奏折制度與請(qǐng)示報(bào)告制度的比較研究

顧亞欣

（揚(yáng)州大學(xué)，江蘇 揚(yáng)州 225012）

奏折制度與請(qǐng)示報(bào)告制度的比較研究

顧亞欣

（揚(yáng)州大學(xué)，江蘇 揚(yáng)州 225012）

奏折制度與請(qǐng)示報(bào)告制度是上下級(jí)之間信息傳遞與處理制度的典型代表。本文從八個(gè)方面對(duì)二者的特點(diǎn)予以分別概括，并對(duì)二者的共性與差異作比較分析，以求在宏觀的歷史視域中對(duì)其得出更為理性的認(rèn)識(shí)，并揭示中共所推行的制度變革對(duì)信息活動(dòng)及文書工作的重要作用。

奏折制度 請(qǐng)示報(bào)告制度 信息 文書

奏折制度是清代獨(dú)有的文書制度，前后歷時(shí)兩百余年，成為當(dāng)時(shí)搜集、傳送、處理信息的重要工具。請(qǐng)示報(bào)告制度則是中共黨內(nèi)的一項(xiàng)重要的工作機(jī)制，旨在通過強(qiáng)化對(duì)信息的獲取及整合而鞏固充分民主基礎(chǔ)上的高度集中，確保黨的路線、方針、政策的貫徹執(zhí)行。奏折制度與請(qǐng)示匯報(bào)制度均涉及上下級(jí)之間的信息傳遞與處理，因運(yùn)行邏輯與內(nèi)在理路的相似而有一定共性；同時(shí)也因主觀目的與客觀背景的差異而存在著諸多不同。對(duì)二者進(jìn)行比較分析，有利于在宏觀的歷史視域中對(duì)其得出更為理性的認(rèn)識(shí)。

一、奏折制度與請(qǐng)示報(bào)告制度的主要共性

1.經(jīng)歷體制化的過程。奏折與請(qǐng)示報(bào)告制度最初都是作為臨時(shí)性措施存在，并逐漸完善而成為體制的一部分。奏折最初只是題本的補(bǔ)充，傳遞與處理程序與題本相同。至康熙年間，康熙帝允許親信曹寅、李煦以奏折匯報(bào)地方情形，并可直交宮中由皇帝拆閱。奏折遂演變?yōu)橛刑貏e用途的私人秘密文書。在此后的運(yùn)作中，奏折逐漸呈現(xiàn)出保密性強(qiáng)、真實(shí)可靠、傳遞迅速等優(yōu)點(diǎn)而日漸受到重視，并逐步被納入制度框架?？滴跷迨迥昶穑试S通過官方的馳驛系統(tǒng)傳遞奏折，標(biāo)志著奏折的性質(zhì)又從私人密信轉(zhuǎn)變?yōu)楣俜轿臅?。尤其是雍正帝即位之后，?qiáng)化了奏折作為保密性非正式公文的地位。他擴(kuò)大了可上折言事人員的范圍，并建立輪班奏事制度，確保相關(guān)信息及時(shí)送達(dá)御前。同時(shí)啟用專門的折匣，無折匣封裝的奏折一律不予接收。至乾隆年間，又于具奏主體、傳送辦法、文書形式等方面作進(jìn)一步完善。各省的鹽政、關(guān)差等級(jí)別的地方官員也獲得奏事權(quán)，上奏范圍也擴(kuò)大至日常統(tǒng)計(jì)數(shù)字、城垣修復(fù)情況、各類案件等常規(guī)信息。又規(guī)定必須嚴(yán)格按照內(nèi)容的重要程度遞送，確保重要奏折及時(shí)送達(dá)。對(duì)奏折的處理也進(jìn)一步細(xì)化，常規(guī)奏折均由辦事大臣閱看后再進(jìn)呈。而奏折的語言、字體等亦有了統(tǒng)一規(guī)范。上述措施使奏折制度基本趨于完善。乾隆十三年，正式廢止奏本，一律以題本代之。乾隆五十八年，規(guī)定題本與奏折不得進(jìn)呈相同事宜。這標(biāo)志著奏折取得獨(dú)立地位，成為正式的國家行政文書，也意味著其體制化過程的完成。

而請(qǐng)示報(bào)告制度原是中共于秘密條件下一種非正式的信息傳播方式，而體制化的努力亦在其誕生之初開始。1923年，中共中央即發(fā)出相應(yīng)通告，為建立每月報(bào)告制度作準(zhǔn)備。1928年的《關(guān)于各省委對(duì)中央的報(bào)告大綱》中又對(duì)報(bào)告的時(shí)間、種類、內(nèi)容以及保密要求都做了規(guī)定。1931年，中華蘇維埃共和國臨時(shí)中央政府發(fā)布 《關(guān)于建立報(bào)告制度問題》的通令，要求各級(jí)蘇維埃政府要建立下級(jí)向上級(jí)經(jīng)常作報(bào)告、上級(jí)對(duì)下級(jí)實(shí)行工作檢查的制度。1932年11月25日，《中央革命軍事委員會(huì)通令》要求各部隊(duì)把向上級(jí)報(bào)送材料作為一項(xiàng)制度。1942年9月，中共中央作出《關(guān)于抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，規(guī)定在遇到全局性問題時(shí)，必須請(qǐng)示中央，不得標(biāo)新立異、自作決定。1945年七大制訂的黨章中又規(guī)定“凡關(guān)于全國性質(zhì)的問題，在中央沒有發(fā)布意見和決定以前，各部分和各地方黨的組織及黨的負(fù)責(zé)人，除自行討論及向中央建議外，均不得自由發(fā)布意見和決定”[1]。至1948年初，全黨開始為執(zhí)掌全國政權(quán)作準(zhǔn)備，請(qǐng)示報(bào)告制度最終建立的條件也趨于成熟。1948年1月7日，毛澤東為中共中央起草《關(guān)于建立報(bào)告制度的指示》，規(guī)定各級(jí)軍政首長(zhǎng)須對(duì)中央定期報(bào)告，并對(duì)報(bào)告的內(nèi)容、頻率、傳送方式、寫作風(fēng)格等作具體規(guī)定。3月25日，毛澤東又起草 《關(guān)于建立報(bào)告制度的補(bǔ)充指示》，對(duì)落實(shí)制度、保障中央知情權(quán)及權(quán)威作具體規(guī)定。6月5日，中共中央發(fā)布《關(guān)于宣傳工作中請(qǐng)示報(bào)告制度的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），對(duì)宣傳工作中的請(qǐng)示報(bào)告工作作具體規(guī)定。毛澤東復(fù)起草《各中央局、分局、前委應(yīng)向中央報(bào)告的事項(xiàng)》，涵蓋了各類工作中18項(xiàng)必須事前請(qǐng)示或事后匯報(bào)的主要內(nèi)容。9月8日舉行的政治局會(huì)議上又通過了《關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)軍委分會(huì)及前委會(huì)向中央請(qǐng)示報(bào)告制度的決議》（以下簡(jiǎn)稱《決議》），對(duì)工作中的決定權(quán)及請(qǐng)示備案等作了詳細(xì)規(guī)定。這標(biāo)志著請(qǐng)示報(bào)告正式成為黨內(nèi)上下級(jí)溝通的一項(xiàng)正式制度。而在建立政權(quán)之后的1953年3月，中共中央發(fā)布 《關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請(qǐng)示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），規(guī)定政府的重大事宜須請(qǐng)示中央，政府對(duì)于中央決議的執(zhí)行情況等亦須定期匯報(bào)。這標(biāo)志著請(qǐng)示報(bào)告制度自黨內(nèi)擴(kuò)展至政府部門，并最終得到建立。

2.涵蓋內(nèi)容廣泛。作為溝通信息、參考咨詢的重要工具，奏折制度與請(qǐng)示報(bào)告制度都需要為決策者提供包羅萬象、涵蓋內(nèi)容廣泛的信息。在雍正時(shí)期，官員不論公私事件，凡是應(yīng)守機(jī)密或應(yīng)迅速上呈者，都可具折呈報(bào)。至乾隆年間，規(guī)定“如遇新異案件及有關(guān)緊要者，即應(yīng)就所聞見據(jù)實(shí)奏聞”[2]。同時(shí)又進(jìn)一步擴(kuò)展奏折呈報(bào)的內(nèi)容，除農(nóng)業(yè)收成、自然災(zāi)害、官吏賢否等情形外，“諸如甄別教職、千總、查辦鳥槍、估修船只及官員并無換帖宴會(huì)、制造萬民傘等”[3]亦在奏報(bào)之列。而1948年9月通過的 《決議》則對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度的內(nèi)容作出詳盡說明，涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化、黨務(wù)等六大類五十余項(xiàng)事務(wù)。在中共建政之后，又作出進(jìn)一步擴(kuò)展，包括擁有財(cái)產(chǎn)、社會(huì)職務(wù)等個(gè)人主要事宜亦被納入請(qǐng)示報(bào)告的內(nèi)容之列。

3.對(duì)報(bào)告內(nèi)容、時(shí)間、方式等有明確限定。盡管在涵蓋內(nèi)容上十分廣泛，但奏折制度與請(qǐng)示報(bào)告制度對(duì)于報(bào)告的內(nèi)容、時(shí)間、方式等亦有明確限定，從而體現(xiàn)出制度所具有的規(guī)范性。乾隆年間對(duì)大臣上奏的內(nèi)容及時(shí)間等有明確規(guī)定。乾隆五十八年時(shí)，規(guī)定將無關(guān)緊要事件一律以題本上奏，而若“實(shí)系重要急務(wù)，原仍許其隨時(shí)專折具奏”[4]，以使奏折內(nèi)容進(jìn)一步優(yōu)化。同時(shí)，亦曾數(shù)次申斥“并無專行陳奏事件”[5]及長(zhǎng)期不上奏者。在《關(guān)于建立報(bào)告制度的指示》中，要求各地“每?jī)蓚€(gè)月，向中央和中央主席作一次綜合報(bào)告”。報(bào)告除介紹情況本身外，須包括“發(fā)生的問題與傾向，對(duì)于這些問題和傾向的解決方法”[6]。在1948年9月的 《決議》中，又對(duì)各項(xiàng)內(nèi)容的請(qǐng)示報(bào)告范圍及程度作出具體說明。而各地執(zhí)行過程中亦注意對(duì)有關(guān)方面作進(jìn)一步規(guī)范。如華北局就對(duì)請(qǐng)示報(bào)告中“只限于一般的、技術(shù)的、零碎的、不關(guān)重要的東西”[7]的現(xiàn)象提出批評(píng)。在建政之后，相關(guān)規(guī)定得到進(jìn)一步完善，諸如一事一文、言簡(jiǎn)意賅、條理清楚等成為請(qǐng)示報(bào)告時(shí)的基本規(guī)范，并得到普遍執(zhí)行。

4.不具備最終決定力。在經(jīng)歷了體制化過程之后，奏折制度與請(qǐng)示報(bào)告制度都成為官方公文系統(tǒng)的組成部分。但僅具咨詢參考功能，而無最終決定力。奏折上的朱批由皇帝所寫，代表皇帝意志；但系針對(duì)具體事宜而發(fā)，屬于行政指導(dǎo)意見。因此不具有法的普適性，其法理地位亦不可與正式詔令相提并論。早在雍正年間，即規(guī)定官員奉到皇帝所批奏折后，不得以之作為最后定案，須以正式諭令為準(zhǔn)。而如上文所述，在1945年中共七大通過的黨章中，亦規(guī)定對(duì)于全國性質(zhì)的問題，在中央發(fā)布正式?jīng)Q定前，各地不得自由發(fā)布意見和決定。1948年9月通過的《決議》則進(jìn)一步明確對(duì)于中央已決定的事宜，如有不同意見，“可向中央說明理由，提出意見，等候中央批示，但不允許擅自修改”。中央未決定的事宜，可提出建議，但應(yīng)“請(qǐng)求中央決定公布，或由中央批準(zhǔn)，用地方名義發(fā)表”[8]。上述規(guī)定將奏折制度與請(qǐng)示報(bào)告制度的效力限定在一定范圍內(nèi)，亦使其內(nèi)容無法對(duì)全社會(huì)完全公開。這一方面滿足了保密的需要，也確保了權(quán)力的適度集中，促進(jìn)了行政效率的提升。

二、奏折制度與請(qǐng)示報(bào)告制度的主要差異

1.信息流通路徑不同。從奏折制度與請(qǐng)示報(bào)告制度各自的規(guī)定可以看出：二者所設(shè)計(jì)的信息流通路徑存在明顯不同。奏折制度起源于親近官員向皇帝個(gè)人所上呈的私人秘密文書，幾乎所有信息皆流向皇帝這一最后終端。因此，無論在具奏主體、傳送辦法、文書形式等方面如何完善，都是為了使信息能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地直接匯集到皇帝本人。同時(shí)，一省一地往往多人擁有上折言事權(quán)，其信息收集與傳送的渠道皆直接通向皇帝；彼此之間則互相隔絕。而請(qǐng)示報(bào)告制度的信息流通則呈現(xiàn)出明顯的層次性。這表現(xiàn)為除了許多重大信息必須直接傳送至中央一級(jí)組織外，地方各級(jí)組織亦可接收并處理一定的信息。如1948年6月頒布的《規(guī)定》中，指出某些具有地方性、局部性的信息可以先向上一級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告，而不必直接送往中央。在決定某些處于上級(jí)指示范圍內(nèi)的言論是否可發(fā)布時(shí)，宣傳部門甚至無須每次都向上級(jí)請(qǐng)示，只需要同級(jí)黨委的同意即可。

2.信息的區(qū)分度不同。奏折制度與請(qǐng)示報(bào)告制度中信息流通路徑的不同使二者的信息區(qū)分度亦產(chǎn)生差異。在奏折制度中，由于信息直接流向皇帝，因此信息的區(qū)分度較差，皇帝需要親自處理所有的信息，并作出決斷。雍正帝對(duì)所上奏折“皆親自覽閱批發(fā)，從無滯留，無一人贊襄于左右”[9]，僅雍正元年即朱批奏折2000余件。至乾隆時(shí)期，雖然引入辦事大臣等協(xié)助皇帝處理奏折，但皇帝仍需對(duì)每件奏折作親自處理。如對(duì)折內(nèi)事務(wù)已有決定，可令大臣直接擬旨，擬旨完畢后還需再進(jìn)呈御覽。如未有明確意見，則需與大臣當(dāng)面商討。而在請(qǐng)示報(bào)告制度中，則對(duì)信息作有效區(qū)分。在1954年頒布的《決定》中，要求向中央呈報(bào)的信息應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分為請(qǐng)求批示和報(bào)告兩種性質(zhì)。需要上級(jí)作出明確指示的屬于請(qǐng)示，并且要注明請(qǐng)求批示及需要何人或何部門批示；屬于情況介紹的屬于報(bào)告，一律不寫“請(qǐng)求指示”一類的字樣，中央亦不對(duì)此作批示。這對(duì)信息作了有效分流，也提高了信息處理的效率。

3.信息呈報(bào)者的主體性程度不同。由于在信息區(qū)分度上存在差異，信息呈報(bào)者在兩種制度中的主體性程度亦因此而不同。在奏折制度中，由于所有的信息都須直接經(jīng)由皇帝處理，因此信息呈報(bào)者難以對(duì)其施加實(shí)質(zhì)性影響。雍正帝每件奏折皆本人親批，下屬不得置一辭。即使在制度已較為完善的乾隆年間，亦必須以皇帝的朱批作為最終形成諭旨的依據(jù)。而請(qǐng)示報(bào)告制度則賦予信息呈報(bào)者一定的主體性。一方面，在呈報(bào)的過程中鼓勵(lì)呈報(bào)者發(fā)揮主體性。1948年9月的《決議》中要求請(qǐng)示報(bào)告“不是平鋪直敘地?cái)⑹鲞^程，要能說明工作動(dòng)態(tài)，發(fā)現(xiàn)工作中產(chǎn)生的問題和傾向，及其癥結(jié)之所在與解決之方法”[10]。建政以后，亦要求“在提供每一具體事例的時(shí)候，應(yīng)該有分析有批判”[11]。另一方面，呈報(bào)者亦可對(duì)最終的決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。如1948年6月6日，鄧小平為中原局起草了 《貫徹執(zhí)行中共中央關(guān)于土改和整黨的工作指示》，提出一套針對(duì)新解放區(qū)的土改與整黨工作的具體政策。中共中央隨即向各區(qū)批轉(zhuǎn)這一《指示》。毛澤東認(rèn)為“有了中原局這個(gè)文件，中央就不需要再發(fā)此類文件了”[12]。

4.個(gè)人化色彩的差異。奏折制度與請(qǐng)示報(bào)告制度的根本不同體現(xiàn)在個(gè)人化程度的差異上。前者起源于近臣對(duì)皇帝的私密文書，并始終帶有濃厚的個(gè)人化色彩。這表現(xiàn)為對(duì)信息保密性的高度重視以及對(duì)上奏者范圍的限制等方面。奏折的內(nèi)容始終只允許在小圈子內(nèi)傳播。雍正帝反復(fù)對(duì)上奏者強(qiáng)調(diào)保密的重要性，認(rèn)為“若不能密，不如不奏也”[13]。乾隆年間要求重要奏折不得假手他人書寫，彼此間不得互相打聽，奏折及朱批內(nèi)容不得于題本中公開引用。而具有上奏資格者的范圍雖然數(shù)次擴(kuò)大，但最為了解民情的下層官員卻始終無上奏權(quán)?；实垡恢睂€(gè)人信息來源固定于為其所熟悉的中高級(jí)官員之中。一系列制度化措施的結(jié)果是令所有重大事務(wù)都須先由奏折向皇帝請(qǐng)示，對(duì)奏折的批示也無須與大臣商議。中樞行政機(jī)構(gòu)最終被架空，淪為皇帝個(gè)人的文書班子。奏折亦成為高度個(gè)人化的統(tǒng)治工具。而請(qǐng)示報(bào)告制度的對(duì)象自一開始即為組織。通過信息的嚴(yán)格區(qū)分、層次性傳播及對(duì)呈報(bào)者主體作用的發(fā)揮，請(qǐng)示報(bào)告制度為組織內(nèi)部集體智慧的發(fā)揮提供了載體。而隨著時(shí)代的發(fā)展，這一制度的內(nèi)涵也不斷豐富，一般個(gè)人亦可就自身的個(gè)性化信息對(duì)相應(yīng)的上一級(jí)組織作請(qǐng)示報(bào)告。從而形成了有序流動(dòng)、彼此互動(dòng)的立體化架構(gòu)，而非主要依靠個(gè)人意志維持運(yùn)轉(zhuǎn)的封閉系統(tǒng)。

三、結(jié)語

奏折制度與請(qǐng)示報(bào)告制度所處的時(shí)代在時(shí)間上前后相接，同時(shí)也發(fā)生了深刻的變化。因此二者之間存在共性與差異是外部環(huán)境及相關(guān)因素制約影響下的必然結(jié)果。二者彼此之間有所繼承與創(chuàng)新，也對(duì)信息傳遞、文書處理等方面產(chǎn)生了巨大的影響。這反映出中共所推行的制度改革對(duì)人類信息活動(dòng)及文書工作的獨(dú)特貢獻(xiàn)。

[1]中國共產(chǎn)黨黨章（中國共產(chǎn)黨第七次全國代表大會(huì)1945年6月11日通過）[G]·中共中央組織部組織局.民主集中制理論與實(shí)踐.北京：黨建讀物出版社，1994:71.

[2]清高宗實(shí)錄：卷一二九五[M].乾隆五十二年十二月.

[3]清高宗實(shí)錄：卷六九一[M].乾隆二十八年七月.

[4]清高宗實(shí)錄：卷一四八一[M].乾隆六十年六月.

[5]清高宗實(shí)錄：卷八九〇[M].乾隆三十六年八月.

[6]毛澤東.毛澤東選集（第四卷）[M].北京：人民出版社，1991:1264.

[7]中共中央華北局辦公廳.中共中央華北局重要文件匯編（第一卷）[M].中共中央華北局辦公廳編印，1954:48.

[8]關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)軍委分會(huì)及前委會(huì)向中央請(qǐng)示報(bào)告制度的決議 [G]·中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館.建黨以來重要文獻(xiàn)選編（1921-1949）（第25冊(cè)）.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011:526.

[9]清世宗實(shí)錄:卷九六[M].雍正八年七月.

[10]關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)軍委分會(huì)及前委會(huì)向中央請(qǐng)示報(bào)告制度的決議 [G]·中共中央文獻(xiàn)研究室、中央檔案館.建黨以來重要文獻(xiàn)選編（1921-1949）（第25冊(cè)）.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011:528

[11]健全請(qǐng)示報(bào)告制度[G]·《人民日?qǐng)?bào)社論全集》編寫組.人民日?qǐng)?bào)社論全集（國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和社會(huì)主義改造時(shí)期）.北京：人民日?qǐng)?bào)出版社，2013:88.

[12]毛澤東、鄧小平關(guān)于根據(jù)地工作的來往文電選載[J].黨的文獻(xiàn)，1994（4）:31.

[13]朱批諭旨.李秉忠奏折[M].雍正七年三月初十日折朱批.

責(zé)任編輯：馬俊

2017-02-03

顧亞欣，揚(yáng)州大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院講師，博士。