強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)效的法治思考

■陶進(jìn)華

強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)效的法治思考

■陶進(jìn)華

強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)效必須做到，一是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)，營(yíng)造良好的監(jiān)督環(huán)境和氛圍；二是完善監(jiān)督制度，為強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督提供有力的制度保障；三是嚴(yán)格執(zhí)行黨規(guī)黨紀(jì)，是確保黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)效的關(guān)鍵。

強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督；實(shí)效；法治思考

黨的十八大以來(lái)，隨著強(qiáng)烈的正風(fēng)肅紀(jì)，老虎蒼蠅一起打，微腐敗治理如火如荼，一批有問(wèn)題的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部受到清除和處理，黨內(nèi)政治生態(tài)明顯好轉(zhuǎn)，黨心、民心得到極大的提振。在這樣的背景下，如何進(jìn)一步落實(shí)黨的十八屆六中全會(huì)精神，持續(xù)有效地推進(jìn)政治生態(tài)的進(jìn)一步好轉(zhuǎn)，讓政治生態(tài)永遠(yuǎn)山清水秀、風(fēng)清氣正成為我們必須認(rèn)真思考的一個(gè)嚴(yán)肅的政治問(wèn)題。

那么多領(lǐng)導(dǎo)干部出問(wèn)題，原因固然很多，但過(guò)去長(zhǎng)期管黨治黨寬松軟，政治生態(tài)受污染，日常管理監(jiān)督不力應(yīng)當(dāng)是一個(gè)非常重要的原因。正如習(xí)近平同志2016年1月12日在中紀(jì)委六次全會(huì)上的講話嚴(yán)肅指出的那樣，“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子‘一把手’是‘關(guān)鍵少數(shù)’中的‘關(guān)鍵少數(shù)’，‘一把手’違紀(jì)違法最易產(chǎn)生催化、連鎖反應(yīng)，甚至造成區(qū)域性、系統(tǒng)性、塌方式腐敗。許多違紀(jì)違法的一把手之所以從‘好干部’淪為‘階下囚’，有理想信念動(dòng)搖、外部‘圍獵’的原因，更有日常管理監(jiān)督不力的原因。領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任越重大、崗位越重要，就越要加強(qiáng)監(jiān)督?！?/p>

要防止一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部大面積出問(wèn)題，我們只有用法治思維和法治方式加強(qiáng)對(duì)黨員干部，特別是“關(guān)鍵少數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)干部的黨內(nèi)監(jiān)督，形成穩(wěn)定、持久、可預(yù)期的黨內(nèi)監(jiān)督環(huán)境、監(jiān)督意識(shí)、監(jiān)督制度并嚴(yán)格執(zhí)行方可成行。

一、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)，營(yíng)造良好的監(jiān)督環(huán)境和氛圍

過(guò)去，我們認(rèn)為，黨的干部，特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，受黨教育多年，經(jīng)過(guò)層層選拔、鍛煉、考驗(yàn)，思想上、政治上應(yīng)當(dāng)是成熟的。我們應(yīng)當(dāng)相信他們，信任他們，用人不疑，疑人不用，從而放松了對(duì)他們的日常教育管理和監(jiān)督，出現(xiàn)了一些黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部黨的觀念淡漠、組織渙散、紀(jì)律松弛，好人主義盛行，不愿負(fù)責(zé)、不敢擔(dān)當(dāng)，全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任缺失、監(jiān)督責(zé)任缺位，管黨治黨失之于寬松軟，以致黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力等問(wèn)題突出。有的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部一朝權(quán)在手，便把令來(lái)行，人生觀、世界觀、價(jià)值觀扭曲變形，貪欲私心膨脹，目無(wú)組織，目無(wú)法紀(jì)，膽大妄為，把為黨為人民服務(wù)的權(quán)力變成牟取私利的工具，最終被黨和人民擯棄。

管黨治黨不力，問(wèn)題叢生的原因，多由監(jiān)督觀念淡薄，監(jiān)督責(zé)任不夠明晰，監(jiān)督制度操作性和實(shí)效性不強(qiáng)，黨內(nèi)監(jiān)督乏力造成。今后，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部必須牢固樹(shù)立任何權(quán)力必須受到監(jiān)督的強(qiáng)烈意識(shí)，沒(méi)有禁區(qū)，沒(méi)有例外。一方面要增強(qiáng)自我監(jiān)督意識(shí)，吾日三省吾身，嚴(yán)格自律。另一方面要增強(qiáng)監(jiān)督他人的意識(shí)。要有更加開(kāi)放寬廣的胸襟，牢固樹(shù)立“沒(méi)有監(jiān)督的信任等于放任、信任不能代替監(jiān)督”的理念，自覺(jué)主動(dòng)接受監(jiān)督，讓領(lǐng)導(dǎo)干部都習(xí)慣在“顯微鏡”、“聚光燈”下工作和生活。同時(shí)增強(qiáng)“黨內(nèi)監(jiān)督是每個(gè)黨員的責(zé)任和義務(wù)”的意識(shí)，拋棄“監(jiān)督上級(jí)怕穿小鞋、監(jiān)督同級(jí)怕傷和氣、監(jiān)督下級(jí)怕丟選票”的錯(cuò)誤思想，切實(shí)解決有的領(lǐng)導(dǎo)干部反感抵觸、敷衍應(yīng)付、打擊報(bào)復(fù)等問(wèn)題，積極支持黨員充分行使民主監(jiān)督權(quán)利，充分保障和發(fā)揮普通黨員和干部在黨內(nèi)監(jiān)督中的積極作用，努力提高監(jiān)督的質(zhì)量和效果。黨的各級(jí)組織、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要充分保護(hù)每一個(gè)黨員民主監(jiān)督的合法權(quán)益，對(duì)抵制、干擾和破壞黨內(nèi)監(jiān)督的行為嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，為營(yíng)造良好的監(jiān)督環(huán)境和氛圍提供有力的保障。

二、完善監(jiān)督制度，為強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督提供有力的制度保障

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定了組織生活、民主生活、巡視巡察、考察考核、個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告等一系列制度，各級(jí)黨組織要結(jié)合實(shí)際，制定實(shí)施辦法，細(xì)化制度。同時(shí)根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展變化與新情況新問(wèn)題的出現(xiàn)，不斷創(chuàng)新完善制度，使督促的尺子越來(lái)越清晰，越來(lái)越管用，切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，讓權(quán)力在“規(guī)范”中運(yùn)行。

一要依照《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，抓住有效制約權(quán)力這個(gè)黨內(nèi)監(jiān)督的核心，對(duì)現(xiàn)有的黨內(nèi)監(jiān)督制度進(jìn)行全面的梳理、清理、修改和評(píng)價(jià)，形成一系列的靠制度管權(quán)、管事、管人的嚴(yán)密的工作規(guī)范與程序。特別要盯緊重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，把控人財(cái)物管理關(guān)鍵點(diǎn)。特別在重大決策、重大項(xiàng)目投資、重要人事任免等方面一定要嚴(yán)格設(shè)定程序、規(guī)范權(quán)力行使流程，形成有效制約，決不能牛欄關(guān)貓，讓有關(guān)人員“不能腐”。因?yàn)闄?quán)力是一把雙刃劍，必須套上制度的籠頭，才能構(gòu)建依法行使權(quán)力的制約監(jiān)督機(jī)制，防止絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，造成絕對(duì)的危害。一是努力減小權(quán)力不當(dāng)行使的空間和條件。重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政審批，加強(qiáng)放管服，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行政干預(yù)，限制行政權(quán)力不當(dāng)界入市場(chǎng)。二是合理劃分部門(mén)、單位之間的權(quán)限邊界，形成平行、交互的制約監(jiān)督機(jī)制。三是科學(xué)合理設(shè)定行政程序，嚴(yán)格限制和規(guī)范主要領(lǐng)導(dǎo)干部在權(quán)力運(yùn)行中的自由裁量權(quán)。四是突出重點(diǎn)，緊盯“重要崗位”，關(guān)注“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”，聚焦“重要人物與事件”。正如一位高校落馬官員所說(shuō)?！拔矣X(jué)得，主要還是要加強(qiáng)高校黨風(fēng)廉政建設(shè)，重點(diǎn)是要緊抓容易滋生腐敗的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一方面，要加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理。對(duì)人、財(cái)、物權(quán)力集中的崗位，要進(jìn)行職能梳理，切實(shí)找準(zhǔn)崗位風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)、基建、采購(gòu)、科研經(jīng)費(fèi)等的監(jiān)管，繼續(xù)推進(jìn)高校黨政主要負(fù)責(zé)人“三個(gè)不直接分管制度。再一方面，完善基建和維修等工程監(jiān)管制度，健全物質(zhì)采購(gòu)制度，進(jìn)一步規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)使用、財(cái)務(wù)管理?！盵1]

二要做實(shí)班子內(nèi)部監(jiān)督，規(guī)范民主決策，依靠集體、紀(jì)律約束權(quán)力濫用。認(rèn)真執(zhí)行“三重一大”決策機(jī)制，堅(jiān)持民主集中制，細(xì)化民主集中制實(shí)施的黨內(nèi)法規(guī)，堅(jiān)決防止“決策一言堂，用人一句話，用錢(qián)一支筆”現(xiàn)象的發(fā)生。進(jìn)一步健全和完善黨委會(huì)、常委會(huì)、黨政聯(lián)席會(huì)、組織生活會(huì)、民主生活會(huì)等會(huì)議制度，把廉政風(fēng)險(xiǎn)防范與深化部門(mén)與單位的黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)，提高黨委政府工作透明度有機(jī)結(jié)合起來(lái)，既滿足黨員干部行使監(jiān)督必需的知情權(quán)，又規(guī)范黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力運(yùn)行，切實(shí)解決對(duì)“一把手”監(jiān)督這個(gè)既是黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)，更是黨內(nèi)監(jiān)督的難點(diǎn)問(wèn)題。

上梁不正下梁歪，中梁不正塌下來(lái)?！耙话咽帧碧幱诘貐^(qū)、部門(mén)和單位的核心地位，對(duì)于當(dāng)?shù)卣紊钆c政治生態(tài)的好壞，黨風(fēng)政風(fēng)的好壞，廣大干部職工的工作作風(fēng)和精神面貌，有著舉足輕重甚至決定性的影響。一把手作風(fēng)好，地區(qū)、部門(mén)和單位的風(fēng)氣就好，作風(fēng)就正;一把手作風(fēng)不好，部門(mén)和單位就容易出這樣那樣的問(wèn)題，干部就容易摔跟頭、出麻煩。對(duì)一把手的監(jiān)督這個(gè)黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)，應(yīng)著力從四個(gè)方面加強(qiáng)監(jiān)督：首先，嚴(yán)格執(zhí)行黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，始終讓一把手的思想和行動(dòng)與以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致;其次，嚴(yán)格堅(jiān)持誡勉談話制度，及時(shí)注意苗頭性、普遍性、傾向性的問(wèn)題、及時(shí)“紅紅臉”“扯扯袖”、“出出汗”，及時(shí)敲警鐘、追責(zé)任，防微杜漸，避免小事拖大，大事拖炸；再次，嚴(yán)格實(shí)行任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并嚴(yán)肅查處發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，不枉不縱，言出必行;最后，加強(qiáng)對(duì)黨政一把手八小時(shí)工作時(shí)間以外活動(dòng)的管控，隨時(shí)掌握他們?cè)凇吧钊Α薄ⅰ芭笥讶Α?、“社交圈”里的表現(xiàn)與動(dòng)態(tài)，全力促使其慎獨(dú)、慎微和慎用權(quán)力。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部在“生活圈”、“朋友圈”、“社交圈”里的表現(xiàn)與動(dòng)態(tài)是我們當(dāng)前特別應(yīng)當(dāng)關(guān)注的一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。認(rèn)真了解、關(guān)注它，對(duì)于教育管理監(jiān)督干部是一個(gè)很好、管用、有效的切入點(diǎn)，應(yīng)深入研究，找出妥善的應(yīng)對(duì)之策。

三要厘清各級(jí)黨組織中領(lǐng)導(dǎo)班子、黨委及紀(jì)委集體、個(gè)人的職責(zé)和權(quán)力，列明權(quán)力清單，劃清權(quán)力邊界。根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)班子及個(gè)人的權(quán)力清單，明確權(quán)力內(nèi)容、權(quán)力依據(jù)和行使規(guī)則，合理分解權(quán)力和責(zé)任，將權(quán)力配置到具體個(gè)人，強(qiáng)化班子成員內(nèi)部的相互制約和監(jiān)督，確保行使職權(quán)時(shí)權(quán)責(zé)明確、各司其職、各負(fù)其責(zé)，形成“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策、副職分管、正職監(jiān)管”的工作格局和機(jī)制。

四要緊緊抓住責(zé)任制度是制度建設(shè)的核心，為其他制度的有效執(zhí)行提供保障。加強(qiáng)和完善制度建設(shè)，真正形成用制度管人、管事、管權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制，必須要有責(zé)任制度，否則其它的制度都是空談。只有通過(guò)強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，使責(zé)任制由“軟”變“硬”;界定責(zé)任范圍，使責(zé)任制由“虛”變“實(shí)”;完善配套措施，使責(zé)任制由“粗”變“細(xì)”;嚴(yán)格責(zé)任追究，使責(zé)任制由“寬”變“嚴(yán)”，才能為其它制度的有效管用提供有力保障。

三、嚴(yán)格執(zhí)行黨規(guī)黨紀(jì)，是確保黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)效的關(guān)鍵

黨的紀(jì)律是黨的各級(jí)組織和全體黨員必須遵守的行為準(zhǔn)則。黨章第37條規(guī)定：“黨組織必須嚴(yán)格執(zhí)行和維護(hù)黨的紀(jì)律，共產(chǎn)黨員必須自覺(jué)接受黨的紀(jì)律的約束?！笔藢昧腥珪?huì)重申，“堅(jiān)持紀(jì)律面前一律平等，遵守紀(jì)律沒(méi)有特權(quán)，執(zhí)行紀(jì)律沒(méi)有例外，黨內(nèi)決不允許存在不受紀(jì)律約束的特殊組織和特殊黨員”。

要確保黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)效，首先，必須堅(jiān)持有紀(jì)必依，執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)，防止紀(jì)律和規(guī)矩成為“稻草人”?！皩?shí)踐證明，黨的紀(jì)律是黨的生命，執(zhí)行紀(jì)律必須一視同仁，強(qiáng)化紀(jì)律的普遍剛性約束至關(guān)重要。黨內(nèi)如果存在游離于紀(jì)律之外而不受懲罰的特權(quán)人物，勢(shì)必會(huì)讓紀(jì)律成為“紙老虎”“稻草人”，造成“破窗效應(yīng)”，使黨淪為各取所需、各行其是的“私人俱樂(lè)部”，造成黨一盤(pán)散沙、一片混亂，最終分崩離析。只有無(wú)條件遵守黨的紀(jì)律，說(shuō)到做到，有紀(jì)必執(zhí)，有違必查，才能永葆黨的先進(jìn)性和純潔性。”[2]

紀(jì)律的生命在于實(shí)施，紀(jì)律的生命力在于責(zé)任的落實(shí)。正如貝卡利亞在《論犯罪與刑罰》中講道“對(duì)于犯罪最強(qiáng)有力的約束力量不是刑罰的嚴(yán)酷性，而是刑罰的必定性……，因?yàn)椋幢闶亲钚〉膼汗?，一旦成了確定的，就總令人心悸。刑罰的威懾力不在于刑罰的嚴(yán)酷性，而在于其不可避免性?！敝挥凶屵`反法律、紀(jì)律、規(guī)則、制度的人不抱任何僥幸逃脫制裁的想法，他才會(huì)守法律、守紀(jì)律、守規(guī)則、守規(guī)矩。因此，制度建立后都必須堅(jiān)決貫徹執(zhí)行，必須樹(shù)立法治的權(quán)威，否則不如沒(méi)有制度。必須牢牢堅(jiān)持“紀(jì)律面前人人平等”的原則，全力維護(hù)制度的尊嚴(yán)。對(duì)違反黨紀(jì)政紀(jì)的要堅(jiān)決依紀(jì)依規(guī)嚴(yán)肅處理，決不姑息遷就，下不為例；對(duì)涉嫌違法犯罪的，要堅(jiān)決移送司法機(jī)關(guān)依法處理，決不護(hù)短；只有真正做到鐵面無(wú)私、實(shí)事求是、依法依規(guī)、客觀公正，才能實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)的初衷，真正發(fā)揮紀(jì)律與制度對(duì)于黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)效的持續(xù)保障作用。其次，嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究制度。責(zé)任制度是其它制度得以嚴(yán)格執(zhí)行的保障，沒(méi)有責(zé)任制度，不論黨委的管黨治黨主體責(zé)任，還是紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，還是班子的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任都會(huì)落空。我們不僅要嚴(yán)格實(shí)施責(zé)任追究，而且“加大制度貫徹執(zhí)行的力度，應(yīng)把監(jiān)督檢查、目標(biāo)考核和責(zé)任追究有機(jī)結(jié)合起來(lái)。沒(méi)有責(zé)任追究，再好的制度也會(huì)變成“橡皮筋”“稻草人”。正所謂動(dòng)員千遍，不如問(wèn)責(zé)一次。加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，必須落實(shí)主體責(zé)任，保證有職必有權(quán)、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)、濫權(quán)必追責(zé)，干事但不干凈的要處理，干凈但不干事的也要問(wèn)責(zé)，用問(wèn)責(zé)喚醒責(zé)任意識(shí)、倒逼責(zé)任落實(shí)，以此形成強(qiáng)大的制度約束力?！盵3]

在全面從嚴(yán)治黨的征途中，我們只有轉(zhuǎn)變黨內(nèi)監(jiān)督觀念，完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，并且真正不折不扣執(zhí)行已有的監(jiān)督制度，黨內(nèi)風(fēng)清氣正、生態(tài)良好的政治生態(tài)才能形成并且長(zhǎng)期維護(hù)，確保國(guó)家長(zhǎng)治久安，確?！皟蓚€(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中國(guó)夢(mèng)的順利實(shí)現(xiàn)。

[1]丁捷著.追問(wèn)[M].北京：中央黨校出版社出版，2017：188.

[2]鐘超.執(zhí)行紀(jì)律沒(méi)有例外[N].光明日?qǐng)?bào),2017-04-29(02).

[3]戴小明.讓權(quán)力始終為人民謀幸福[N].人民日?qǐng)?bào),2017-06-28(07).

2017-06-21

陶進(jìn)華,中共成都市委黨校社會(huì)建設(shè)部副教授,主要研究方向?yàn)樾姓?、民法和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)。（四川成都，610110）

D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-679（2017）04-0058-03

責(zé)任編輯 王承云