軍民融合發(fā)展政策制度體系建設(shè)：現(xiàn)狀、問題及對(duì)策

游光榮，閆 宏，趙 旭

(北京系統(tǒng)工程研究所，北京 100101)

軍民融合發(fā)展政策制度體系建設(shè)：現(xiàn)狀、問題及對(duì)策

游光榮，閆 宏，趙 旭

(北京系統(tǒng)工程研究所，北京 100101)

推動(dòng)形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民融合深度發(fā)展格局，離不開系統(tǒng)完備、銜接配套、有效激勵(lì)的軍民融合發(fā)展政策制度體系。運(yùn)用法治思維和法治方式，加快構(gòu)建軍民融合發(fā)展政策制度體系，加強(qiáng)軍民融合發(fā)展法治保障，是“十三五”時(shí)期的一項(xiàng)重要工作。本文在對(duì)軍民融合發(fā)展政策制度體系建設(shè)現(xiàn)狀及問題進(jìn)行系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上，提出了完善體系的有關(guān)對(duì)策建議。

軍民融合發(fā)展；政策制度體系；對(duì)策建議

1 前言

當(dāng)前，軍民融合發(fā)展剛進(jìn)入由初步融合向深度融合的過渡階段，正在經(jīng)歷一場(chǎng)打破原有體系和制度、重新劃分各級(jí)組織機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限和利益調(diào)整的深刻變革[1]。原有單純依靠政治動(dòng)員、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、協(xié)調(diào)溝通以及決策者個(gè)人自覺性與影響力的辦法，已經(jīng)無法適應(yīng)深度融合的形勢(shì)需要[2]。需要加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、銜接配套、有效激勵(lì)的軍民融合發(fā)展政策制度體系，發(fā)揮政策制度的權(quán)威性、穩(wěn)定性、強(qiáng)制性作用，推進(jìn)軍民融合發(fā)展制度化、規(guī)范化、程序化[3]，從根本上破解改革與發(fā)展的體制機(jī)制障礙與利益阻力，鞏固與深化改革成果，推動(dòng)軍民融合深度發(fā)展[4]。

2 軍民融合發(fā)展政策制度體系現(xiàn)狀梳理

近十年來，特別是黨的十八大以來，為打破軍民二元分離結(jié)構(gòu)，理清軍民融合的內(nèi)容范圍，理順當(dāng)事各方責(zé)權(quán)利關(guān)系，建立軍民融合發(fā)展相關(guān)工作的程序方法與行為準(zhǔn)則，國家相繼出臺(tái)了一系列政策制度。主體涵蓋黨中央、全國人大及常委會(huì)、國務(wù)院及其各部委、中央軍委及原四總部機(jī)關(guān)，以及地方各級(jí)黨委、人大及政府部門；內(nèi)容覆蓋武器裝備科研生產(chǎn)、人才培養(yǎng)、軍隊(duì)社會(huì)化保障與國防動(dòng)員等多個(gè)領(lǐng)域；形式包括黨的指導(dǎo)性文件，法律、法規(guī)、規(guī)章，以及一系列政策性、規(guī)范性文件。具有中國特色的軍民融合發(fā)展政策制度體系初具規(guī)模，為推動(dòng)各領(lǐng)域軍民融合發(fā)展工作提供了良好的政策制度環(huán)境支撐。

2.1 頂層設(shè)計(jì)：布局國家戰(zhàn)略

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的中央領(lǐng)導(dǎo)集體從國家安全與發(fā)展戰(zhàn)略全局出發(fā)，把軍民融合發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，做出了一系列重要決策和指示，加強(qiáng)了對(duì)軍民融合發(fā)展的宏觀指導(dǎo)。黨的十八大在堅(jiān)持十七大提出的走“中國特色軍民融合式發(fā)展路子”基礎(chǔ)上，明確軍民融合發(fā)展的“戰(zhàn)略規(guī)劃、體制機(jī)制建設(shè)、法規(guī)建設(shè)”三大工作重心[5]；十八屆三中全會(huì)確立了“軍民融合深度發(fā)展”的目標(biāo)和任務(wù)；十八屆四中全會(huì)做出了“加強(qiáng)軍民融合深度發(fā)展法治保障”戰(zhàn)略部署，確立了軍民融合“依法有序進(jìn)行”的原則；十八屆五中全會(huì)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，強(qiáng)調(diào)“實(shí)施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略”，優(yōu)化軍民融合發(fā)展布局，提出“形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民深度融合發(fā)展格局”目標(biāo)。2016年3月份，中央政治局審議通過了《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的意見》，更是將軍民融合發(fā)展定位為“利國利民的大戰(zhàn)略”，要求“把軍民融合的理念與要求貫穿經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)全過程”，全景式規(guī)劃軍民融合發(fā)展全過程全領(lǐng)域，進(jìn)一步挖掘與發(fā)展軍民融合發(fā)展的巨大潛力與整體效益。

在黨的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，“十二五”期間，國家首次在國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要中單獨(dú)設(shè)立“推進(jìn)軍民融合式發(fā)展”一章，要求“統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)”，“堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)貫徹國防需求”，并提出軍民融合“國家主導(dǎo)、制度創(chuàng)新、市場(chǎng)運(yùn)作、軍民兼容”的總要求；首次編制統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃，這部以國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、國防和軍隊(duì)建設(shè)作為對(duì)象編制的規(guī)劃，是層次最高、范圍最大的規(guī)劃，也是全世界“最大、最全面”的規(guī)劃。2016年初公布的國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃深入貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，將軍民融合發(fā)展視為“全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)富國與強(qiáng)軍相統(tǒng)一的必由之路”，并強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)軍民融合發(fā)展立法”，“構(gòu)架軍民融合法制保障體系”；正在編制的“十三五”經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展規(guī)劃作為“十三五”期間深入實(shí)施軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的綱領(lǐng)性文件，是經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)融合發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，是軍地各級(jí)做好軍民融合相關(guān)工作的基本遵循。在上述兩項(xiàng)規(guī)劃的引領(lǐng)下，區(qū)域規(guī)劃和地方規(guī)劃將會(huì)比以往更加重視“統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)”要求，一些部門也要制定各自的體現(xiàn)軍民融合深度發(fā)展要求的“十三五”規(guī)劃，把“國防建設(shè)”與“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”的“交集”處理好。

2.2 國防科技與武器裝備領(lǐng)域：推動(dòng)開放競(jìng)爭(zhēng)

國防科技與武器裝備領(lǐng)域是軍民融合發(fā)展的重點(diǎn)，也是軍民融合深度發(fā)展的重要標(biāo)志。2005年以來，一系列法律、規(guī)章、政策、制度密集出臺(tái)，推動(dòng)形成有序開放競(jìng)爭(zhēng)的國防科技創(chuàng)新與武器裝備科研生產(chǎn)新格局。

(1)加強(qiáng)整體部署。2010年，國務(wù)院、中央軍委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建立和完善軍民結(jié)合寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)體系的若干意見》，從軍工開放、軍轉(zhuǎn)民、軍民資源開放共享、軍工改革以及宏觀環(huán)境營造5個(gè)方面，做出了一系列重要政策部署。2014年，原總裝備部出臺(tái)了《關(guān)于引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)民營企業(yè)參與武器裝備科研生產(chǎn)和維修的措施意見》，按照民企“參軍”路線與主要環(huán)節(jié)，重點(diǎn)圍繞“政策法規(guī)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、公平競(jìng)爭(zhēng)、信息互通、過程監(jiān)管”5個(gè)方面改革創(chuàng)新，籌劃啟動(dòng)32項(xiàng)“民參軍”措施任務(wù)。軍隊(duì)改革調(diào)整后，相應(yīng)職責(zé)使命由軍委裝備發(fā)展部“接力”推動(dòng)落實(shí)[6]。工業(yè)與信息化部印發(fā)《軍民融合深度發(fā)展2015年專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》，部署發(fā)布“軍轉(zhuǎn)民”與“民參軍”名錄、推進(jìn)科研生產(chǎn)許可與承制單位聯(lián)合審查、推進(jìn)民機(jī)民船等典型軍民結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展等十二項(xiàng)專項(xiàng)任務(wù)，推動(dòng)工業(yè)領(lǐng)域與信息化系統(tǒng)進(jìn)一步軍民融合深度發(fā)展[7]。國防科工局也先后于2015年和2016年發(fā)布了《軍民融合專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃》，明確當(dāng)年推進(jìn)國防科技工業(yè)軍民融合的任務(wù)分工和時(shí)間要求，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“支撐國防和軍隊(duì)建設(shè)、保障武器裝備科研生產(chǎn)”與“發(fā)揮軍工優(yōu)勢(shì)推動(dòng)國家科技進(jìn)步和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”的雙重目標(biāo)[8]。

(2)破除準(zhǔn)入壁壘。長期以來，軍工領(lǐng)域都是民企投資禁區(qū)，但2005年來國務(wù)院、中央軍委和有關(guān)部門先后發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》《關(guān)于非公有制經(jīng)濟(jì)參與國防工業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》等文件，反復(fù)強(qiáng)調(diào)推動(dòng)軍工開放，引導(dǎo)社會(huì)資源進(jìn)入武器裝備科研生產(chǎn)領(lǐng)域的重要性，積極為民企“參軍”正名，打破“民參軍”所有制藩籬[9]。

針對(duì)裝備市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和管理工作存在的制度銜接不暢、審查程序煩瑣、審批周期過長、準(zhǔn)入“門檻”偏高等問題[10]，2014年5月，原總裝備部、國防科工局和國家保密局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快吸納優(yōu)勢(shì)民營企業(yè)進(jìn)入武器裝備科研生產(chǎn)和維修領(lǐng)域的措施意見》，從實(shí)施分類審查準(zhǔn)入、建立跨部門審查工作協(xié)調(diào)機(jī)制、改進(jìn)質(zhì)量體系認(rèn)證工作、逐步推進(jìn)許可與承制資格的聯(lián)合審查等8個(gè)方面，部署改進(jìn)工作的主要舉措，明確時(shí)間表和路線圖。2015年9月，國防科工局和原總裝備部聯(lián)合公布了新版《武器裝備科研生產(chǎn)許可目錄》，與2005年版相比許可項(xiàng)目數(shù)減少約2/3，對(duì)武器裝備作戰(zhàn)性能影響不大的一般分系統(tǒng)和配套產(chǎn)品，不再列入許可管理范圍。許可管理范圍的大幅縮小，配合2014年出臺(tái)的措施意見，實(shí)質(zhì)性降低了“民參軍”的“門檻”。

(3)促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)。近年來，圍繞軍企民企競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)公平與過程公平，一系列政策制度文件相繼出臺(tái)，武器裝備領(lǐng)域軍民融合深度發(fā)展的“新常態(tài)”正在形成。

針對(duì)現(xiàn)行裝備建設(shè)固定資產(chǎn)投資與稅收優(yōu)惠等政策主要根據(jù)“所有制身份”制定，民企在競(jìng)爭(zhēng)中難以享受“國民待遇”、處于不利地位的現(xiàn)狀，2014年，國家財(cái)政部和稅務(wù)總局印發(fā)《關(guān)于軍品增值稅政策的通知》，重新規(guī)范免稅軍品的范圍、免稅清單的形成、免稅政策的實(shí)施等問題，從制度上確立涉軍企事業(yè)單位免稅的主體地位，從原則上解決了民口企業(yè)銷售軍品沒有免稅政策依據(jù)的問題。而國防科工局發(fā)布的《非國有企業(yè)軍工項(xiàng)目投資監(jiān)管暫行辦法》規(guī)定，對(duì)承擔(dān)高新工程任務(wù)且武器裝備科研生產(chǎn)能力和技術(shù)在國內(nèi)具有唯一性和不可替代性的民營企業(yè)，給予固定資產(chǎn)投資扶持。

推行競(jìng)爭(zhēng)性裝備采購是保證軍品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過程公平的根本途徑。近年來，全軍各級(jí)裝備部門按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)獨(dú)立、相互制約、相互監(jiān)督的改革精神和我軍裝備采購制度改革要求，依照軍委《關(guān)于深化裝備采購制度改革若干問題的意見》和原總裝備部《關(guān)于加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性裝備采購工作的意見》要求，積極探索和實(shí)踐競(jìng)爭(zhēng)性采購，并以《裝備條例》《裝備預(yù)先研究條例》《裝備科研條例》《裝備采購條例》《裝備采購方式與程序管理規(guī)定》等法規(guī)為頂層指導(dǎo)，通過制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)建立適合我軍裝備采購管理特點(diǎn)，職責(zé)清晰、決策規(guī)范、實(shí)施透明、監(jiān)督有效的競(jìng)爭(zhēng)性采購規(guī)則體系。特別是2014年7月，原總裝備部頒布的《競(jìng)爭(zhēng)性裝備采購管理規(guī)定》，作為第一部從頂層上規(guī)范和指導(dǎo)全軍競(jìng)爭(zhēng)性采購的專門規(guī)章，在裝備采購計(jì)劃制定、合同訂立、合同履行監(jiān)管等重要節(jié)點(diǎn)嵌入競(jìng)爭(zhēng)性采購要求，強(qiáng)制推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)性采購工作的全面開展，成為我軍推行競(jìng)爭(zhēng)性采購的重要里程碑[11]。

(4)強(qiáng)化過程監(jiān)管。針對(duì)民營企業(yè)規(guī)模小、體制活、難管理的特點(diǎn)，出臺(tái)了一系列政策制度，從安全保密與項(xiàng)目監(jiān)管、市場(chǎng)退出等方面，對(duì)承擔(dān)武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)的多種所有制企(事)業(yè)單位進(jìn)行規(guī)范與引導(dǎo)。

加強(qiáng)安全保密與項(xiàng)目監(jiān)管方面。政府層面，國防科工局先后出臺(tái)《國防科工委關(guān)于非國有企業(yè)軍工項(xiàng)目投資管理有關(guān)問題的意見》《非國有企業(yè)軍工項(xiàng)目投資監(jiān)管暫行辦法》《軍品配套科研項(xiàng)目管理實(shí)施細(xì)則》《國防科工局科研項(xiàng)目管理辦法》等規(guī)章文件，強(qiáng)化了軍民融合型軍工項(xiàng)目的政府監(jiān)管、強(qiáng)化財(cái)務(wù)與審計(jì)監(jiān)督。軍隊(duì)層面，原總裝備部出臺(tái)的《裝備承制單位資格審查管理規(guī)定》強(qiáng)化對(duì)民企的運(yùn)營情況掌握、資質(zhì)動(dòng)態(tài)管理、合同履行監(jiān)督與風(fēng)險(xiǎn)防范管控，并為后續(xù)開展民營企業(yè)合同履約信譽(yù)等級(jí)評(píng)價(jià)工作打下基礎(chǔ)。國防科工局與原總裝備部聯(lián)合發(fā)布的《鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入國防科技工業(yè)領(lǐng)域的實(shí)施意見》要求，“加強(qiáng)安全保密和監(jiān)督管理，確保國家秘密安全”[12]。

規(guī)范軍品市場(chǎng)退出管理方面。原總裝備部和國防科工局于2013年6月聯(lián)合出臺(tái)了《武器裝備科研生產(chǎn)許可退出管理規(guī)則》，規(guī)范承擔(dān)武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)的企(事)業(yè)單位退出軍品市場(chǎng)的程序和辦法，明確不論何種所有制單位，存在質(zhì)量、保密信譽(yù)以及經(jīng)營質(zhì)量問題的，都將被及時(shí)淘汰，打破了軍品市場(chǎng)“終身制”，維護(hù)了武器裝備科研生產(chǎn)正常秩序，保證了武器裝備科研生產(chǎn)體系完整有效[13]。

(5)推動(dòng)資源共享。為推動(dòng)軍工科技資源向社會(huì)開放以及與民口科技資源的互通，國家有關(guān)部門先后出臺(tái)了《關(guān)于國家重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器向社會(huì)開放的意見》《關(guān)于加快構(gòu)建大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新支撐平臺(tái)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》等文件。針對(duì)具體支持領(lǐng)域，提出了一系列促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備和大型科研儀器等科技平臺(tái)軍民互用的措施意見，推動(dòng)軍民科技基礎(chǔ)要素融合，提高科研資源配置效率。

《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》提出，“國家建立有效的軍民科技成果相互轉(zhuǎn)化體系，完善國防科技協(xié)同創(chuàng)新體制機(jī)制”，強(qiáng)調(diào)通過軍民融合等政策協(xié)同，為科技成果轉(zhuǎn)化創(chuàng)造良好環(huán)境?！蛾P(guān)于加快眾創(chuàng)空間發(fā)展服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見》明確“促進(jìn)軍民技術(shù)雙向轉(zhuǎn)化”。此外，國防科工局先后發(fā)布首批國防科技工業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化目錄、《軍用技術(shù)推廣專項(xiàng)成果匯編》、2015年度《民參軍技術(shù)與產(chǎn)品推薦目錄》《軍用技術(shù)轉(zhuǎn)民用推廣目錄》等文件，積極引導(dǎo)先進(jìn)民用技術(shù)與國防科技成果相互轉(zhuǎn)化應(yīng)用[14]。

(6)引導(dǎo)協(xié)同創(chuàng)新。為在更廣范圍、更高層次、更深程度上把國防科技創(chuàng)新體系納入國家科技創(chuàng)新體系之中，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)體系相互兼容同步發(fā)展，使國防科技創(chuàng)新得到強(qiáng)力支持和持續(xù)推動(dòng)[15]，國家積極出臺(tái)政策文件，著力提高軍民協(xié)同創(chuàng)新能力。2016年5月19日發(fā)布的《國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》要求，建立軍民融合重大科研任務(wù)形成機(jī)制，通過基礎(chǔ)研究、關(guān)鍵技術(shù)與集成應(yīng)用等創(chuàng)新鏈一體化設(shè)計(jì)，構(gòu)建軍民共用技術(shù)項(xiàng)目聯(lián)合論證和實(shí)施模式，建立產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的軍民科技創(chuàng)新體系?！蛾P(guān)于加快國防科技工業(yè)科技協(xié)同創(chuàng)新的意見》制定了工作方案，明確了責(zé)任主體，旨在推動(dòng)形成軍工科研機(jī)構(gòu)與民用科研機(jī)構(gòu)、高等院校間的協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制[16]。

2.3 軍事人才培養(yǎng)領(lǐng)域：創(chuàng)新培養(yǎng)模式

一系列政策制度文件確立加強(qiáng)教育資源統(tǒng)籌、依托國民教育培養(yǎng)并引進(jìn)軍事人才的總方向，規(guī)范了依托國民教育培養(yǎng)國防生、從地方大學(xué)生中征兵、招收非現(xiàn)役文職人員等方面的工作，推動(dòng)構(gòu)建了中國特色軍民融合的軍隊(duì)人才培養(yǎng)體系[17]。

為順應(yīng)世界新軍事變革發(fā)展大勢(shì)，2000年5月，國務(wù)院、中央軍委頒布《關(guān)于建立依托普通高等教育培養(yǎng)軍隊(duì)干部制度的決定》。同年12月，《現(xiàn)役軍官法》將依托地方大學(xué)選拔培養(yǎng)軍隊(duì)干部作為國家意志、政府行為確立下來，使依托培養(yǎng)工作由單一方式、無序狀態(tài)步入多種培養(yǎng)模式并存、來源穩(wěn)定可靠的發(fā)展軌道。修訂后的《中華人民共和國兵役法》以及《國防生教育管理規(guī)定》規(guī)范了國防生的日常管理，正式將國防生的管理納入法治軌道[18]。

中國普通高等教育的大眾化，為從大學(xué)生中征集新兵奠定了基礎(chǔ)。在此背景下，原總政治部、原總參謀部會(huì)同財(cái)政部、教育部等部門，先后出臺(tái)了《關(guān)于從普通高等學(xué)校畢業(yè)后入伍的優(yōu)秀士兵中選拔基層干部的通知》《關(guān)于做好普通高等學(xué)校應(yīng)屆畢業(yè)生征集工作的通知》《高等學(xué)校學(xué)生應(yīng)征入伍服義務(wù)兵役國家資助辦法》等文件，逐步規(guī)范大學(xué)生入伍與提干工作，并從經(jīng)濟(jì)待遇上提升大學(xué)生參軍入伍、建功立業(yè)的熱情，初步實(shí)現(xiàn)了依托國民教育在高起點(diǎn)上加強(qiáng)士官和基層軍官隊(duì)伍建設(shè)的目標(biāo)[19]

為優(yōu)化部隊(duì)規(guī)模結(jié)構(gòu)，廣泛吸收社會(huì)優(yōu)秀人才為軍隊(duì)建設(shè)服務(wù)，招收非現(xiàn)役文職人員補(bǔ)充到部隊(duì)科研、后勤非作戰(zhàn)崗位。國務(wù)院、中央軍委于2005年頒布《中國人民解放軍文職人員條例》，對(duì)面向地方招聘非現(xiàn)役文職人員進(jìn)行了法律規(guī)范，對(duì)吸收地方優(yōu)秀人才為軍隊(duì)服務(wù)起到了有力的促進(jìn)作用。2012年原四總部發(fā)布《軍隊(duì)文職人員管理規(guī)定》，對(duì)文職人員聘用、待遇、培訓(xùn)與管理等工作，做出了具體明確的規(guī)定[20]。

2.4 軍隊(duì)保障領(lǐng)域：拓寬社會(huì)化保障范圍

一系列政策制度的出臺(tái)，統(tǒng)籌社會(huì)服務(wù)資源，將軍隊(duì)保障社會(huì)化范圍逐步推開，走出了一條軍民融合的發(fā)展路子，有效收縮了保障攤子、減輕了保障負(fù)擔(dān)、提高了保障效益，并取得了良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益[21]。

2000年，軍委在總結(jié)1999年社會(huì)化后勤保障試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，下發(fā)《全軍后勤保障社會(huì)化改革工作會(huì)議紀(jì)要》，要求在駐大中城市的軍以上機(jī)關(guān)和非作戰(zhàn)部隊(duì)推開“三化一改”，即飲食保障、營房保障、商業(yè)服務(wù)社會(huì)化和職工管理制度改革，軍隊(duì)保障社會(huì)化率先在后勤領(lǐng)域開展[22]。

2002年，軍委下發(fā)《關(guān)于實(shí)行軍隊(duì)后勤保障社會(huì)化若干問題的意見》，在“三化一改”基礎(chǔ)上，將改革項(xiàng)目拓展到公務(wù)用車、醫(yī)療保障、被裝籌措、油料保障社會(huì)化(簡(jiǎn)稱“七化一改”)。同年，國務(wù)院、中央軍委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)軍隊(duì)后勤保障社會(huì)化有關(guān)問題的通知》，明確了各級(jí)政府支持軍隊(duì)保障社會(huì)化的政策措施，為推進(jìn)改革提供了有力保障[23]。

2007年1月，軍委下發(fā)《“十一五”期間推進(jìn)軍隊(duì)后勤保障和其他保障社會(huì)化的意見》，明確新階段推進(jìn)軍隊(duì)保障社會(huì)化的主要任務(wù)是“十化一改”，軍隊(duì)保障社會(huì)化開始由單一后勤領(lǐng)域，拓展到包括通用物資儲(chǔ)備、非公務(wù)電話通信、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)、軍隊(duì)文化事業(yè)、軍人子女教育、軍事科研、裝備科研生產(chǎn)與維修保障在內(nèi)的軍事、政治、裝備等其他保障領(lǐng)域[24]。

與上述4份頂層文件相適應(yīng)，《軍隊(duì)醫(yī)療保障制度改革方案》《軍隊(duì)營房保障社會(huì)化管理規(guī)定》《中華人民共和國軍人保險(xiǎn)法》《軍隊(duì)商業(yè)服務(wù)社會(huì)化管理規(guī)定》等涉及軍人醫(yī)療、住房保障、保險(xiǎn)、工資福利的一系列配套規(guī)章相繼出臺(tái)，推動(dòng)了以軍事后勤為主體的軍隊(duì)保障軍民融合發(fā)展。

2.5 動(dòng)員領(lǐng)域：擴(kuò)展動(dòng)員體系

近十年來，根據(jù)軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略需要，一系列法律法規(guī)與政策文件相繼出臺(tái)，深化拓展國防動(dòng)員體系功能，由單純的應(yīng)戰(zhàn)人力、物力與財(cái)力準(zhǔn)備，發(fā)展為“平時(shí)服務(wù)、急時(shí)應(yīng)急、戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)”相結(jié)合的國家綜合動(dòng)員功能體系[25]。

在急時(shí)應(yīng)急的突發(fā)事件應(yīng)急管理體系中，國家依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，初步建立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制，先后制定出臺(tái)了《防震減災(zāi)法》《破壞性地震應(yīng)急條例》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《放射性污染防治法》《食品安全法》《傳染病防治法》《防洪法》等法律法規(guī)，使軍隊(duì)與武警參與地方抗洪搶險(xiǎn)、抗震救災(zāi)、海上搜救、礦山救援、醫(yī)療救助等有法可依、有章可循[26]。

在戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)的國防動(dòng)員管理體系中，《國防動(dòng)員法》確立了國防動(dòng)員“平戰(zhàn)結(jié)合、軍民融合”的總體方針。在后備力量、國民經(jīng)濟(jì)、人民防空、交通戰(zhàn)備、國防教育、裝備動(dòng)員、信息動(dòng)員等國防動(dòng)員具體領(lǐng)域中，《預(yù)備役軍官法》《國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員法》(起草過程中)《人民防空法》《民用運(yùn)力國防動(dòng)員條例》《國防教育法》《民兵武器裝備管理?xiàng)l令》《交通運(yùn)輸、郵電通信基本建設(shè)貫徹國防要求規(guī)定》等法律法規(guī)相繼起草、出臺(tái)或補(bǔ)充修訂，確立了國防動(dòng)員工作軍民融合的總方向，強(qiáng)調(diào)充分運(yùn)用社會(huì)資源、民間力量補(bǔ)充國防建設(shè)，平時(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中貫徹戰(zhàn)時(shí)國防需求，提升平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換速度，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國防建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展[27-28]。

3 軍民融合發(fā)展政策制度體系存在的主要問題

盡管近些年軍民融合發(fā)展政策制度體系建設(shè)取得了一定成績(jī)，但距離“系統(tǒng)完備、銜接配套、有效激勵(lì)”的標(biāo)準(zhǔn)尚有較大差距，突出表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

3.1 政策制度體系不夠完備

當(dāng)前，雖然相關(guān)政策制度的文件總量已經(jīng)十分龐大，但不系統(tǒng)、不全面以及存在“漏項(xiàng)”的問題仍然比較突出。

一是缺少頂層法律文件?，F(xiàn)有的法律文件多針對(duì)實(shí)踐中的局部問題，缺乏全國人大及其常委會(huì)頒布的、同時(shí)對(duì)軍地雙方均有較強(qiáng)法律約束力的綜合性法律。軍民融合綜合性法律遲遲沒有出臺(tái)，缺乏規(guī)范軍民融合發(fā)展的頂層法律，導(dǎo)致軍民融合的主體、范圍、權(quán)利、責(zé)任等要素界定不清，一些涉及管理體制與軍地協(xié)調(diào)的重大問題難以解決，重大戰(zhàn)略規(guī)劃、項(xiàng)目布局和國防核心能力建設(shè)等也缺乏法律保障，難以有效突破制約融合的體制性障礙、結(jié)構(gòu)性矛盾與政策性問題[29]。

二是政策多、法律少。已經(jīng)出臺(tái)的政策多為“辦法”“意見”等指導(dǎo)性文件，出臺(tái)的立法規(guī)范也多為行政規(guī)章，行政色彩濃厚，數(shù)量眾多但缺乏權(quán)威性、綜合性與法律效力，加之主管部門不同，政策與法規(guī)的適用范圍和影響力明顯不足。

三是現(xiàn)有政策制度體系鏈條存在缺失。已經(jīng)出臺(tái)的法律條文及其下位法規(guī)主要集中在裝備建設(shè)領(lǐng)域，在基本建設(shè)、人才培養(yǎng)、軍隊(duì)社會(huì)化保障等領(lǐng)域“留白”較多，融合過程中的各種現(xiàn)實(shí)問題與相應(yīng)法律法規(guī)的缺位性矛盾比較突出，《國民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員法》《交通戰(zhàn)備動(dòng)員法》《科學(xué)技術(shù)動(dòng)員法》《裝備動(dòng)員法》《軍隊(duì)保障社會(huì)化工作條例》等法律法規(guī)的缺失，影響各自領(lǐng)域內(nèi)政府軍隊(duì)及相關(guān)企事業(yè)單位權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的理順。

四是缺少落地配套政策與具體實(shí)施辦法。政策制度體系需要大量的配套政策與實(shí)施辦法作支撐，才能構(gòu)建起微觀運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)而較好發(fā)揮出激勵(lì)約束效果。但當(dāng)前諸多領(lǐng)域沒有針對(duì)實(shí)踐中的具體矛盾，出臺(tái)相應(yīng)措施辦法，實(shí)現(xiàn)有效突破。如國防動(dòng)員領(lǐng)域亟待出臺(tái)國防動(dòng)員補(bǔ)助補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)措施辦法[30]。裝備領(lǐng)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、競(jìng)爭(zhēng)性采購管理規(guī)定的配套措施等尚屬空白。而且已經(jīng)出臺(tái)的配套政策與措施辦法過于戰(zhàn)略與原則性，規(guī)范內(nèi)容不夠具體，導(dǎo)致可操作性不強(qiáng)，難以落地執(zhí)行。

3.2 政策制度制定缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

軍民融合發(fā)展政策制度體系涉及國民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、國防和軍隊(duì)建設(shè)，關(guān)系到軍地雙方、各個(gè)系統(tǒng)、諸多領(lǐng)域、眾多部門，涉及軍地各有關(guān)部門的重大利益格局調(diào)整，迫切需要加強(qiáng)軍地之間的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。當(dāng)前，在組織管理體系上，軍民融合頂層領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)沒有建立，相關(guān)管理職能分屬軍地多個(gè)部門；工作運(yùn)行體系上，各自抓建設(shè)，相互缺溝通，導(dǎo)致政策制度也是政出多門，缺乏銜接與協(xié)調(diào)[31]。突出表現(xiàn)為：

一是職能分割政策分立。一些軍民融合相關(guān)工作由軍地不同部門各管一攤，各自出臺(tái)的政策制度沒有納入統(tǒng)一框架中進(jìn)行考慮，推動(dòng)軍民融合發(fā)展的政策制度本身就沒有做到軍民融合，政策制度設(shè)計(jì)先天軍民分離。例如，國防動(dòng)員與突發(fā)事件應(yīng)急管理分別由軍隊(duì)與政府主導(dǎo)，造成國防動(dòng)員法規(guī)與應(yīng)急法規(guī)各成體系、互不銜接[32]。

二是職能重疊政策交叉。如軍品市場(chǎng)準(zhǔn)入依舊為軍委裝備發(fā)展部和國防科工局兩家分頭管理，新進(jìn)入企業(yè)仍然面臨雙重準(zhǔn)入問題，市場(chǎng)準(zhǔn)入“兩證合一”乃至“四證合一”仍然沒有在政策制度層面得到實(shí)質(zhì)性推動(dòng)。

4 有關(guān)對(duì)策建議

建立健全軍民融合發(fā)展的政策制度體系不是一個(gè)“小補(bǔ)小修”的問題，而是一次全新的頂層設(shè)計(jì)和立法實(shí)踐，重在建體系、重協(xié)調(diào)、謀實(shí)效，規(guī)范、引導(dǎo)與保障軍民融合深度發(fā)展。

首先，健全軍民融合發(fā)展政策制度體系。一是健全頂層法律法規(guī)。加快推進(jìn)軍民融合綜合性法律的立法進(jìn)程，適時(shí)啟動(dòng)《國防法》修訂，確保重大改革決策于法有據(jù)；二是依據(jù)頂層法律，做好與軍民融合深度發(fā)展不適應(yīng)的政策制度的“立、改、廢”工作。對(duì)以往制定的諸如經(jīng)濟(jì)動(dòng)員、國防交通、軍事采購與物流、裝備科研生產(chǎn)等方面的配套法規(guī)認(rèn)真進(jìn)行清理，廢除過時(shí)內(nèi)容，及時(shí)填補(bǔ)缺失的內(nèi)容，修訂相互矛盾的內(nèi)容，合并內(nèi)容相近文本，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的政策制度體系[33]。

其次，加強(qiáng)政策制度制定過程中的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。近期，國家層面將按照中央統(tǒng)管、統(tǒng)籌軍地、全域覆蓋、常態(tài)運(yùn)行的思路，建立軍民融合發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，逐步健全軍民融合發(fā)展組織管理體系。未來，應(yīng)充分發(fā)揮軍民融合發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌統(tǒng)管作用，加大政策制度制定過程中的統(tǒng)籌力度，著力解決法規(guī)不協(xié)調(diào)、不一致等問題。一是軍事領(lǐng)域“內(nèi)部”，必須重塑軍事法規(guī)體系，適用同一部國家法律法規(guī)的，軍方要主動(dòng)修訂納入統(tǒng)一法律框架，不應(yīng)再作另行規(guī)定；二是軍地“結(jié)合部”，軍地雙方要聯(lián)合出臺(tái)政策，對(duì)需求貫徹、合同履行、征地補(bǔ)償、糾紛仲裁、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰等敏感問題進(jìn)行規(guī)范，確保相關(guān)工作有法可依、有序推進(jìn)。

最后，建立政策制度執(zhí)行效果反饋修正機(jī)制。組織軍地力量，構(gòu)建政策制度執(zhí)行績(jī)效評(píng)估體系，對(duì)政策制度的實(shí)施效果進(jìn)行常態(tài)化調(diào)研評(píng)估，及時(shí)反饋政策制度執(zhí)行過程中遇到的新問題新情況，形成政策制度糾偏完善機(jī)制。

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(責(zé)任編輯 沈蓉)

The Policy System Construction on the Development of Civil-military Integration:Quo Status,Problems and Countermeasures

You Guangrong,Yan Hong,Zhao Xu

(Beijing Institute of System Engineering,Beijing 100101,China)

Without the development of civil-military integration(CMI)policy system which is complete,mutual supporting and effectively incentive,it’s difficult to bring into place an all-element,multi-domain and cost-efficient pattern of CMI.By the thought of legal and rule of law,speeding up the policy system construction on CMI to strengthen the legal guarantee of CMI,is an important task in the period of the 13th Five-Year.Based on the systematic arrangement of quo status and problems of CMI policy system construction,this paper put forward countermeasures and suggestions to improve the system.

Development of civil-military integration；Policy system；Countermeasures and suggestions

2016-09-18

游光榮(1963-)，男，湖南人，北京系統(tǒng)工程研究所研究員，博士；研究方向：軍民融合，創(chuàng)新政策。

E0-054

A