我國城市社區(qū)治理法治化思考

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隨著改革開放的不斷深入，我國已經(jīng)進入一個急劇城市化的時代，社會轉(zhuǎn)型不斷加快，但隨之而來的社會矛盾也更加凸顯。由國家發(fā)展和改革委員會組織編寫的《國家新型城鎮(zhèn)化報告2015》顯示，2015年我國城鎮(zhèn)化率已達到56.1%。社區(qū)作為城市的基本組成單位，是當前中國轉(zhuǎn)型社會矛盾的一個“小舞臺”，如何有效化解城市社區(qū)的矛盾沖突，不僅關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定，更關(guān)系著國家的長治久安。

一、城市社區(qū)治理法治化的背景

法治化，是社會歷史發(fā)展的潮流，是任何一個城市興旺發(fā)達的保障之一，離開了法治化的城市只能走向衰亡。我們要透過世界發(fā)達城市的發(fā)展經(jīng)驗，明確法治化對一個城市發(fā)展的重要意義和價值，進而堅定城市社區(qū)治理法治化的目標。

（一）城市社區(qū)治理法治化的價值

法治，不僅是現(xiàn)代城市謀求發(fā)展的的核心價值理念，也是一個城市屹立于世界城市之林的根基之一。當一個城市發(fā)展到了一定的歷史階段，就不再是僅僅追求硬件設(shè)施的建設(shè)，而是更加注重提高城市的軟實力。法治正是城市提高自身軟實力的重要內(nèi)容。一個城市若想健康的發(fā)展就要懂得如何有效利用自身的優(yōu)勢和資源，這就需要有一定的手段，而法律正是幫助城市健康發(fā)展最好的手段，對城市的塑造是可靠和有功效的。[1]從許多發(fā)達城市的經(jīng)驗看，哪個城市軟件環(huán)境比較好，法治環(huán)境比較好，這個城市的各方面發(fā)展的就比較好，經(jīng)濟發(fā)展會比較平穩(wěn)，治安狀況也會比較優(yōu)良，財富資源分布比較均衡，人與人的關(guān)系比較祥和，街區(qū)面貌比較美麗，居民的自豪感和幸福感比較強烈，城市政府受擁戴的程度就比較高。[2]

（二）城市社區(qū)治理法治化的意義

由于中國幾千年來偏重于人治，法治觀念鮮見于傳統(tǒng)行政管理體制中，再加上新中國成立初期確定的計劃經(jīng)濟體制的影響，政府部門長期以來對社會的管理思維即“我定規(guī)則你遵守”。但近年來隨著法律的不斷完善以及網(wǎng)絡(luò)力量的不斷壯大，使得中國社會出現(xiàn)了公民社會的雛形。中國的行政體制和行政立法不斷受到社會大眾的議論和批判，以往在政府與公民關(guān)系中“我定規(guī)則你遵守”的角色定位已不再被接受，公眾要求與政府一起參與社會治理的意識不斷抬頭。良法之治不再僅僅是專家學者的要求，現(xiàn)已成為普遍的社會呼聲，城市中的環(huán)境保護、食品安全、勞動就業(yè)、教育醫(yī)療、住房交通、信息知情等社會問題受到人們的廣泛關(guān)注和熱議，這些新情況促使政府不得不提高社會治理的法治化水平。

隨著城市化的發(fā)展，人們之間的關(guān)系擺脫了傳統(tǒng)社會的生活模式，各種關(guān)系錯綜復雜、相互交織，急需用法治來穩(wěn)定社會秩序和確定人們?nèi)粘Ｉ畹男袨闇蕜t，發(fā)揮其定紛止爭、明晰權(quán)屬的功能，急需法治劃分社會利益、平衡各方需求，急需法治更加快捷便利地裁判紛爭、化解矛盾，以適應(yīng)城市運行的節(jié)奏。[3]

二、當前城市社區(qū)治理的現(xiàn)狀

改革開放30多年來，我國的城鎮(zhèn)化得到了翻天覆地的發(fā)展。但是，無論是作為管理者的政府，還是身在其中的居民都還未適應(yīng)這種變化。這就導致對城市的治理出現(xiàn)了滯后，甚至缺位的現(xiàn)象。筆者對這些問題進行了一個簡單的梳理，現(xiàn)總結(jié)如下：

（一）傳統(tǒng)管理模式瓦解，缺乏溝通平臺

隨著計劃經(jīng)濟的退出和市場經(jīng)濟的興起，在城市中原有的單位管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)時代的發(fā)展需要，取而代之的商品房小區(qū)如雨后春筍般出現(xiàn)在城市的各個角落。在城市社區(qū)的單位管理模式下，人們生活在同一個單位大院里，彼此之間在工作和生活方面息息相通，共同接受同一個單位組織的管理。在單位管理模式下，單位是一個具有多種功能的社會組織，既有生活管理職能，還有政治和文化管理職能，這就使單位填補了國家和個人之間的“真空地帶。”然而隨著單位管理模式逐漸瓦解，住房商品化的發(fā)展，城市社區(qū)逐漸由熟人社會步入陌生人社會。一個社區(qū)內(nèi)共同生活的居民，除了在生活空間上比較緊密外，生活經(jīng)歷、文化層次、工作領(lǐng)域等都不相同，沒有一個相互交流、相互了解的平臺，使得人們相互之間比較陌生，情感上相互疏離，大有“雞犬之聲相聞，民至老死不相往來”的窘境。

（二）行政管理體制轉(zhuǎn)型滯后，角色定位不清

在單位管理模式退出歷史舞臺后，原先由其承擔的行政和社會職能轉(zhuǎn)移到街道辦事處。與此同時，根據(jù)行政管理體制改革的要求，部分由區(qū)一級政府行使的權(quán)利下放給基層組織，這就大大增加了街道辦事處的工作任務(wù)。然而街道辦事處本身只是政府的派出機構(gòu)，其管理資源的能力非常有限，大多數(shù)的街道辦事處為了應(yīng)付上級下發(fā)的工作，只好將部分工作交給居委會承擔。這就使得大量原本應(yīng)該由政府做的工作，如社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，行政調(diào)解、行政裁決等涌向基層自治組織——居委會。由于居委會缺乏相應(yīng)的權(quán)威性、影響力和號召力，以及受人力資源和物力資源的局限，這些推向基層的工作最后不了了之?；谝陨弦蛩厥沟贸鞘猩鐓^(qū)治理面臨的一個現(xiàn)實就是：總體上政府仍對社區(qū)事務(wù)管理的過多過細，而社區(qū)公共物品和公共服務(wù)不足，軟件建設(shè)更無從談起，導致大量的社會問題和矛盾積壓在社區(qū)。

（三）傳統(tǒng)訴訟模式壓力大，缺乏便捷解紛機制

伴隨著商業(yè)小區(qū)的急劇擴張，居住在社區(qū)的居民結(jié)構(gòu)也越來越復雜，既有原先單位模式下的老居民，也有大量外來務(wù)工人員，還有許多城中村居民。城市社區(qū)人員結(jié)構(gòu)的復雜，必然導致的一個問題就是社區(qū)糾紛數(shù)量不斷增加，新的糾紛類型不斷涌現(xiàn)。隨著社會糾紛的不斷劇增，使得訴訟解紛的功能每況愈下，許多基層法院無法承受日益增多的訴訟案件，在基層工作的法官長年背負著繁重的工作任務(wù)。

2009年最高人民法院出臺了《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，意在滿足人民群眾的訴求，為其提供多元化的解紛方式。然而現(xiàn)實卻是行政調(diào)解和行政裁決范圍狹窄且不明確，程序規(guī)范缺失，大多數(shù)糾紛只能按行政程序處理。2010年8月28日，第十一屆全國人大常委會第十六次會議通過了《中華人民共和國人民調(diào)解法》，雖然在立法上取得了一些成就，但整部法律規(guī)定比較粗略，對各級人民調(diào)解委員會的具體組建及實施細則都沒有明確規(guī)定，不具有實際可操作性，而且缺乏強制執(zhí)行力的調(diào)解協(xié)議并不能真正解決問題，導致這些糾紛最終還是繞回法院。

（四）社會組織發(fā)展不健全，未發(fā)揮應(yīng)有作用

由于社會組織在協(xié)調(diào)社區(qū)利益、化解社區(qū)矛盾，以及為社區(qū)居民提供服務(wù)和就業(yè)方面發(fā)揮著獨特的作用，因此社區(qū)內(nèi)社會組織的健全與否，直接決定著社區(qū)的和諧穩(wěn)定。社區(qū)中的社會組織既可以深入社區(qū)基層，直接滿足社區(qū)居民的需求，也可以與政府溝通，通過影響政府決策或修正公共政策，來實現(xiàn)對社區(qū)居民利益的有效協(xié)調(diào)。[4]然而當前各種社會組織發(fā)展參差不齊，部分社會組織長期依賴政府部門，成為其附屬機構(gòu)，如居民委員會；部分社會組織長期得不到有力的政策和資金支持，發(fā)展十分緩慢，如業(yè)主委員會和人民調(diào)解委員會；還有部分社會組織著力于追求商業(yè)利益，一直沒有進行合理管治，如物業(yè)管理委員會。政府長期以來未對各社會組織的角色和職能進行清晰、明確的界定，政府部門和社會組織之間，以及各社會組織相互之間也缺失相應(yīng)的溝通協(xié)商平臺，使得各組織之間各自為戰(zhàn)，不僅無法有效完成本身的職能，更不能在城市社區(qū)治理法治化的道路上發(fā)揮其應(yīng)有的力量。

（五）法律規(guī)范不健全，缺乏統(tǒng)一性

傳統(tǒng)管理城市的準則，大多是以政府及其相關(guān)部門下發(fā)的通知、意見、方案、辦法、計劃、綱要和規(guī)劃等為依據(jù)，其中法律法規(guī)和政府規(guī)章只占其中的百分之二。正常情況下，穩(wěn)定的社會關(guān)系要由法律法規(guī)來調(diào)整和確認，政策只是臨時性的解決辦法，是在法律法規(guī)還未形成之前的一種妥協(xié)，而一旦這種現(xiàn)實的需要解除后，就要以立法的形式把這種管理辦法給予規(guī)范化。然而現(xiàn)實中，這種低位階和低等級的政策性文件卻成了調(diào)整城市社區(qū)人們行為規(guī)范的依據(jù)。由于政策性文件的不穩(wěn)定性，就必然導致調(diào)整人們行為規(guī)范的依據(jù)不斷發(fā)生變化，使得同樣的糾紛得不到同樣的處理結(jié)果，進而促使人們對政府產(chǎn)生不信任感。如前所述，城市社區(qū)的矛盾類型日益復雜化和群體化，而用于調(diào)解矛盾的依據(jù)主要是各種政策，但由于政策本身的隨意性和不穩(wěn)定性，使得人們的生活也變得不具有可預測性。這些現(xiàn)象都已表明單純的依靠政策已經(jīng)越來越無法完成規(guī)范人們的行為和化解城市社區(qū)糾紛的功效。這就急需建立一個以法律法規(guī)為主，以政策性文件為輔的城市治理體系，來調(diào)整日益復雜的城市社區(qū)糾紛。

三、完善我國城市社區(qū)治理法治化的思考

城市的發(fā)展不僅僅是鋼筋水泥的建設(shè)，更重要的是打造一個幸福的家園，讓居住在里面的居民生活的簡單、快樂。因此，筆者力圖通過對城市社區(qū)治理法治化的思考來實現(xiàn)這一目標。

（一）培養(yǎng)社區(qū)歸屬感，共建精神家園

隨著單位管理模式的消解與變異，中國社會進入一種原子化的狀態(tài)。所謂社會原子化，主要是指在社會處于轉(zhuǎn)型期時，由于舊的社會管理模式已經(jīng)瓦解，而新的模式又未形成，導致社會個體處于孤獨無序的狀態(tài)以及社會道德的失范。[5]在現(xiàn)代社會中，人們的價值追求越來越個性化和多元化，社會的契約精神成為人們所推崇的精神追求。但人們的個體感情卻無所歸宿，內(nèi)心充滿了對溫情、交流與溝通的向往，希望在陌生的都市社會找到一種認同感、歸屬感和身份感。社區(qū)本質(zhì)上是一個地域共同體，按照滕尼斯的觀點，社區(qū)是由血緣、地緣、文化自發(fā)形成的具有相同的價值取向，且居住在社區(qū)里的人們之間具有較強同質(zhì)性的生活共同體。因此社區(qū)治理就要從建立人們之間的交流平臺出發(fā)，增進人們之間的感情，形成祥和、團結(jié)、合作的社區(qū)環(huán)境。筆者認為，城市社區(qū)可以建立黨員支部委員會、樓長生活會、社區(qū)議事會等多種形式的交流平臺，聯(lián)合居住在社區(qū)的各個階層，各個家庭、各種職業(yè)的人群聚在一起討論大家比較關(guān)切的問題，通過溝通交流加深了解，對有關(guān)社區(qū)急需解決的問題，可推選出利益代表與有關(guān)部門進行溝通。除此之外，還可以在社區(qū)里組建各種協(xié)會，如羽毛球協(xié)會，籃球協(xié)會，象棋協(xié)會等，定期開展活動，使人們在共同的興趣愛好下形成一個生活共同體，進而建立人們的精神家園。

（二）創(chuàng)新行政管理體制，精準定位政府職責

正像上文說的那樣，許多行政執(zhí)法和社會經(jīng)濟發(fā)展的任務(wù)都被政府有關(guān)部門下放到街道辦事處，使得原本作為政府派出機構(gòu)的街道辦事處演變?yōu)橐粋€集行政、財政、稅收、法治等多項功能于一體的“小政府”。但由于受人力資源及財政資金的限制，使得街道辦事處越來越難以應(yīng)付日益繁重的社區(qū)工作。筆者認為，面對街道辦事處當前面臨的困境，應(yīng)借鑒深圳、上海、南京等城市社區(qū)治理的經(jīng)驗進行社區(qū)合并，創(chuàng)建副處級（副省級城市）或副科級（地市級城市）的“大社區(qū)”黨工委。為了使大社區(qū)黨工委有效完成政府賦予的各項職責，應(yīng)使其除了接受區(qū)黨委直接領(lǐng)導外，還應(yīng)接受街道辦黨工委的業(yè)務(wù)指導，只有如此才能更加有效整合社區(qū)內(nèi)的各種資源。為了使城市社區(qū)的治理更加完善，政府應(yīng)承擔好以下角色：規(guī)制創(chuàng)設(shè)者，即為社區(qū)治理創(chuàng)設(shè)各種法律法規(guī)，并監(jiān)督社區(qū)內(nèi)各主體對這些法律法規(guī)的遵守情況；服務(wù)供給者，即為社區(qū)居民供給各種公共物品和服務(wù)，保障社區(qū)內(nèi)各項設(shè)施的正常運轉(zhuǎn)，以及保障社區(qū)的安定團結(jié)；自治指導者，即培養(yǎng)和扶持社區(qū)內(nèi)各種社會組織的發(fā)展和完善，實現(xiàn)規(guī)范化管理。[6]

（三）創(chuàng)建多元化糾紛解決機制，有效化解社區(qū)糾紛

針對城市社區(qū)糾紛的特點及糾紛本身發(fā)展的規(guī)律，構(gòu)建多層次的多元化糾紛解決機制，即協(xié)調(diào)層——裁決層——訴訟層。協(xié)調(diào)層即協(xié)商與調(diào)解相結(jié)合的一種糾紛解決辦法，據(jù)梁平教授做的調(diào)查問卷顯示，當糾紛發(fā)生后，人們在有多種途徑解決糾紛的情況下，首選的糾紛解決途徑就是協(xié)商或調(diào)解，且選擇這種途徑的比率高達60%以上。[7]但在現(xiàn)實生活中，由于城市社區(qū)已進入陌生人社會，當糾紛發(fā)生以后，缺少“中間人”從中進行協(xié)商與調(diào)解。這就需要重新塑造居委會和人民調(diào)解委員會的角色，靈活運用人民調(diào)解的工作體制，發(fā)揮其作為基層自治組織的優(yōu)勢，深入群眾，把矛盾和糾紛化解于萌芽狀態(tài)。另外，應(yīng)賦予人民調(diào)解委員會的調(diào)解協(xié)議一定的法律效力，使其不至于在當事人反悔時成為一紙空文。

裁決層在這里主要指行政裁決和仲裁裁決，這兩種糾紛解決途徑相較于協(xié)商與調(diào)解具有程序化和規(guī)范化的特點。據(jù)梁平教授的調(diào)查，在多種解紛途徑的選擇上，人們選擇行政調(diào)解和裁決的比率上升最快，增幅最大。之所以產(chǎn)生這種變化的原因，一方面是因為居住在城市社區(qū)的居民人員流動比較大，人員結(jié)構(gòu)復雜，許多糾紛發(fā)生在不同的社區(qū)居民之間，所以很難在民間找到一個雙方都能接受的協(xié)商與調(diào)解的平臺；另一方面是行政調(diào)解與裁決有國家強制力做后盾，調(diào)解和裁決結(jié)果能夠比較好的得到貫徹落實。但行政調(diào)解和裁決過于機械和零散，不方便群眾找到一個能解決糾紛的部門，群眾的訴求往往在各部門之間“踢皮球”。這就需要在社區(qū)中建立一個矛盾綜合處理中心，有效整合政府各部門的力量，使得各種各樣的糾紛都能夠得到化解，讓老百姓少跑 “冤枉路”。仲裁以其快捷簡便的優(yōu)勢在現(xiàn)代社會中的應(yīng)用越來越廣泛，但當前仲裁還主要應(yīng)用于商事領(lǐng)域，在民間糾紛中還很少看到仲裁的身影。這主要是因為老百姓對仲裁還比較陌生，不了解仲裁。因此，要在社區(qū)中加大對《仲裁法》的宣傳力度，在宣傳欄中對仲裁進行介紹，邀請仲裁員進入社區(qū)開辦仲裁講座，讓老百姓真真切切的了解仲裁，并學會運用仲裁解決自己身邊發(fā)生的矛盾和糾紛。

訴訟層主要是指法院的調(diào)解與裁決。當糾紛進入訴訟程序后，一方面要發(fā)揮調(diào)解的優(yōu)勢和作用，疏通人民調(diào)解與訴訟程序的連接程序，只要調(diào)解協(xié)議不違反法律法規(guī)的強制性規(guī)定，且沒有違背雙方自愿原則，那么法院就應(yīng)當認定調(diào)解協(xié)議與生效判決具有同等的法律效力。[8]另一方面，在現(xiàn)行的司法體制和訴訟模式下，加大對簡易程序的規(guī)范和應(yīng)用，可以嘗試借鑒馬錫五審判方式，簡化訴訟手續(xù)，走群眾路線，組建巡回法庭進社區(qū)。

（四）健全社會組織，發(fā)揮其協(xié)同作用

當下中國要努力打造的社會管理體制就是在黨的領(lǐng)導下，社會各界、全國人民共同參與的中國特色法治化社會管理體系。正如上文所述，由于政府未對各社會組織進行清晰、明確的角色定位，尤其是未將居民委員會、物業(yè)公司、業(yè)主委員會的關(guān)系理順，三者職能交叉，出現(xiàn)了凡涉及利益較大的領(lǐng)域和事務(wù)就多頭管理，凡涉及利益較小的領(lǐng)域和事務(wù)就無人管理的現(xiàn)象。針對這一問題，首先要落實居委會“自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展”的職能，對居委會和政府的關(guān)系進行一個明確的界定，擺脫官方色彩，使其能夠發(fā)揮獨立自主的自治作用。其次，加強對物業(yè)公司的管控。進一步明確街道辦事處和居委會對轄區(qū)物業(yè)管理公司的監(jiān)督管理職責，成立專門的工作小組負責轄區(qū)物業(yè)公司的管理，接受轄區(qū)居民的投訴，針對居民反映的問題進行核查，并進行監(jiān)督整改。完善和規(guī)范物業(yè)服務(wù)行業(yè)的行業(yè)規(guī)范，實行優(yōu)勝劣汰的市場淘汰機制，使社區(qū)居民能夠自主選擇自己滿意的物業(yè)公司，倒逼物業(yè)公司不斷提高自身的服務(wù)水平。最后，發(fā)揮業(yè)主委員會在構(gòu)建和諧社區(qū)中的作用。目前由于我國未對業(yè)主委員會的法律地位進行一個明確定位，對其職能和辦公經(jīng)費未進行規(guī)定，導致業(yè)主委員會無法正常開展日常工作，更別提規(guī)制財大氣粗的物業(yè)公司，保障居民權(quán)益的作用了。因此，政府應(yīng)對業(yè)主委員會進行扶持，明確其法律地位，保障其獨立自主的開展工作，維護社區(qū)居民的合法權(quán)益。另外，我國大多數(shù)的社會組織都面臨著資金來源困難的局面，可以通過政府委托經(jīng)營、購買服務(wù)、補貼服務(wù)等多種形式予以資助，充分調(diào)動各社會組織在社區(qū)治理中的協(xié)同作用。

（五）健全法律法規(guī)，實現(xiàn)有章可循

如上所述，現(xiàn)代城市社區(qū)的發(fā)展僅依靠政策和零散的法律法規(guī)已無法實現(xiàn)黨的十八大對社會管理體制中法治保障的要求。因此，從打造法治中國的長遠規(guī)劃來看，健全法律法規(guī)，實現(xiàn)社區(qū)治理的法治化，勢在必行。因此，應(yīng)及時修訂《街道辦事處組織條例》《城市居民委員會組織法》，盡快出臺《社區(qū)自治法》《城市社區(qū)委員會組織法》，讓城市社區(qū)的治理實現(xiàn)有章可循，有效減少社區(qū)內(nèi)的糾紛和矛盾?？上驳氖?，中國的一些城市開始嘗試城市社區(qū)的法治化治理，如南京于2012年出臺了《南京市城市治理條例》及其相關(guān)規(guī)范性文件，這是我國第一個對城市管理出臺針對性法律法規(guī)的城市，開創(chuàng)了以法治規(guī)則治理城市的先河，值得進行理論與實踐層面的總結(jié)。[9]一個城市的發(fā)展，不僅靠道德還要靠法律，并且完善法律法規(guī)是推進城市社區(qū)治理化的基礎(chǔ)性工作，是實現(xiàn)法治保障極其關(guān)鍵的一步，必須引起立法界的重視。