的法律責(zé)任，職能部門履行事中事后監(jiān)管職責(zé)。以“審批共同體”理念為指引，通過跨部門協(xié)同構(gòu)建新型事中事后監(jiān)管關(guān)系。建立行政許可事項(xiàng)審管協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。依托行政審批和監(jiān)管信息交流平臺(tái)，建立“即時(shí)推送、同步跟進(jìn)、督察督辦”三位一體的雙向信息推送機(jī)制，做到一批就管、審管同步。

(二)改革成效

南通市相對集中行政許可權(quán)改革的相關(guān)實(shí)踐受到了各級領(lǐng)導(dǎo)的高度認(rèn)可，同時(shí)也得到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。2016年5月9日，李克強(qiáng)總理在推進(jìn)全國“放管服”改革電視電話會(huì)議上，充分肯定了南通“一枚印章管到底”的改革實(shí)踐。國務(wù)院第三次大督查將南通做法作為推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的典型經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行通報(bào)表揚(yáng)。南通相對集中行政許可權(quán)改革的主要成效有：

1.體制創(chuàng)新，組織運(yùn)行更順暢

行政審批局模式推動(dòng)了審批服務(wù)的體制創(chuàng)新。首先，實(shí)現(xiàn)了從“平臺(tái)聚合”到“實(shí)體承辦”的改變。傳統(tǒng)的政務(wù)中心更多發(fā)揮的是既有政府審批服務(wù)部門“聚合平臺(tái)”的功能，無論是作為政府派出機(jī)構(gòu)還是事業(yè)單位，和既有的政府工作部門相比都存在權(quán)威不足的問題。行政審批局具有明確法定地位和權(quán)責(zé)匹配關(guān)系，有助于解決傳統(tǒng)政務(wù)中心的身份困境問題。其次，實(shí)現(xiàn)了從“局部程序集中”到“全面權(quán)責(zé)集中”的轉(zhuǎn)變。政務(wù)中心備受詬病的另一個(gè)方面，就是由于授權(quán)不充分，行政審批中的審核與決定等實(shí)質(zhì)性權(quán)力還要返回原主管部門才能完成，政務(wù)中心陷入“只掛號，不看病”的尷尬局面。行政審批局全流程行使審批權(quán)力并承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任，是對政務(wù)中心模式的超越。

2.流程優(yōu)化，審批服務(wù)更高效

通過構(gòu)建“一站受理”“并聯(lián)審批”“網(wǎng)上審批”“信息共享”等制度機(jī)制，進(jìn)一步減少了運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，簡化了辦事程序，優(yōu)化了辦理流程，最大限度地方便了企業(yè)和群眾。改革共精簡審批環(huán)節(jié)660多個(gè)，減少各類申報(bào)材料587份，市級行政審批事項(xiàng)總承諾期限較法定期限壓縮了71.1%。審批服務(wù)“3550”改革走在全省前列，即企業(yè)申請開辦時(shí)間壓縮至3個(gè)工作日以內(nèi)，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記壓縮到5個(gè)工作日以內(nèi)，工業(yè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目施工許可審批壓縮到50個(gè)工作日以內(nèi)。充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)優(yōu)勢，群眾辦事更加便捷，市級行政審批服務(wù)網(wǎng)上辦理率達(dá)到30%，第三方測評群眾滿意度始終保持99.5%以上。

3.審管分離，職能界定更清晰

通過審批事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)，審批局成為一個(gè)專業(yè)的審批機(jī)構(gòu)，獨(dú)立行使審批權(quán)，有助于把目光聚焦又好又快審批，真正實(shí)現(xiàn)把行政審批局作為企業(yè)和群眾的代理人，成為政府服務(wù)、創(chuàng)新的“金字招牌”。此外，實(shí)施集中高效審批，將審批權(quán)剝離出來，有助于引導(dǎo)各行業(yè)主管部門主動(dòng)思考“不再審批了怎么管”，推動(dòng)部門轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新監(jiān)管手段，把更多的精力放到制定標(biāo)準(zhǔn)、制定政策、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管上來，完成了對傳統(tǒng)“以批代管、只批不管”管理模式的釜底抽薪。

4.監(jiān)督到位，權(quán)力行使更廉潔

為了防止集中的權(quán)力帶來集中的腐敗，南通市在推進(jìn)相對集中行政許可權(quán)改革的進(jìn)程中，采取了許多有效措施，致力于把審批權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”。例如，通過引入審批標(biāo)準(zhǔn)公開、審批權(quán)力分級、審批檔案抽查、審批效能紀(jì)檢監(jiān)察以及社會(huì)監(jiān)督等制度機(jī)制，有力維護(hù)了廉潔審批，確保權(quán)力公開、透明及規(guī)范化運(yùn)作。

二、南通市相對集中行政許可權(quán)改革的基本經(jīng)驗(yàn)

南通市相對集中行政許可權(quán)改革實(shí)踐與創(chuàng)新的成效表明，堅(jiān)持正確的推進(jìn)路徑是行政審批制度改革和行政管理體制創(chuàng)新的重要保證，其主要經(jīng)驗(yàn)有：

(一)著眼整體，注重協(xié)同

一是從行政體制改革的視角來認(rèn)識(shí)相對集中行政許可權(quán)改革的重大意義。從一開始，市委、市政府和審批局主要領(lǐng)導(dǎo)對試點(diǎn)改革就有著明確定位，那就是相對集中行政許可權(quán)改革不僅是行政審批制度改革的重要抓手，更是從政策上撬動(dòng)行政體制改革的重要支點(diǎn)。二是從利益共同體層面來匯聚改革力量。為了理順行政審批局上、下、左、右、內(nèi)、外各種關(guān)系，尤其是處理好行政審批局與原主管部門間的協(xié)同關(guān)系，南通市審批局創(chuàng)造性提出“審批共同體”理念，以消除分歧性和強(qiáng)化依存性為出發(fā)點(diǎn)，積極致力相關(guān)協(xié)同機(jī)制構(gòu)建，形成了市區(qū)聯(lián)動(dòng)、部門聯(lián)席會(huì)議、中層干部相互兼職、重大問題協(xié)商等一系列行之有效的特色做法。

(二)建章立制，依法行政

南通市在推進(jìn)改革的過程中，圍繞機(jī)構(gòu)設(shè)立、事項(xiàng)集中、流程設(shè)置、責(zé)任追究、中介管理、信息公示、文件推送以及事中事后監(jiān)管等環(huán)節(jié)出臺(tái)了30多部規(guī)范性文件，這些文件對試點(diǎn)改革的目標(biāo)定位和良性運(yùn)轉(zhuǎn)起到了重要指導(dǎo)作用。此外，南通市還結(jié)合國家級政務(wù)服務(wù)綜合標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)建設(shè)，編制《審批標(biāo)準(zhǔn)匯編》，對集中許可的51個(gè)事項(xiàng)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，有效提升了審批服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化水平。堅(jiān)持依法行政是南通改革向前推進(jìn)的根本保證。早在行政審批局組建之初，就成立了專門科室處理政策法規(guī)事務(wù)，同時(shí)聘請專業(yè)律師團(tuán)隊(duì)為審批服務(wù)提供決策咨詢和法律支持。此外，審批局還通過開展法律知識(shí)講座和依法行政能力培訓(xùn)等方式，強(qiáng)化審批人員的法治意識(shí)，提升其依法審批服務(wù)的能力。

(三)為民服務(wù)，勇于擔(dān)當(dāng)

李克強(qiáng)總理說，人民群眾對審批之弊感受最深，對改什么、如何改最有發(fā)言權(quán)。南通市相對集中行政許可權(quán)改革很好地體現(xiàn)了公民本位的行政理念。從政務(wù)大廳的整體設(shè)計(jì)和空間布局，到智能設(shè)備和“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺(tái)的操作運(yùn)用，無不體現(xiàn)了親民、便民的特點(diǎn)。在具體審批服務(wù)過程中，南通市審批局同樣堅(jiān)持以公眾需求為導(dǎo)向，例如落實(shí)“限時(shí)辦結(jié)、預(yù)約代理”等機(jī)制，推行“跟蹤辦理，無午休無雙休”等服務(wù)方式，探索“告知承諾、容缺預(yù)審”等新舉措，為企業(yè)和群眾全流程服務(wù)。在審批服務(wù)過程中，審批人員經(jīng)常會(huì)遇到一些因法律法規(guī)規(guī)定不夠明確帶來的棘手難題，繼續(xù)作出審批可能存在一定風(fēng)險(xiǎn)，對于此類問題，審批局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)往往都是主動(dòng)擔(dān)當(dāng)、積極作為，盡力實(shí)現(xiàn)行政相對人的利益最大化。

三、南通市相對集中行政許可權(quán)改革存在的問題

南通相對集中行政許可權(quán)改革開展兩年多來，取得了一系列成就，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)在全國其他地區(qū)得到了復(fù)制和推廣，但客觀地說，作為一種嘗試，相對集中行政許可權(quán)改革也面臨不少困難和問題，梳理相關(guān)困難和問題并尋求解決之策，既是改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的一個(gè)重要部分，也是改革持續(xù)推進(jìn)的必然要求。

(一)頂層設(shè)計(jì)需要進(jìn)一步完善

改革初期所制定的決策方案，受到知識(shí)、信息和認(rèn)知能力有限性影響，無法完全預(yù)知改革過程中出現(xiàn)的各種可能問題，因此在制度設(shè)計(jì)上難以具細(xì)。隨著改革不斷推進(jìn)和試點(diǎn)地區(qū)不斷擴(kuò)大，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并反饋至決策層面，進(jìn)而完善改革的頂層設(shè)計(jì)就顯得很有必要。從南通的改革實(shí)踐來看，以下幾個(gè)方面問題需要著重考慮：

上下級關(guān)系的理順暢通。由于省一級沒有設(shè)立行政審批局，因此審批局缺乏對應(yīng)的上級部門，在很多時(shí)候接受的是相關(guān)主管部門上級機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，但由于缺少法律法規(guī)明確規(guī)定，這種指導(dǎo)通常是間接的且不充分的，有時(shí)會(huì)帶來信息溝通不暢的問題，比如在上級新出臺(tái)、調(diào)整與審批相關(guān)的政策文件時(shí)，信息傳導(dǎo)到相關(guān)主管部門以后，往往不再簽批流轉(zhuǎn)到行政審批局，以致審批局難以及時(shí)準(zhǔn)確地了解最新審批政策。

審批事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)的明確規(guī)范。從當(dāng)前行政審批局的運(yùn)行實(shí)際來看，相對集中許可事項(xiàng)的劃轉(zhuǎn)沒有固定標(biāo)準(zhǔn)，各地在劃轉(zhuǎn)數(shù)量與范圍上差別很大，比如南通是53個(gè)事項(xiàng)，涉及到15個(gè)部門，盱眙是175個(gè)事項(xiàng)、21個(gè)部門，蘇州工業(yè)園區(qū)則是114個(gè)事項(xiàng)、16個(gè)部門。毫無疑問，行政許可權(quán)的集中行使是相對的，事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)并不是越多越好。相對集中的行政許可權(quán)應(yīng)該是業(yè)務(wù)便于集中且關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)的事項(xiàng)，專業(yè)性較強(qiáng)且法律有明確規(guī)定許可權(quán)行使主體的審批事項(xiàng)，則不宜簡單地集中劃轉(zhuǎn)[2]。

法律法規(guī)建設(shè)的及時(shí)跟進(jìn)。地方在推進(jìn)行政審批制度改革的過程中，一些創(chuàng)新舉措由于受到現(xiàn)有法律法規(guī)的制約往往難以實(shí)施，在一些“合法不合理”的審批事項(xiàng)面前也顯得有心無力。為了更好推進(jìn)改革，國家層面需要在相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)方面及時(shí)跟進(jìn)。

(二)審批授權(quán)需要進(jìn)一步到位

受到“重審批輕監(jiān)管”觀念和固守部門利益的雙重影響，一些職能部門不愿將行政審批權(quán)轉(zhuǎn)移給行政審批局。有的僅下放部分“含金量較低”的項(xiàng)目，對“含金量較高”的項(xiàng)目仍緊緊抓在手里；有的僅將審批的部分流程移轉(zhuǎn)至審批局，但在辦理過程中需要的現(xiàn)場勘查、技術(shù)論證等環(huán)節(jié)仍掌握在原部門手中；還有的出現(xiàn)了變相增加新前置審批條件等情況。[3]這種授權(quán)不充分和授權(quán)混亂的現(xiàn)象，導(dǎo)致行政審批局和主管部門之間責(zé)任劃分模糊不清，以致在具體責(zé)任認(rèn)定時(shí)出現(xiàn)相互推諉現(xiàn)象。而行政審批局過多履行“形式審批”職能，實(shí)質(zhì)上是對改革初衷的背離，這一問題若不能得到有效解決，將會(huì)傷害到改革的積極性。

(三)專業(yè)隊(duì)伍需要進(jìn)一步加強(qiáng)

在今天這樣一個(gè)專業(yè)化時(shí)代，隨著政府部門分工日益細(xì)化，審批業(yè)務(wù)所需要的專業(yè)素質(zhì)也越來越高。與快速增長的行政審批業(yè)務(wù)量相比，當(dāng)前行政審批的人員配置遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到高效審批的要求。以南通市行政審批局市場準(zhǔn)入處為例，2017年第一季度，企業(yè)名稱登記業(yè)務(wù)量與同期相比增長40%，企業(yè)登記業(yè)務(wù)量增長了30%，此外，還要承擔(dān)辦理撤銷行政許可案件、對投資類企業(yè)先行進(jìn)行穿透式審查、市場主體監(jiān)管信息平臺(tái)數(shù)據(jù)錄入等具體審批工作以外的大量業(yè)務(wù)，現(xiàn)有窗口工作人員明顯感到應(yīng)對乏力。

(四)部門協(xié)同需要進(jìn)一步深化

行政審批局運(yùn)行模式增加了部門間橫向協(xié)調(diào)的難度。盡管在某些領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了行政許可權(quán)的相對集中，但相關(guān)審批事項(xiàng)還需要得到主管部門的支持配合，同時(shí)，在審批服務(wù)過程中出現(xiàn)的一些政策和技術(shù)難題僅靠審批局一己之力也難以有效完成。南通市審批局在部門協(xié)同上建立了一系列機(jī)制，但這些機(jī)制更多停留于工作習(xí)慣，而沒有上升到政府文件等法制化層面，同時(shí)相關(guān)機(jī)制還沒有完全擺脫對部門領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人權(quán)威與協(xié)調(diào)能力的依賴。此外，出于部門間友好合作考慮，許多機(jī)制僅就協(xié)同的組織、人員、職責(zé)等結(jié)構(gòu)性條件作出規(guī)定，而未對協(xié)同的績效、責(zé)任等實(shí)質(zhì)性問題加以規(guī)范，協(xié)同效力受限。

四、南通市相對集中行政許可權(quán)改革的趨勢與展望

在推動(dòng)改革完善發(fā)展的基礎(chǔ)上，對南通相對集中行政許可權(quán)改革進(jìn)行前瞻性思考，就是要著眼行政管理體制改革全局，放大改革試點(diǎn)效應(yīng)，推動(dòng)政府治理轉(zhuǎn)型升級。具體對策和建議如下：

(一)三個(gè)層面同向發(fā)力，推動(dòng)相對集中許可權(quán)改革完善發(fā)展

宏觀層面，完善頂層設(shè)計(jì)。一是推進(jìn)頂層設(shè)計(jì)不斷完善。對相對集中行政許可權(quán)改革中出現(xiàn)的問題尤其是體制機(jī)制方面的問題進(jìn)行認(rèn)真梳理，對相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行及時(shí)總結(jié)，并形成反饋意見到?jīng)Q策層，為國家層面頂層設(shè)計(jì)提供決策參考。二是推進(jìn)法律法規(guī)的立、改、廢。立，根據(jù)簡政放權(quán)的需要，建立健全配套性的法律法規(guī)，保證所有政府層級行政審批權(quán)的設(shè)定和運(yùn)行規(guī)范有序；改，對已經(jīng)不適應(yīng)改革要求、甚至成為改革阻礙的法律法規(guī)進(jìn)行修訂，對相關(guān)條款進(jìn)行合理性清理；廢，廢除不合理的法律法規(guī)，廢除違背法律授權(quán)權(quán)限設(shè)定既不合法又不合理審批事項(xiàng)的規(guī)章和紅頭文件。[4]

中觀層面，推進(jìn)整體治理。一是理順行政審批局的上、下、左、右、內(nèi)、外關(guān)系，以整體政府面向公眾。二是強(qiáng)化“審批共同體”理念，發(fā)揮行政審批局在相對集中許可權(quán)改革中的主導(dǎo)性作用，同時(shí)發(fā)揮主管部門、相關(guān)部門乃至社會(huì)組織與公民等對改革的支持作用，通過職責(zé)界定、資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同等具體機(jī)制打造合作共贏的“審批共同體”。三是完善協(xié)同機(jī)制。推動(dòng)結(jié)構(gòu)性協(xié)同向程序性協(xié)同轉(zhuǎn)變，依賴領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威進(jìn)行協(xié)同向依托制度權(quán)威進(jìn)行協(xié)同轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建協(xié)同的組織載體向注重實(shí)現(xiàn)協(xié)同的程序安排和技術(shù)手段轉(zhuǎn)變，努力做到協(xié)同職責(zé)明晰化、協(xié)同效果可評估化、協(xié)同責(zé)任明確化和運(yùn)作管理精細(xì)化。

微觀層面，做好人員補(bǔ)強(qiáng)。爭取市編辦支持，通過公開招考、選調(diào)、遴選、政府購買等多種方式，加快專業(yè)人員引進(jìn)工作。同時(shí)，通過在職培訓(xùn)、外出學(xué)習(xí)、崗位輪換、掛職鍛煉等多種渠道，提升現(xiàn)有審批服務(wù)人員的能力和水平。

(二)促進(jìn)三大試點(diǎn)改革融合發(fā)展，爭創(chuàng)國家政府治理創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)

相對集中行政許可權(quán)改革由制度機(jī)制層面向行政體制和政府治理模式層面邁進(jìn)是一個(gè)根本趨勢。在這方面，南通具有其他城市不可比擬的優(yōu)勢，南通是相對集中行政許可權(quán)改革、綜合行政執(zhí)法體制改革和政務(wù)服務(wù)綜合標(biāo)準(zhǔn)化改革三大國家試點(diǎn)城市。三大改革試點(diǎn)幾乎貫穿政府治理的全部流程，其中，相對集中行政許可權(quán)改革致力于“前道”即行政審批制度層面創(chuàng)新，綜合行政執(zhí)法體制聚焦于“后道”即行政執(zhí)法領(lǐng)域探索，而標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)改革則專注于政府監(jiān)管服務(wù)的“中程”規(guī)范。三大改革之間構(gòu)成相互影響、互為支撐的整體。今后，應(yīng)當(dāng)圍繞發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化改革的導(dǎo)引功能、激發(fā)相對集中許可權(quán)改革的倒逼機(jī)制以及吸納綜合行政執(zhí)法體制改革的反饋?zhàn)饔萌齻€(gè)方面，推進(jìn)南通行政管理體制的全面創(chuàng)新。同時(shí)，利用接軌上海發(fā)展的良好戰(zhàn)略機(jī)遇期，爭取南通市全區(qū)域成為國家級的“政府治理現(xiàn)代化創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)”，提升試驗(yàn)?zāi)芗?，在更廣泛領(lǐng)域開展創(chuàng)新探索[5]。

(三)打造良好政務(wù)服務(wù)環(huán)境，為建設(shè)上海“北大門”提供制度支撐

2016年11月，省委書記李強(qiáng)在參加省第十三次黨代會(huì)南通代表團(tuán)審議時(shí)指出，南通是江蘇發(fā)展“潛力股”，要努力把南通建設(shè)成為上海的“北大門”。此后，他還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，南通要圍繞建好中心城市、做強(qiáng)先進(jìn)制造業(yè)、加快人才集聚三項(xiàng)重點(diǎn)工作，做好跨江融合、接軌上海的大文章。李強(qiáng)書記對南通經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出的新要求，實(shí)際上也是對南通政務(wù)服務(wù)提出的新要求。高效便捷的政務(wù)服務(wù)是建設(shè)中心城市的應(yīng)有內(nèi)容，同時(shí)也為做強(qiáng)先進(jìn)制造業(yè)和加快人才集聚提供了良好制度環(huán)境。今后，南通應(yīng)借助相對集中行政許可權(quán)改革有利政策條件，進(jìn)一步深化行政審批制度改革，堅(jiān)持和完善相關(guān)制度機(jī)制，加快實(shí)現(xiàn)“3550”改革目標(biāo)，全面打造務(wù)實(shí)高效的政務(wù)服務(wù)環(huán)境，最大限度發(fā)揮行政體制改革對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用。在南通接軌上海發(fā)展的過程中，可以學(xué)習(xí)上海自貿(mào)區(qū)在政府治理創(chuàng)新方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，比如“負(fù)面清單管理模式”，“證照分離”的商事登記制度以及精準(zhǔn)高效的事中事后監(jiān)管體系等都有南通改革可以借鑒的地方。通過借鑒學(xué)習(xí)、互通有無和取長補(bǔ)短，推動(dòng)南通政府治理創(chuàng)新在更高層面發(fā)展，為“北大門”建設(shè)提供制度支撐。

(四)發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”導(dǎo)引作用，推進(jìn)“不見面審批”改革

當(dāng)前，江蘇全省正在全力推動(dòng)以“網(wǎng)上辦、集中批、聯(lián)合審、區(qū)域評、代辦制、不見面”為主要內(nèi)容的“不見面審批”改革。南通市堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，以增強(qiáng)企業(yè)和群眾獲得感為目標(biāo)，依托 “江蘇政務(wù)服務(wù)一張網(wǎng)”，努力打造“不見面審批”改革的南通樣本。力爭到2017年10月底前，實(shí)現(xiàn)80%的審批服務(wù)事項(xiàng)“網(wǎng)上辦”，做到“不見面審批”是原則，見面審批是例外。主要做法有：全面梳理和分批公布“不見面審批”事項(xiàng)清單，2017年6月底已首批形成并公布“不見面審批(服務(wù))”事項(xiàng)清單2910項(xiàng)；拓展國家級政務(wù)服務(wù)綜合標(biāo)準(zhǔn)化體系，編制“不見面審批(服務(wù))”工作標(biāo)準(zhǔn)，對“不見面審批(服務(wù))”的要求原則、制度建設(shè)、服務(wù)程序、監(jiān)督管理等內(nèi)容作出具體規(guī)定；強(qiáng)化數(shù)據(jù)資源的整合運(yùn)用，貫通“不見面審批(服務(wù))”的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)。推進(jìn)“不見面審批”改革，重中之重是解決數(shù)據(jù)管理和信息的互聯(lián)互通問題，為此南通市全省率先建立大數(shù)據(jù)管理體系，組建正處級大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)(南通市大數(shù)據(jù)管理局)，從頂層設(shè)計(jì)上推動(dòng)各類數(shù)據(jù)的交換整合、開放共享和開發(fā)應(yīng)用。

[1]鄭為民．南通：既要“集準(zhǔn)權(quán)”又要“用好權(quán)”[J].群眾，2017，(4).

[2]姜書彬. 相對集中行政許可權(quán)之“行政審批局”模式探析[J]. 機(jī)構(gòu)與行政，2016，(6).

[3]宮劍，龍海波. “行政審批局”：改革模式的地方探索[J]. 中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告，2016，(5).

[4]石亞軍. 簡政放權(quán)提質(zhì)增效須加速法律法規(guī)的立改廢[J]. 中國行政管理，2016，(10).

[5]陳奇星. 上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中的政府治理創(chuàng)新：做法、經(jīng)驗(yàn)與展望[J]. 中國行政管理，2016，(10).

2017-10-13

劉召(1977-)，男，安徽靈璧人，行政管理學(xué)博士，中共南通市委黨校公共管理教研室主任、教授，主要研究方向?yàn)楣补芾?、政府治理?/p>

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