完善社會保險費征收體制研究

■文／汪澤英 武玉寧 張興 李常印

完善社會保險費征收體制研究

■文／汪澤英 武玉寧 張興 李常印

建立統(tǒng)一、規(guī)范的社會保險費征收體制是社會保險費按時、足額、高效征收的制度性和組織性保障，有利于促進社會保險基金收支平衡和制度平穩(wěn)運行。當前，分立的征收體制不利于社會保險制度全覆蓋、可持續(xù)發(fā)展和經辦服務能力提升，也不符合《社會保險法》和黨的十八屆三中全會要求。為此，需要客觀地分析社保費征收工作特點，比較社保部門征收和稅務部門征收的優(yōu)劣，結合未來經濟社會改革和發(fā)展要求，提出完善我國社會保險費征收體制的思路和建議。

分立征收現狀及其成因

目前我國各地區(qū)的社會保險費征收體制并不統(tǒng)一，從而形成不同的征收模式。概括起來主要有兩類：一類是“社保征收模式”，即由社會保險經辦機構負責征收社會保險費。另一類是“稅務征收模式”，其又可以分為兩種：一是“稅務代征模式”，即社會保險經辦機構負責核定繳費數額，由稅務部門負責征收；二是“稅務全責征收”，即稅務部門負責包括繳費數額核定、征收在內的全部征收環(huán)節(jié)。從全國各地社會保險費征收格局來看，北京、天津、山西、吉林、上海、江西、山東、廣西、四川、貴州、西藏、新疆、新疆生產建設兵團等省份（單位）實行社保征收模式，其余省份依險種或市縣的不同，既有社保征收又有稅務征收。其中，北京、天津、山西、上海、貴州、新疆、新疆生產建設兵團實現了五項城鎮(zhèn)職工社會保險費統(tǒng)一征收，各險種由社保經辦機構統(tǒng)一負責繳費基數核定和基金征收。分險種來看，企業(yè)養(yǎng)老保險社保征收省份與稅務征收省份數量之比為15∶17，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險為25∶7，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險為31∶1。參加企業(yè)養(yǎng)老保險的靈活就業(yè)人員已超過1/4，在一些稅務征收地區(qū)此類人群也由社保機構負責征收。

分立的征收體制有其形成的歷史原因。上世紀90年代，我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍由國有企業(yè)向集體企業(yè)和其他企業(yè)拓展。隨著國有企業(yè)改革不斷深化，企業(yè)職工下崗人數、內部退養(yǎng)人數、提前退休人數增加，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比上升。同時受東南亞經濟危機影響，部分國有和集體企業(yè)經營困難和破產，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金支付壓力加大，特別是在國有企業(yè)1997—1999年的三年改革攻堅脫困時期形勢更加嚴峻。1998年中央提出“兩個確?！钡囊?，各地養(yǎng)老金由“差額繳撥”轉為“全額繳撥”，推行養(yǎng)老金社會化發(fā)放，保養(yǎng)老金發(fā)放、加強基金征繳的壓力巨大。當時，社保經辦機構不健全、經辦力量薄弱、基礎設施投入不足，征收的法律和行政手段不強；單位和職工參保意識缺乏，抵制和有意逃避參保繳費，有些企業(yè)將社會保險經辦機構拒之門外，不配合參保繳費和執(zhí)法檢查；地方政府為確保養(yǎng)老金發(fā)放，減輕當地財政補貼養(yǎng)老保險基金的壓力，將加強養(yǎng)老保險費征收作為政府工作“重中之重”，只根據養(yǎng)老保險費征收能力確定征收機構，無法顧及社會保險經辦工作分離對養(yǎng)老保險工作帶來的諸多不利影響。于是，一些地方開始嘗試由稅務部門征養(yǎng)老保險費，發(fā)揮稅務部門當時比社會保險經辦機構更為有利的條件：一是稅務機構在城鎮(zhèn)健全、經辦力量強，在基層實行稅務專管員制度，每一專管員“緊盯”幾家單位，掌握企業(yè)經營狀況、用工和工資信息等；二是《稅法》授予強制征收、行政處罰和執(zhí)法權，專管員對企業(yè)有較強的執(zhí)法處罰力。稅務征收社會保險費，克服了社會保險經辦機構征收對企業(yè)信息不了解、執(zhí)法力量不強、手段不足的困難，在征收上取得了一定的效果。隨后由稅務部門征收養(yǎng)老保險費的地區(qū)增多，在國內形成不同職能的兩類機構并行征收社會保險費的局面，征繳體制由社保一個部門征收轉向兩部門共同征收。

為加強和規(guī)范社會保險費征收工作，國務院于1999年頒布實施《社會保險費征繳暫行條例》，除規(guī)定社會保險費征繳內容、險種、工作要求和處罰外，對征收機構特別規(guī)定如下：社會保險費的征收機構由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定，可以由稅務機關征收，也可以由勞動保障行政部門按照國務院規(guī)定設立的社會保險經辦機構（以下簡稱社保經辦機構）征收。由此，社保經辦機構和稅務機構共同征收進入制度規(guī)定階段。2002年以后，各地征收體制總體穩(wěn)定，吉林、四川、貴陽、長沙等省、市曾經嘗試過稅務征收，但都因效果不佳，又改回社保征收。

兩種征收體制比較

按理說，社會保障部門是社會保險政策制定和實施的主體，社保經辦機構負責征收具有先天優(yōu)勢：一是熟悉各項社會保險政策和業(yè)務。社會保險業(yè)務專業(yè)性很強，歷史遺留問題也很復雜，形成很多只有長期從業(yè)者才能準確把握并心領神會的“默會知識”，行業(yè)以外的人很難在短時間內弄明白。二是符合權責對應的要求。社會保障部門對社?；鹗罩胶庳撚兄苯迂熑危瑸榇_保各項待遇及時足額兌現，社保經辦機構會想方設法擴面參保和加強征收。三是有利于高效管理全民社會保險關系。社保經辦管理服務的本質在于對社會保險關系的管理，貫穿于登記、審核、征收、待遇發(fā)放、服務等整個管理服務過程，征收只是其中一個環(huán)節(jié)。社保經辦機構負責征收，能夠保證信息流和資金流無縫銜接，有效維護參保人的社會保險權益。

不過，也有人主張由稅務部門負責社會保險費征收，其理由主要有兩點：一是稅務部門征收有“剛性”，即可以對征費采取與征稅同等的強制力；二是稅務部門能夠掌握參保企業(yè)和個人的財務信息，避免虛假申報。

那么社保征收與稅務征收究竟孰優(yōu)孰劣，應當堅持實踐是檢驗真理的唯一標準，從實踐中尋找答案。以下分別從征收的權威性（“剛性”）、信息優(yōu)勢、征收效率、征收成本等幾個方面來進行比較。

比較一：征收“剛性”。

稅務部門征稅的“剛性”并不能自動移植到征收社會保險費當中來，因為沒有相關法律授權?，F實當中，稅務部門無法用征稅般的強制力來征收社會保險費。盡管部分企業(yè)和個人少繳社保費，稅務部門也只能是提醒，即使在有員工舉報企業(yè)違法行為后，稅務部門也只能到法院起訴企業(yè)。

比較二：信息優(yōu)勢。

稅務部門的傳統(tǒng)優(yōu)勢在于掌握已經進行稅務登記的企業(yè)和個體工商戶的情況，對于沒有申報企業(yè)所得稅和個人所得稅的企業(yè)和個人，稅務部門也無能為力。如烏魯木齊市，共有3萬戶企業(yè)，其中2.7萬戶都是小微企業(yè)，小微企業(yè)沒有銀行的對公賬戶。受人手限制，稅務部門不可能逐一核查申報數據的真實性，只能挑選重點懷疑對象進行有限的核查。個稅起征點以下收入的人群，雖然也要做無稅申報，但申報的數據是否真實，稅務部門無法準確核查。而且，就稅務部門能夠掌握情況的企業(yè)類型看，主要是具有一定經營規(guī)模的企業(yè)，對于小微企業(yè)的了解并不多。另外，從整個社會養(yǎng)老保險看，參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的人數占總參保人口的七成，而稅務部門在基層社區(qū)和農村都沒有派駐機構，對這一龐大人群的信息更是無從掌握。若征收社保費，基本上沒有動員組織繳費的能力?，F實當中，采取稅務征收的地區(qū)，多數拒絕接收城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險費的征收任務，有“挑肥揀瘦”之嫌。而經過多年的建設發(fā)展，社保經辦機構已經在基層社區(qū)、鄉(xiāng)村建立了數量龐大的社保事務所和鄉(xiāng)村工作站，能夠很好地勝任此項工作。

比較三：征收過程。

稅務部門征收會由于割裂社會保險經辦業(yè)務，導致部門之間協調困難，甚至產生糾紛和推諉。從部分省（市）產生的問題看，主要有以下四個方面：一是職責不清，負責繳費核定的社保經辦機構不管征收，負責征收的地稅部門不管繳費核定，有征收糾紛時，兩部門相互推諉責任；二是社保經辦機構管征收明細數，稅務部門只管單位匯總數，稅務部門無法準確掌握企業(yè)欠費情況，阻礙清欠管理工作順利開展；三是擴面難，稅務部門不管應征數來源，雖然通過稅收管理戶了解部分納稅戶未按規(guī)定參保，也無法采取有效手段進行管理。四是在稅務代征模式下，由于稅務部門不負責核定基數，在代征社會保險費的時候，并不會自動與企業(yè)所得稅和個人所得稅繳費基數掛鉤或比對。盡管稅務部門掌握企業(yè)的狀態(tài)，但并沒有動力核定繳費基數、做到應收盡收，還存在社會保險費與稅收孰先孰后的問題。

比較四：基金征收率。

從基金征收率來看，實際上實行社保征收的地區(qū)與實行稅務征收的地區(qū)之間并無顯著差異。即使在經濟欠發(fā)達的新疆地區(qū)，在實行社保征收的情況下，征收率也在98%以上?？梢娚绫Ｕ魇漳Ｊ酵耆軌虺袚鹫魇盏穆毮?，與稅務部門相比并不遜色；稅務部門征收也并無明顯優(yōu)勢。以上征收率還只是針對城鎮(zhèn)企業(yè)職工而言的。若將城鄉(xiāng)居民社會保險費也交由稅務部門征收，稅務部門的征收率會大幅下降。

比較五：征收成本。

征收成本有顯性與隱性之分。顯性成本，即看得見的財務成本；隱性成本，即由于環(huán)節(jié)增多、流程復雜而增加的溝通協調成本和內耗成本。就征收的財務成本看，稅務部門征收可以得到財政給予的獎勵性經費補貼（根據部分省份稅務征收財政補貼情況，估算全國每年此項費用合計超過30億元），而社保征收無此種補貼。就征收的隱性成本看，稅務征收會產生如下成本：一是社保經辦資源閑置成本。稅務部門負責征收后，社保部門多年建設發(fā)展的社保經辦網絡系統(tǒng)不能“人盡其才，物盡其用”，造成資源浪費。二是溝通協調成本，表現在兩個方面。其一，信息傳輸不暢。相對于從登記、征收、稽核到待遇支付都由社保經辦機構一家管理服務而言，稅務代征模式增加了部門間信息交換和對賬等環(huán)節(jié)。由于“管待遇發(fā)放的不管征收，管征收的不管待遇發(fā)放”，再加上稅務部門和社保部門的信息化水平、數據集中程度存在差距，導致兩部門之間的數據交換不暢。即使數據到位率能夠達到99%，但對于人口較多的省份而言，1%的數據滯留將涉及數萬人的社保權益不能及時準確地記錄。其二，行政協調成本增加。稅務征收之后，稅務、財政、社保機構三者之間形成環(huán)環(huán)相扣的關系，且自成體系，互相之間沒有統(tǒng)屬關系，三個部門之上又沒有統(tǒng)一的領導或協調機構，一旦中間有一個環(huán)節(jié)發(fā)生梗阻，就會影響整個系統(tǒng)的正常運轉，從而導致部門間協調工作量增大，一定程度上容易造成征收管理和基金管理脫節(jié)。

事實證明，稅務征收既無“剛性”，又無信息優(yōu)勢,還會衍生出顯性和隱性成本。如果說社會保險事業(yè)開展初期人員少、設備差、經辦管理服務體系薄弱，當初部分地區(qū)是因為稅務部門擁有自上而下覆蓋全國的“金稅”系統(tǒng)、參保群體以單位職工為主而委托稅務部門代征社會保險費的話，那么經過20余年的建設發(fā)展，社會保障部門已經建設了一支專業(yè)化的經辦管理隊伍，形成了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級經辦管理服務體系，社保信息網絡系統(tǒng)覆蓋到鄉(xiāng)村和街道，不僅可比肩稅務系統(tǒng)甚至優(yōu)勢明顯。如對于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險而言，目前的稅務系統(tǒng)鮮有覆蓋，面對經營多年的自上而下延伸至村（社區(qū)）級的社會保險人員、業(yè)務及網絡系統(tǒng)，稅務部門處于劣勢。由于參保主體由單位職工向個體靈活就業(yè)人員、城鎮(zhèn)未就業(yè)居民拓展，由城鎮(zhèn)向農村拓展，個體靈活就業(yè)人員、城鎮(zhèn)未就業(yè)居民參保人數大幅增加，并且是部分險種參保主體，稅務部門在農村缺乏健全的組織機構和人員隊伍，不掌握個體靈活就業(yè)人員、城鎮(zhèn)未就業(yè)居民信息，難以掌握專業(yè)性強的社會保險政策，其征收社會保險費的優(yōu)勢完全喪失。隨著稅務部門征繳社會保險費優(yōu)勢的喪失，以及兩個部門經辦帶來的溝通協調和行政成本，部分地區(qū)又將過去的稅務部門征收改為社會保險經辦機構征收。但是，因為大多數由稅務部門征繳社會保險費的地區(qū)為避免體制變動對工作造成影響，只好暫時選擇維持原狀。

如果站在國家全局利益而不是部門利益的高度來認識上述問題，由稅務部門征收實際上加大了政府管理成本。由稅務部門征收需要有專門的機構、人員、設備、信息網絡系統(tǒng)來開展征收工作，而社保部門已有的機構、人員、設備、信息網絡系統(tǒng)利用率降低，相當于增加了不必要的重復建設。如果把稅務征收社保費所需的人員、經費補充給社保經辦機構，社保部門的經辦能力和積極性是不是可以極大提高呢？答案是不言而喻的。如果規(guī)定稅務部門也不能因征收社保費而獲得獎勵性經費補貼，稅務部門還有主動要求征收的積極性嗎？如果社會保險待遇不能及時足額兌現，稅務部門和社保部門“對簿公堂”，由此造成的政府信用損失、社會不滿和法律責任，誰應該負責、誰又能夠負得了責任呢？

征收面臨新形勢

“十三五”時期，我國社會保險事業(yè)發(fā)展進入一個全新的階段。社保征收體制在國家行政體制改革、稅制改革和社會保障制度不斷完善的形勢下面臨一些新的發(fā)展機遇。

首先，國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略下的社會保險制度建設面臨新的任務，要求進一步加強社會保險費征收工作，實現統(tǒng)一征收。其一，統(tǒng)一征收是全面建成小康社會，實現全民社保的必然要求?！笆濉币?guī)劃明確提出實施全民參保計劃，參保對象要擴大到所有人群，分立的征收體制難以有力地推進全民參保，更難以實現政務的統(tǒng)一與高效。而且由于我國社保政策比較復雜且在不斷調整之中，加之歷史遺留問題較多，稅務征收很難做到與社保部門信息交流無障礙。只有實行社保經辦機構統(tǒng)一征收，才能理順各個環(huán)節(jié)，真正做到記錄一生，服務一生和保障一生。其二，統(tǒng)一征收是建立更加公平更可持續(xù)社會保障制度的要求。黨的十八大提出建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度體系。在我國負責制定和執(zhí)行社保政策的是人社部門，由其征收社保費，更能清楚行業(yè)、企業(yè)和參保職工及個人的繳費能力與繳費負擔，從而適時適度地調整政策，也能夠切實擔負起維護基金收支平衡的責任，充分體現責權利的統(tǒng)一。

其次，推進服務型政府建設要求以高效、便民為目的，實行社保統(tǒng)一征收，簡化經辦服務流程。服務型政府建設是我國政府改革的一個重要方面，這要求政府部門不斷創(chuàng)新服務方式，簡化工作流程。社會保險費委托稅務征收會增加經辦環(huán)節(jié)和協調成本，不利于提高管理服務效率。因而，應盡快統(tǒng)一征收體制，保證核定、征收、待遇發(fā)放各環(huán)節(jié)的完整性和流暢性。

最后，互聯網技術和電子金融發(fā)展為下一步開展社會保險費由社保部門征收帶來極大的便利，而跨部門信息共享機制的建立，將使社保征收的效率進一步提高。通過銀行批量扣繳和網上銀行繳費已成為社保繳費的主要方式。如烏魯木齊市社保經辦機構與銀行合作，每個月只需2—3個業(yè)務員用1—2天的時間，就可以委托銀行完成2萬家企業(yè)30多萬人的社保繳費，效率非常高。即使是實行稅務征收的地區(qū)，社保費征收也是通過銀行扣繳實現的，而且由于增加了社保經辦機構與稅務部門之間、以及稅務部門與銀行之間的信息交換環(huán)節(jié)，反倒延長了繳費時間，降低了服務效率。

完善征收體制的思路和建議

完善社保征收體制應當尊重社會保險自身規(guī)律，理性選擇，使之符合制度要求與未來發(fā)展趨勢，最終有利于實現社會保險制度的自我平衡、自我發(fā)展。

基本思路：根據社會保險業(yè)務的內在要求和規(guī)律性，將社會保險費征收統(tǒng)一于社會保險業(yè)務經辦工作中，完善征收業(yè)務和流程，實現征收與經辦工作的統(tǒng)一和有機銜接；依據組織行為理論和社會保險事業(yè)發(fā)展要求，統(tǒng)一社會保險費征收體制，逐步實現社保經辦機構統(tǒng)一征收社會保險費；完善相關社會保險費征收法規(guī)，為社會保險費征收工作提供法規(guī)保障；加強社會保險經辦隊伍、能力建設和經費保障，為社會保險費征收工作提供基礎保障。

具體建議包括三個方面：

第一，統(tǒng)一征收管理體制，實現由社保經辦機構統(tǒng)一征收社會保險費。具體推進步驟為：第一步，在國務院明確統(tǒng)一社會保險費征收體制之前，禁止地方政府變動和調整社會保險費征收主體。第二步，國務院適時統(tǒng)一社會保險費征收體制，根據“因事、因職能設部門、內設機構、崗位”的原則，明確人力資源和社會保障部門對社會保險工作統(tǒng)一管理和組織實施，由社保經辦機構統(tǒng)一征收各項社會保險費，編制、工商、稅務、銀行等部門積極提供單位和人員變動信息、收入信息，促進社會保險費按時足額征收。第三步，條件成熟時，將社保經辦機構統(tǒng)一征收以法律形式固定下來，以保障征收體制統(tǒng)一和穩(wěn)定，為社會保險事業(yè)發(fā)展提供法治保障。

第二，完善征收業(yè)務流程和標準，實現征收與經辦工作的統(tǒng)一和有機銜接。根據參保人員單位所有制結構、收入穩(wěn)定性、電子金融發(fā)展、政府部門信息共享機制建設進程、公民守法誠信制度建設、電子政務和便民服務系統(tǒng)建設新進展、新特點，不斷完善征收業(yè)務流程和標準，實現征收與經辦工作的統(tǒng)一和有機銜接，政府部門間信息共享，讓參保人少跑“路”，實現信息網上“跑”、資金銀行“流”。為此，首先是在《社會保險法》框架下，從法律角度厘清社會保險行政部門、衛(wèi)生行政部門、社保經辦機構、社會保險費征收機構和財政部門、審計機關職責范圍，避免部門間糾紛和工作推諉。其次是根據《社會保險法》規(guī)定，并在相關條款內涵進一步明確的基礎上，根據不同征收模式，合理確定社會保險費征收流程，實現征收工作各環(huán)節(jié)合理設置、分工明確、權責一致、有機銜接、高效便捷。對于稅務部門全責和代征社會保險費的，在責任、分工明確的基礎上，重點做好信息共享、傳輸、比對，加強信息系統(tǒng)建設，統(tǒng)一相關技術標準、實現數據動態(tài)實時傳輸和對接，加強聯合辦公，實現“一窗式”管理、“一站式”辦公，加強業(yè)務學習和交流，建立部門協商機制和聯系會議制度，及時解決工作中重點和難點問題。

第三，加強社保經辦隊伍、能力建設和經費保障，為社會保險費征收工作提供基礎保障?！渡鐣ｋU法》明確規(guī)定：“統(tǒng)籌地區(qū)設立社會保險經辦機構。社會保險經辦機構根據工作需要，經所在地的社會保險行政部門和機構編制管理機關批準，可以在本統(tǒng)籌地區(qū)設立分支機構和服務網點?！?“社會保險經辦機構的人員經費和經辦社會保險發(fā)生的基本運行費用、管理費用，由同級財政按照國家規(guī)定予以保障。”明確了政府在社會保險費征收乃至征收、經辦管理工作的主體責任，應根據社會保險事業(yè)發(fā)展需要和業(yè)務增長量，合理確定人員編制、經費保障，加強隊伍能力建設，避免社保經辦機構出現由于政府投入不足而影響工作落實和推進的現象?！?/p>

作者單位：人社部社會保障研究所