再談依法治國十大標準

李步云

著名法學家

卷首語
Preface

再談依法治國十大標準

李步云

著名法學家

應《中國法律評論》之邀撰寫卷首語，我想再談談依法治國的十大標準，首先回顧一下“依法治國”被確立為基本國策的歷程。

建設法治中國，起點是1978年黨的十一屆三中全會，三中全會公報中提出一系列法治原則，強調(diào)要加強法制建設。這些原則，實際上都是現(xiàn)在法治國家應該具有的一些基本要求。所以依法治國這條道路的起點應該在1978年，路走了很長，走到今天已經(jīng)取得了很大進展，當然今后的路還很長。

依法治國這條路上有兩個里程碑，一個是“依法治國”1997年被寫入黨的十五大報告，1999年被寫入我國《憲法》，它們聯(lián)系在一起是第一個里程碑。它的意義是確立了法治的基本理論，即反對人治，依法治國。

第二個里程碑是黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這是歷史上第一次用中央全會決議的形式把“依法治國”的方針和奮斗目標確定下來，并為建設法治中國規(guī)劃了藍圖。

我之前曾經(jīng)概括過“依法治國”十條標準，即法制完備、主權在民、人權保障、權力制約、法律平等、法律至上、依法行政、獨立司法、程序正當、黨要守法。前五條講法律要良好，后五條強調(diào)法律要有權威。后來在十八屆四中全會公報起草過程中，我參加了法治湖南、法治廣東、法治浙江的文件起草，把這十項標準進一步具體化，形成了新的“依法治國”十大標準。我曾經(jīng)簡要闡述過這十項標準的主要內(nèi)容，結(jié)合最近這一年來的形勢，借此機會再深入說明。

第一項標準，人大民主科學立法。

四中全會說“法律是治國之重器”“良法是善治之前提”，人大制定良法，必須通過民主和科學的方法。我們已經(jīng)有了一些好的民主做法，比如法律草案在表決之前上網(wǎng)公布，讓老百姓看到，讓學界看到，都可以提意見。另外，請專家起草法律草案，重視專家意見。什么叫科學？概括地說，就是必須用馬克思主義哲學世界觀和方法論作為工具來指導立法工作，把馬克思主義的唯物論、辯證法作為方法來指導立法工作。比如說唯物論第一條要求必須從實際出發(fā)，即立法前必須把國情了解好，實際需要和可能需要都要考慮到。

人大民主科學立法，立法的目的不是為立法而立法，而是必須立良法。 “良法是善治之前提”，善治主要是法治，當然還有德治。什么叫良法？我曾經(jīng)撰文《良法之“真善美”》，概括了良法的九條標準，即真——反映事物規(guī)律，符合時代精神，體現(xiàn)國情特點；善——符合人民利益，實現(xiàn)社會公正，保障促進發(fā)展；美——宏觀結(jié)構(gòu)嚴謹和諧，微觀結(jié)構(gòu)要素完備，概念內(nèi)容清晰無誤。

目前人大在民主科學立法方面進步很大，但問題依然不少，例如，法律法規(guī)體系的脫節(jié)。在制定一部新法時，應該修改以前的法律或者出臺新的解釋，但是我們往往五年清理一次法規(guī)，作為一個成就，但那時新舊法沖突往往已經(jīng)造成危害。所以我們要強調(diào)，立一個新法，如果舊法與之有矛盾，必須該廢的廢、該改的改、該做新的解釋做新的解釋。四中全會在過去通常說的法律的“立、改、廢”后加了一個解釋的“釋”，強調(diào)法律修改中解釋手段的運用。

第二項標準，執(zhí)政黨依憲依法執(zhí)政。

四中全會特別強調(diào)執(zhí)政黨要依法執(zhí)政，特別是要依憲執(zhí)政，而且提出黨要領導立法，保證執(zhí)法，支持司法，帶頭守法。

黨領導立法，這是當然的，全世界都這樣，任何議會立法都是執(zhí)政黨在支配。它要提出議案，通過立法來執(zhí)政。但黨不是最高國家權力機關，1978年憲法就把這條規(guī)定刪掉了，黨中央不是在組織上領導全國人大，而是在政治上、思想上領導，國家權力機關是人民代表大會，這是人民當家作主的形式。

黨支持司法，黨委不允許干預司法，法院獨立審判案件，這是巨大的進步。

中央政治局會議提出“五個體系”——完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系以及完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，其中引起爭議最大的是該不該把黨內(nèi)法規(guī)建設列入法治體系里。有人認為，黨內(nèi)法規(guī)不是法，不應該納入法治體系。但我贊同納入，為什么？執(zhí)政黨在實際領導國家、管理國家，在政治生活中，黨內(nèi)法規(guī)非常重要，各級領導、各級黨組織不僅自己要帶頭守法，要支持司法，要保證執(zhí)法，更要領導立法，所以國家的一切法治活動，實際是由黨指導的。因此把黨規(guī)范好，也是更好地依法治國。把黨內(nèi)法規(guī)納入法治體系，四中全會這么做是合理的，對于法治國家建設非常重要。

但這里需要強調(diào)一點，嚴格意義上講，黨沒有“法”，黨只有“規(guī)”?！胺ā笔菄覍Ｓ忻~，四中全會文件提到黨內(nèi)法規(guī)體系，實際上是不嚴謹?shù)?，去年六中全會公報就變?yōu)椤白袷攸h章黨規(guī)和國家憲法法律”“確保黨章黨規(guī)黨紀在全黨有效執(zhí)行”，用的“黨規(guī)”，將黨規(guī)與國法配套，沒有用“黨內(nèi)法規(guī)”。

從宏觀上把黨規(guī)納入法治體系中是可以的，但是不能說黨規(guī)是法律，二者不能劃等號。國家法律體系包括憲法、法律、行政法規(guī)，還可以包括行政規(guī)章。社會有自己的規(guī)則體系，黨也有自己的黨規(guī)黨紀，各自有管理范圍，不能逾越。

人民代表開會，黨的總書記也是人民代表，參加審議，參加立法投票，到小組會上發(fā)言，這些都表現(xiàn)了黨的依法執(zhí)政。黨的很多改革主張通過立法來行使，變?yōu)榉伞?/p>

在執(zhí)政黨依法執(zhí)政這個方面，涉及最近一個比較熱的話題，即監(jiān)察委員會的成立，它把原來黨的紀委、行政監(jiān)察部門以及檢察機構(gòu)職務犯罪部門結(jié)合在一起。目前正在地方搞試點，未來一定會在全國推行。我認為成立監(jiān)察委員會是一個進步，一是它把黨的紀委納入國家法治生活，可以解決如“雙規(guī)”的問題：“雙規(guī)”是不是違憲，“雙規(guī)”要不要取消，紀委是否可以審查黨外人員？二是作為獨立機構(gòu)，解決了以前部門層級過低、監(jiān)督不力的問題，像周永康、薄熙來這些“領導干部”，檢察院根本不敢調(diào)查，但將紀委、監(jiān)察部門合在一起，對很多高級干部就可以啟動調(diào)查程序。當然成立監(jiān)察委員會要解決的問題也很多：它的權力不能太大，它自己也要受監(jiān)督。一些重大案子，是由檢察院提起公訴，還是由監(jiān)察委員會直接向法院提起公訴，這些問題都值得研究。

第三項標準，政府依法行政。

政府依法行政是全世界的通例，8 0%的法律都是由行政機關行使。西方講依法治國主要說政府能夠依法治國，依法辦事，依法處理問題。我們國家與西方國家體制不一樣，還必須強調(diào)黨要依法執(zhí)政，所以第二項標準非常重要！另外，我們的人大與西方議會也不一樣，我們以人大是最高權力機關，行政機關和司法機關都由它選舉出來，我們不是三權分立，所以把人大放在法治國家標準的第一項是符合邏輯的。

第四項標準，社會依法自治。

這是黨的十八大的一個貢獻，建設法治社會，十八大以前沒有這個概念，沒有提過社會要依法自治。在黨的十四大之前，叫社會要依法治理，政府要剝離開來。現(xiàn)在稱為“政社分開”，即提高企業(yè)、事業(yè)單位、學校、人民團體、行業(yè)組織的地位，讓這些社會組織自治，政府不該管的不管，讓它自治。社會依法自治，政府依法行政，二者并列。

社會依法自治是法治理論的一個發(fā)展，這個“法”包括軟法，“組織”包括基層自治組織。但是目前與政府相比，社會組織還比較弱小。

第五項標準，法院獨立公正司法。

這個問題比較大，比較敏感，現(xiàn)在有的人回避“獨立”兩個字。獨立公正司法，應該可以提，為什么？一是歷屆黨的代表大會都提，要保證法院獨立行使審判權，檢察院獨立行使檢察權，這不是十八大以后才有的。二是不提政治上不利，被人家抓住辮子，說我們國家司法不獨立。世界貿(mào)易組織（WT O）有一個規(guī)則，法院必須獨立。我們也簽署了很多國際文件，同時是聯(lián)合國常任理事國，要負起大國責任。三是在十八大以后，在政法工作會議上，中央政法委書記也明確宣布政法委不再干預案件審理，保障法院獨立行使審判權。我們是從這個含義上來講“獨立”，與西方三權分立下的司法獨立不同。

所以，我所強調(diào)的獨立司法，是黨不干涉司法，政府不干涉司法，包括人大也不干涉司法，這是我國《憲法》第126條規(guī)定的。

我們現(xiàn)在已經(jīng)有了很大的進步，“黨要支持司法”，沒有說領導司法，沒有說干涉司法，而是“支持司法”，支持法院和檢察院獨立行使權力。

第六項標準，完善法制監(jiān)督體系。

法制監(jiān)督體系包括兩部分：第一，國家權力監(jiān)督國家權力；第二，社會權利監(jiān)督國家權力。

第一部分包括全國人大對“一府兩院”的監(jiān)督，專門機關對社會組織、政府組織的監(jiān)督，以及領導機構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督。

第二部分最主要是輿論監(jiān)督，其次還包括社會組織、人民團體對權力機關的監(jiān)督，以及公民個人的監(jiān)督。

現(xiàn)在人大對“一府兩院”如何監(jiān)督也是有爭論的，例如，對“一府兩院”提反對意見有沒有法律根據(jù)？要不要個案監(jiān)督？人大審議報告可不可以不通過？不通過怎么辦？

人大對“一府兩院”的監(jiān)督，還有很多工作要做。對一些重大的失職，要追究相關人員的責任，可以啟動彈劾程序。原來我在建議憲法委員會的時候，十大任務里面就有彈劾，對領導干部可以彈劾。領導干部嚴重失職的，不管犯不犯罪，先啟動彈劾程序，彈劾之后撤銷其職務，構(gòu)成犯罪的再走司法程序。

第七項標準，健全法制保障體系。

我認為法制保障體系中首要的是律師制度，還有法律援助、司法助理員、人民調(diào)解等。四中全會特別強調(diào)律師的作用，包括社會律師、公職律師、公司律師等。

律師權利保障目前還存在一些問題，如個別法院抓律師，給律師定偽證罪，在社會上產(chǎn)生一定的負面影響。

第八項標準，弘揚法制。

法制文化這個概念全世界有160多條定義，非常廣泛。在我們國家目前來講，一個是法律意識，一個是法制意識，包括正確的法律觀念。 法制宣傳、法制教育非常關鍵，比如法學教育培養(yǎng)人才，法官、檢察官提升素養(yǎng)，這都屬于文化范疇里面的。

第九項標準，保障人權。

法制有兩方面價值，倫理價值和工具價值。過去我們偏向法律工具主義，把法律看成工具，這是片面的。法律歸根結(jié)底是保障人權，立法、執(zhí)法、司法最后都是為了保障人的權利。人權不是一個可怕的概念、抽象的概念，它是人追求幸福、追求利益的權利。物質(zhì)利益、精神利益，包括人身和人格的權利都是人權的范圍，法律歸根結(jié)底就是保護人權。

第十項標準，堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統(tǒng)一。

黨的領導是我們社會主義法治建設的一個特點。實踐證明，黨領導政治體制是有活力的，因為這個政治體制保證了我們經(jīng)濟高速穩(wěn)定發(fā)展，極大地改善了人民生活，國際上十個脫貧人口中有九個是中國人。這些經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了世界奇跡，現(xiàn)在我們是世界第二大經(jīng)濟體。經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進步證明我們的政治體制是有活力的，是站得住的。

民主和法治怎么統(tǒng)一，概括起來就兩句話：民主法治化，法治民主化。民主法治化，即民主的各個環(huán)節(jié)都要有法律來保證；法治必須民主化，就是立法、執(zhí)法、司法都要體現(xiàn)群眾參與和群眾監(jiān)督。如何處理好民主法治化和法治民主化，這里面也還有許多工作要做。

在黨的領導與民主和法治的關系上，概括起來就是既要堅持黨的領導，又要改善黨的領導。改善黨的領導，核心問題就是執(zhí)政黨依法依憲執(zhí)政，納入法治軌道，就是前面提到的保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，這是法治層面上的關系。在民主層面上，黨的十八屆六中全會《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》強調(diào)了黨內(nèi)民主和民主集中制，強調(diào)堅持集體領導制度，實行集體領導和個人分工負責相結(jié)合，這與政府的首長負責制是不同的。除了黨內(nèi)民主，黨也必須尊重作為最高權力機關的全國人大，黨不能凌駕于它之上；黨員干部在人民代表大會上，也只是普通的參會代表，發(fā)表意見，享有一票投票權。