新型社區(qū)參與式治理比較研究

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按照《成都市城市總體規(guī)劃（2016—2030）》，雙流區(qū)納入成都都市核心區(qū)，并將建設成為成都綜合型副中心。無論從新型社區(qū)建設規(guī)模、居住群眾數(shù)量還是治理模式，成都市雙流區(qū)新型社區(qū)治理均遙遙領先于其他地區(qū)。面對當前大都市發(fā)展重大歷史機遇，雙流區(qū)提出在“十三五”時期“加快構建政府、社會、市民等多方參與、多元共治的現(xiàn)代治理體系，增強社會治理的系統(tǒng)性”的要求顯得尤為迫切。因此，探索創(chuàng)新參與式治理機制是當前完善新型社區(qū)治理體系的關鍵環(huán)節(jié)，這對于四川省深入實施“兩化”互動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，構建“四化”同步發(fā)展、城鄉(xiāng)共同繁榮的新格局，確保與全國同步全面建成小康社會具有重要的意義。

一、新型社區(qū)參與式治理的理論基礎

社區(qū)治理在西方學界較早受到關注。自20世紀70年代以來，參與式民主理論強調參與決策的過程，奠定了公民參與社會治理基礎。增權與能力建設認為增權是一個使人們理解、提升和使用他們的能力以更好的控制自身生活的過程，包含公民能力、社會政治修養(yǎng)、參與能力三個構成要素。[1]社區(qū)可持續(xù)發(fā)展是將其作為指導社區(qū)建設的重要戰(zhàn)略思想，以建成社會、經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展的文明城市社區(qū)，[2]可持續(xù)發(fā)展成為公民參與治理戰(zhàn)略目標。

我國憲法第二條第三款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！笨梢姡娮鳛閰⑴c主體可參與適合其特點的社會管理活動。在國內(nèi)新型社區(qū)參與式治理方面的理論與實踐中，學術界對新型社區(qū)參與式治理關照不夠，實證研究比較少。綜上所述，借鑒世界先進社區(qū)治理模式，在經(jīng)驗深描基礎上，深度挖掘具有類型普適性的理論和知識，構建率先于全國的雙流區(qū)新型社區(qū)參與式治理模式顯得非常重要。

二、雙流區(qū)新型社區(qū)參與式治理調查與分析

為了掌握成都市雙流區(qū)新型社區(qū)居民參與治理現(xiàn)狀、存在的矛盾與問題，課題組共發(fā)放問卷150份，有效回收139份，涵蓋了黃龍溪鎮(zhèn)、彭鎮(zhèn)、東升街道三個鎮(zhèn)街不同類型的社區(qū)。從政治面貌來看，群眾占74.1%的份額，中國共產(chǎn)黨黨員占11.51%。從參與程度來看，經(jīng)常參加的占比僅為21.58%，偶爾參加的占比高達63.31%，還有15.11%表示不關心社區(qū)治理。在被調查者中，農(nóng)民、工人占比較高，占56.11%，初中學歷占比較高，達到46.76%，中青年居民占比分別為33.81%和40.29%。

1.被調查社區(qū)建設情況

在對社區(qū)基礎設施上認為滿意的占47.48%，認為社區(qū)對基礎設施和公共服務設施建設很重視的占比較高，占43.88%。

有71.94%的受訪者認為所在社區(qū)道路相較以前農(nóng)村居住地得到改善，有61.87%認為供電、供水設施得到改善，還有69.78%認為休閑活動場所得到改善，58.27%認為幼兒園、醫(yī)療設施改善。

認為所在社區(qū)服務中心是公共服務設施必須具備的，占比87.77%，群宴場所必須具備占76.98%，超市必須具備占68.35%，警務室應具備占比66.9%，停車場必須具備占62.59%，醫(yī)務室和圖書閱覽室必須具備的均占比58.99%。

針對社區(qū)公共服務設施維護情況，認為主要是保潔人員維護占比84.89%，認為主要是居民在維護占27.34%，認為主要是社區(qū)管理人員維護占84.17%。

2.居民參與治理情況

認為居民應該多參與的占比高達87.05%，56.83%的受訪者認為“三會”組織決策能夠代表自己權利。62.59%受訪者認為黨組織在社區(qū)作用和影響力大。高達83.45%的受訪者認為社區(qū)服務中心是自己參與社區(qū)治理的途徑，65.47%的被調查者認為社區(qū)微博、微信、QQ群、BBS論壇和旁聽議事會都是參與社區(qū)治理途徑，75.54%認為參與社區(qū)活動也是自己參與社區(qū)治理途徑。

3.居民對參與社區(qū)治理的態(tài)度

35.25%的受訪者認為對未來發(fā)展愿景清楚，有37.41%的受訪者認為不清楚，有27.34%的受訪者認為聽說過。

被調查居民認為社區(qū)干部以及政府對他們參與社區(qū)治理持支持態(tài)度占72.66%。

總體來看，75.54%的受訪者認為社區(qū)“三會”組織處理困難和意見是全力解決態(tài)度。

當問到受訪者是否是社會組織成員或志愿者時，被調查社區(qū)46.76%均不是。

對于居民參與社區(qū)治理的費用來源，66.19%認為是政府補貼收入，64.75%認為是物管費，43.17%認為是停車費，25.9%認為居民可以自籌，23.74%來源于經(jīng)營商鋪。

4.被調查社區(qū)的社區(qū)參與不足之處

絕大部分被訪者參與維護基礎設施意識不強，認為繳納了物管費，就應該請保潔員或社區(qū)管理人員來維護；雖然居民參與社區(qū)治理的意識和意愿較高，但“三會”組織和社區(qū)服務中心組織居民參與議事會的討論途徑不多；社區(qū)未來愿景宣傳不足，愿景對居民參與治理的激勵不夠，使得增強居民參與社區(qū)治理熱情力度有限；從居民參與治理經(jīng)費途徑選擇來看，政府補貼收入仍然是居民首選，說明居民對政府依賴程度還較高，自我服務自我付費意識尚需加強。

三、與溫哥華綠色社區(qū)廣泛參與治理模式的比較分析

連續(xù)多年排名世界宜居城市最前列，溫哥華成為了全球宜居城市的標桿。2009年溫哥華社區(qū)規(guī)劃“2020綠色城市”，通過構建綠色社區(qū)治理體制、打造參與平臺、實施目標引領機制，實現(xiàn)居民廣泛參與，成為全球社區(qū)參與式治理典范。

1.溫哥華構建綠色社區(qū)參與式治理模式的特色

一是具有廣泛的非盈利機構。溫哥華綠色社區(qū)組織結構主要由以城市政府及其職能部門、政府資助的社會組織和社會團體舉辦的非盈利機構構成。社區(qū)委員會不受政府的直接管理，有權力決定為社區(qū)居民提供服務的內(nèi)容和方式。[3]社會組織和社會團體舉辦的非營利機構是政府的協(xié)助者，向政府反映居民對政策的意見，向居民解釋和落實政府的政策。

二是打造居民參與線上線下交流平臺。社區(qū)組織職能部門建立臉書（Facebook）等交流平臺，即時發(fā)布最新信息，各社區(qū)中心也運用這些平臺，宣傳社區(qū)、提供服務事項等。同時，居民通過在線咨詢網(wǎng)絡提供意見和建議，在線下舉辦專題會議，誠邀居民參與并發(fā)表看法。

三是完全公開社區(qū)決策程序。允許居民就社區(qū)特定某個事項，經(jīng)過一定程序，到市議會發(fā)表自己觀點，也可以通過郵件、電話等形式報名旁聽會議。同時，開放機構、委員會及會議，企業(yè)和個人都可以加入社區(qū)建設。社區(qū)目標與行動方案的制定都收集運用公眾想法，并予以公開公示。[4]

四是設立有專門的社區(qū)交流中心。社區(qū)協(xié)會成立社區(qū)鄰舍中心，每日固定開放，為社區(qū)成員最大限度地提供中心的服務和設施。中心約80%以上都有義工參與，負責提供基本服務與培養(yǎng)公民參與，同時居民可以探討問題、協(xié)商需要、談論社區(qū)的重大決議及未來走向，促進有益于社區(qū)發(fā)展的社會改革。[5]

五是實施目標引領機制。自2007年以來，溫哥華通過“2020綠色城市”計劃中期目標（2020年）和長期目標（2050年），引領居民廣泛參與，積極自主推進溫室氣體排放目標、綠色交通出行目標、零廢棄終極目標等計劃的實施，促進社區(qū)能源回收利用，使得社區(qū)更可持續(xù)發(fā)展。[6]

2.雙流區(qū)新型社區(qū)參與式治理模式與溫哥華參與式治理模式的比較分析

一是協(xié)作過程互動性不強。溫哥華是一個自上向下的驅動和自下向上的人員互動參與式社區(qū)治理過程，通過市政府、社會組織、社會團體等互動形成了一種整體性的社區(qū)治理體系。雙流區(qū)新型社區(qū)居民主要是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理和社區(qū)自治的同心共向運作的社區(qū)“共治”，形成一種互補新型治理關系，但互動性不強，更多還是內(nèi)部事務，對行政管理事務建議少。

二是參與渠道較窄。溫哥華市民參與城市政府和社區(qū)事務采取了具有新時代特點的參與方式，暢通了溝通渠道，發(fā)揮協(xié)會作用，實現(xiàn)居民的廣泛參與。雙流區(qū)新型社區(qū)主要通過自治組織，由樓棟長收集民意進行討論，居民參與度不足和渠道相對比較狹窄。

三是參與廣泛性不足。溫哥華的“2020綠色城市”計劃，從政策意見的收集、政策審議和推動實施階段都有公眾參與相較而言，雙流區(qū)農(nóng)民參與廣泛性不足，還處在培育農(nóng)民對社區(qū)事務“我要參與”“我要做主”的階段。

四是目標制定長效性不夠。溫哥華的“2020綠色城市”計劃提出成為世界上最綠色環(huán)保的城市的愿景，涵蓋10個指標，設立一個中期目標（2020年）和長期目標（2050年）[7]。雙流區(qū)新型社區(qū)“一核多元、合作共治”目標沒有分解指標，也沒有提出各個社區(qū)遠期發(fā)展遠景，顯得比較短期性。

五是引領參與程度不足。溫哥華堅持要求政府人員身體力行，垃圾分類處理也是親自示范，起到極好引領帶動作用，協(xié)會組織、社會團體參與社區(qū)治理比較廣泛。雙流區(qū)新型社區(qū)主要還在政府資金補貼和引導層面，社會組織引導還不夠廣泛，政府退出機制實現(xiàn)起來還有一定難度。

四、構建新型社區(qū)參與式治理模式的建議

居民參與是社區(qū)發(fā)展中最重要的環(huán)節(jié)，也是社區(qū)取得長遠發(fā)展的依靠力量和長久動力。[8]通過調查分析和對溫哥華參與式治理比較可知，社區(qū)參與式治理體系建立要遵循參與式民主內(nèi)涵和核心，引領和教育社區(qū)居民廣泛參與自治，在居民自治過程中，培養(yǎng)居民參與能力，共同促進社區(qū)可持續(xù)發(fā)展目標。因此，新型社區(qū)一要不斷完善社區(qū)發(fā)展愿景目標，因地制宜與農(nóng)民共同討論制定符合當?shù)匕l(fā)展愿景的社區(qū)可持續(xù)發(fā)展具體目標，對社區(qū)進行動態(tài)評估，引導社區(qū)目標符合可持續(xù)發(fā)展總目標。二要通過建立社區(qū)微博、微信、QQ群、BBS論壇等，完善社區(qū)服務中心功能，邀請社區(qū)農(nóng)民參與或旁聽議事會討論村級公共事務，增強社區(qū)居民信息溝通。三要實施個人信用等級管理，將個人信用與“美好家庭”“最美母親”等社會評選等結合，共同形成參與長效機制。通過政府購買服務方式，積極引入專業(yè)社會組織、社工和村官或組建大學生創(chuàng)業(yè)團隊，優(yōu)化自治成員結構，參與社區(qū)志愿服務。四要設立重大糾紛預警機制，建立調解組織機構，優(yōu)化調解員隊伍，促進專業(yè)和行業(yè)領域的社會矛盾糾紛疏導化解。引導社會力量參與社會治安防控和治安信息傳遞，促進社區(qū)的和諧穩(wěn)定。五要在財政和人事上適當減少新型社區(qū)對政府的依賴，促進政府制定公民參與意見的有效落實，進一步明確各管理組織的職責權限，加強社區(qū)管理組織之間的互動，促進社區(qū)治理中政府退出機制的探索。