城市共享單車的協(xié)商治理邏輯

■ 宋雄偉

(國家行政學(xué)院 政治學(xué)教研部，北京 100089)

城市共享單車的協(xié)商治理邏輯

■ 宋雄偉

(國家行政學(xué)院 政治學(xué)教研部，北京 100089)

十八屆三中全會(huì)《決定》提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理現(xiàn)代化是治理體系的制度化、科學(xué)化、法治化和民主化，是治理能力的效率化、精準(zhǔn)化、規(guī)范化和程序化。國家治理現(xiàn)代化同樣也要求我們?cè)诔鞘兄卫碇屑皶r(shí)更新治理理念、深入改革治理體制、豐富完善治理體系、努力提高治理能力。2016年以來，以摩拜單車和ofo為代表的四十多個(gè)共享單車品牌投入市場(chǎng)，為我國的城市建設(shè)和發(fā)展增添了一份靚麗，也為中國式創(chuàng)新注入了一股強(qiáng)勁的活力。然而，共享單車也給城市治理帶來了一系列難題和挑戰(zhàn)，比如城市空間管理、用戶權(quán)益保障等。在價(jià)值層面，政府應(yīng)當(dāng)持何種理念看待共享單車；在政策層面，政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)什么樣的政策服務(wù)共享單車；在工具層面，政府應(yīng)當(dāng)用何種方式治理共享單車，都需要我們認(rèn)真思考。

一、協(xié)商治理：國家治理的新取向

“治理”研究興起于西方，是西方理論界對(duì)“傳統(tǒng)公共行政”和“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的學(xué)術(shù)回應(yīng)，也是西方實(shí)務(wù)界對(duì)“福利病”和“市場(chǎng)失敗”的矯正，具有鮮明的西方社會(huì)印跡和價(jià)值取向。隨著我國社會(huì)科學(xué)的發(fā)展，不少學(xué)者致力于研究“治理”這個(gè)概念，分析它的內(nèi)涵外延、價(jià)值和功能。筆者以為，西方治理理論的發(fā)展為我們審視和研究基于中國國情的治理理論提供了重要的比較和參照，我們既要反思西方治理理論的適用性問題，也要包容地吸收其有益成分，為我所用。經(jīng)過中國學(xué)術(shù)界長(zhǎng)時(shí)間的努力，“協(xié)商治理”成為我們嘗試構(gòu)建適合中國本土環(huán)境的治理范式之一，主要包括以下5個(gè)方面內(nèi)容。

第一，價(jià)值目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展。人的全面自由發(fā)展是馬克思主義理論體系的重要組成部分，是崇高的政治價(jià)值追求，也是中國特色社會(huì)主義發(fā)展的重要價(jià)值取向。嵌入到馬克思主義語境中的協(xié)商治理，究其本質(zhì)是要為實(shí)現(xiàn)人的全面自由發(fā)展創(chuàng)造制度條件，積極拓寬社會(huì)管理主體的范圍，強(qiáng)化人民群眾的主體作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義社會(huì)的本質(zhì)目標(biāo)。

第二，權(quán)力運(yùn)行過程從“封閉僵化”走向“開放包容”。中國協(xié)商治理的核心是權(quán)力過程的開放和包容，是在沒有強(qiáng)權(quán)力的情況下，各相關(guān)行動(dòng)者克服分歧、達(dá)成共識(shí)，以實(shí)現(xiàn)某一共同目標(biāo)或者達(dá)成資源分配的一致意見。中國協(xié)商治理權(quán)力過程的開放包容具有豐富的層次和體系，包括人大協(xié)商、政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、政府協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商以及基層民主協(xié)商7大方面。

第三，在復(fù)雜的公共政策過程中要求多元主體參與互動(dòng)。秉承黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的基本理念，在涉及復(fù)雜公共政策過程的變遷中，整合黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、技術(shù)官僚、專家學(xué)者、市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾共同參與治理過程，通過多元主體的和諧共進(jìn)，調(diào)整和分配公共價(jià)值和公共利益，化解因利益、價(jià)值和信息不均衡而帶來的政策過程異化。

第四，遵循“平等、理性、合作、法治”的基本原則。平等原則包括參與過程的機(jī)會(huì)平等、信息平等、資源分配平等和程序平等，有助于更好地實(shí)現(xiàn)協(xié)商主體之間充分的觀點(diǎn)和意見表達(dá)。理性是指各協(xié)商主體能夠保證協(xié)商過程合理趨向共識(shí)并訴諸公共利益，要求協(xié)商過程發(fā)揮作用的是合理的觀點(diǎn),而不是情緒化的訴求[1]。合作原則強(qiáng)調(diào)各協(xié)商主體群策群力，對(duì)自身的訴求和利益進(jìn)行一定程度的克制，共同尋求解決方案。法治原則是指協(xié)商程序需要規(guī)范化和制度化，實(shí)現(xiàn)從“關(guān)心協(xié)商”到“必須協(xié)商”，從“可以協(xié)商”到“硬性協(xié)商”，從“軟辦法”到“硬約束”的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)協(xié)商應(yīng)由法律法規(guī)規(guī)定協(xié)商事項(xiàng)、對(duì)象、程序等，并且規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，對(duì)未依法履行協(xié)商責(zé)任、落實(shí)不到位的，有關(guān)責(zé)任人要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

第五，必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨先于國家建設(shè)，引領(lǐng)國家現(xiàn)代化事業(yè)。加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，把握正確方向，形成強(qiáng)大合力，確保各項(xiàng)工作有序高效開展。

二、共享單車的協(xié)商治理邏輯如何展開

協(xié)商治理已然成為中國公共事務(wù)治理之道的獨(dú)特內(nèi)容[2]，特別是在我國社會(huì)正處于持續(xù)的轉(zhuǎn)型期、深刻利益格局的調(diào)整期、多元思想和觀念的碰撞期以及社會(huì)矛盾的沖突期。協(xié)商治理形成了應(yīng)對(duì)中國現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)的各種復(fù)雜問題的理念、制度和具體形式，是黨的群眾路線和統(tǒng)一戰(zhàn)線在新形勢(shì)下的延伸和擴(kuò)展，是解決公共生活中復(fù)雜政策問題可以尋求的治理邏輯。共享單車的治理自然也可以向協(xié)商治理尋求答案。

第一，“限制”還是“推動(dòng)”。“限制”與“推動(dòng)”是兩種治理取向，一種是大力限制共享單車的發(fā)展，另一種是大力推動(dòng)共享單車的發(fā)展。究竟采取哪種治理取向決定了共享單車的命運(yùn)，也反映了公共事務(wù)治理之道的邏輯起點(diǎn)。協(xié)商治理的價(jià)值追求是人的全面自由發(fā)展，是人民群眾本位的治理觀。正如中國共產(chǎn)黨治國理政所常講的，“要始終堅(jiān)持以群眾滿意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量工作成敗得失的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。協(xié)商治理的價(jià)值取向彰顯的是執(zhí)政黨的“群眾本位觀”，即以契約精神統(tǒng)領(lǐng)公仆意識(shí)服務(wù)人民群眾的新理念、新思想。據(jù)此推理，共享單車產(chǎn)生以來，解決了人民群眾在生活中的一系列“痛點(diǎn)”，比如打車難、打車貴問題，“最后一公里”也就是公共交通“毛細(xì)血管”不夠健全的問題。因此，筆者以為，支持共享單車的發(fā)展毫無疑問是正確的價(jià)值取向，是應(yīng)該大力推動(dòng)發(fā)展的。

第二，“管理”還是“服務(wù)”。“管理”還是“服務(wù)”涉及政府定位和職能轉(zhuǎn)變的問題。政府角色扮演和職能定位是常講常新的話題，也是諸多學(xué)者眾說紛紜、難以達(dá)成一致的話題。政府“管理”是一種傳統(tǒng)的公共行政方式，偏愛采用“自上而下”程序化的官僚式統(tǒng)治方式，依靠“權(quán)威”，強(qiáng)制或命令被管理者遵從一系列的規(guī)則，強(qiáng)調(diào)服從和遵守?！肮芾怼蓖斐烧案笎凼健钡慕巧?、“全能式”的職能、“錯(cuò)位式”的服務(wù)。協(xié)商治理則要求政府的精細(xì)“服務(wù)”，在政府角色上要扮演好“掌舵人”，政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，市場(chǎng)可以自己解決的切莫由政府來做[3]。在政府職能上要做到“立法、合作、委托、監(jiān)管”，政府要學(xué)會(huì)“搭臺(tái)唱戲”，在與市場(chǎng)主體和社會(huì)力量進(jìn)行合作的過程中，進(jìn)行制度供給、財(cái)政供給和信息供給等，更好地讓多元主體參與治理過程，發(fā)揮好“服務(wù)者”的作用。

共享單車進(jìn)入城市生活以來，存在著一些需要引起重視的問題，比如廣為人們?cè)嵅〉膩y停亂放、影響市容整潔、消費(fèi)者安全存在隱患、用戶信息隱私存在風(fēng)險(xiǎn)、行業(yè)不良競(jìng)爭(zhēng)以及惡意損害單車等。從協(xié)商治理的邏輯出發(fā)，政府顯然不能簡(jiǎn)單地用命令和強(qiáng)制的直線式思維方式解決這些難題，而要從“服務(wù)”的理念出發(fā)，通過搭建平臺(tái)、完善制度、制定法規(guī)、加強(qiáng)監(jiān)管、提供信息、運(yùn)用新型技術(shù)等方式致力于問題的解決。

第三，“封閉決策”還是“問計(jì)于民”。當(dāng)政府從服務(wù)的角度出發(fā)來確定其角色和履行相應(yīng)的職能后，接下來面臨的問題就是提供什么樣的服務(wù)、如何提供服務(wù)。“封閉決策”是由政府內(nèi)部精英依據(jù)自身的判斷力做出決策，不征求任何群體的相關(guān)意見，直接轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)或是公共政策。在當(dāng)今社會(huì)復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性急劇放大的背景下，“封閉決策”往往導(dǎo)致精英群體的過度自信，進(jìn)而導(dǎo)致一定程度的決策失效。協(xié)商治理則要求加強(qiáng)政府與社會(huì)公眾的溝通協(xié)商，在涉及重大公共事務(wù)的決策或決策實(shí)施中要“問計(jì)于民”，讓多元主體共同參與到政策制定中，分享智慧，集眾人之力，尋找解決問題的良策。在共享單車治理中，政府在搭建什么平臺(tái)、建設(shè)什么制度、如何加強(qiáng)監(jiān)管以及如何使用信息等方面都需要與作為利益相關(guān)方的市場(chǎng)主體和消費(fèi)者充分協(xié)商，廣泛溝通，才有可能制定出符合實(shí)際情況的公共政策。同時(shí)，共享單車的出現(xiàn)也打破了既有利益格局，協(xié)商治理可以為公平公正的解決好一些利益沖突和矛盾提供有效的對(duì)話平臺(tái)。

第四，“單維協(xié)商”還是“多維協(xié)商”?！皢尉S”或是“多維”主要是就協(xié)商層次的豐富性和體系的多樣性而言?！皢尉S協(xié)商”指一個(gè)層次或一個(gè)部門的協(xié)商，而“多維協(xié)商”則指向多層次、多機(jī)構(gòu)參與協(xié)商的過程。從協(xié)商治理要求權(quán)力過程開放的視角來看，“多維協(xié)商”更加符合推動(dòng)權(quán)力過程開放包容的趨勢(shì)。2015年中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中將協(xié)商民主劃分為7個(gè)方面，即“政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、政府協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層民主協(xié)商和社會(huì)組織協(xié)商”，嘗試明確中國協(xié)商民主建設(shè)的體系和邏輯。

共享單車給城市生活帶來便利的同時(shí)，也為城市治理提出了一些難題，這些難題需要運(yùn)用“多維協(xié)商”的思維方式共同應(yīng)對(duì)，形成多方合力。在人大協(xié)商中，要重視關(guān)于共享單車立法的相關(guān)協(xié)商，確保人大代表加強(qiáng)與市場(chǎng)主體和社會(huì)大眾的聯(lián)系，真實(shí)客觀地吸收相關(guān)意見，正確履行職能；還要充分利用政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商的主渠道作用，充分利用政協(xié)委員和民主黨派政治協(xié)商和參政議政的優(yōu)勢(shì)，圍繞共享單車在政策實(shí)踐上的難點(diǎn)，提出有益的決策咨詢建議；最重要的莫過于政府協(xié)商，即圍繞有效推進(jìn)科學(xué)民主依法決策，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，解決好人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，提高政府治理能力和水平。圍繞共享單車面臨的難題，政府及各相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)在制定政策和實(shí)施政策過程中，加大力度多征求社會(huì)意見，多召開政策協(xié)商會(huì)，做好信息公開工作，探索公眾動(dòng)議機(jī)制等。比如制定關(guān)于《共享自行車產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)》和《共享自行車服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》等相關(guān)法規(guī)，對(duì)騎車人的身高、年齡、押金數(shù)額及退回流程以及如何解決“亂占道”現(xiàn)象等做出明確規(guī)定。

第五，“可有可無”還是“剛性約束”?！翱捎锌蔁o”指協(xié)商的隨意性，權(quán)力機(jī)關(guān)想?yún)f(xié)商就協(xié)商，不想?yún)f(xié)商就不想?yún)f(xié)商，置“協(xié)商”于“軟約束”；“剛性約束”則指協(xié)商的程序化、規(guī)范化，權(quán)力機(jī)關(guān)要依據(jù)相關(guān)規(guī)定，就涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定的重要問題，嚴(yán)格按照協(xié)商程序與相關(guān)利益群體進(jìn)行協(xié)商。筆者以為，協(xié)商治理需要進(jìn)行剛性約束，即在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下追求多元主體之間的和諧共進(jìn)，蘊(yùn)含著協(xié)商主體的地位平等和協(xié)商過程的程序公正。當(dāng)代中國共產(chǎn)黨治國理政的三大法寶是“黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國、人民當(dāng)家作主”，體現(xiàn)到協(xié)商治理中就要以依法治國為基礎(chǔ)，將人民當(dāng)家作主的重要形式——協(xié)商民主通過法律法規(guī)的程序化落到實(shí)處。同樣，關(guān)于共享單車治理的協(xié)商也應(yīng)當(dāng)按照一定法律程序進(jìn)行協(xié)商，將未經(jīng)協(xié)商而出臺(tái)的法律法規(guī)或者公共政策和規(guī)制視為無效，使協(xié)商治理成為剛性約束。

三、涵養(yǎng)良性“社會(huì)資本”

社會(huì)資本是指一系列社會(huì)要素和結(jié)構(gòu)的存在方式，主要表現(xiàn)為社會(huì)關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范和信任等形式。“從本質(zhì)上講，社會(huì)資本是一種公共物品，是創(chuàng)造公共價(jià)值的社會(huì)資源。它產(chǎn)生于人們的社會(huì)交往關(guān)系中，能夠減少人們之間合作的困難，節(jié)省交易費(fèi)用，降低交易成本，為社會(huì)結(jié)構(gòu)中的個(gè)人行為和集體行動(dòng)提供便利?！盵4]當(dāng)下中國，不僅人與人之間的信任關(guān)系不容樂觀，社會(huì)大眾對(duì)于政府的信任程度亦遭遇“塔西佗陷阱”，以至于人與人之間相互防范，交易成本急劇上升，社會(huì)資本處于較低水平，嚴(yán)重?fù)p害了良性的社會(huì)公共秩序。共享單車的協(xié)商治理能夠起到一種涵養(yǎng)“社會(huì)資本”的作用，重構(gòu)良性社會(huì)資本所蘊(yùn)含的平等性、自主性和契約性交往關(guān)系，將逐漸改善在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生的社會(huì)資本“負(fù)資產(chǎn)”。

首先，推動(dòng)協(xié)商治理作為制度安排的實(shí)踐。共享單車在公共生活領(lǐng)域中涉及權(quán)利與義務(wù)的相互關(guān)系，政府在履行其公共職能時(shí)，要以規(guī)范性、程序性的權(quán)力運(yùn)行方式與社會(huì)達(dá)成關(guān)于如何處理公共議題的一致性意見。在這種制度安排的實(shí)踐中，權(quán)力得到了有序的規(guī)范，公共議題得到了廣泛的參與，解決方案吸納了集體的智慧，從而有利于社會(huì)資本在制度層面的提升。

其次，培養(yǎng)自發(fā)式的良好社會(huì)秩序。共享單車亂停亂放、遭故意損壞等現(xiàn)象映射了社會(huì)秩序的混亂，以及部分人道德水平的低下。共享單車的協(xié)商治理將會(huì)推動(dòng)政府在保障共享單車服務(wù)最大多數(shù)群眾利益的前提下，加強(qiáng)對(duì)于惡意損壞共享單車的懲罰，并規(guī)范共享單車的投放秩序和安全保障。也就是說，當(dāng)共享單車的供給方和消費(fèi)方都能夠自覺遵守各自良好的社會(huì)秩序時(shí)，政府便可任其良性發(fā)展；相反，當(dāng)供給方和消費(fèi)方不能夠遵守自發(fā)式的良好社會(huì)秩序時(shí)，政府便應(yīng)該通過監(jiān)管助力自發(fā)式良好社會(huì)秩序的培育。

最后，有利于提升社會(huì)公眾素質(zhì)，踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀。社會(huì)主義核心價(jià)值觀的個(gè)人層面要求愛國、敬業(yè)、誠信、友善。其中，誠信建設(shè)對(duì)于提升社會(huì)素質(zhì)和社會(huì)資本具有關(guān)鍵性的作用，是公民必須恪守的基本道德準(zhǔn)則，也是評(píng)價(jià)公民道德行為選擇的基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。共享單車可以說是一個(gè)公共生活的重要試驗(yàn)場(chǎng)域，強(qiáng)調(diào)信守承諾、遵守契約精神、愛惜共享產(chǎn)品、維護(hù)公共秩序。隨著共享單車的不斷發(fā)展，我們有理由相信，它將鍛造社會(huì)大眾的誠信品質(zhì)，為涵養(yǎng)良好的社會(huì)資本提供價(jià)值支撐。

[1]陳家剛：《多元主義、公民社會(huì)與理性:協(xié)商民主要素分析》，載《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第4期。

[2]胡象明：《協(xié)商治理: 中國公共管理體制改革的目標(biāo)模式》，載《學(xué)術(shù)界》，2013年第9期。

[3]宋雄偉：《政府協(xié)商的邏輯起點(diǎn)、基本內(nèi)涵與完善路徑》，載《江漢論壇》，2016年第6期。

[4]時(shí)和興：《官本主義下的政治生態(tài):社會(huì)資本視角的解讀》，載《探索與爭(zhēng)鳴》，2015年第11期。

2017-07-12

宋雄偉，國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部副教授，主要研究公共政策與公共管理。

本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度研究”(課題編號(hào)：13&ZD033)、國家行政學(xué)院重點(diǎn)項(xiàng)目“國家治理現(xiàn)代化視域下的城市治理轉(zhuǎn)型與基層政府協(xié)商機(jī)制研究”(課題編號(hào)：17ZBZD007)的階段性研究成果。