困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國家監(jiān)察
——我國監(jiān)察體系的憲制思考

秦前紅

武漢大學法學院教授

策 略
Strategies

困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國家監(jiān)察
——我國監(jiān)察體系的憲制思考

秦前紅

武漢大學法學院教授

十八屆六中全會公報首次將監(jiān)察機關(guān)與人大、政府、司法機關(guān)并列，寫道：“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)等對國家機關(guān)及公職人員依法進行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進行民主監(jiān)督，審計機關(guān)依法進行審計監(jiān)督?！贝饲?，十八屆中央紀委六次全會上，習近平總書記指出：“要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設計，既加強黨的自我監(jiān)督，又加強對國家機器的監(jiān)督”，“要堅持黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導，擴大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國家監(jiān)督組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務員的國家監(jiān)察體系”。這表明全面深化體制改革背景下，我國司法改革和法治建設將擴大至國家監(jiān)察領(lǐng)域。

“絕對權(quán)力絕對導致腐敗”1Lord Acton,"Letter to Archbishop Mandell Creighton",Apr.5,1887.，“要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力制約權(quán)力。一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！?孟德斯鳩。依據(jù)社會主義監(jiān)督原則和憲法文本有關(guān)規(guī)定，我國長期以來形成了以人大監(jiān)督為核心的國家監(jiān)督體系，一府兩院對人大負責、受人大監(jiān)督，人大是國家權(quán)力機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)，人民法院是司法審判機關(guān)，檢察權(quán)派生了職務犯罪偵查、起訴權(quán)，行政權(quán)派生出行政監(jiān)察、行政復議監(jiān)督和審計監(jiān)督；執(zhí)政黨有監(jiān)督國家的職能，黨紀委則承擔黨內(nèi)紀律審查職能，人民政協(xié)進行民主監(jiān)督；此外，各民主黨派、社會團體、新聞媒體和人民群眾均有監(jiān)督權(quán)。這套體系可以概括為“三駕馬車”模式：黨紀委為主導、檢察院為保障、政府監(jiān)察機關(guān)為補充，三軌并行、相對獨立，分工運作、協(xié)作配合。聯(lián)系國內(nèi)實際，一方面經(jīng)濟走入新常態(tài)、民主意識穩(wěn)步提升，另一方面腐敗等一系列社會問題凸顯；如何以政治體制改革為切入點，為政權(quán)穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展保駕護航，就顯得尤為重要。

一、困境：同體監(jiān)督、資源分散、黨紀斷層

當前我國監(jiān)察體系存在的主要問題是同體監(jiān)督乏力、異體監(jiān)督缺失、黨紀國法斷層、監(jiān)察資源分散、對象難以周延等。

（一）行政同體監(jiān)察：低效、冗員、乏力

我國的行政監(jiān)察機關(guān)，是隸屬于政府的國家監(jiān)察部、國家預防腐敗總局、國家審計署及相應地方各級行政監(jiān)察機構(gòu)，其依《行政監(jiān)察法》之規(guī)定對同級政府行使監(jiān)督職能（無獨有偶，紀檢監(jiān)察也由同級紀委監(jiān)督同級黨委）。

就行政監(jiān)察而言，其監(jiān)察工作的“全覆蓋”至多可達行政系統(tǒng)內(nèi)部全體部門，難以覆蓋所有國家機關(guān)及其公務員，“同體監(jiān)督”由此成為必然。試想，行政監(jiān)察范疇若增至行政系統(tǒng)外部，無疑將開我國行政權(quán)限擴增之先河，一則與我國行政機關(guān)定位為權(quán)力機關(guān)之執(zhí)行機關(guān)的憲制結(jié)構(gòu)不符，缺乏正當性；二則與我國當下限縮行政權(quán)職能之憲法發(fā)展趨勢不符，缺乏合理性；三則行政監(jiān)察部門隸屬于行政機關(guān)，以此身份對人大、政協(xié)和兩院及其公務人員進行有效監(jiān)督，顯然缺乏可實施性。

行政監(jiān)察多以派駐監(jiān)察專員模式，實現(xiàn)對行政機關(guān)監(jiān)察工作的“全覆蓋”，即向各監(jiān)察單位派駐監(jiān)察專員。該模式的最大缺陷是“強枝弱干”，冗官嚴重，高成本，低效甚至無效。我國甚至將監(jiān)察專員的人事和財務關(guān)系，均設于被監(jiān)察單位之下；監(jiān)察人員講政治、顧大局的被罵“沆瀣一氣”，明哲保身的被罵作壁上觀，“肅正朝綱”的被罵背里插刀，里外不是人。該模式設立之初衷區(qū)別于歐盟監(jiān)察專員制度，其更大程度上是妥協(xié)產(chǎn)物，系因監(jiān)察力度缺失導致監(jiān)督職能鞭長莫及。“同體監(jiān)督”下，即使形式上實現(xiàn)了對行政機關(guān)的“全覆蓋”，但由于受制于政府，也很難創(chuàng)設一套低成本、高效率的監(jiān)督系統(tǒng)。

同體監(jiān)督問題之癥結(jié)，在于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)合為一體，這是現(xiàn)行監(jiān)察制度的最大缺陷。唯有權(quán)力分解才能實現(xiàn)制衡，唯有權(quán)力制衡才能實現(xiàn)有效監(jiān)督和制約。

同體監(jiān)察是一種內(nèi)部監(jiān)督、自我監(jiān)督。十八屆四中全會《決定》指出，“總目標”的實現(xiàn)要堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，二者相輔相成。“君子慎其獨也”3《禮記·中庸》第一章。，便是君子亦應于獨處時謹慎自控，這是因為德高君子也難以自控言行。這種內(nèi)部監(jiān)督的矛盾在于，即便設想我國官員全是德高君子，也難保證權(quán)力不被濫用；希冀于行政內(nèi)部監(jiān)督作用顯著，無異于認為只要官員德性好就能自我監(jiān)督、就能良治。這與社會主義監(jiān)督原則相背離。

實際上，大量被查貪腐官員初入官場時，并非道德淪喪、黨性缺失，反而滿腔熱血期待回報社會、帶領(lǐng)百姓致富，直到其最終“把政治職位當成致富工具”4亨廷頓。。此間有大量不足為外人道的復雜因素，簡單的君子德行和自我約束很難保障全部官員自始至終維系本心；加之當前我國官場風氣的特殊現(xiàn)狀，政府官員相互監(jiān)督亦難堪大用。

這種監(jiān)督體制還是下級監(jiān)督、同級監(jiān)督。行政監(jiān)察機關(guān)接受同級政府領(lǐng)導并對其匯報工作，這種“小弟監(jiān)督大哥”的模式難以保障監(jiān)督力度。十八大以來，多只地方“大老虎”的落馬，幾乎均由中央巡視組“捕抓”；甚至“文革”結(jié)束行政監(jiān)督恢復以來，也幾乎沒有一位黨政主要領(lǐng)導的貪腐是由本級紀委監(jiān)察部監(jiān)督檢舉揭發(fā)的。期待一省監(jiān)察部門“吃熊心豹膽”去督查一省之長的貪腐行為，何其難也。

（二）檢察同體監(jiān)督：司法公信缺失

現(xiàn)代國家在刑事司法領(lǐng)域多選取偵查、起訴、審判三者獨立運行、相互制約的體制。我國反腐敗刑事司法的制度難題也在于“同體監(jiān)督”：檢察機關(guān)集職務犯罪預防、偵查、起訴和監(jiān)督多權(quán)于一身。

“在檢察監(jiān)督模式下，檢察機關(guān)集偵查主體與偵查監(jiān)督主體于一身，自偵監(jiān)督淪為自我監(jiān)督，其本質(zhì)是同體監(jiān)督”，“而檢察監(jiān)督模式無法回答檢察機關(guān)對自身行使偵查權(quán)如何實現(xiàn)有效監(jiān)督的問題”。5劉計劃：《偵查監(jiān)督制度的中國模式及其改革》，載《中國法學》2014年第1期。偵查監(jiān)督部門在制度上存在同體監(jiān)督缺陷6偵查監(jiān)察之對象是檢察院自偵案件。劉計劃教授認為檢察院的同體監(jiān)督，不僅表現(xiàn)為從整體維度看偵查監(jiān)督部門內(nèi)設于檢察院，還在于從部門維度看偵查監(jiān)督部門難以獨立運作，后者表現(xiàn)有三：其一，偵查監(jiān)督部門審查范圍狹窄，偵查監(jiān)督部門僅審查逮捕一種強制處分；對于其他強制偵查行為如搜查、扣押、監(jiān)聽等，都是由偵查部門報請檢察長決定，偵查監(jiān)督部門連形式上的審查也不存在。其二，即便是審查逮捕過程中附帶進行的監(jiān)督，其保障人權(quán)的功能也是極其乏力的。其三，多服務于偵查職能，代表效率價值的偵查職能常凌駕于代表人權(quán)保障的監(jiān)督職能之上。參見劉計劃：《偵查監(jiān)督制度的中國模式及其改革》，載《中國法學》2014年第1期。，在時空上事后審查機制無法防止刑訊逼供等發(fā)生。上級檢察院的監(jiān)督范圍局限于兩種：一種是偵查過程中批準審查逮捕，但未包含其他強制偵查行為；另一種是作為偵查機關(guān)，成為實施侵權(quán)行為的被控告機關(guān)，但在檢察一體化體制背景下幾乎難以客觀公允。而且，炙手可熱的人民監(jiān)督員制度在選任主體、選任程序、監(jiān)督范圍和監(jiān)督程序上存在諸多問題7關(guān)于人民監(jiān)督員制度的缺陷和制度構(gòu)建，參見秦前紅等：《人民監(jiān)督員制度的立法研究》，武漢大學出版社2010年版，第五章。，導致其受制于檢察院，難補自偵案件監(jiān)督缺陷?？梢?，不論自我監(jiān)督、上級監(jiān)督還是人民監(jiān)督員，都難防侵害貪腐人員刑事辯護權(quán)利，難保反腐敗司法的公正性，由此造成司法檢察公信力缺失。

分化檢察機關(guān)職務犯罪預防、偵查權(quán)和監(jiān)督權(quán)，乃反腐敗刑事司法應有之義。這并非剝離檢察機關(guān)全部職務犯罪偵查權(quán)，更不是剝離其全部偵查權(quán)，而是落腳于克服或緩解檢察機關(guān)俱享職務犯罪偵查、監(jiān)督權(quán)這一同體監(jiān)督缺陷。實際上，檢察機關(guān)在職務犯罪方面保有一定偵查權(quán)，仍具有理論價值和現(xiàn)實意義，這將在下文說明。

（三）異體監(jiān)察收效甚微，人事財務束縛

我國監(jiān)察體系仍存少量異體監(jiān)督，具備強制力的除了執(zhí)政黨監(jiān)督外，主要有權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、檢察院法律監(jiān)督中的一部分8包括訴訟監(jiān)督權(quán)及對非自偵案件批準逮捕權(quán)、審査起訴決定是否公訴。有兩個問題值得注意。其一，關(guān)于法律監(jiān)督權(quán)的外延，有學者認為，黨的十八屆四中全會《決定》指出：“監(jiān)察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應當督促其糾正”，可見，檢察機關(guān)對于行政權(quán)的監(jiān)督，即“行政檢察”是完善檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的重要一環(huán)。參見湛中樂：《三個層面構(gòu)建科學的行政檢察監(jiān)督體系》，載《人民監(jiān)察》2015年第2期。其二，對于自偵案件的偵查權(quán)、批準逮捕權(quán)、審査起訴決定是否公訴等，因?qū)偻w監(jiān)督而排除之。和人民法院司法審判監(jiān)督9等。其中，人大及其常委會限于會期制度，且財政受制于政府，難有監(jiān)督實效，權(quán)威幾乎無存。就檢察院、人民法院的監(jiān)督而言，二者人事任免權(quán)雖屬人大，實際上人事和組織運作受政府干擾極大，且訴訟費用直接交與政府財政部門，薪酬福利由政府統(tǒng)一支出。除職務犯罪偵查權(quán)外，檢察機關(guān)其他監(jiān)督權(quán)并無強制力，而人民法院對于不履行生效判決書的行政主體，又常作出“隔靴搔癢”的處罰，最終異體監(jiān)督收效甚微，也就不難理解了。

（四）黨紀國法銜接斷層，“雙規(guī)”合法難證

當前我國以黨紀委為中心的監(jiān)察體系，本質(zhì)問題在于黨的紀律審查和國家法律的銜接障礙，其表現(xiàn)為難以論證“雙規(guī)”這一普遍存在的黨紀審查手段的合法性。黨員干部職務犯罪的司法程序通常以黨內(nèi)紀檢為前置。制度困境在于，職務犯罪案件進入偵查起訴，貪腐人員情緒逐漸穩(wěn)定，很難再取得有較大價值的犯罪證據(jù)；大量前期取得的證據(jù)本身有極大價值，卻因“雙規(guī)”期間采取過特殊手段，被納入非法證據(jù)予以排除?！半p規(guī)”措施合法化，不僅得以降低職務犯罪偵查工作難度，亦可從法律層面規(guī)范“雙規(guī)”操作技術(shù)，避免地方紀檢工作粗暴等問題。

（五）監(jiān)察機構(gòu)資源分散，對象難以周延

當前我國“三駕馬車”模式將監(jiān)察權(quán)人為地一分為三，從部分維度看，三者分屬不同系統(tǒng)、各自為政，邊界不清、職能重疊；從整體視角看，由于執(zhí)法方式和執(zhí)法標準差異，缺乏統(tǒng)一指揮，三者難以形成穩(wěn)定、高效的銜接機制，監(jiān)察合力難聚、反腐實效難成，反致“部分之和小于整體”。

黨內(nèi)紀檢委的紀律審查難以覆蓋黨外公務員；行政監(jiān)察工作的“全覆蓋”至多可達行政系統(tǒng)內(nèi)部全體部門；檢察院司法檢察以黨內(nèi)紀檢為前置，且限于現(xiàn)實因素難以發(fā)揮應有作用。當“每駕馬車”都定位模糊、難以周延，三者又缺乏統(tǒng)一指揮和穩(wěn)定、高效的銜接制度時，卻要求三者合力能夠全面覆蓋國家機關(guān)及其公務員，以達監(jiān)察良效，何其難也。

二、改革：從“三駕馬車”到國家監(jiān)察

監(jiān)察體制改革欲以解決之困境，可歸納為如何整合資源、獨立監(jiān)察、擴大覆面、法紀銜接，最終健全國家監(jiān)督組織，形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務員的國家監(jiān)察體系，取得監(jiān)察良效。這也是探索適合國情的監(jiān)察制度的核心和關(guān)鍵。

域外對監(jiān)察機構(gòu)憲制模式尚無共識，主要模式有專門機構(gòu)獨享監(jiān)察權(quán)、不同機構(gòu)分享相關(guān)職能、行政系統(tǒng)內(nèi)設檢察機關(guān)。如歐盟借鑒丹麥等國模式制定了歐盟監(jiān)察專員制度10朱力宇、袁鋼：《歐盟監(jiān)察專員制度的產(chǎn)生及運作》，載《歐洲研究》2007年第1期。，以英國為代表的下議院特別委員會制度11關(guān)于本問題的較好論述，參見秦前紅、王宇歡：《有限授權(quán)與有效監(jiān)督——試論英國特別委員會的監(jiān)督權(quán)及其對我國的借鑒意義》，載《湖南社會科學》2016年第5期。，瑞典等北歐國家為代表的議會行政監(jiān)察專員制度等，我國香港、澳門地區(qū)則實行廉政公署制度，我國臺灣地區(qū)采用的是監(jiān)察院制度。

基于我國國情，較為可行的路徑是借鑒我國香港、澳門地區(qū)廉政公署，設立新的專門機構(gòu)獨享監(jiān)察權(quán)，即國家監(jiān)察委員會。這一重大制度變革，意在將現(xiàn)有黨內(nèi)巡查、行政監(jiān)察、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督整合為統(tǒng)一的國家監(jiān)督，打破現(xiàn)有一府兩院的憲制結(jié)構(gòu)，形成一府三院的憲制結(jié)構(gòu)，在異體監(jiān)督基礎(chǔ)上行形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務員的國家監(jiān)察體系。

第一，整合資源，統(tǒng)一監(jiān)察。要解決多頭監(jiān)察、資源分散、力量薄弱的缺陷，就要建立集中、高效、權(quán)威、統(tǒng)一的監(jiān)督機關(guān)，其關(guān)鍵在整合“三駕馬車”為“一馬當先”，將現(xiàn)行檢察院反貪污賄賂部門、瀆職侵權(quán)監(jiān)察部門、職務犯罪預防部門，政府監(jiān)察機構(gòu)、預防腐敗機構(gòu)等全部納入國家監(jiān)察委員會，并行使政府審計部門部分職能。其意在將現(xiàn)有的黨內(nèi)巡查、行政監(jiān)察、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督整合為統(tǒng)一的國家監(jiān)督。

第二，獨立監(jiān)察，異體監(jiān)察。意蘊有四：其一，本質(zhì)在于將監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)中剝離，變同體監(jiān)督為異體監(jiān)督；其二，監(jiān)察委員會獨立于一府兩院，不受政府人事、經(jīng)費等制約；其三，設立于人大之下，由人大任命、對人大負責、受人大監(jiān)督，但人大無權(quán)對監(jiān)察委員會進行個案指導；其四，垂直管理。

第三，堅持黨的領(lǐng)導，與黨紀委合署辦公，全面覆蓋國家機關(guān)及公務員，解決法紀銜接問題。國家監(jiān)察委員會可與中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)合署辦公，各級監(jiān)察委員會主任由黨紀委書記兼任，其意在二：一則，既充分發(fā)揮紀委黨內(nèi)監(jiān)督作用，又保證國家監(jiān)察機關(guān)依法獨立行使職權(quán)；二則，破解黨紀難審非黨員公務人員、監(jiān)察難查非政府公職人員的難題，即合理銜接法紀鴻溝，又形成全面覆蓋國家機關(guān)及公職人員的國家監(jiān)督體系，即凡納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利、依法履行公職的公務員，包括黨內(nèi)機關(guān)、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院、民主黨派、部分社會團體機關(guān)的公職人員，均受其監(jiān)督。

第四，檢察機關(guān)保有一定偵查權(quán)（包含且不限于職務犯罪偵查權(quán)）。不吝假設檢察院喪失現(xiàn)有全部偵查權(quán)，可想而知，其法律監(jiān)督機關(guān)之本質(zhì)作用將大打折扣，其民事行政監(jiān)督、刑事偵查監(jiān)督、立案監(jiān)督、審判監(jiān)督、監(jiān)所監(jiān)督均難以保障實際效果；即便僅剝離其職務犯罪偵查權(quán)，當亦結(jié)此果。其因在于我國檢察機關(guān)之權(quán)威，一般多認為源于對職務犯罪的偵查權(quán)，而非沒有實際強制力的檢察建議和糾正違法通知書等；相反，其他機關(guān)正是迫于其執(zhí)掌偵查大權(quán)，這才將檢查建議、糾正違法通知書等“放在眼里”?？梢?，除非徹底修改我國憲制結(jié)構(gòu)，拋卻檢察院“法律監(jiān)督機關(guān)”之既有定位，變檢察院“三層級”職能為簡單公訴機關(guān)（亦含職務犯罪案件公訴權(quán)）12根據(jù)我國憲法和刑事訴訟相關(guān)法律，以人民法院審判權(quán)為參照，人民檢察院職權(quán)可界定為“三層級”結(jié)構(gòu)，即第一層級：法律監(jiān)督權(quán)或稱為“檢察”之權(quán)（訴訟監(jiān)督權(quán)）；第二層級：批準逮捕權(quán)、直接受理案件的偵查權(quán)、審査起訴決定是否公訴等；第三層級：派員出庭行使公訴權(quán)等。上述分別是略高于、等于、略低于人民法院審判權(quán)的權(quán)力位階。其中，“法律監(jiān)督權(quán)”的行使對象為刑事司法領(lǐng)域的“法律執(zhí)行權(quán)”，即偵查機關(guān)（包括檢察機關(guān)自偵部門）、審判機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)三大類職權(quán)。其中對審判機關(guān)的監(jiān)督在世界上主要國家的刑事訴訟制度中是極其少見的。針對這一問題的論述，參見封安波：《論我國檢察權(quán)的“三層級”結(jié)構(gòu)——基于〈憲法〉與〈刑事訴訟法〉銜接的考量》，載《法學家》2015年第4期。本文此處意在強調(diào)，若將檢察院職務犯罪偵查權(quán)完全抽離，必然破壞現(xiàn)行憲制結(jié)構(gòu)對于檢察院的“法律監(jiān)督機關(guān)”之定位。，否則檢察機關(guān)留有部分偵查權(quán)當屬必要。從域外經(jīng)驗來看，德國、日本和我國澳門地區(qū)盡管存在這樣或那樣的統(tǒng)一監(jiān)察機構(gòu)，但這并不妨礙檢察機關(guān)的偵查權(quán)力。行之有效的措施是，保有檢察機關(guān)一定程度的偵查權(quán)，保障法律監(jiān)督機關(guān)的權(quán)威性；在立法中，進一步研究國家監(jiān)察委員會監(jiān)察權(quán)與檢察機關(guān)偵查權(quán)的職能劃分、權(quán)限邊界及銜接制度。

三、出路：中國憲制與特色監(jiān)察

我國憲制結(jié)構(gòu)模式和特色政黨制度下，監(jiān)察委員會的改革試驗面臨諸多挑戰(zhàn)，包括且不局限于：監(jiān)察委員會的憲制前提及其與人大的關(guān)系問題、監(jiān)察委員會監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督問題、監(jiān)察委員會的監(jiān)督操作技術(shù)問題及與中國特色政黨制度合理銜接問題等。

（一）監(jiān)察委員會的憲制正當性

一個前置問題是，監(jiān)察委員會運行要求憲制機關(guān)具備明確的權(quán)力分置和權(quán)力法定運行程序，這個前提是否已具備？這一問題可分解有兩重意蘊。

其一，人大制度所要求的權(quán)力一元與監(jiān)察制度必備的權(quán)力多元如何能相容相生？1982年《憲法》第3條第3款規(guī)定：“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責、受它監(jiān)督?！笨梢姡F(xiàn)行憲法明確了國家機構(gòu)的兩級權(quán)力結(jié)構(gòu)：第一級權(quán)力為全國人大及其常委會，第二級權(quán)力則為國務院、最高人民法院和最高人民檢察院（以及中央軍事委員會）。這不僅是憲法所規(guī)定的，也是“議行合一”政治體制的基本原則?！皺?quán)力分置”要求對現(xiàn)行憲制二級權(quán)力架構(gòu)進行一級化，這意味著對“議行合一”體制和人民代表大會制度的徹底顛覆，何其難也?？梢姍?quán)力分置前提已不具備。

置換視角后衍生另一個問題：監(jiān)察委員會何以適應議行合一的憲制結(jié)構(gòu)和人民代表大會制度？該問題的實質(zhì)是如何協(xié)調(diào)人大與一府三院的關(guān)系，更確切地說，要求憲制機關(guān)具備明確的權(quán)力分置的監(jiān)察委員會，如何適應我國權(quán)力一元化的憲制結(jié)構(gòu)并尊重司法權(quán)的獨立性?；诒O(jiān)察委員的憲制地位，其對人大、司法機關(guān)的監(jiān)督，應僅限于法紀監(jiān)督、會計審計監(jiān)督，應無涉及立法民主、司法裁判等事務。

怎樣從憲制層面解決權(quán)力法定運行程序這個第二性問題？可行的方案是：通過修改憲法，改《行政監(jiān)察法》為《國家監(jiān)察法》，修訂《刑事訴訟法》《行政復議法》《審計法》《檢察院組織法》等一系列法律法規(guī)，在人大之下設一獨立行使國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察委員會，與政府、法院、檢察院同列第二級權(quán)力結(jié)構(gòu)，改“一府二院”為“一府三院”，從而賦予其憲制正當性；同時形成和規(guī)范國家監(jiān)察權(quán)力運行具體程序。此二者從憲制層面為監(jiān)察委員會制度解決正當性問題，為本次改革試驗鋪平道路，具體解決前文所述整合資源、獨立監(jiān)察、擴大覆面、法紀銜接等問題。

（二）監(jiān)察委員會的制度合理性

接踵而至的問題是，合理解決監(jiān)察委員會于我國憲制結(jié)構(gòu)下存在之正當性這一問題后，如何保證監(jiān)察委員會本身不會淪為新的腐敗滋生地？

不論分權(quán)與制衡理論和社會主義監(jiān)督原則對該問題之論述差異何其大，有一點共性不容置疑：權(quán)力制約原則乃憲法基本原則13國內(nèi)對于憲法原則這一問題，較為系統(tǒng)的論述參見秦前紅：《憲法原則論》，武漢大學出版社2012年版。。在我國，盡管難以具備憲制機關(guān)之間的權(quán)力分置前提，至少應堅持的是監(jiān)察委員會內(nèi)部分權(quán)制約。否則，一旦掌握集中監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察委員會，既無外部憲制分權(quán)機關(guān)制約，又無內(nèi)部分權(quán)制衡，監(jiān)察委員會很可能成為掌握極大權(quán)力的新生既得利益群體和憲制之下“最強者”；正義和是非標準將直接淪為其意志的體現(xiàn)14“正義”范疇的問題在人類思想史上占據(jù)重要地位，古希臘羅馬時期、中世紀神學時期、古典自然法和當代諸多法學、哲學、經(jīng)濟學家都對該問題有經(jīng)典論述。《理想國》一書中，色拉敘馬庫斯曾說“正義是強者的利益”，德國哲學家尼采發(fā)揚了這一觀點。本文該處并非稱頌該觀點，而意在強調(diào)監(jiān)察委員會內(nèi)部分權(quán)的必要性。實際上，批判繼承了亞里士多德、休謨、穆勒、亞當·斯密等為代表的正義觀，并“把以洛克、盧梭和康德為代表的傳統(tǒng)的社會契約論加以歸納，并將它提到一個更高的層次上來”（《正義論》前言）的精彩又廣受爭議的正義理論，參見［美］約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社2001年版。，最終淪落為新的腐敗滋生地。

從外部監(jiān)督視角出發(fā)，應至少注意以下四個問題：第一，堅持黨的領(lǐng)導，從監(jiān)察委員會與黨紀委“合署辦公”中跳出來，既要保證黨紀委對監(jiān)察委員會監(jiān)督功能，又要充分發(fā)揮執(zhí)政黨的監(jiān)督職能；第二，監(jiān)察委員會乃權(quán)力機關(guān)的監(jiān)察機關(guān)，要從科學立法、人事任免、聽取匯報、詢問質(zhì)詢等多重維度加強人大對監(jiān)察委員會的監(jiān)督功能，未來一大趨勢是通過有效行使全國人大及其常委會的違憲審查職能，進一步強化權(quán)力機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督；第三，有效發(fā)揮審判機關(guān)、檢察機關(guān)的監(jiān)督功能；第四，保障權(quán)力監(jiān)督有效行使，如定期發(fā)布公告，接受媒體、群眾監(jiān)督等。

（三）監(jiān)察委員會的科學技術(shù)性

監(jiān)察委員會能否辨識黨務、立法、行政、司法的不同運作規(guī)律，從而開展有針對性的監(jiān)察呢？這涉及監(jiān)察機關(guān)的操作技術(shù)問題，如何歸納不同國家機關(guān)乃至執(zhí)政黨的運作規(guī)律，如何針對不同地區(qū)作出因地制宜的具體辦法，如何具體操作過程中總結(jié)、發(fā)現(xiàn)和解決新的問題，都將關(guān)系到新生的監(jiān)察委員會是否能夠充分發(fā)揮監(jiān)察作用。

（四）監(jiān)察委員會的黨法統(tǒng)一性

中國特色社會主義法治體系語境下，監(jiān)察委員會面臨極為特殊且無借鑒經(jīng)驗的問題是，如何與中國特色政黨制度合理銜接。該問題之癥結(jié)在于，黨和法之間如何和諧統(tǒng)一？執(zhí)政黨能否遵法守紀、接受監(jiān)督，從而形成黨在法下的良制？黨法統(tǒng)一性同時也是全面依法治國、依憲執(zhí)政以及確保中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政的必要要求和必然趨勢。

上述問題涉及監(jiān)察委員會這一新生機構(gòu)的憲制正當性、制度合理性、技術(shù)科學性和黨法統(tǒng)一性四個重要維度，每一問題解決恰當與否，都關(guān)乎監(jiān)察委員會之改革試驗最終能否得以順利開展。

結(jié)語

中國特色社會主義法治語境下，監(jiān)察制度改革要與黨的領(lǐng)導和人民當家作主有機結(jié)合?；谖覈鴩?，借鑒域外有效經(jīng)驗，較好的改革路徑是修改憲法并制定《國家監(jiān)察法》，整合“三駕馬車”為“一馬當先”，于人民代表大會之下設獨立行使監(jiān)察權(quán)的國家監(jiān)察委員會，與黨紀委合署辦公，其主任由中紀委書記兼任；黨內(nèi)“雙規(guī)”與國家監(jiān)察一體兩面，紀律檢查委員會黨紀審查與國家監(jiān)察委員會刑事偵查同時進行。

在此一改革過程中，要注意圍繞整合資源、獨立監(jiān)察、擴大覆面、法紀銜接等四個角度，從憲制高度，科學設計監(jiān)察委員會這一新生機關(guān)；同時，從憲制正當性、制度合理性、技術(shù)科學性和黨法統(tǒng)一性四個維度，保證監(jiān)察委員會發(fā)揮實效、形成良制。

監(jiān)察委員會的試驗是對我國長期以來繼承的蘇聯(lián)監(jiān)察模式的重要改革，它預示著重大的政治制度變革：其意在將現(xiàn)有的黨內(nèi)巡查、行政監(jiān)察、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督整合為統(tǒng)一的國家監(jiān)督，形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務員的國家監(jiān)察體系；深層意蘊是將監(jiān)督權(quán)從行政權(quán)剝離，打破現(xiàn)有一府兩院的憲制結(jié)構(gòu)，變?yōu)橐桓骸Ｍ七M監(jiān)察委員會制度改革，對于全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全面依法治國、建設法治國家、依憲執(zhí)政和確保中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政等都具有重要意義。