找準(zhǔn)定位 科學(xué)布局 抓住關(guān)鍵 確保環(huán)境監(jiān)測改革取得扎實(shí)成效

柏仇勇，陳傳忠，趙 岑

中國環(huán)境監(jiān)測總站，國家環(huán)境保護(hù)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量控制重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100012

找準(zhǔn)定位科學(xué)布局抓住關(guān)鍵確保環(huán)境監(jiān)測改革取得扎實(shí)成效

柏仇勇，陳傳忠，趙 岑

中國環(huán)境監(jiān)測總站，國家環(huán)境保護(hù)環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量控制重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100012

環(huán)境監(jiān)測是生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的重要基礎(chǔ)。目前，環(huán)境監(jiān)測改革已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵階段。研究在梳理環(huán)境監(jiān)測基本定位的基礎(chǔ)上，分析了各項(xiàng)改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性，提出要理順各級監(jiān)測事權(quán)與支出責(zé)任，化解地方干預(yù)，優(yōu)化環(huán)境監(jiān)測發(fā)展的總體布局，加強(qiáng)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)測，建設(shè)獨(dú)立、公正、權(quán)威、高效的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系，確保改革取得扎實(shí)成效。

環(huán)境監(jiān)測；職能定位；改革發(fā)展

黨中央國務(wù)院高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)，是生態(tài)文明建設(shè)的重要支撐[1]，在環(huán)保改革中具有特殊位置。2015年以來，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組先后審議通過了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》。貫徹落實(shí)中央關(guān)于環(huán)境監(jiān)測改革的一系列決策部署是全國環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)的頭等大事。

1 審時(shí)度勢，準(zhǔn)確把握環(huán)境監(jiān)測改革的基本定位

當(dāng)前，環(huán)境監(jiān)測改革已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵階段。只有牢牢把握環(huán)境監(jiān)測的基本定位，才能確保改革沿著正確的方向前進(jìn)。

1.1把環(huán)境監(jiān)測納入政府環(huán)境治理體系統(tǒng)籌考慮

環(huán)境監(jiān)測歷來就屬政府行為。新形勢下，環(huán)境監(jiān)測更是政府環(huán)境治理體系和治理能力的重要組成部分。

1.1.1 環(huán)境監(jiān)測回歸政府行為

從1973年國務(wù)院頒布第一份有關(guān)環(huán)境保護(hù)的“決定”[2]起，監(jiān)測機(jī)構(gòu)就被賦予了監(jiān)督檢查職能。1994年原國家環(huán)境保護(hù)局文件[3]中，首次明確提出環(huán)境監(jiān)測的性質(zhì)是政府行為，有技術(shù)監(jiān)督職能?？梢姡谥袊h(huán)保事業(yè)發(fā)展初期，環(huán)境監(jiān)測的職責(zé)主要是“監(jiān)”，包括監(jiān)視環(huán)境質(zhì)量、監(jiān)督污染排放等。隨著環(huán)境檢測需求快速擴(kuò)張，政府監(jiān)測機(jī)構(gòu)開始或多或少地承擔(dān)一些市場檢測服務(wù)，環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境檢測的邊界變得模糊。應(yīng)該看到，環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境檢測分屬政府與市場兩種不同行為。當(dāng)前，環(huán)境監(jiān)測改革的目的就是要理順環(huán)境監(jiān)測管理和業(yè)務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)正本清源、優(yōu)化重構(gòu)。

1.1.2 培育和規(guī)范環(huán)境檢測市場

隨著人們生活水平的提升、環(huán)境意識的覺醒和全國生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，呼吸新鮮空氣、喝上清潔水、吃上放心食品成為社會(huì)基本需求。在綠色發(fā)展、重拳治污的環(huán)保新形勢下，必須打破主要依靠政府提供環(huán)境監(jiān)測服務(wù)的局面，充分激發(fā)市場和社會(huì)活力。當(dāng)前，排污單位污染源自行監(jiān)測、環(huán)評現(xiàn)狀監(jiān)測等服務(wù)性監(jiān)測已全面放開，公共服務(wù)監(jiān)測領(lǐng)域也在積極推進(jìn)政府購買服務(wù)[4]。政府層面既要把該放的全部放給市場，更要把該管的切實(shí)管好，盡快制定好政策、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)，建立依法監(jiān)管不同類型社會(huì)檢測機(jī)構(gòu)的制度體系，提高違法成本，有序推進(jìn)環(huán)境檢測服務(wù)社會(huì)化、制度化、規(guī)范化，形成政府與市場互聯(lián)、互補(bǔ)的良好格局[5-6]。

1.2環(huán)境監(jiān)測是環(huán)境保護(hù)最基礎(chǔ)最核心的業(yè)務(wù)之一

環(huán)境管理離不開環(huán)境監(jiān)測的基礎(chǔ)支撐，環(huán)境監(jiān)測必須為環(huán)境管理服務(wù)，將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和污染源的狀況、變化趨勢及成因、潛在風(fēng)險(xiǎn)說得清、說得準(zhǔn)、說得明，做環(huán)境保護(hù)工作的“頂梁柱”。當(dāng)前，環(huán)境管理轉(zhuǎn)向以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，無論是環(huán)境質(zhì)量評價(jià)與考核，還是強(qiáng)化環(huán)境督查與執(zhí)法，都需要環(huán)境監(jiān)測強(qiáng)有力的支撐；實(shí)施科學(xué)化、精細(xì)化、法治化的環(huán)境治理，更要用監(jiān)測數(shù)據(jù)說話。

1.2.1 環(huán)境管理與決策離不開環(huán)境監(jiān)測的支撐作用

黨委、政府的重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展決策、生態(tài)文明的建設(shè)發(fā)展等都需要正確研判環(huán)境質(zhì)量形勢；制定各類環(huán)境保護(hù)和污染防治規(guī)劃計(jì)劃，確定污染防控的重點(diǎn)區(qū)域、指標(biāo)、措施，都要依靠科學(xué)的環(huán)境監(jiān)測；環(huán)保行政審批、環(huán)境外交等領(lǐng)域，也需要監(jiān)測數(shù)據(jù)的支持。

1.2.2 環(huán)境質(zhì)量考核與監(jiān)督執(zhí)法離不開環(huán)境監(jiān)測的標(biāo)尺作用

環(huán)保工作成效最終都會(huì)反映到環(huán)境質(zhì)量上。環(huán)境質(zhì)量考核排名、環(huán)境治理成效評估，要以科學(xué)、客觀、準(zhǔn)確的監(jiān)測數(shù)據(jù)來衡量評判；違法排污和環(huán)境損害行為的查處打擊，跨界污染糾紛仲裁、污染事故損害鑒定與賠償?shù)?，也需要依靠?guī)范、有效的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行裁量。

1.2.3 環(huán)境質(zhì)量預(yù)警與風(fēng)險(xiǎn)防控離不開環(huán)境監(jiān)測的先導(dǎo)作用

從環(huán)境污染事故應(yīng)急處置、重大活動(dòng)環(huán)境質(zhì)量保障，到啟動(dòng)重污染天氣預(yù)警、開展生態(tài)紅線監(jiān)管和資源環(huán)境承載能力預(yù)警等，都需要依靠環(huán)境監(jiān)測提供趨勢分析、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判、源解析與追蹤，以有效引領(lǐng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控。

1.3盡快實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)測向生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的拓展提升

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測理念的提出，是對傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)測內(nèi)涵的拓展和格局的創(chuàng)新，也是加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境突出短板的必然要求。

1.3.1 監(jiān)測對象向全要素多介質(zhì)拓展

在監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)布局上，努力實(shí)現(xiàn)由“部門網(wǎng)”向“生態(tài)網(wǎng)”的跨躍，從生態(tài)系統(tǒng)完整性角度統(tǒng)籌各類環(huán)境要素監(jiān)測，統(tǒng)籌跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題監(jiān)測，與生態(tài)環(huán)保體制改革的要求相統(tǒng)一。比如在水環(huán)境監(jiān)測方面，整合地表水、地下水，統(tǒng)籌考慮飲用、灌溉，以及流域、區(qū)域考核評價(jià)等功能，合理布設(shè)各類監(jiān)測點(diǎn)位(斷面)，形成統(tǒng)一的水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系。同時(shí)，也要不斷拓展監(jiān)測要素，逐步部署開展新興領(lǐng)域監(jiān)測。

1.3.2 監(jiān)測目標(biāo)向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警拓展

將環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、污染源監(jiān)測和生態(tài)狀況監(jiān)測齊頭并進(jìn)，注重研究污染排放與環(huán)境質(zhì)量間的關(guān)聯(lián)影響，注重研究生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的系統(tǒng)性變化，把環(huán)境監(jiān)測的技術(shù)支持能力從現(xiàn)狀告知提升到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的水平。更多地開展污染前體物監(jiān)測、化學(xué)組分監(jiān)測、垂直分布監(jiān)測和污染物源解析，掌握污染傳輸規(guī)律和復(fù)合型污染形成機(jī)理，為制定更加精準(zhǔn)有效的污染防控措施提供支撐。

1.3.3 監(jiān)測手段向天空地一體化拓展

監(jiān)測方式上，擴(kuò)大自動(dòng)監(jiān)測應(yīng)用范圍，環(huán)境空氣已經(jīng)實(shí)現(xiàn)自動(dòng)監(jiān)測為主，地表水、噪聲監(jiān)測等領(lǐng)域也要逐步以自動(dòng)監(jiān)測替代手工監(jiān)測；監(jiān)測指標(biāo)上，從傳統(tǒng)理化指標(biāo)向生物指標(biāo)拓展，開展生物毒性監(jiān)測、生物多樣性觀測；監(jiān)測裝備上，向精準(zhǔn)化、快速化、便攜式方向發(fā)展，大力發(fā)展無人機(jī)、大飛機(jī)與衛(wèi)星遙感監(jiān)測，建立天空地大尺度的立體生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。

2 系統(tǒng)謀劃，確保環(huán)境監(jiān)測各項(xiàng)改革協(xié)調(diào)推進(jìn)

環(huán)境監(jiān)測改革是一套“組合拳”，多項(xiàng)改革各有側(cè)重又相互聯(lián)系。只有使各項(xiàng)改革的內(nèi)容有機(jī)統(tǒng)一、相輔相成，才能增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、完整性、協(xié)同性，建設(shè)獨(dú)立、公正、權(quán)威、高效的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系。

2.1構(gòu)建生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化環(huán)境監(jiān)測發(fā)展的總體布局與頂層設(shè)計(jì)

保護(hù)生態(tài)環(huán)境首先要摸清“家底”、掌握動(dòng)態(tài)，建好用好生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)工作。

2.1.1 網(wǎng)絡(luò)功能滿足環(huán)境質(zhì)量評價(jià)考核與預(yù)警需求

落實(shí)“全面設(shè)點(diǎn)”的總體要求，優(yōu)化完善大氣、水(含近岸海域)、土壤、噪聲等環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)位，向區(qū)縣行政區(qū)、重要水體三級支流、邊疆界河拓展延伸，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、陸海統(tǒng)籌和區(qū)域流域全覆蓋，積累全國范圍生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)。在重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源以及污染較重區(qū)域，推進(jìn)功能性站點(diǎn)布設(shè)和特征污染物監(jiān)測，嚴(yán)密監(jiān)控潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

2.1.2 網(wǎng)絡(luò)布局體現(xiàn)部門協(xié)同、社會(huì)參與

保護(hù)生態(tài)環(huán)境是全社會(huì)的共同責(zé)任，環(huán)境監(jiān)測也應(yīng)有各級政府、有關(guān)部門、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等多元主體共同參與。由環(huán)保部門牽頭，整合建立更廣泛的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，條塊結(jié)合、聯(lián)席議事，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、信息共享，為山水林田湖綜合保護(hù)打好基礎(chǔ)。

2.1.3 監(jiān)測數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)真實(shí)、準(zhǔn)確、可比

獲取真實(shí)準(zhǔn)確的環(huán)境數(shù)據(jù)是監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的根本目的。在環(huán)境監(jiān)測服務(wù)多元供給的大格局下，更要由環(huán)保部門主導(dǎo)建立全國環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理制度和質(zhì)量管理體系，覆蓋環(huán)保系統(tǒng)、相關(guān)部門和社會(huì)監(jiān)測單位，覆蓋全部監(jiān)測要素、全部監(jiān)測指標(biāo)，以及從布點(diǎn)采樣、儀器管理、監(jiān)測分析到綜合評價(jià)的全部監(jiān)測過程，全國統(tǒng)一要求，層層落實(shí)責(zé)任。目前，環(huán)境保護(hù)部已經(jīng)建立國家質(zhì)控平臺-區(qū)域質(zhì)控實(shí)驗(yàn)室-監(jiān)測/運(yùn)維機(jī)構(gòu)三級質(zhì)控體系，重點(diǎn)規(guī)范監(jiān)測機(jī)構(gòu)內(nèi)部質(zhì)量控制，要求各級各類監(jiān)測機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照技術(shù)規(guī)范和質(zhì)控要求開展環(huán)境監(jiān)測。同時(shí)，依托國家質(zhì)控平臺和區(qū)域質(zhì)控實(shí)驗(yàn)室，強(qiáng)化有效的外部質(zhì)量監(jiān)督，開展例行檢查、比對溯源、實(shí)驗(yàn)室能力考核、在線監(jiān)控和監(jiān)測儀器監(jiān)督檢查等工作，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，保證監(jiān)測數(shù)據(jù)“真、準(zhǔn)、全”。

2.2做好環(huán)境監(jiān)測事權(quán)上收和省以下垂直管理改革，從體制上化解地方保護(hù)主義對環(huán)境監(jiān)測的干預(yù)

事權(quán)上收著重解決中央與地方的關(guān)系問題，省以下垂直管理重點(diǎn)理順省、市、縣三級管理體制，從制度設(shè)計(jì)上保證各級環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)公平、公正、有效。

2.2.1 通過環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)上收實(shí)現(xiàn)“誰考核、誰監(jiān)測”

長期以來，國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)采取地方監(jiān)測為主、國家匯總分析數(shù)據(jù)的機(jī)制運(yùn)行,監(jiān)測數(shù)據(jù)用于全國環(huán)境質(zhì)量評價(jià)。這種機(jī)制已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境質(zhì)量考核的需要，一方面，遭到了監(jiān)測站“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員、又當(dāng)裁判員”，監(jiān)測數(shù)據(jù)“自說自話”等質(zhì)疑；另一方面，監(jiān)測經(jīng)費(fèi)以中央補(bǔ)助地方的形式撥付，也給地方造成了較大財(cái)政壓力，許多監(jiān)測站被迫“以副養(yǎng)主”籌措經(jīng)費(fèi)。推進(jìn)國家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)上收的根本目的在于從體制機(jī)制上落實(shí)“國家考核、國家監(jiān)測”，實(shí)現(xiàn)國家對各省的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測與統(tǒng)一考核評價(jià)，保證央地事權(quán)與支出責(zé)任相一致，減輕基層環(huán)保壓力和負(fù)擔(dān)。同時(shí)，通過事權(quán)上收進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)測數(shù)據(jù)生產(chǎn)的獨(dú)立性，有利于遏制地方黨委政府犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖動(dòng)。

應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是，環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測上收絕非地方黨委政府環(huán)境質(zhì)量改善責(zé)任上收。上收后國控站點(diǎn)數(shù)據(jù)仍代表當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量，除用于國家對地方的環(huán)境質(zhì)量考核排名外，也與地方共享，應(yīng)用于地方環(huán)境質(zhì)量評價(jià)。因此，地方有不可推卸的責(zé)任和義務(wù)支持配合國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)監(jiān)測站點(diǎn)的基礎(chǔ)條件和運(yùn)行保障，也有權(quán)對站點(diǎn)運(yùn)維的規(guī)范性進(jìn)行監(jiān)督[7]。

2.2.2 通過省以下垂直管理改革強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測

垂直管理是環(huán)境治理基礎(chǔ)制度的一項(xiàng)重大改革。通過改革將達(dá)到加強(qiáng)地方黨委政府及其相關(guān)部門環(huán)保責(zé)任的明確和落實(shí)，加強(qiáng)對地方黨委政府以及相關(guān)部門環(huán)保責(zé)任落實(shí)的監(jiān)督檢查和責(zé)任追究的目的[8-9]。按照改革要求，各地應(yīng)制定并落實(shí)相關(guān)部門環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，落實(shí)“管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)保、管行業(yè)必須管環(huán)?！钡囊?，建立“部門各負(fù)其責(zé)、環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管”的大環(huán)保格局，這對于在省級層面實(shí)現(xiàn)由環(huán)保部門統(tǒng)一規(guī)劃布點(diǎn)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、統(tǒng)一監(jiān)督管理、統(tǒng)一信息發(fā)布，各相關(guān)部門具體實(shí)施并共享數(shù)據(jù)的監(jiān)測機(jī)制創(chuàng)造了有利條件。垂直管理后，省級環(huán)保部門更加聚焦生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測與環(huán)境監(jiān)察，實(shí)現(xiàn)“省級考核、省級監(jiān)測”；市(地)縣兩級聚焦環(huán)境執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)測，污染源監(jiān)管重心下沉。

2.2.3 通過改革完善環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行機(jī)制

事權(quán)上收和垂直管理不是簡單地統(tǒng)收統(tǒng)管，而是通過對環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行機(jī)制的根本性調(diào)整，建立起政府、企業(yè)、市場、社會(huì)“四位一體”的綜合監(jiān)管體系。新常態(tài)下，采樣分析、自動(dòng)站運(yùn)維等大量監(jiān)測工作委托社會(huì)機(jī)構(gòu)完成，原有的數(shù)據(jù)審核機(jī)制、質(zhì)量管理體系、資產(chǎn)管理模式等都要相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整改革。政府監(jiān)測機(jī)構(gòu)，特別是中國環(huán)境監(jiān)測總站，不僅要做好國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)的“教練員”，指導(dǎo)各相關(guān)單位做好運(yùn)維保障工作，更要當(dāng)好全國環(huán)境監(jiān)測的“裁判員”，發(fā)揮主導(dǎo)和引領(lǐng)作用。

2.3加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)測，嚴(yán)格規(guī)范污染源監(jiān)測行為，增強(qiáng)監(jiān)測執(zhí)法權(quán)威性

無論是建立落實(shí)以排污許可管理為核心的固定源環(huán)境管理制度，還是向排污單位計(jì)征環(huán)境稅，污染源監(jiān)測都是環(huán)保部門將要面臨的一項(xiàng)繁重、復(fù)雜和專業(yè)工作。

2.3.1 加強(qiáng)污染源監(jiān)測頂層設(shè)計(jì)

相比環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測而言，污染源監(jiān)測的技術(shù)性和專業(yè)性更強(qiáng)，對從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)要求更高。執(zhí)法監(jiān)測重心下放到縣級后，國家和省級更應(yīng)重視標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的頂層設(shè)計(jì)和技術(shù)業(yè)務(wù)的指導(dǎo)培訓(xùn)。首先，必須加強(qiáng)污染源監(jiān)測技術(shù)體系建設(shè)，建立健全監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，為排污單位全生命周期監(jiān)管，提供科學(xué)、規(guī)范、有效的環(huán)境監(jiān)測技術(shù)支持，覆蓋投產(chǎn)前的環(huán)境本底監(jiān)測、建設(shè)影響監(jiān)測、竣工驗(yàn)收監(jiān)測，生產(chǎn)運(yùn)營期的排污許可證申領(lǐng)與交易、日常自測自報(bào)、監(jiān)督抽測，以及停產(chǎn)后環(huán)境修復(fù)等。其次，要建好信息平臺，通過企業(yè)和政府污染源監(jiān)測信息公開，督促落實(shí)排污企業(yè)自行監(jiān)測法定責(zé)任，動(dòng)員社會(huì)共同監(jiān)督[10]。還要重視做好技術(shù)儲(chǔ)備，對于目前還不會(huì)測、不能測、沒有排放標(biāo)準(zhǔn)的污染物，抓緊開展研究，提高污染物鑒別與監(jiān)測能力。

2.3.2 完善執(zhí)法監(jiān)測業(yè)務(wù)體系

當(dāng)前，執(zhí)法監(jiān)測已經(jīng)作為一項(xiàng)職能任務(wù)，在中央有關(guān)文件表述中正式提出。廣義的執(zhí)法監(jiān)測可以理解為以污染源為監(jiān)測對象，圍繞污染源監(jiān)管和環(huán)境執(zhí)法需求開展的一系列監(jiān)測活動(dòng)，涵蓋企業(yè)建設(shè)到消亡的全過程。既包括通過必要的現(xiàn)場檢查監(jiān)測對排污單位自行監(jiān)測行為進(jìn)行監(jiān)督，也包括根據(jù)環(huán)境管理需要開展專題性、研究性監(jiān)測，污染源追蹤、污染事故應(yīng)急監(jiān)測等。在實(shí)施方式上，既要配合執(zhí)法部門開展“雙隨機(jī)”(隨機(jī)抽查排污企業(yè)、隨機(jī)產(chǎn)生抽查人員)的現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)測，也應(yīng)按要求開展污染源監(jiān)督性監(jiān)測、質(zhì)控抽測等，為污染源動(dòng)態(tài)監(jiān)管提供技術(shù)支撐。

2.3.3 增強(qiáng)測管聯(lián)動(dòng)疊加效應(yīng)

垂直管理改革后，環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測力量在市(地)環(huán)保部門統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮，能夠?qū)崿F(xiàn)有效聯(lián)動(dòng)、快速響應(yīng)。在依法查處企業(yè)超標(biāo)排污等違法違規(guī)行為時(shí)，能夠按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，科學(xué)、準(zhǔn)確、同步地監(jiān)測取證，進(jìn)一步增強(qiáng)威懾力和權(quán)威性。按照依法治理、罰處分離的原則，縣(區(qū))環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍既要與環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍緊密配合，又要相互監(jiān)督、相互制約。

2.4建立環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)責(zé)任體系和防范懲治數(shù)據(jù)造假機(jī)制，嚴(yán)厲打擊環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假

當(dāng)前，環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量問題仍然突出。個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀扭曲，不在環(huán)境污染治理上下功夫，而在環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)上做文章，利用職務(wù)影響指使、授意相關(guān)人員篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)；一些企業(yè)為了降低生產(chǎn)成本，也在監(jiān)測數(shù)據(jù)上動(dòng)腦筋，掩蓋污染物真實(shí)排放情況，逃避監(jiān)管。為解決這些問題，必須要切實(shí)把依法監(jiān)測、科學(xué)監(jiān)測、誠信監(jiān)測放在重要位置，采取最規(guī)范的科學(xué)方法、最嚴(yán)格的質(zhì)控手段、最嚴(yán)厲的懲戒措施，深化環(huán)境監(jiān)測改革，建立環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假防范和懲治機(jī)制，確保環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)全面、準(zhǔn)確、客觀、真實(shí)[11]。

2.4.1 全面建立環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量責(zé)任體系

建立“誰出數(shù)、誰負(fù)責(zé)”的監(jiān)測數(shù)據(jù)終身負(fù)責(zé)制和責(zé)任追溯制度。明確地方黨委和政府、環(huán)保部門、相關(guān)部門、排污單位、環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)的責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格問責(zé)。

2.4.2 強(qiáng)化監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假防范和懲治

實(shí)施環(huán)境監(jiān)測全過程留痕管理，建立干預(yù)留痕和記錄制度，完善行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制，改變數(shù)據(jù)造假發(fā)現(xiàn)難、認(rèn)定難、取證難、追責(zé)難的狀況，形成打擊數(shù)據(jù)造假的高壓震懾態(tài)勢。

2.4.3 推進(jìn)聯(lián)合懲戒，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督

綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、行政等手段實(shí)施聯(lián)合懲戒，發(fā)揮政策措施合力。建立健全誠信體系，將依法處罰的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假企業(yè)、機(jī)構(gòu)和個(gè)人信息向社會(huì)公開，并依法納入全國信用體系，實(shí)現(xiàn)“一處違法，處處受限”。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和公眾參與力量，推進(jìn)行業(yè)自律，暢通社會(huì)監(jiān)督舉報(bào)渠道。

3 突出重點(diǎn)，在事關(guān)改革成效的關(guān)鍵大事上務(wù)求實(shí)效

環(huán)境監(jiān)測改革工作千頭萬緒，既要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)，更要立足全局抓大事。只有突出重點(diǎn)、抓住關(guān)鍵，才能確保環(huán)境監(jiān)測改革綱舉目張，全面完成。

3.1強(qiáng)化機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍建設(shè)

監(jiān)測機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)是否得到了加強(qiáng)，可以視為環(huán)境監(jiān)測改革是否成功的一個(gè)重要標(biāo)志。各地應(yīng)抓住機(jī)遇，本著有利于環(huán)保事業(yè)發(fā)展、有利于優(yōu)化監(jiān)測機(jī)構(gòu)設(shè)置、有利于增強(qiáng)監(jiān)測人員力量的原則，用足政策、大膽嘗試、開拓創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)改革效益最大化。特別是目前縣級監(jiān)測能力還比較薄弱、技術(shù)人員混崗混編的情況普遍存在，對環(huán)境執(zhí)法的支撐能力嚴(yán)重不足。為將改革精神落到實(shí)處，必須規(guī)范和強(qiáng)化這支近4萬人的基層隊(duì)伍，大力提高其監(jiān)測能力和技術(shù)水平，使縣級監(jiān)測機(jī)構(gòu)普遍具備規(guī)范、準(zhǔn)確、快速開展主要污染物定性與定量監(jiān)測的實(shí)力，滿足執(zhí)法監(jiān)測的技術(shù)要求。

3.2加強(qiáng)信息公開與共享服務(wù)

全國各級環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)由財(cái)政支持建設(shè)，所獲取的監(jiān)測數(shù)據(jù)是公共產(chǎn)品，應(yīng)充分公開共享。事權(quán)上收后，國家將全面公開共享國控站點(diǎn)數(shù)據(jù)，讓地方環(huán)保部門能夠及時(shí)了解掌握屬地和周邊地區(qū)環(huán)境質(zhì)量信息。今后，地方監(jiān)測網(wǎng)、部門監(jiān)測網(wǎng)監(jiān)測數(shù)據(jù)也應(yīng)與國家統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)，國家層面建設(shè)環(huán)境監(jiān)測大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺，實(shí)現(xiàn)各級各類監(jiān)測數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通、共建共享。同時(shí)，還要進(jìn)一步完善信息公開機(jī)制，動(dòng)員全社會(huì)力量關(guān)注企業(yè)運(yùn)行、關(guān)注環(huán)境質(zhì)量，維護(hù)百姓環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，也鼓勵(lì)全社會(huì)共同分析研究，更好地發(fā)揮監(jiān)測數(shù)據(jù)在環(huán)境科研、管理決策中的應(yīng)用績效。

3.3完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測法律保障

環(huán)境監(jiān)測改革必須堅(jiān)持制度先行。當(dāng)務(wù)之急是著眼國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行機(jī)制和省以下管理體制的調(diào)整，抓緊建章立制。首先，要規(guī)范環(huán)境檢測市場，依法建立健全對不同類型監(jiān)測機(jī)構(gòu)的監(jiān)管制度，在目錄管理、信息披露、合同管理等方面完善相關(guān)制度規(guī)定。其次，要進(jìn)一步規(guī)范生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行管理，推進(jìn)新一輪環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。此外，要積極推動(dòng)《環(huán)境監(jiān)測條例》出臺，對環(huán)境監(jiān)測的法律地位、職能屬性從立法層面上做出界定和規(guī)范，維護(hù)監(jiān)測點(diǎn)位、設(shè)備、數(shù)據(jù)、信息的嚴(yán)肅性，讓監(jiān)測工作有法可依、違法必究。

[1] 國務(wù)院辦公廳.關(guān)于印發(fā)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案的通知(國辦發(fā)[2015]56號)[EB/OL].(2015-08-12)[2017-05-20]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/12/ content_10078.htm.

[2] 國務(wù)院.關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(國發(fā)[1973]158號)[EB/OL].(2012-12-12)[2017-05-18] .https://wenku.baidu.com/view/d0f10727b4daa 58da0114adf.html.

[3] 原國家環(huán)境保護(hù)局.關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測工作的決定(環(huán)監(jiān)[1994]142號)[EB/OL].(1994-03-16)[2017-05-22] .http://www.110.com/fagui/law_95057.html.

[4] 環(huán)境保護(hù)部.關(guān)于推進(jìn)環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會(huì)化的指導(dǎo)意見(環(huán)發(fā)[2015]20號)[EB/OL]. (2015-02-05)[2017-05-18] .http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201502/ t20150210_295694.htm.

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[8] 中共中央辦公廳.國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》的通知(中辦發(fā)[2016]63號)[EB/OL]. (2016-09-22)[2017-05-18].http://www.gov.cn/zhengce/2016-09/22/content_5110853. htm.

[9] 吳舜澤. 環(huán)保垂直管理制度改革核心在于重構(gòu)發(fā)展與保護(hù)條塊責(zé)任體系[J].環(huán)境保護(hù),2016(22):17-20.

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[10] 羅岳平,潘海婷,趙岑. 做好執(zhí)法監(jiān)測的制度設(shè)計(jì)[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì),2017(15):48-49.

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[11] 新華網(wǎng).中央深改組第三十五次會(huì)議審議通過《深化環(huán)境監(jiān)測改革 提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》[EB/OL].(2017-05-23)[2017-05-23] .http://news.xinhuanet.com/2017-05/23/c_ 1121023088.htm.

IdentifyingtheRightPosition,ScientificLayoutandSeizetheKeytoEnsureaSatisfactoryEnvironmentalMonitoringSystemReformOutcome

BAI Qiuyong,CHEN Chuanzhong,ZHAO Cen

State Environmental Protection Key Laboratory of Quality Control in Environmental Monitoring，China National Environmental Monitoring Centre，Beijing 100012，China

Environmental monitoring is of fundamental importance for the construction of ecological civilization and the environmental protection. The reform on the environmental monitoring has stepped into a crucial stage. With the understanding of the new reform strategies on environmental monitoring in China, we analyze the synergy of reform polices systematically and offer some recommendations for achieving a significant improvement in environmental monitoring reform. The responsibilities of the administrative authority and financial power in environmental monitoring should be clarified. The data falsification in the local governments should be prevented. The whole layout for the development of environmental monitoring should be optimized by strengthening environmental quality monitoring system and reinforcing the supervision role of the environmental compliance and enforcement. The establishment of an independent, impartial, authoritative and efficient environmental monitoring system will be highly beneficial for a satisfactory reform outcome.

environmental monitoring;functional positioning;reform and development

X830

A

1002-6002(2017)05- 0001- 06

10.19316/j.issn.1002-6002.2017.05.01

2017-09-10;

2017-09-12

柏仇勇(1962-)，男，江蘇南通人，碩士。

趙 岑