我國應(yīng)急藥品供應(yīng)管理體系分析
——基于政策網(wǎng)絡(luò)理論視角

夏梅君應(yīng) 韜 龔時薇

華中科技大學(xué)同濟醫(yī)學(xué)院藥學(xué)院 湖北武漢 430030

·藥物政策·

我國應(yīng)急藥品供應(yīng)管理體系分析
——基于政策網(wǎng)絡(luò)理論視角

夏梅君*應(yīng) 韜 龔時薇

華中科技大學(xué)同濟醫(yī)學(xué)院藥學(xué)院 湖北武漢 430030

為建立及時、合理、有效的應(yīng)急藥品供應(yīng)管理體系，應(yīng)用政策網(wǎng)絡(luò)理論分析我國現(xiàn)行應(yīng)急藥品供應(yīng)體系存在的問題，發(fā)現(xiàn)政策網(wǎng)絡(luò)理論適用于分析我國的應(yīng)急藥品管理體系?；谡呔W(wǎng)絡(luò)理論視角,我國的應(yīng)急藥品供應(yīng)管理體系還需明確各級政府的責(zé)任，加強藥品應(yīng)急工作的資金保障和法律保障，構(gòu)建應(yīng)急藥品政策網(wǎng)絡(luò)的公共信息平臺。此外，藥品應(yīng)急工作需要在一個主體結(jié)構(gòu)關(guān)系穩(wěn)定，利益均衡和資源整合的網(wǎng)絡(luò)中良性運行，以獲得合理高效的發(fā)展。

應(yīng)急藥品； 儲備； 供應(yīng)； 政策網(wǎng)絡(luò)

近年來，我國災(zāi)害頻發(fā)，對藥品應(yīng)急體系提出了更高要求。突發(fā)性災(zāi)害事件具有突發(fā)性、復(fù)雜性和公共性等特點，有較強的社會和政治影響。一旦大型災(zāi)害性事件發(fā)生，可能給國家和人民造成巨大損失。因此，研究突發(fā)災(zāi)害事件下，如何建立我國快速有效反應(yīng)的藥品應(yīng)急保障體系意義重大。長期以來，我國藥品應(yīng)急供應(yīng)體系主要以國家醫(yī)藥儲備的方式運作，在歷次災(zāi)害救援中有力地保障了醫(yī)療救援工作的開展。[1]特別是在經(jīng)歷了2003年非典型性肺炎(SARS)、2008年汶川地震和2009年甲型H1N1流感之后，國家應(yīng)對此類突發(fā)事件的能力有了顯著提高，我國醫(yī)藥儲備供應(yīng)制度對確保應(yīng)急藥品的迅速供應(yīng)發(fā)揮了重大作用。但低效的藥品應(yīng)急管理工作也暴露出我國醫(yī)藥儲備供應(yīng)制度仍存在許多弊端。[2]本文基于政策網(wǎng)絡(luò)理論視角分析我國現(xiàn)行應(yīng)急藥品儲備供應(yīng)體系存在的問題，并提出政策建議。

1 我國應(yīng)急藥品儲備供應(yīng)制度

我國應(yīng)急藥品供應(yīng)體系主要以國家醫(yī)藥儲備的方式運作。國家醫(yī)藥儲備是指國家為確保在發(fā)生災(zāi)情、疫情及突發(fā)事故時，藥品、醫(yī)療器械能夠及時有效供應(yīng)、維護社會穩(wěn)定所進行的醫(yī)藥物資儲備，是突發(fā)公共事件物資應(yīng)急保障行動方案的重要組成部分，具體包括以下幾部分：

(1)醫(yī)藥儲備供應(yīng)管理體系。20世紀70年代，我國為適應(yīng)戰(zhàn)備需要，初步建立國家醫(yī)藥儲備制度。之后，由單純的備戰(zhàn)需要逐步擴展到外援、防疫、救災(zāi)和應(yīng)對突發(fā)事件等。1997年及之前由原國家醫(yī)藥管理局管理；1998年之后轉(zhuǎn)交原國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會的經(jīng)濟運行局管理；2003年起，由國家發(fā)展改革委主管；2008年，國務(wù)院機構(gòu)第5次改革后，由工業(yè)和信息化部負責(zé)。我國實施兩級儲備，中央醫(yī)藥儲備部分由工業(yè)和信息化部及財政部管理，主要負責(zé)儲備重大災(zāi)情、疫情及重大突發(fā)事故和戰(zhàn)略儲備所需的特種藥品、專項藥品及醫(yī)療器械。而地方醫(yī)藥儲備為參照中央醫(yī)藥儲備計劃并結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定，主要負責(zé)儲備地區(qū)性或一般災(zāi)情、疫情及突發(fā)事故和地方常見病防治所需的藥品和醫(yī)療器械。[3]醫(yī)藥承儲企業(yè)依照目錄儲備藥品，儲備總量不能低于計劃總量的70%。迄今為止，中央醫(yī)藥儲備只在2003年SARS期間和2008年汶川地震時動用過。

(2)醫(yī)藥儲備供應(yīng)法律體系。我國尚未建立專門的藥品儲備供應(yīng)法律體系，在實際的運行中暫由各種突發(fā)事件應(yīng)急法律、法規(guī)作為行動依據(jù)。目前我國的突發(fā)事件應(yīng)急法律法規(guī)以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為核心，涵蓋衛(wèi)生應(yīng)急的《傳染病防治法》《職業(yè)病防治法》《國境衛(wèi)生檢疫法》《食品安全法》等法律，以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《疫苗流通和預(yù)防接種管理條例》等行政法規(guī)，此外還有《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》以及以一些針對某些突發(fā)性傳染病的防控、診療方案和指南為主體的預(yù)案體系。在藥品管理領(lǐng)域，有《藥品管理法》《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理》，涉及國家醫(yī)藥儲備和緊急藥品調(diào)運等問題；但針對醫(yī)藥儲備的專項藥品應(yīng)急規(guī)范主要是《國家醫(yī)藥儲備資金財務(wù)管理辦法》(1997年)和 《國家醫(yī)藥儲備管理辦法》(1999年)。

(3)藥品儲備類型。我國藥品儲備分為專項儲備和常規(guī)儲備。專項儲備包括生物疫苗制品、抗核輻射救治藥品、消殺藥品、化學(xué)中毒救治藥品和抗病毒藥品等，應(yīng)對反恐、非典、禽流感、甲型H1N1流感、艾滋病等突發(fā)事故和疫情；常規(guī)儲備包括抗生素、降壓藥、鎮(zhèn)痛藥、麻醉藥等應(yīng)對疫情、災(zāi)情及突發(fā)事故所需的普通藥品和醫(yī)療器械。目前，國內(nèi)沒有統(tǒng)一的應(yīng)急藥材品種目錄。[4]

(4)中央醫(yī)藥儲備資金依年度進行專項儲備的核銷補足，常規(guī)儲備由承儲企業(yè)自行輪儲不予資金補貼。地方上，廣東和上海等部分省市采取銀行專項貸款財政貼息的方式。

2 政策網(wǎng)絡(luò)理論及其對應(yīng)急藥品供應(yīng)管理的適用性

政策網(wǎng)絡(luò)理論20世紀70年代起源于美國。Kazenstein最早將政策網(wǎng)絡(luò)定義為“把政府和社會主體連接在一起共同參與政策程序的網(wǎng)絡(luò)”；Lowi也進一步提出，在美國公共政策的制定過程中，國會、行政機構(gòu)和利益集團之間已經(jīng)形成了一種穩(wěn)定的、高度整合的三角關(guān)系，即具有極強排他性的“鐵三角(iron triangle)”[5]；之后Benson從社會學(xué)角度把政策網(wǎng)絡(luò)定義為，因資源的相互依賴關(guān)系而聯(lián)系在一起的一群組織或者若干群組織的聯(lián)合體。[6]可見，政策網(wǎng)絡(luò)理論是以研究公共政策過程中多元主體的互動為目標(biāo)，探索如何在關(guān)系穩(wěn)定、利益均衡和資源整合的情形下，制定最合理的公共政策。因此，政策網(wǎng)絡(luò)一般具有3種含義：一是用于治理的網(wǎng)絡(luò)，以協(xié)調(diào)公私部門的管理；二是分析組織間關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)，以描述組織的權(quán)力結(jié)構(gòu)及網(wǎng)絡(luò)特征；三是代表利益中介的網(wǎng)絡(luò)，以維護社會的多元利益。[7]與傳統(tǒng)科層管理模式相比，政策網(wǎng)絡(luò)管理模式更強調(diào)將公共政策的制定和治理理解為網(wǎng)絡(luò)中的行動者與組織間信息、目標(biāo)和資源相互交換的動態(tài)互動，不僅是中央集權(quán)在政策執(zhí)行中的作用和效力，而是政府與各利益集團不斷協(xié)商，交換信念和利益過程中形成的穩(wěn)定社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系。[8]

政策網(wǎng)絡(luò)的管理一般具備以下特征：(1)政策網(wǎng)絡(luò)是由行動者構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)；(2)行動者之間由于資源交換與利用而形成相互依賴關(guān)系；(3)政策網(wǎng)絡(luò)對公共政策制定產(chǎn)生重大影響；(4)政策網(wǎng)絡(luò)具有排他性。[9]由此可見，決定我國應(yīng)急藥品管理問題走向的正是一個典型的政策網(wǎng)絡(luò)。首先，應(yīng)急藥品管理存在著由團體行動者構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)，具體包括：(1)受災(zāi)或患病人群及其家庭，為政策支持的需求方；(2)政府，整個政策網(wǎng)絡(luò)中具有主導(dǎo)性的參與主體；(3)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，醫(yī)藥用品的供給方；(4)非營利組織及大眾媒體。其次，這些團體行動者因應(yīng)急藥品相關(guān)各種資源的生產(chǎn)、分配、消費和交換而形成相互依賴的關(guān)系。再次，由上述行動者所構(gòu)成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)必將進行多維度的協(xié)商和調(diào)整，如非營利性組織在監(jiān)督政府履行責(zé)任、有效建立供給保障機制方面發(fā)揮了巨大推動作用，大眾媒體的輿論性和煽動性間接影響政策導(dǎo)向，從而顯著影響我國應(yīng)急藥品管理政策的制定和執(zhí)行；[10]最后，應(yīng)急藥品領(lǐng)域形成的這種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系因其專業(yè)性和針對性而具有高度排他性。

3 中國應(yīng)急藥品供應(yīng)問題的政策網(wǎng)絡(luò)分析

國務(wù)院于1997年出臺了《關(guān)于改革和加強醫(yī)藥儲備管理工作的通知》(國發(fā)〔1997〕23號)，使應(yīng)急藥品網(wǎng)絡(luò)體系在統(tǒng)一政策、統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)組織的原則下，實行動態(tài)儲備有償調(diào)用的體制。實施主體包含中央、地方和企業(yè)，醫(yī)藥行業(yè)，患者和非營利組織。各活動主體對應(yīng)急藥品資源進行整合，以保障醫(yī)療救援活動和居民健康。但目前應(yīng)急藥品政策網(wǎng)絡(luò)仍存在問題，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)中的資源交換與利用無法達到快速、準(zhǔn)確和有效的效果。

3.1 應(yīng)急藥品儲備缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制

一是政府各主管部門職責(zé)缺乏協(xié)調(diào)。政府作為社會資源整合和分配的最大主體，負責(zé)很多決策決議和制定，必然在政策網(wǎng)絡(luò)中具有較大的影響力。而應(yīng)急藥品的研發(fā)、生產(chǎn)、儲備和應(yīng)用都是由政府不同部門主管，各部門條塊分割，缺乏溝通，應(yīng)急藥品的研發(fā)生產(chǎn)和儲備使用沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時容易發(fā)生混亂，審批程序和處理環(huán)境繁雜，需求重復(fù)申報時有發(fā)生。二是中央儲備和地方儲備不統(tǒng)一。地方儲備主要根據(jù)當(dāng)?shù)匦l(wèi)生部門意見安排儲備藥品的品種和數(shù)量，無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，缺乏與中央儲備互補，難以達到應(yīng)急需要。如汶川地震救援初期，短時間大量傷員產(chǎn)生，急救藥品嚴重不足，而當(dāng)中央儲備的藥品到達時，已經(jīng)過了急救期，造成藥品大量浪費。[1]

3.2 醫(yī)藥承儲企業(yè)的利益保障不到位

根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，醫(yī)藥儲備企業(yè)在儲備藥品、醫(yī)療器械的品種、質(zhì)量、數(shù)量得到保障的前提下，總庫存量不能少于計劃總量的70%，并適時更新，而醫(yī)藥存儲中因藥品過期失效或者部分藥品種類滯銷積壓造成的損失，要由企業(yè)自行承擔(dān)。[11]根據(jù)《醫(yī)藥儲備管理辦法》規(guī)定，國家藥品儲備時政府通過財政部先將資金安排到企業(yè)，企業(yè)簽訂責(zé)任書后，在一個月內(nèi)落實藥品儲備工作。然而實際工作中，緊急調(diào)撥的藥品物資要遠超儲備量，而進行藥物儲備的款項并不能及時撥付給企業(yè)。以抗擊“SARS”為例，許多激素、抗病毒類生化制品原料等全面走俏漲價，醫(yī)療機構(gòu)大量購進藥品，貨款往往又不能及時匯給企業(yè)，使得企業(yè)日常經(jīng)營運轉(zhuǎn)困難。[12]因此，醫(yī)藥承儲企業(yè)的利益保障不到位，將削弱其參與應(yīng)急藥品儲備供應(yīng)的積極性，直接影響醫(yī)藥儲備應(yīng)急效能的發(fā)揮。

3.3 應(yīng)急藥品儲備法律保障機制尚未健全

現(xiàn)有的《國家醫(yī)藥儲備管理辦法》和《國家醫(yī)藥儲備資金財務(wù)管理辦法》，由于缺乏嚴格的法律法規(guī)監(jiān)管，導(dǎo)致部分承擔(dān)醫(yī)藥儲備的企業(yè)和醫(yī)療機構(gòu)存在麻痹心理，忽視自身職責(zé)?！秶裔t(yī)藥儲備管理辦法》規(guī)定庫存總量不得低于計劃總量的70%，這引發(fā)了資金挪用、未單獨設(shè)立賬戶、財務(wù)處理不規(guī)范、實物儲備不達標(biāo)等一系列問題。1997年財政部進行了一次對醫(yī)藥儲備的資金核查，發(fā)現(xiàn)20多年以來，國家為應(yīng)急醫(yī)藥儲備工作下?lián)芰?0多億元，實際的藥品儲備卻與儲備資金相去甚遠。[12]一旦突發(fā)事件發(fā)生，災(zāi)區(qū)將無法快速獲取應(yīng)急藥品，導(dǎo)致整個災(zāi)區(qū)救治活動存在隱患。

3.4 應(yīng)急藥品政策網(wǎng)絡(luò)體系的公共信息平臺尚未建立

目前，國家醫(yī)藥儲備管理中央層級的儲備信息并未實現(xiàn)實時匯總，與地方儲備無法實現(xiàn)信息共享，仍沿用落后的信息傳遞與匯總方式。一是應(yīng)急藥品儲備數(shù)據(jù)庫缺失，在急需藥品情況下，當(dāng)?shù)匚窗才艃浠蚴袌鋈必浀乃幤窡o法進行及時調(diào)用或征用，影響了藥品應(yīng)急快速反應(yīng)的程度。而美國國家疾病和預(yù)防控制中心(CDC)建立了28大類101個監(jiān)測數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，包括與霍亂和其他弧菌疾病等突發(fā)公共衛(wèi)生事件有關(guān)的監(jiān)測系統(tǒng)，[13]通過有效監(jiān)測達到預(yù)防和合理儲備應(yīng)急藥品的效果。二是救援信息無法快速有效傳達。突發(fā)事件發(fā)生時，不同治療階段藥品信息變化制約藥品需求信息傳達的精準(zhǔn)性。三是由于應(yīng)急藥品統(tǒng)一信息平臺缺失，政府、醫(yī)藥企業(yè)、非營利組織和大眾媒體等各團體行動者難以就救援狀況的藥品供需形成資源聯(lián)動，使得藥品供應(yīng)滯后。

4 建議

4.1 明確職責(zé)，保持應(yīng)急藥品網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一協(xié)調(diào)聯(lián)動

應(yīng)將應(yīng)急藥品儲備問題提上各級政府的政策議程。國家應(yīng)以工業(yè)和信息化部牽頭，聯(lián)合國家衛(wèi)生計生委、國家發(fā)展改革委、財政部和食品藥品監(jiān)督管理總局等共同組成藥品應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)國家應(yīng)急藥品的儲備和供應(yīng)工作，并指導(dǎo)下一級儲備部門的供應(yīng)保障工作。各省市成立藥品應(yīng)急工作小組，做好地方和對應(yīng)職責(zé)區(qū)域內(nèi)醫(yī)院藥品的儲備和供應(yīng)指揮協(xié)調(diào)工作，積極配合。

4.2 加強資金保障，維護醫(yī)藥承儲企業(yè)合理利益

針對承儲企業(yè)的經(jīng)營困境，各級政府要加強對應(yīng)急醫(yī)藥儲備的資金保障。首先，適當(dāng)加大儲備資金的投入，實行財政撥付資金、?？顚Ｓ弥贫纫越鉀Q承儲企業(yè)的后顧之憂。其次，應(yīng)出臺相關(guān)利益補償機制，當(dāng)儲備藥品價格變化、貸款利率調(diào)整時，適當(dāng)協(xié)調(diào)補貼額度，以切實保障承儲單位利益以提高其積極性和主動性。同時，建議采取企業(yè)向銀行貸款、政府貼息補償?shù)姆绞?，來提高對藥品儲備資金的有效監(jiān)管，并降低儲備資金調(diào)拔的風(fēng)險。此外,還應(yīng)動員社會力量，以志愿募捐、福利彩票、建立災(zāi)害救援基金會等形式,籌集資金解決應(yīng)急醫(yī)藥物資在采購、儲備、補償?shù)确矫娴牟蛔悖趯?zāi)區(qū)進行支持救援的同時，兼顧應(yīng)急藥品儲備網(wǎng)絡(luò)各主體，特別是使承儲企業(yè)的合理利益在一定程度上得以實現(xiàn)。

4.3 強化法律體系建設(shè)，完善評估和退出機制

建議政府針對目前我國藥品應(yīng)急體系所發(fā)現(xiàn)的問題，對《國家醫(yī)藥儲備管理辦法》和《國家醫(yī)藥儲備資金財務(wù)管理辦法》進行修訂，加強相關(guān)法律體系建設(shè)。通過完善制度杜絕大多數(shù)醫(yī)藥儲備任務(wù)中的不良事件，做到依法監(jiān)督，依法儲備，違法必究，確保應(yīng)急藥品及時、有效抵達災(zāi)區(qū)。此外，為保證藥品應(yīng)急政策網(wǎng)絡(luò)在救援活動中發(fā)揮最佳效用，一方面，政府應(yīng)對該體系進行定期評估。公正客觀的對網(wǎng)絡(luò)中的主體，如政府、承儲單位和社會團體在該網(wǎng)絡(luò)中的表現(xiàn)進行評估。另一方面，政府應(yīng)建立該網(wǎng)絡(luò)的退出機制，如果發(fā)現(xiàn)個別企業(yè)存在經(jīng)營不善的情況，可以適時對網(wǎng)絡(luò)主體結(jié)構(gòu)做出調(diào)整，取消該企業(yè)的儲備資格，并及時調(diào)撥儲備資金，尋求更好的承儲企業(yè)，以發(fā)展更為可靠和高效率的藥品應(yīng)急政策網(wǎng)絡(luò)主體結(jié)構(gòu)。

4.4 構(gòu)建政策網(wǎng)絡(luò)運行公共平臺，保障體系良性發(fā)展

政府是應(yīng)急藥品政策網(wǎng)絡(luò)中的主導(dǎo)，具有公共權(quán)力和資源，應(yīng)組織創(chuàng)建政策網(wǎng)絡(luò)公共信息平臺。該平臺的創(chuàng)建，一是為網(wǎng)絡(luò)中數(shù)據(jù)資源提供共享平臺，有助于政府、醫(yī)藥企業(yè)、非營利組織以及研發(fā)部門對應(yīng)急藥品的生產(chǎn)、分配、消費和交換進行及時有效的更新和規(guī)劃，也有利于行動者對周邊醫(yī)藥儲備情況的了解。如美國應(yīng)急藥品國家戰(zhàn)略儲備(Strategic National Stockpile，SNS)利用Atlantic Management Center公司的軟件系統(tǒng)，準(zhǔn)確記錄藥物發(fā)放情況及病人信息,并將數(shù)據(jù)集中上傳,實現(xiàn)藥品信息的有序共享。[13]二是為網(wǎng)絡(luò)中的行動者提供交流平臺，集合專業(yè)人員進行研究交流，便于相關(guān)部門整合當(dāng)前資源，制定應(yīng)急救援方案。如原衛(wèi)生部在2006年禽流感疫情期間，曾召集63位微生物學(xué)、流行病學(xué)和衛(wèi)生統(tǒng)計學(xué)領(lǐng)域的專家學(xué)者，根據(jù)禽流感爆發(fā)的周期規(guī)律與高危人群等參數(shù)，共同測算出應(yīng)急藥品的需求，為有效控制禽流感災(zāi)情提供了科學(xué)依據(jù)。[14]三是為政府與其他參與者的多元互動提供平臺，如政府與醫(yī)藥行業(yè)的互動，通過經(jīng)費補助等手段形成有效的政策激勵；[15]政府與醫(yī)保行業(yè)的互動，減輕患者的醫(yī)療費用；政府與非營利組織互動，通過輿論導(dǎo)向推動政策調(diào)整。[9]

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(編輯 趙曉娟)

Analysis on supply management system of emergency drugs in China: From the perspectives of policy network theory

XIAMei-jun,YINGTao,GONGShi-wei

SchoolofPharmacy,TongjiMedicalCollege,HuazhongUniversityofScienceandTechnology,WuhanHubei430030,China

Objective: To analyze the supply management of emergency drugs from the perspective of policy network theory and to provide a reference for the establishment of timely, reasonable and effective emergency drug management system in China. Methods: The policy network theory was used to examine the existing problems in the current supply management system of emergency drugs in China and to optimize the policy network of emergency drug supply in China. Results: The policy network theory is applicable to the emergency drug system in China. From the perspective of policy network theory, the following aspects of supply management system of emergency drugs should be improved, including a clear government responsibility at all levels, strengthening the work of medical emergency funding and legal protection, and building up a policy network of public information platform for emergency drugs. Conclusion: Based on the findings of this analysis, optimizing the supply management system of China’s emergency drugs is one of the important directions of the construction of national emergency system in China. The emergency work of the drugs needs to run benignly in a network with stable structure, balance of interests and integration of resources, so as to obtain reasonable and efficient results.

Emergency drug; Reserve; Supply; Policy network

國家自然科學(xué)基金項目(71373089) 作者簡介：夏梅君，女(1993年—)，碩士研究生，主要研究方向為藥事管理和藥物經(jīng)濟。E-mail：2292013149@qq.com

龔時薇。E-mail：shwgong@hust.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2017.08.009

2017- 05- 09

2017- 06-29