加強(qiáng)城市新居民服務(wù) 促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程
——以成都市龍泉驛區(qū)為例

加強(qiáng)城市新居民服務(wù) 促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程
——以成都市龍泉驛區(qū)為例

■何 勇

加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是黨的十八大提出的戰(zhàn)略任務(wù)。本文以成都市龍泉驛區(qū)Y新城、S小區(qū)等安置小區(qū)的50戶(hù)城市新居民為樣本，采取配額抽樣調(diào)查的方法，對(duì)處于角色過(guò)渡轉(zhuǎn)換期的新居民快速融入城市生活、徹底改變命運(yùn)軌跡實(shí)地調(diào)研，以期對(duì)構(gòu)建城市新居民服務(wù)模式提出策略性設(shè)想和針對(duì)性建議。總體上講，著眼提高城市新居民生活質(zhì)量，政府應(yīng)以加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動(dòng)社會(huì)服務(wù)與發(fā)展，動(dòng)員社會(huì)力量參與，盡快縮短新居民與城市社會(huì)融合期，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

新居民；城鄉(xiāng)一體化；供給側(cè)；社會(huì)建設(shè)

作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的特大城市，成都行政轄區(qū)1.46萬(wàn)平方公里、中心城區(qū)630平方公里，全市常住人口1600多萬(wàn)、中心城區(qū)超過(guò)500萬(wàn)，“十二五”城鎮(zhèn)化率70.3%，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，對(duì)于破解“大城市帶大郊區(qū)”系列問(wèn)題、建設(shè)國(guó)家中心城市和國(guó)際化大都市，意義尤為重要。作為大都市區(qū)邊緣區(qū)，龍泉驛區(qū)在“兩化”迅猛推進(jìn)背景下加快衛(wèi)星城建設(shè)，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的前沿地帶（汪娟萍，2011）。農(nóng)村人口在向城市遷移促進(jìn)城市繁榮同時(shí)，也帶來(lái)了城市內(nèi)部二元化矛盾，即城市社會(huì)秩序受到?jīng)_擊、農(nóng)民進(jìn)城遭遇歧視和“邊緣化生存方式”（蔡昉，2001）等一系列社會(huì)問(wèn)題。對(duì)于提高特大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平來(lái)說(shuō)，讓新居民融入城市生活，關(guān)鍵要探索建立既立足區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、適應(yīng)社會(huì)建設(shè)治理需要，又促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的實(shí)現(xiàn)路徑。

一、龍泉驛區(qū)城市新居民抽樣調(diào)查分析

（一）城市新居民釋義

“新居民”是相對(duì)“居民”所提出的概念?！俺鞘芯用瘛庇址Q(chēng)“市民”，通常是指具有城市有效戶(hù)籍和常住在市區(qū)的合法公民，因此“城市新居民”也可稱(chēng)為“新市民”。當(dāng)前我國(guó)出現(xiàn)的大量農(nóng)民工涌進(jìn)城市的現(xiàn)象，其實(shí)質(zhì)上是一種勞動(dòng)力移民。本文所研究的“城市新居民”，主要是指因征地拆遷安置、山區(qū)因旱因貧生態(tài)移民、災(zāi)后重建安置移民、成立股份合作社移民等原因，采取統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建等方式，在集中居住區(qū)或自建小區(qū)進(jìn)行集中安置的人員。這些生活在“農(nóng)集區(qū)”的農(nóng)民，與改革開(kāi)放后大量涌進(jìn)城市、謀求更高生活質(zhì)量的農(nóng)民工相比，抗風(fēng)險(xiǎn)力、社會(huì)保障和生活層次更高一些，與知識(shí)移民、財(cái)富移民或外來(lái)白領(lǐng)階層遷入城市的移民相比，還只是一群普通的低層次移民，因而在生活中、生產(chǎn)中還不同程度地存在障礙和自身能力無(wú)法克服的困難。

從身份上看，城市新居民中的大多數(shù)人雖已持有有效的城市戶(hù)籍，但仍有部分城市新居民戶(hù)籍在農(nóng)村，如生態(tài)移民、災(zāi)后安置轉(zhuǎn)移等群體，而城市居民一般意義是持有有效的城市戶(hù)籍，這些“城市新居民”是傳統(tǒng)的城市居民概念無(wú)法包容的，需要通過(guò)戶(hù)籍制度改革加以解決。隨著城鄉(xiāng)一體化深入推進(jìn)和城鄉(xiāng)一體戶(hù)籍制度的建立，戶(hù)籍將不再是劃分城市居民與城市新居民的標(biāo)準(zhǔn)。

從地域上看，城市居民通常是指居住和生活在市轄區(qū)或城區(qū)范圍內(nèi)（即城市）的居民，城市新居民也同樣具備這一特征，本文擬探討的主要是指居住在城市，改變過(guò)去村落散居的生活狀態(tài)，在集中居住區(qū)居住的城市新市民。

從職業(yè)上看，城市居民一般是指從事非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的職業(yè)群體，城市新居民特別是因項(xiàng)目拆遷而失去土地的農(nóng)民雖具備這一特征，但隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌深入推進(jìn)和社會(huì)體制改革的深化，出現(xiàn)了亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)的廣大區(qū)域，特別是山區(qū)生態(tài)移民群體，從事除一產(chǎn)業(yè)以外的二、三產(chǎn)業(yè)已不再是城市居民的專(zhuān)屬行為，城鄉(xiāng)之間職業(yè)上的傳統(tǒng)差別已逐漸消失。

（二）龍泉驛區(qū)城市新居民概況

近年來(lái)，龍泉驛區(qū)為加快兩化進(jìn)程，轉(zhuǎn)變農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式，采取征地拆遷安置、山區(qū)生態(tài)移民、災(zāi)后安置轉(zhuǎn)移、成立股份合作社等方式集中安置農(nóng)戶(hù)，從根本上提高了農(nóng)民生產(chǎn)生活水平，修建了新居民集中居住區(qū)。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始建設(shè)農(nóng)民集中安置區(qū)，目前有65個(gè)，其中300戶(hù)以上統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的集中居住區(qū)19個(gè)，戶(hù)數(shù)超過(guò)城市社區(qū)規(guī)模指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)上限4000戶(hù)的社區(qū)達(dá)8個(gè)，人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜、社區(qū)規(guī)模龐大等問(wèn)題給城市社區(qū)治理帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)（鄧靜，2015）。

以龍泉驛主城區(qū)所在的龍泉街道為例，作為全區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌面最大、城市新居民社區(qū)集中最早、數(shù)量又最大的區(qū)域，有新居民集中居住區(qū)35個(gè)，承擔(dān)了全區(qū)7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集中安置和生態(tài)移民安置，共17453戶(hù)、55994人，分布在街道的12個(gè)社區(qū)（25個(gè)統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的新居民集中區(qū)安置14055戶(hù)、45206人，10個(gè)農(nóng)民統(tǒng)規(guī)自建小區(qū)安置3398戶(hù)、10788人）。

（三）城市新居民生活質(zhì)量抽樣調(diào)查情況

城市生活質(zhì)量是一個(gè)多維度的概念，既反映城市能為市民以及外來(lái)人口提供的所有能感受和擁有的日常生活所需要的設(shè)施、環(huán)境、技術(shù)、服務(wù)等的客觀狀況，又反映社會(huì)和個(gè)體的心理特征。它包括客觀和主觀兩個(gè)方面的內(nèi)容。城市生活質(zhì)量的客觀方面，包括政府為城市居住者提供的生活所需要的設(shè)施、環(huán)境、服務(wù)的客觀狀況；主觀方面包括城市居住者對(duì)其自身生活狀況及其所在城市的主觀看法。

為充分了解龍泉驛區(qū)城市新居民生活質(zhì)量，借鑒《中國(guó)城市生活質(zhì)量報(bào)告》的立足角度，從與老百姓生存生活狀態(tài)息息相關(guān)的“衣、食、住、行、生、老、病、死、安、居、樂(lè)、業(yè)”等12個(gè)方面來(lái)了解。經(jīng)過(guò)細(xì)化后，其具體涵蓋的方面，包括城市新居民的住房安居狀況、工資待遇狀況、子女教育狀況、工作環(huán)境狀況、就業(yè)穩(wěn)定狀況、技能培訓(xùn)狀況、醫(yī)療保障狀況、文化生活狀況和社區(qū)服務(wù)狀況等。為此，制作了《龍泉驛區(qū)城市新居民生活質(zhì)量調(diào)查問(wèn)卷表》，采取配額抽樣調(diào)查的方法，對(duì)成都市龍泉驛區(qū)Y新城、S小區(qū)等農(nóng)民集中居住區(qū)的50戶(hù)城市新居民進(jìn)行調(diào)查問(wèn)卷。共發(fā)出50份調(diào)查問(wèn)卷，收回49份。

城市新居民生活質(zhì)量的各項(xiàng)具體內(nèi)容調(diào)查結(jié)果：

1.子女教育狀況方面：就讀學(xué)校在離家500m以?xún)?nèi)的占38.2%，離家1000m—2000m的占44.2%，離家2000m以上的占17.6%；關(guān)于出現(xiàn)這種情況的原因，選擇教育發(fā)展不均衡的占50%，選擇優(yōu)質(zhì)師資不對(duì)等的占18.8%，選擇其他原因的占31.2%，這與城鄉(xiāng)教育發(fā)展一體化不相適應(yīng)。

2.住房安居狀況方面：居住在安置小區(qū)、在外過(guò)渡、投親靠友、自租房的分占84.8%、8.7%、2.2%、4.3%，人均居住面積10㎡以?xún)?nèi)的占21.4%、11—29㎡的占16.7%、30—49㎡的占54.8%、50㎡以上的占7.1%；居住人數(shù)3人及以上的占82%；自租房每月花銷(xiāo)在200元以下、200—399元、400—599元、600元以上分占25%、12.5%、50%、12.5%，這表明新居民住房狀況基本適應(yīng)。

3.就業(yè)穩(wěn)定狀況方面：進(jìn)城后遇到過(guò)失業(yè)的占58.1%，失業(yè)期間靠自己積蓄生活的占14%，失業(yè)后找親戚朋友借錢(qián)生活的占5%，選擇回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的占5%，其他占17.9%。

4.司法運(yùn)用情況方面：在工作期間遇到過(guò)拖欠工資情況的占25.8%，而選擇直接向老板索要的占6.5%，通過(guò)政府調(diào)節(jié)索要工資的占22.6%，其他占45.2%。在技能培訓(xùn)方面，接受過(guò)政府培訓(xùn)的占77.7%、自費(fèi)參加社會(huì)培訓(xùn)的占6.7%、其他方式參加技能培訓(xùn)的15.6%。

5.醫(yī)療保障狀況方面：每次看病花費(fèi)在100元以下、100—199元、200—299元、300元以上的分占54.1%、24.3%、18.9%、2.7%；而100%報(bào)銷(xiāo)、報(bào)銷(xiāo)費(fèi)＞50%、報(bào)銷(xiāo)費(fèi)＝50%、報(bào)銷(xiāo)費(fèi)＜50%、不報(bào)銷(xiāo)的各占4.5%、59.1%、0、18.2%、18.2%。

6.文化生活狀況方面：新居民閑暇時(shí)間選擇打牌（麻將）的占53.1%、逛街或社區(qū)娛樂(lè)的占35.7%、登山健身的占9.1%、上網(wǎng)和其他活動(dòng)方式的2.1%，對(duì)精神文化生活的滿(mǎn)意度＞60%的占35%、＜60%的占65%。

7.社區(qū)服務(wù)狀況方面：遭遇停水、電、氣，24小時(shí)內(nèi)解決的占92.3%、24小時(shí)以外解決的占7.7%。

二、城市新居民生活質(zhì)量問(wèn)題及原因

（一）城市新居民生活質(zhì)量存在的問(wèn)題

城市新居民進(jìn)入城市生活，最難適應(yīng)的是與周?chē)徖锏慕煌^(guò)少，周?chē)巳狈θ饲槲丁Ｇ楦猩系墓陋?dú)、周?chē)h(huán)境的陌生、融入感和融入能力的缺乏，導(dǎo)致新居民難以對(duì)新身份快速認(rèn)同，在個(gè)人角色定位轉(zhuǎn)變上存在一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)渡期，這既與基層政府職能轉(zhuǎn)變密切相關(guān)，同時(shí)也與新居民自身原因以及社會(huì)多方面因素相關(guān)。通過(guò)對(duì)城市新居民生活質(zhì)量調(diào)研及分析，可以發(fā)現(xiàn)如果以現(xiàn)有的普通城市居民已經(jīng)享有的配套服務(wù)機(jī)制健全、醫(yī)療保障覆蓋全體、失業(yè)率控制在4%以?xún)?nèi)、子女享受均衡教育、精神文化生活滿(mǎn)意度＞60%及自覺(jué)運(yùn)用司法維權(quán)等方面的水平而言，城市新居民在這幾個(gè)關(guān)鍵性指標(biāo)方面還沒(méi)有達(dá)到城市生活的最低標(biāo)準(zhǔn)，特別是由于城市新居民集中居住的小區(qū)建設(shè)時(shí)間跨度較長(zhǎng)、前后建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)差異較大、拆遷和建設(shè)規(guī)模較大，對(duì)一些新情況還缺乏系統(tǒng)研究，因此在建設(shè)和管理方面還存在一些矛盾，新居民城市生活質(zhì)量還存在一些問(wèn)題。

1.城市新居民“三個(gè)充分”不夠滿(mǎn)意

在充分就業(yè)方面，“4050”人員穩(wěn)定就業(yè)困難，就業(yè)崗位和收入多數(shù)居于中下水平，甚至還有近1/3新居民月工資收入水平?jīng)]有高于最低工資標(biāo)準(zhǔn)，就業(yè)培訓(xùn)缺乏針對(duì)性，技能培訓(xùn)效果不夠理想，就業(yè)不穩(wěn)定問(wèn)題依然突出，失業(yè)保障意識(shí)及維權(quán)意識(shí)還較淡薄；在充分安居方面，基本實(shí)現(xiàn)了住有所居，人均住房面積也基本高于當(dāng)前成都市的人均居住面積，但在外過(guò)渡人員租房花銷(xiāo)較多，占收入比例較大，生活壓力大；在充分社保方面，部分小區(qū)勞動(dòng)保障服務(wù)平臺(tái)尚不健全，醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)比例參差不齊，“看病貴”“因病致貧”問(wèn)題仍然存在。

2.城市新居民“三個(gè)均衡”不夠全面

教育均衡方面，城市新居民子女教育基本實(shí)現(xiàn)就近入學(xué)，但對(duì)教育狀況特別是優(yōu)質(zhì)師資配備狀況還不夠滿(mǎn)意；文體均衡方面，日常生活單調(diào)，業(yè)務(wù)愛(ài)好單一，健康積極休閑方式較少；公共服務(wù)均衡方面，居住區(qū)配套服務(wù)還不夠到位，部分小區(qū)在公廁、廣播站、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、健身設(shè)施、綜合辦公用房、管理用房及小區(qū)圍墻等公用設(shè)施方面還未完全到位；部分小區(qū)因報(bào)建、質(zhì)檢、消防等手續(xù)不齊全，使用集體用地建設(shè)，“小產(chǎn)權(quán)房”交易等原因，尚無(wú)法正常辦理相關(guān)權(quán)證。

3.城市新居民“三項(xiàng)機(jī)制”不夠健全

新居民集中區(qū)建管機(jī)制不夠健全。建設(shè)與配套標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，難以統(tǒng)一管理；區(qū)、鎮(zhèn)、村三級(jí)長(zhǎng)效管理、專(zhuān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)沒(méi)有完全延伸至各小區(qū)，容易造成管理缺位；新居民集中居住區(qū)與城市新型社區(qū)、農(nóng)村新型社區(qū)、新居工程、安居工程、拆遷和移民安置小區(qū)概念混淆，容易造成管理錯(cuò)位。新居民居住區(qū)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制不夠健全。專(zhuān)項(xiàng)資金保障力度不夠，維修資金及新居民進(jìn)入集中居住區(qū)超安置面積購(gòu)房的貸款擔(dān)保等尚未到位；物業(yè)管理費(fèi)用保障力度不夠，據(jù)調(diào)查，全區(qū)新居民集中區(qū)每年需近2000余萬(wàn)元物業(yè)管理費(fèi)用，其補(bǔ)貼由區(qū)級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌承擔(dān)；尚無(wú)專(zhuān)項(xiàng)的管理經(jīng)費(fèi)，存在管理人員少、工作量大、人員待遇低等問(wèn)題，嚴(yán)重影響小區(qū)管理質(zhì)量。新型治理機(jī)制不夠健全。部分小區(qū)尚未建立健全基層組織，基層黨組織在新居民集中居住區(qū)中的作用發(fā)揮還不夠明顯；部分小區(qū)尚未建立健全業(yè)主委員會(huì)，尚未對(duì)小區(qū)物管工作形成有效的監(jiān)督管理機(jī)制，小區(qū)管理亟待規(guī)范；部分小區(qū)尚無(wú)專(zhuān)門(mén)的新居民教育服務(wù)機(jī)構(gòu)，小區(qū)群眾接受新居民教育不夠系統(tǒng)，向新居民轉(zhuǎn)變的過(guò)程較慢，未完全適應(yīng)城市生活。

（二）城市新居民生活質(zhì)量存在問(wèn)題的原因

城市新居民受地域來(lái)源差異影響，加之由于失去農(nóng)村中地緣親屬關(guān)系的天然聯(lián)系，居民的凝聚力較差。通常認(rèn)為，外來(lái)人口因?yàn)槭艿秸街贫鹊膮^(qū)別對(duì)待和本地居民的排斥與歧視而同當(dāng)?shù)厣鐣?huì)存在隔膜（童星，馬西恒，2008）。對(duì)新居民而言，這種社會(huì)融合度既受制于基層政府職能轉(zhuǎn)變，同時(shí)也受限于新居民自身以及社會(huì)多方面因素。

一是政府職能轉(zhuǎn)變滯后影響城市生活質(zhì)量。政府作為社會(huì)資源合理調(diào)配的宏觀主導(dǎo)者，但因職能轉(zhuǎn)變滯后等多種原因?qū)μ幱谌鮿?shì)地位的城市新居民救助不足，主要表現(xiàn)在：首先，公共服務(wù)和社會(huì)管理體制轉(zhuǎn)變滯后，我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是影響新居民城市生活的最主要原因，伴隨這種體制而產(chǎn)生的即是戶(hù)籍制度的限制。對(duì)作為進(jìn)入城市生活的新居民群體來(lái)說(shuō)，相關(guān)政策和社會(huì)管理方式在許多方面還停留在城鄉(xiāng)二元分割的體制上，一些部門(mén)職責(zé)不清，辦事效率低。其次，法律法規(guī)保障力度不大，國(guó)務(wù)院《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》規(guī)定中，沒(méi)有將新居民群體納入，而近年來(lái)的農(nóng)村社保試點(diǎn)并推行又將這部分“進(jìn)城”新居民剔除，在國(guó)家為公民享有這些權(quán)利而大力發(fā)展包含全體公民的諸如社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)等社會(huì)事業(yè)中，城市新居民容易被忽略。最后，隨著城鄉(xiāng)一體化深入推進(jìn)，城市新居民對(duì)政府公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求不斷上升，對(duì)政府的期望值不斷提高，但因政府職能未能及時(shí)轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)滯后，總量供應(yīng)不足，公共投入短缺，資源分配不平衡，一些部門(mén)和工作人員存在官僚主義、形式主義，脫離群眾，失職瀆職，甚至濫用權(quán)力、貪污腐敗，致使人民群眾對(duì)基層政府認(rèn)可度、滿(mǎn)意率和信用度的主觀評(píng)價(jià)降低。

二是新居民自身原因影響城市生活質(zhì)量。因?yàn)槌鞘行戮用褡陨硪蛩厮斐傻纳钯|(zhì)量不高主要表現(xiàn)為工資待遇、行業(yè)分布、司法運(yùn)用、文化生活等方面，其中起決定性作用的因素是新居民的受教育程度較低。首先，這種低水平的受教育程度直接影響到了其所從事的行業(yè)及其對(duì)應(yīng)的報(bào)酬上，新居民文化程度普遍不高，從事行業(yè)多屬勞動(dòng)密集型行業(yè)，因而在就業(yè)方面不存在競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。其次，新居民的受教育程度還影響著其對(duì)待事物的看法、態(tài)度、意識(shí)及處理事情的方式方法，特別是在選擇解決工資糾紛的方式上表現(xiàn)出較大的差異性，受教育程度相對(duì)較高者更偏好于通過(guò)政府調(diào)解及正當(dāng)?shù)姆墒侄蝸?lái)解決，更有法律性和正當(dāng)性，而受教育程度相對(duì)較低者更傾向于采取直接索取的方式。再次，受教育程度和視野影響，新居民接受新事物能力相對(duì)城市居民較弱；受傳統(tǒng)思想觀念的影響，新居民習(xí)慣了傳統(tǒng)的農(nóng)耕生活，進(jìn)入城市生活后，難以適應(yīng)城市生活節(jié)奏，存在一定的抵觸情緒，“誰(shuí)受益誰(shuí)買(mǎi)單”意識(shí)不強(qiáng)；與文明標(biāo)準(zhǔn)相比，新居民存在的一些亂扔、亂倒、亂吐、亂堆等不文明行為，也直接影響著其城市生活質(zhì)量。

三是社會(huì)各方因素影響城市生活質(zhì)量。由于傳統(tǒng)封建思想在我國(guó)的長(zhǎng)期影響及新中國(guó)建立后實(shí)行的城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)，逐漸使得我國(guó)社會(huì)形成階層固化的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為城市階層和農(nóng)村階層，每個(gè)階層都有屬于自己領(lǐng)域的固定邊界。城市新居民作為農(nóng)村階層突破城市階層進(jìn)入城市階層生活領(lǐng)域而出現(xiàn)的一個(gè)特殊群體，首先要承受來(lái)自城市居民的壓力。初進(jìn)城，一些習(xí)慣難以與城市居民相融，致使出現(xiàn)一些自卑情緒。其次，部分企業(yè)對(duì)城市新居民設(shè)置的就業(yè)門(mén)檻較高，甚至對(duì)其就業(yè)還存在歧視現(xiàn)象，一定程度上影響了新居民的就業(yè)。再次，相對(duì)城市居民而言，城市新居民的教育和其子女的教育還相對(duì)滯后，教育投入不足，師資配備不強(qiáng)。最后，隨著城市新居民的增多，醫(yī)療服務(wù)需求較大，但現(xiàn)實(shí)是新居民無(wú)法就近就醫(yī)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“小病不出集中居住區(qū)”。此外，受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和一些腐朽思想的侵襲，新居民相應(yīng)產(chǎn)生一些消極情緒，從而影響其城市生活質(zhì)量。

四是其他方面因素影響城市生活質(zhì)量。一些城市新居民所居住的集中區(qū)交通配套不夠完善，通訊設(shè)施特別是移動(dòng)通訊存在信號(hào)死角，城市新居民出行及對(duì)外聯(lián)系不夠方便。一些大型集中居住區(qū)人口密度大，流動(dòng)人口多，社會(huì)治安綜合治理壓力大，存在偷盜、打架斗毆等威脅群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全行為。隨著城市新居民生活質(zhì)量的提高，對(duì)精神生活需求也進(jìn)一步提升，但受場(chǎng)地、設(shè)備等客觀因素影響，城市新居民開(kāi)展積極健康的文化娛樂(lè)活動(dòng)不夠方便。

三、以供給側(cè)改革促進(jìn)城市新居民社會(huì)建設(shè)與治理

城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益均等化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的前提。加強(qiáng)城市新居民救助、提高城市新居民生活質(zhì)量，直接關(guān)系到社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)及和諧社會(huì)建設(shè)，也是消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、縮小貧富差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的題中之義，更是衡量我國(guó)社會(huì)保障政策完善與否的一把重要標(biāo)尺?？扑沟臒羲碚撝赋?，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，可用政府投資并經(jīng)營(yíng)的社會(huì)團(tuán)體產(chǎn)權(quán)制度來(lái)解決公共服務(wù)供給不足的難題。這為我們?cè)谛滦蝿?shì)下，發(fā)揮政府作用，推動(dòng)社會(huì)服務(wù)與發(fā)展、解決新居民城市生活質(zhì)量問(wèn)題提供了新的思路。政府應(yīng)以加強(qiáng)供給側(cè)改革推動(dòng)社會(huì)服務(wù)與發(fā)展，動(dòng)員社會(huì)力量參與，盡快縮短新居民與城市社會(huì)融合期，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

（一）加快轉(zhuǎn)變基層政府職能推進(jìn)公共服務(wù)均等化

針對(duì)城市新居民在基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)方面的差距，加快公共服務(wù)體系建設(shè)，提高包括城市新居民在內(nèi)的城鄉(xiāng)低收入群體的生活水平，發(fā)揮政府在公共服務(wù)體系中的主體作用，加快公共財(cái)政建設(shè)步伐，加大財(cái)政支出中用于社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目的比重，是建設(shè)服務(wù)型政府的首要之舉。當(dāng)務(wù)之急，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，解決政府在社會(huì)公共領(lǐng)域的缺位問(wèn)題，改變完全由政府提供公共服務(wù)的局面，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供主體的多中心。市場(chǎng)化的核心是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破國(guó)家對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷，在多元化的公共服務(wù)主體間，形成有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而提高公共服務(wù)供給的效率，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。要加快深化行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政管理體制改革的核心，要求全面履行政府職能，在改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)。要以“放管服”改革為契機(jī)，以加快街道職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模詢(xún)?yōu)化政務(wù)服務(wù)環(huán)境、增強(qiáng)便民利民功能、提升基層治理能力為重點(diǎn)，把強(qiáng)化街道便民利民服務(wù)功能作為簡(jiǎn)政放權(quán)改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，著力提升街道公共服務(wù)和社會(huì)管理水平。通過(guò)深入推進(jìn)街道綜合管理體制改革，進(jìn)一步創(chuàng)新街道組織架構(gòu)、優(yōu)化管理運(yùn)行機(jī)制，切實(shí)理順街區(qū)關(guān)系、條塊關(guān)系、街居關(guān)系，強(qiáng)化基層自治功能，實(shí)現(xiàn)管理重心下移，不斷提高基層治理能力和公共服務(wù)水平。完善新市民集中區(qū)公共管理服務(wù)機(jī)制。所在街道可組建集中居住區(qū)專(zhuān)管機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)職人員，建立健全新居民集中區(qū)各項(xiàng)管理制度，統(tǒng)籌抓好新市民集中區(qū)管理服務(wù)工作。組織部、民政等部門(mén)結(jié)合每個(gè)新市民集中區(qū)實(shí)際，按照有利于發(fā)揮群眾主體作用、有利于鞏固基層政權(quán)的要求，探索成立黨的基層組織和自治組織，推動(dòng)新居民集中居住區(qū)管理規(guī)范化、民主化；區(qū)文體、教育、衛(wèi)生、計(jì)生、廣電、科技等部門(mén)要將職能延伸至每個(gè)集中居住區(qū)，不斷提高城市新居民子女就學(xué)、醫(yī)衛(wèi)、康體娛樂(lè)、計(jì)生和科普教育等工作的服務(wù)質(zhì)量，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化；工青婦等群團(tuán)要在集中居住區(qū)成立組織，積極開(kāi)展促進(jìn)就業(yè)、青年服務(wù)、婦女維權(quán)等活動(dòng)。

（二）運(yùn)用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)理念拓寬城市新居民服務(wù)思路

總體上，加強(qiáng)城市新居民服務(wù)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，可按“14235”總體思路來(lái)推進(jìn)?！?”就是堅(jiān)持“以人為本、共建共享”的理念；“4”就是貫徹四項(xiàng)原則，即以人為本、服務(wù)為先，多方參與、共同治理，民主法治、溝通協(xié)商，統(tǒng)籌兼顧、穩(wěn)步推進(jìn)；“2”就是突破兩大重點(diǎn)，即突出抓好以改善民生、健全以公共服務(wù)體系為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)新居民盡快適應(yīng)新生活，突出抓好以發(fā)揚(yáng)民主、健全基層群眾自治機(jī)制為重點(diǎn)的社會(huì)管理，促進(jìn)新居民盡快融入新生活；“3”就是推進(jìn)三項(xiàng)建設(shè)，大力推進(jìn)源頭治理、動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)、應(yīng)急處置綜合體系建設(shè)，深入推進(jìn)動(dòng)態(tài)平衡、井然有序、矛盾化解機(jī)制建設(shè)，全面推進(jìn)應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)體制、預(yù)案體系、全民風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急處置能力建設(shè)；“5”就是健全五大機(jī)制，即建立健全社會(huì)成員遵規(guī)守矩的自律機(jī)制，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均衡發(fā)展機(jī)制，城鄉(xiāng)社區(qū)“四自”治理機(jī)制，社會(huì)矛盾疏導(dǎo)化解機(jī)制以及社會(huì)組織和志愿服務(wù)發(fā)展機(jī)制。具體上，要把“用心服務(wù)、細(xì)心管理、安心維穩(wěn)、全心促和”落實(shí)到對(duì)城市新居民服務(wù)、加強(qiáng)農(nóng)民集中區(qū)管理各項(xiàng)工作當(dāng)中，把健全服務(wù)體系、創(chuàng)新社會(huì)管理、加強(qiáng)基層基礎(chǔ)作為各級(jí)黨委政府的重點(diǎn)工作內(nèi)容；要著力構(gòu)建“服務(wù)、管理、維穩(wěn)、促和”機(jī)制，建立和理順“政府抓規(guī)范保障、部門(mén)抓組團(tuán)服務(wù)、街鎮(zhèn)抓組織實(shí)施、社區(qū)抓貼近落實(shí)、居民抓民主自治、社會(huì)抓整合支持”的工作模式，在所有城市社區(qū)建立居民議事會(huì)的基礎(chǔ)上，以村（社區(qū)）新一輪換屆為契機(jī)，著力抓好作用發(fā)揮，構(gòu)建城市新居民“四自”長(zhǎng)效機(jī)制；要?jiǎng)?chuàng)新民情研判機(jī)制，組建專(zhuān)門(mén)的問(wèn)題管理和調(diào)解工作部門(mén)，逐步構(gòu)建民情問(wèn)題收集、懇談、解決、反饋工作新模式；要加強(qiáng)城市新居民素質(zhì)教育，辦好市民藝術(shù)節(jié)等群眾性節(jié)慶活動(dòng)，廣泛開(kāi)展城鄉(xiāng)志愿服務(wù)行動(dòng)，營(yíng)造“感恩”“奮進(jìn)”氛圍。

（三）基于提高城市生活質(zhì)量構(gòu)建新居民服務(wù)機(jī)制

在前述新居民城市生活質(zhì)量困難及原因分析基礎(chǔ)上，著重從民生問(wèn)題化解、居住小區(qū)管理、社區(qū)公共服務(wù)等方面，保障城市新居民在進(jìn)城之后生活方面存在的突出問(wèn)題。從增強(qiáng)新居民集中居住區(qū)秩序的穩(wěn)定性出發(fā)，按照人性化、生活化要求，抓緊解決新居民集中區(qū)辦公用房、服務(wù)站、治安室及供水、供氣、供電、交通、排污等公用基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套問(wèn)題，逐步完善商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)用房、公廁、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、學(xué)校、幼兒園、圖書(shū)室等一系列生活服務(wù)設(shè)施及居民廣場(chǎng)、籃球場(chǎng)等健身休閑公共服務(wù)配套，構(gòu)建方便、快捷的社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。從增強(qiáng)新居民集中居住區(qū)管理的長(zhǎng)效性出發(fā)，明確管理職責(zé)，落實(shí)管理經(jīng)費(fèi)，將已建集中居住區(qū)的建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金和物管補(bǔ)貼納入財(cái)政預(yù)算，加強(qiáng)對(duì)集中居住區(qū)物業(yè)管理工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，督促引導(dǎo)社區(qū)居委會(huì)與物管企業(yè)搞好業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)溝通聯(lián)系，配合公安、消防、城管、教育、衛(wèi)生等部門(mén)，落實(shí)新市民集中區(qū)物業(yè)管理服務(wù)，共同做好住宅小區(qū)的管理工作，為小區(qū)居民提供清潔、優(yōu)美、安全、舒適的生活環(huán)境。從增強(qiáng)新居民集中居住區(qū)服務(wù)的有效性出發(fā)，各職能部門(mén)和相關(guān)街鎮(zhèn)鄉(xiāng)切實(shí)加強(qiáng)對(duì)新居民集中區(qū)社區(qū)建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)，及時(shí)協(xié)調(diào)、解決社區(qū)建設(shè)中存在的困難和問(wèn)題，深入研究社區(qū)建設(shè)問(wèn)題，建立健全社區(qū)組織網(wǎng)絡(luò)，指導(dǎo)社區(qū)組織完善相關(guān)制度，規(guī)范服務(wù)管理；抓好社區(qū)干部隊(duì)伍建設(shè)，通過(guò)選、聘、招、調(diào)等方式，將一批政治素質(zhì)好、工作能力強(qiáng)的街鎮(zhèn)鄉(xiāng)機(jī)關(guān)干部、經(jīng)過(guò)實(shí)踐鍛煉的“一村一大”、退伍軍人等充實(shí)到社區(qū)工作者隊(duì)伍中去；整合街道社區(qū)現(xiàn)有公共服務(wù)隊(duì)伍，建立符合實(shí)情的社區(qū)公共服務(wù)工作站，有效解決多頭管理、運(yùn)行不暢的問(wèn)題，全面提升社區(qū)公共服務(wù)水平。

（四）健全完善城鄉(xiāng)一體的社會(huì)綜合保障體系

社會(huì)綜合保障是社會(huì)成員在暫時(shí)或永久喪失工作能力、失去工作機(jī)會(huì)，或收入不能維持必要生活水平等狀況時(shí)，獲得由國(guó)家或社會(huì)提供的保障基金。健全和完善社會(huì)保障體系，就是要以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定和諧、人民安居樂(lè)業(yè)。其主要作用首先是“安全網(wǎng)”，保障人民群眾在年老、失業(yè)、工傷等情況下的基本收入和基本醫(yī)療不受影響，此外還保障無(wú)收入、低收入等群體有生活來(lái)源，以滿(mǎn)足他們最基本的生存需求；其次是“平衡器”，社會(huì)保障制度具有收入再分配的功能，一方面可以消除社會(huì)群體就業(yè)機(jī)會(huì)的不均等，另一方面也可以縮小社會(huì)成員之間的貧富差距；再次是“助推器”，完善的社會(huì)保障制度，使勞動(dòng)群體的切身利益得到了保障，從而在一定程度上激發(fā)勞動(dòng)群體的積極性，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又可以平衡社會(huì)供需的總量，防止經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)波動(dòng)。重點(diǎn)從以下方面，健全完善城鄉(xiāng)一體的新居民社會(huì)綜合保障體系：一是健全多元化投入機(jī)制，強(qiáng)化新市民集中區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)保障。形成政府投入社會(huì)建設(shè)、加強(qiáng)新市民救助幫扶財(cái)力持續(xù)增長(zhǎng)的機(jī)制，建立規(guī)范的社會(huì)保障預(yù)算制度；完善政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)制度，提高公共財(cái)政資金的使用效益。二是健全社保基金籌集監(jiān)管機(jī)制，積極引導(dǎo)參保人員繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，完善社會(huì)捐贈(zèng)政策，擴(kuò)大社?；鸬幕I集渠道，鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體捐款捐物，發(fā)展公益和慈善事業(yè)，積極探索基金監(jiān)督的方式方法，加大保險(xiǎn)基金的監(jiān)管制度，真正保護(hù)好城市新居民的“養(yǎng)命錢(qián)”；三是健全統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制，建立集中區(qū)建設(shè)和管理聯(lián)席會(huì)議制度，由各級(jí)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)為召集人，政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為副召集人，統(tǒng)籌、建設(shè)、規(guī)劃、國(guó)土、財(cái)政、房管、發(fā)改、勞動(dòng)等部門(mén)和相關(guān)街鎮(zhèn)鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)為成員，協(xié)調(diào)解決集中居住區(qū)建設(shè)和管理的有關(guān)問(wèn)題，對(duì)新市民集中區(qū)建設(shè)實(shí)施方案（包括子方案）落實(shí)完成情況進(jìn)行檢查驗(yàn)收；四是健全新居民集中區(qū)工作督查機(jī)制，集中區(qū)工作事關(guān)保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定，政府部門(mén)應(yīng)對(duì)已建成新居民集中區(qū)存在的問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真梳理，制定整改計(jì)劃并盡快完成相關(guān)問(wèn)題的整改，黨委和政府把集中居住區(qū)工作納入督察管理，相關(guān)部門(mén)建立健全工作督查機(jī)制，每周收集掌握集中居住區(qū)工作開(kāi)展情況，每個(gè)月對(duì)相關(guān)街鎮(zhèn)鄉(xiāng)和區(qū)級(jí)有關(guān)部門(mén)進(jìn)行一次專(zhuān)項(xiàng)督查，對(duì)工作不力的，責(zé)令限期整改。

（五）進(jìn)一步健全城市新居民救助組織體系和網(wǎng)絡(luò)

加強(qiáng)城市新居民救助工作，深化完善新型救助體系，是政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)的重要職能之一。各級(jí)政府要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，按照相關(guān)目標(biāo)要求，健全城市新居民救助工作組織體系，充分發(fā)揮各級(jí)民政、勞動(dòng)保障、教育、建設(shè)、衛(wèi)生等部門(mén)以及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等“樞紐型”社會(huì)群團(tuán)組織的作用。加強(qiáng)新居民救助基層機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立健全街鎮(zhèn)鄉(xiāng)、社區(qū)勞動(dòng)保障和社會(huì)救助綜合管理服務(wù)機(jī)構(gòu)體系，并在基層機(jī)構(gòu)、職能調(diào)整中，充實(shí)和加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和公共服務(wù)等方面的力量，做到機(jī)構(gòu)、人員、場(chǎng)地、經(jīng)費(fèi)、制度和工作到位，健全城市新居民救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。各級(jí)城市新居民救助工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要加強(qiáng)督促檢查，抓好調(diào)查研究和工作協(xié)調(diào)。要加大對(duì)城市新居民救助的資金投入，確保各項(xiàng)救助政策的落實(shí)。要加強(qiáng)規(guī)劃，整合資源，加快城市新居民救助信息化建設(shè)，努力提高救助工作的水平。要進(jìn)一步加大城市新居民法律援助工作力度，建立完善城鄉(xiāng)一體的法律服務(wù)體系，健全常態(tài)化法律服務(wù)機(jī)制，加大以法律援助為主的政府公益法律服務(wù)供給，為城市新居民提供法律咨詢(xún)、代理、訴訟和非訴訟法律事務(wù)、公證和刑事辯護(hù)等無(wú)償法律援助。應(yīng)把深化收入分配制度改革，解決城市新居民養(yǎng)老保障問(wèn)題作為破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要突破口，加強(qiáng)收入分配制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，加快形成以中低收入群體為主的分配格局，讓改革發(fā)展成果惠及全體人民。

總之，加強(qiáng)城市新居民服務(wù)，充分依靠統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理念、思路、方法和體制機(jī)制，始終堅(jiān)持“尊重群眾意愿、做好群眾工作、維護(hù)群眾合法權(quán)益”的原則，更加注重保障和改善民生，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，既要加快基層政府職能轉(zhuǎn)變、簡(jiǎn)化和優(yōu)化辦事流程，又要充分考慮區(qū)域?qū)嵡?，緊密結(jié)合成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，平衡有序推進(jìn)。讓所有新居民盡快融入城市新生活，徹底轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式，將極大促進(jìn)城鄉(xiāng)群眾共創(chuàng)共享改革發(fā)展成果，為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，特別是給農(nóng)村發(fā)展注入新動(dòng)力，更好更快促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，讓廣大農(nóng)民平等參與改革發(fā)展進(jìn)程、共同享受改革發(fā)展成果。

[1]新華社.習(xí)近平：完善中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理體系努力建設(shè)更高水平的平安中國(guó)[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-10/12/c_1119704461.htm.

[2]新華社.授權(quán)發(fā)布:中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-11/03/c_1117027676.htm.

[3]孟建柱.人民日?qǐng)?bào)：加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理[EB/OL].http://opinion.people.com.cn/n/2015/1117/c1003-27823192.html.

[4]孟祥鋒.增加公共服務(wù)供給[EB/OL].http://www.cssn.cn/zzx/ggxzygl_zzx/201511/t20151130_2719574.shtml.

[5]汪永清.完善社會(huì)治安綜合治理體制機(jī)制[EB/OL].http://www.chinareform.org.cn/society/manage/Practice/201511/t20151116_238386.htm.

[6]童星.創(chuàng)新社會(huì)管理[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012：189.

[7]姜曉萍，李強(qiáng)彬.四川省社會(huì)管理創(chuàng)新發(fā)展報(bào)告[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013：162.

[8]江樹(shù)革，比恩·古塔夫森.國(guó)外社會(huì)救助的經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)社會(huì)救助的未來(lái)發(fā)展[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2011（4）.

[9]王宜君.健全進(jìn)城農(nóng)民社會(huì)救助體系：構(gòu)建和諧社會(huì)[J].經(jīng)濟(jì)師，2008（4）.

[10]卓月皓.農(nóng)民的“終結(jié)”與新市民群體的角色“再造”[J].江蘇社會(huì)科學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（9）.

2017-03-11

何勇，中共成都市委政策研究室副處長(zhǎng)。（四川成都，610000）

C912.81

A

1008-679（2017）02-0060-07

責(zé)任編輯 楊 陽(yáng)