新形勢(shì)下我國海上漁船民管理的現(xiàn)狀及對(duì)策研究

蘇翔　張彬

摘 要 為切實(shí)維護(hù)好海上漁業(yè)生產(chǎn)秩序，確保漁民生命財(cái)產(chǎn)安全與漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，需要認(rèn)清當(dāng)前海上漁船民的管理現(xiàn)狀，并對(duì)其進(jìn)行改善。為此，在文中對(duì)海上漁船民管理所面臨的新形勢(shì)進(jìn)行了分析，以此為基礎(chǔ)明確了當(dāng)前我國海上漁船民管理所存在的問題，從美國海上漁船民管理模式獲取經(jīng)驗(yàn)，提出了改善我國海上漁船民管理的措施。

關(guān)鍵詞 海上漁船民 管理 海洋戰(zhàn)略 海上治安

作者簡介：蘇翔，廣西海警第一支隊(duì)；張彬，福建海警第一支隊(duì)。

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.094

隨著我國海洋戰(zhàn)略的深化和周邊海洋局勢(shì)的發(fā)展，海上治安形勢(shì)發(fā)生了深刻變化，海上漁船民管理面臨的形勢(shì)日益嚴(yán)峻。海上漁船民管理工作是我國邊海防工作的重要組成部分，海上漁船民管理主要是指涉海職能部門對(duì)沿海從事漁業(yè)生產(chǎn)、運(yùn)輸?shù)臐O船民進(jìn)行行政及治安管理，是預(yù)防和打擊海上走私、偷渡、販毒的重要措施，更對(duì)維護(hù)沿海治安秩序和社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的意義。

一、海上漁船民管理面臨的新形勢(shì)

近兩年來海上漁船民管理工作也出現(xiàn)了許多新情況、新問題。涉及我領(lǐng)土主權(quán)及海洋權(quán)益的問題日益凸顯，加之近海漁業(yè)資源的相對(duì)減少，漁業(yè)糾紛和越境捕撈等情況日趨增多，海上走私、偷渡、販毒等違法犯罪屢禁不止，有抬頭趨勢(shì)。

（一）海上周邊國際環(huán)境日益嚴(yán)峻

近年來，隨著國家海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的提出，尤其中國在南海圍礁造島和釣魚島常態(tài)化巡邏以來，周邊國家諸如越南、菲律賓、印尼和日本等國的態(tài)度越發(fā)的偏激，特別是美國的頻頻介入，讓整個(gè)形勢(shì)更加嚴(yán)峻。在我國與他國存在糾紛的海域，外國武裝船只對(duì)我漁船進(jìn)行襲擾和抓扣的情況屢見不鮮，2016年4月13日，在我國南海傳統(tǒng)漁場作業(yè)的漁船被印尼武裝船只襲擾，我海警船在接到求助后前往施援，幾經(jīng)波折才成功解救被印尼扣押漁船，而這并不是個(gè)案，這樣的事件幾乎每天都在發(fā)生。如何更好的保護(hù)好漁船民的人身安全和切身利益，成為我們不得不思考的問題。這些現(xiàn)實(shí)情況給漁船民的管理工作帶來更大的挑戰(zhàn)。

（二）海上安全形勢(shì)問題日漸突出

隨著海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因漁事糾紛、螺場劃界糾紛引發(fā)的打架斗毆事件時(shí)有發(fā)生，很多糾紛最后都轉(zhuǎn)化為海上群體性事件，且存在逐年上升的趨勢(shì)；911恐怖襲擊事件發(fā)生后，恐怖活動(dòng)成為破壞世界安全穩(wěn)定的主要根源之一，利用各類船只走私、轉(zhuǎn)道偷渡、販毒等違法犯罪行為屢禁不止，呈現(xiàn)出高發(fā)態(tài)勢(shì)。僅2015年，廣西海警某支隊(duì)就抓獲走私凍品2000余噸，三非越南人十余名，處理海上漁業(yè)螺場糾紛十余起。僅2016年4月，福建海警某支隊(duì)就抓獲約900噸涉嫌無合法、齊全手續(xù)的成品油。近年來，中國也發(fā)生了一系列的暴恐事件，隨著我國陸地邊境管控的加強(qiáng)，暴恐分子難以從陸地邊境口岸出逃，暴恐分子開始選擇從海上轉(zhuǎn)道偷渡，乘坐三無船舶從海上偷渡至越南，再轉(zhuǎn)道土耳其，最終到達(dá)敘利亞，參與敘利亞IS組織的圣戰(zhàn)行動(dòng)。這一事件，充分說明海上漁船民管控的重要性，海上漁船民管理的好壞，直接關(guān)系著我國海上安全形勢(shì)的穩(wěn)定與否，日趨復(fù)雜的安全形勢(shì)對(duì)我們相關(guān)職能部門進(jìn)行海上漁船民管理工作提出了強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)。

（三）漁船民成份日趨復(fù)雜化

當(dāng)前，我國現(xiàn)有漁船總數(shù)位居世界第一，隨著海洋經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重日益增強(qiáng)，海上漁船民成份呈現(xiàn)兩種新態(tài)勢(shì)。

1.出海作業(yè)人員來源復(fù)雜化。以廣西、福建兩省為例，近年來，大量內(nèi)地人員涌入沿海一帶生產(chǎn)作業(yè)，在海警近年的例行檢查中發(fā)現(xiàn)，在遠(yuǎn)洋捕撈船、摸螺船、燈光輔助船等較大型漁船中，湖南、湖北、四川、貴州、云南等地的作業(yè)人員在逐年增加，除船長、機(jī)工等重要崗位外，其他作業(yè)人員均為毫無海上生產(chǎn)作業(yè)經(jīng)驗(yàn)的內(nèi)地人員，這些出海作業(yè)人員成分復(fù)雜，有農(nóng)閑時(shí)節(jié)出來做工的農(nóng)民、有以打零工為生的普通市民，甚至還有剛剛刑滿釋放人員，這些違規(guī)出海作業(yè)船員往往大部分都是短期工，流動(dòng)也很大，經(jīng)常在一條船干不了幾個(gè)月就會(huì)換到另一條船上，導(dǎo)致船主對(duì)自己船上作業(yè)人員的信息掌握不夠。

2.漁船跨區(qū)作業(yè)現(xiàn)象增多。隨著漁船機(jī)動(dòng)性的提高和漁業(yè)資源的減少，各地的大中型漁船開始頻繁跨省作業(yè)，出海時(shí)間長達(dá)數(shù)月之久，很大程度上處于漏管狀態(tài)。以福建寧德海域和廣西北部灣海域?yàn)槔?，近年來，在海上例行檢查過程中發(fā)現(xiàn)，廣西北部灣海域大量出現(xiàn)船號(hào)為瓊儋州漁和閩東山漁的漁船，福建寧德海域經(jīng)常有山東船舶作業(yè)，并在船體兩側(cè)加固魚刺狀的鋼桿進(jìn)行暴力抗法，而在查處的過程中，出現(xiàn)了信息核查不便、語言溝通困難等現(xiàn)實(shí)問題，這給海上漁船民管控工作造成很大的困擾。

二、海上漁船民管理存在的問題

目前，由邊防部門主要負(fù)責(zé)港口、碼頭及三海里以內(nèi)的沿海船舶邊防治安管理工作，而海警局下屬的原邊防海警對(duì)發(fā)生在我國內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的漁船民的違法行為，行使行政和刑事管轄權(quán)。時(shí)至今日，中國海上執(zhí)法力量依然存在合而不統(tǒng)的局面，只是在大體上進(jìn)行了機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，而人員編制尚未統(tǒng)一，省級(jí)及其以下的單位還是各自為政的局面，并未真正形成合力。

（一）海上漁船民管理的法律依據(jù)較為混亂

為加強(qiáng)沿海漁船民的邊防治安管理，保障船員和漁民的合法權(quán)益，2000年2月15日公安部出臺(tái)了《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》；2007年9月26日，公安部又出臺(tái)了《公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》，其明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法任務(wù)，由公安邊防海警承擔(dān)；2007年10月23日發(fā)布的《公安部邊防管理局海警勤務(wù)規(guī)定》中第二章執(zhí)勤海域第十條規(guī)定：距海岸線3海里以內(nèi)海域，包括對(duì)外開放的港口部門及企事業(yè)單位專用碼頭以外的港岙口、灘涂養(yǎng)殖區(qū)、船舶停泊點(diǎn)、海上警務(wù)區(qū)等，以邊防派出所管理為主，海警配合，海警的海域管轄范圍是3海里以外至200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。 上述規(guī)定一直沿用至今，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)階段海上執(zhí)法執(zhí)勤的需要。從法律體系來看，我國現(xiàn)行的海上漁船民管理的法律總類繁多，涉及不同部門不同層級(jí)的制定機(jī)關(guān)，如公安部出臺(tái)的《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》、漁政部門的《中華人民共和國漁業(yè)船舶登記辦法》、海事局出臺(tái)的《中華人民共和國小型船舶安全檢查規(guī)定》等，諸多法律法規(guī)頒布實(shí)施較早，早已無法適應(yīng)新的形勢(shì)發(fā)展。海警始終都是海上漁船民管理的主要力量，海警改制后現(xiàn)行的法律卻完全沒有明確中國海警局對(duì)海上漁船民的管理依據(jù)，目前只是沿襲原公安邊防海警及漁政的相關(guān)職能。導(dǎo)致當(dāng)前海警的執(zhí)法程序及相關(guān)要求仍需均依據(jù)行政法、公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定等，使得海上漁船民管理工作出現(xiàn)了法律缺失的尷尬局面。

（二）沿海船舶管理涉及部門較多，協(xié)調(diào)難

當(dāng)前對(duì)海上漁船民有管理權(quán)的部門有邊防、海警（此海警包含原邊防海警和農(nóng)業(yè)部漁政）兩個(gè)部門。以漁政為例，國家海警局只是把漁政的東海、南海等漁政海區(qū)局合而一統(tǒng)，而基層真正擁有漁船民管理職能的地方漁政支隊(duì)依然未統(tǒng)一到海警局中來，無法使?jié)O船民管理工作真正形成合力。當(dāng)前，對(duì)于海上漁船民管理工作而言，中國海警局并不是唯一的海上執(zhí)法主體，這就意味著一艘漁船從建造到出海航行，則需要同時(shí)到公安邊防部門和海警下轄的漁業(yè)部門辦理相關(guān)證件。這勢(shì)必造成了管轄權(quán)的重疊，導(dǎo)致邊防和重組后的海警，各職能部門信息共享機(jī)制、執(zhí)法協(xié)作機(jī)制在不同程度上出現(xiàn)了延遲現(xiàn)象，對(duì)做好新時(shí)期海上漁船民的管理工作造成了不利影響。

1.協(xié)作機(jī)制不完善。中國海警局未成立之前，對(duì)漁船民有管理職能的機(jī)構(gòu)有漁政和邊防部門等，但各部門互不隸屬，沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的多頭管理給漁船民帶來了極大不便。海上執(zhí)法力量整合后，仍為海警、邊防等多家共管，職責(zé)劃分不夠明確、協(xié)作機(jī)制沒有形成，存在邊防部門可以辦理漁船民證件，檢查不了漁船民證件；海警部門可以檢查處罰漁船民，卻辦理不了漁船民證件的尷尬局面。

2.部門職責(zé)交叉。海上漁船民管理的部門雖都有自己的職責(zé)范圍，但在具體執(zhí)法過程中存在業(yè)務(wù)重疊，互相推諉等現(xiàn)象。如國家規(guī)定，凡未履行審批手續(xù)，非法建造、改裝的船舶，由公安、漁政漁監(jiān)和港監(jiān)部門等港口、海上執(zhí)法部門予以處罰，但這些部門各自為政、各循其法、各行其是，多頭管理，缺乏橫向聯(lián)系，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件很難快速反應(yīng)，形成合力。

（三）信息化水平低，管控手段單一化

由于海上的特殊環(huán)境，在海上執(zhí)法過程中，海上信號(hào)差，無法聯(lián)網(wǎng)等問題較為突出，在檢查過程中出現(xiàn)了無法快速有效核對(duì)出海船舶證書，出海船民證證件、身份信息的現(xiàn)實(shí)情況。近年來，海事和漁政部門在我國一部分船舶上安裝了ais船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)。在實(shí)際操作過程中，由于沒有強(qiáng)制要求，目前大部分的漁船尚未普及運(yùn)用，只有遠(yuǎn)洋捕撈船和部分漁業(yè)公司的捕撈船隊(duì)才裝備有。船舶出海后，由于缺少規(guī)范的海上管控機(jī)制，相關(guān)執(zhí)法部門還是無法快速有效獲得漁船的相關(guān)信息及資料，必須通過海上巡邏登船檢查的方式確定船舶的各項(xiàng)信息，船舶管控手段單一。當(dāng)前，船舶出海后，除了各相關(guān)部門的艦艇在巡邏中的例行檢查外，再無其他管控的方式，海上漁船民管理的主要手段和方式為登船檢查，缺乏衛(wèi)星監(jiān)控及直升機(jī)巡邏等多種方式的巡邏管控。海上的漁船和漁民的管控基本處于“失控”狀態(tài)。

（四）小型船舶、三無船舶管理問題日益凸顯

1.小型船舶監(jiān)管存在漏洞。依據(jù)現(xiàn)行的《船舶登記條例》、《船舶和海上設(shè)施檢驗(yàn)條例》等規(guī)定，船長小于5 米的交通運(yùn)輸船舶和船長小于12 米從事漁業(yè)、養(yǎng)殖、農(nóng)副業(yè)活動(dòng)的船舶，一般不需要船舶主管部門依照有關(guān)規(guī)定登記和發(fā)放相關(guān)證件，公安邊防部門將這些船舶統(tǒng)稱為小型船舶，每年開展一次邊防治安登記。 但現(xiàn)有的實(shí)際情況卻是，有相當(dāng)一部分小型船舶沒有納入到漁政、港監(jiān)、海事、邊防等船舶主管部門的監(jiān)管之中。小型船舶的特點(diǎn)，決定了其可以選擇任意地點(diǎn)出海，這部分小型船舶經(jīng)常從事旅游、觀光以及載客運(yùn)輸?shù)然顒?dòng)，給海上治安管理帶來很大壓力。以廣西北海為例，在港務(wù)局、新奧客運(yùn)等大型碼頭附近，活躍著數(shù)百條小型船舶，有的來往拉客，有的進(jìn)行海釣，有的幫助大型漁船運(yùn)輸補(bǔ)給，這些船舶上真正運(yùn)了什么，搭載了什么人，相關(guān)涉海部門完全無法掌控，出現(xiàn)了船舶、人員的漏管，增添了海上治安管理的風(fēng)險(xiǎn)。

2.三無船舶存在歷史遺留問題。長期以來，三無船舶的問題一直是個(gè)老大難的問題，二十世紀(jì)八十年代以前， 由于我國尚未成立專門漁業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)， 所以漁船管理相對(duì)松散，八十年代以后， 我國相繼成立了專門漁業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)， 漁船管理逐步納入正規(guī)渠道，在辦理相關(guān)漁業(yè)證件后，漁民后續(xù)每年所需繳納的資源費(fèi)、港務(wù)費(fèi)、建港基金等相關(guān)費(fèi)用較高，導(dǎo)致很多船舶在建造初期開始就沒有向任何有關(guān)對(duì)出海船舶的許可。2000年農(nóng)業(yè)部組織的全國漁船普查之后，為了漁業(yè)資源的保護(hù)，農(nóng)業(yè)部出臺(tái)相關(guān)政策，控制捕撈指標(biāo)，導(dǎo)致每年漁船捕撈證、登記證、船檢證發(fā)放數(shù)量的減少，相當(dāng)一部分船主為了出海捕魚，獲得經(jīng)濟(jì)利益，不去申請(qǐng)船名船號(hào)、船舶證書、船籍港， 間接地增加了“ 三無”船舶的數(shù)量，導(dǎo)致國家對(duì)于此類船舶及人員的失控。

（五）艦艇裝備及人員整體素質(zhì)偏弱

黨的十八大召開后，海上執(zhí)法力量的建設(shè)日新月異，船舶數(shù)量逐年增加，但就目前而言，艦艇裝備及人員的整體素質(zhì)仍有待進(jìn)一步的增強(qiáng)，以廣西海警某支隊(duì)為例，轄區(qū)海岸線573.5公里，管轄海域面積共6970平方公里，支隊(duì)現(xiàn)有各類船只10艘，總噸位僅有一千余噸，任務(wù)重、艦艇少、噸位小的現(xiàn)實(shí)困難制約著海上漁船民管理工作的開展。海上執(zhí)法執(zhí)勤人員素質(zhì)的高低直接決定著海上漁船民管理工作是否能夠落實(shí)到實(shí)處，就目前而言，由于我國對(duì)于海上執(zhí)法人員的培養(yǎng)機(jī)制還不完善，執(zhí)法人員接受系統(tǒng)和專業(yè)的培訓(xùn)還不夠多，導(dǎo)致我國海上執(zhí)法人員素質(zhì)還有待提高，在日常工作中存在文化素質(zhì)偏低和執(zhí)法執(zhí)勤能力偏弱的問題，工作的效率還有待進(jìn)一步提高。

三、美國海上漁船民管理模式的啟示

世界上現(xiàn)行的海上漁船民管理模式主要存在兩種，一種是分散執(zhí)法模式，一種是集中執(zhí)法模式。分散執(zhí)法模式就是將海上漁船民管理的職能分散由多個(gè)部門負(fù)責(zé)，各部門都各有執(zhí)法力量和隊(duì)伍。集中執(zhí)法模式就是由一個(gè)部門主管一切海洋事務(wù)，集中統(tǒng)一地進(jìn)行海上漁船民管理工作。美國就是最典型的集中執(zhí)法模式，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)目前是世界上最成熟的海上執(zhí)法力量，是美國國內(nèi)唯一集民事執(zhí)法和軍事武裝于一身的海上力量。鑒于此筆者認(rèn)為用比較研究的方法對(duì)美國的海上執(zhí)法模式進(jìn)行研究，對(duì)加強(qiáng)我國的海上漁船民管理具有重要借鑒意義。

（一）健全的法律依據(jù)

《美國法典》第14卷<海岸警衛(wèi)隊(duì)>詳細(xì)規(guī)定了海岸警衛(wèi)隊(duì)的性質(zhì)、職能、隸屬和機(jī)構(gòu)設(shè)置，并賦予了進(jìn)行海上執(zhí)法職能需要的特殊權(quán)利。其優(yōu)點(diǎn)是執(zhí)法機(jī)構(gòu)和職責(zé)有明確法定，這為行使執(zhí)法權(quán)奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。美國海岸警衛(wèi)隊(duì)最突出的表現(xiàn)是法律授予該執(zhí)法隊(duì)伍擁有全面的、綜合的海上執(zhí)法力量，基本概括了國家漁業(yè)部門、海關(guān)部門、環(huán)保部門、交通部門等所有涉海部門的海上執(zhí)法權(quán)，3至200海里海域的所有海上執(zhí)法由海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)，3海里以內(nèi)則由州政府負(fù)責(zé)。這樣在日常工作中就能避免出現(xiàn)執(zhí)法領(lǐng)域重疊或執(zhí)法領(lǐng)域空白的情況，降低了執(zhí)法成本，形成了對(duì)有效資源的高效性。

（二）執(zhí)法機(jī)構(gòu)精簡流暢

美國海岸警衛(wèi)隊(duì)是美國唯一的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)，管理層次分為總部、兩地區(qū)司令部、九大分區(qū)司令部及下屬各級(jí)部隊(duì)。扁平化的管理機(jī)構(gòu)極大的促進(jìn)了執(zhí)法的效率。通過高新通信技術(shù)和深水系統(tǒng)的使用，使執(zhí)法執(zhí)勤的調(diào)度更高效，指揮更便利、協(xié)調(diào)更快捷，使美國海岸警衛(wèi)隊(duì)在執(zhí)法隊(duì)員個(gè)人、執(zhí)法隊(duì)伍、政府部門三個(gè)維度上實(shí)現(xiàn)了信息即時(shí)溝通互動(dòng)，避免了在專業(yè)執(zhí)法模式下各部門之間的有利資源爭奪和無利益時(shí)的互相推諉，保障了統(tǒng)一指揮調(diào)度和執(zhí)法效率。

（三）人員素質(zhì)專業(yè)化培養(yǎng)

美國在海上執(zhí)法力量的培訓(xùn)方面下了巨大的精力，海岸警衛(wèi)學(xué)院是唯一的培養(yǎng)海岸警衛(wèi)隊(duì)軍官的學(xué)校。海岸警衛(wèi)學(xué)院的設(shè)置，甚至在《美國法典》第14卷第一部分關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置做出專門的規(guī)定。 美國海岸警衛(wèi)隊(duì)擁有多達(dá)十余處的專門的培訓(xùn)中心對(duì)人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，如約克鎮(zhèn)培訓(xùn)中心設(shè)有搜救培訓(xùn)班、海上安全執(zhí)法人員培訓(xùn)班，海上安全部下設(shè)海上監(jiān)管和港口作業(yè)班等五種培訓(xùn)班，這些培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)內(nèi)容基本涵蓋所有海岸警衛(wèi)隊(duì)的業(yè)務(wù)，使得警衛(wèi)隊(duì)的人員具有綜合性的專業(yè)素質(zhì)，能夠滿足海岸警衛(wèi)隊(duì)各種崗位的工作需要。

（四）高效的管理機(jī)制

美國海岸警衛(wèi)隊(duì)幾乎承擔(dān)了所有美國海上的執(zhí)法任務(wù)，針對(duì)漁船民管理的問題，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)的組織結(jié)構(gòu)中，成立有海上安全和環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)船舶檔案資料、船舶安全檢查、治安管理等事務(wù)，擁有一套完善的船舶檔案資料管理，船舶安全檢查制度，船員船舶證件管理制度，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)還具體負(fù)責(zé)美國的船員評(píng)估、考試和發(fā)證工作。通過這些具體管理措施及制度的落實(shí)做好海上漁船民的管理。

四、新形勢(shì)下加強(qiáng)海上漁船民管理的對(duì)策

我國海上執(zhí)法力量盡管已經(jīng)初步整合在一起，但真正能夠形成合力發(fā)揮作用卻不是一朝一夕的事情，鑒于此現(xiàn)實(shí)情況，我們需要探索開創(chuàng)具有本國特色的海上漁船民管理模式。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善海上漁船民管理法律依據(jù)

海上漁船民的管理工作是海上執(zhí)法工作的一項(xiàng)重要組成部分，現(xiàn)存的海上執(zhí)法所依據(jù)的都是部門規(guī)章和一些單行法律。存在規(guī)格低、涵蓋面窄、力度較弱的現(xiàn)狀。由于中國海上力量整合的時(shí)間還不長，相關(guān)的法律法規(guī)配套還無法及時(shí)跟上，致使現(xiàn)有的法律沒有明確規(guī)定中國海警局對(duì)出海漁船及船民的管理依據(jù)，導(dǎo)致中國海警作為海上執(zhí)法主體的合法性遭到質(zhì)疑，而英國、日本等國家早已制定了《海洋基本法》，建議我國完善相關(guān)法律依據(jù)，從國家層面出臺(tái)一部綜合的海洋法律，統(tǒng)籌安排國家各項(xiàng)海洋事務(wù)，出臺(tái)一部專門規(guī)定海警執(zhí)法權(quán)限、地位、程序的《中國海警法》，明確海警在海上漁船民管理的主體地位，賦予海警統(tǒng)一海上執(zhí)法的主體資格，針對(duì)當(dāng)前實(shí)際，重新修改和制定《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》，將《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》由部門法規(guī)上升到國家法律層面，為相關(guān)涉海職能部門更好的做好海上漁船民管理提供充分、完善的法律依據(jù)。

（二）提高信息化管理水平，改變單一巡邏模式

在現(xiàn)實(shí)工作中，漁政擁有中國漁政指揮管理系統(tǒng)、邊防擁有沿海船舶管理系統(tǒng)、個(gè)別省市還擁有自行開發(fā)的一套漁船民管理的獨(dú)立系統(tǒng)。這不僅造成了人力、物力的浪費(fèi)，還造成各部門無法對(duì)有效的信息資源進(jìn)行共享，最終導(dǎo)致了漁船民信息管理整體性較差。據(jù)筆者調(diào)查走訪了解到在廣西、福建等地方的海警在執(zhí)勤時(shí)對(duì)船舶進(jìn)行檢查時(shí)均存在信息不暢通的現(xiàn)象，由于海上通信及網(wǎng)絡(luò)設(shè)備的落后，導(dǎo)致在對(duì)漁船及出海人員的信息核對(duì)及研判上花費(fèi)時(shí)間巨大，尤其是跨省船舶信息核實(shí)更加漫長。究其原因是信息化技術(shù)水平不高。隨著云時(shí)代的到來，我們可以通過大數(shù)據(jù)在短時(shí)間將各種有意義的漁船民數(shù)據(jù)進(jìn)行專業(yè)化處理，以便供我們分析和研判。一方面我們可以立足現(xiàn)有的系統(tǒng)，整合所有的漁船民信息，將各個(gè)部門掌握的包括海防人口在內(nèi)的涉海信息匯集在一起，大力推進(jìn)船舶信息大數(shù)據(jù)化發(fā)展，推動(dòng)各部門信息系統(tǒng)的整合，構(gòu)建統(tǒng)一的一體化辦公平臺(tái)，構(gòu)建一套海上漁船民信息管理綜合系統(tǒng)。加大對(duì)基層執(zhí)法隊(duì)伍的信息化通信裝備的配發(fā)力度，保證指揮中心、港口、船舶、漁民能進(jìn)行實(shí)時(shí)的信息交流。達(dá)到對(duì)漁船民信息快速有效的分析研判。另一方面我們要借鑒ais系統(tǒng)的成功之處，依托中國北斗系統(tǒng)，建立中國的漁船監(jiān)管系統(tǒng)，由船載北斗系統(tǒng)和衛(wèi)星、地面基站和數(shù)據(jù)中心組成，對(duì)航行的漁船進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測，裝備一定數(shù)量的巡邏直升機(jī)、無人機(jī)，構(gòu)建中國自己的“深水系統(tǒng)”，最終形成海警船舶、衛(wèi)星監(jiān)控、直升機(jī)巡邏為基礎(chǔ)的多樣化海上漁船民巡邏管控體系，

（三）加強(qiáng)包防責(zé)任制，構(gòu)建多元主體管理方式

針對(duì)海上作業(yè)人員成分復(fù)雜、流動(dòng)性大，船員無法有效進(jìn)行管理的實(shí)際，筆者認(rèn)為可以建立漁業(yè)公司、漁業(yè)協(xié)會(huì)，船舶所有人、海警執(zhí)法機(jī)構(gòu)三維一體的聯(lián)動(dòng)勤務(wù)模式。建議借鑒勞動(dòng)部門職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范船民的雇傭渠道，所有用工漁船均需從取得營業(yè)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)中選擇登記并持有相關(guān)出海證件的務(wù)工人員，同時(shí)強(qiáng)化協(xié)管機(jī)制，海警派員參與勞務(wù)中介的監(jiān)督管理，從源頭做好漁民的管理。強(qiáng)化船主對(duì)船上人員證件辦理的責(zé)任制度，明確船舶所有人職責(zé)，船舶所有人為船舶用工的第一責(zé)任人，負(fù)有及時(shí)掌握人員基本情況及人員變動(dòng)情況的職責(zé)。執(zhí)法部門一經(jīng)發(fā)現(xiàn)不符合條件的出海作業(yè)人員，要及時(shí)對(duì)其務(wù)工的船舶所有人及漁業(yè)公司進(jìn)行重罰，消除其非法用工的僥幸心理，從源頭上減少無相關(guān)出海證件擅自出海作業(yè)的現(xiàn)象產(chǎn)生。

（四）加強(qiáng)對(duì)小型船舶、三無船舶的綜合治理

筆者認(rèn)為，想要做好小型船舶、三無船舶的管理，要承認(rèn)和尊重小型船舶和三無船舶眾多的既定事實(shí)，按照小型船舶的屬性分類，如近海捕撈、交通運(yùn)輸?shù)阮愋头诸?，明確小型船舶的管理部門，加大小型船舶的登記及處罰力度，才能有效減少和預(yù)防各類海上安全事故的發(fā)生。對(duì)于三無船舶，則應(yīng)當(dāng)正確對(duì)待“ 三無”船舶， 尊重公民私人所有財(cái)產(chǎn)的合法權(quán)益。在現(xiàn)有的現(xiàn)實(shí)條件下，聯(lián)合各涉海部門，摸清“ 三無”船舶和從業(yè)人員的底數(shù)， 進(jìn)一步掌握其活動(dòng)范圍、作業(yè)種類以及有無安全隱患、違法違規(guī)等情況，對(duì)沒有任何安全隱患、沒違法犯罪記錄的“ 三無”船舶， 限期到相關(guān)部門補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，可相應(yīng)減免相關(guān)辦理費(fèi)用。對(duì)不符合安全規(guī)定，不適宜再進(jìn)行海上作業(yè)的漁船進(jìn)行沒收及銷毀，可適當(dāng)給予行政補(bǔ)償， 維護(hù)群眾的合法權(quán)益。對(duì)利用“ 三無” 船舶進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)的各種不法分子，進(jìn)行重點(diǎn)打擊，對(duì)逾期不辦理證件的“三無”船舶，要加大處罰力度，發(fā)現(xiàn)一艘沒收一艘，減少新建“三無”船舶的產(chǎn)生。

（五）整合管理處罰職能，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制

海警是海防的主體，在實(shí)際工作中，海警在對(duì)船舶管理中只有管理處罰的權(quán)力，沒有發(fā)證的權(quán)力。盡管確定知道船舶及出海人員存在證件不齊全的現(xiàn)狀，對(duì)未辦理和未攜帶出海船舶證件的違法漁船處罰后，無從得知漁船及船員是否及時(shí)去辦理相關(guān)證件，工作上造成很大被動(dòng)。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在實(shí)際工作中應(yīng)當(dāng)將辦理邊防船舶證書的權(quán)限及權(quán)利擴(kuò)展至海警部門。海警在出海巡邏過程中，對(duì)未辦理和未攜帶出海船舶證件的違法漁船處罰后，可當(dāng)場在海警大隊(duì)及以上機(jī)關(guān)幫其辦理相關(guān)出海證件，降低漁船民漏管的現(xiàn)象產(chǎn)生。海上執(zhí)法力量整合完畢之后，可依托國家海洋委員會(huì)，以重新組建的國家海警局為主導(dǎo)，聯(lián)合各涉海職能部門，嘗試設(shè)立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)海上漁船民的管理責(zé)任進(jìn)行細(xì)化，盡量避免職權(quán)重疊，減少推諉扯皮的現(xiàn)象出現(xiàn)，發(fā)揮各自職能、人員、裝備的優(yōu)勢(shì)，最終形成海上漁船民管理合力。

（六）建立一支全面履行海上執(zhí)法任務(wù)的專業(yè)化隊(duì)伍

當(dāng)前各省區(qū)的海上執(zhí)法力量聯(lián)合執(zhí)法的次數(shù)逐漸增加，可本質(zhì)統(tǒng)一的執(zhí)法合力尚未形成，我們要繼續(xù)深化做好海上力量的整合工作。改制后的海警執(zhí)法隊(duì)伍包括了四類執(zhí)法人員，上述人員全面行使我國相關(guān)海域的一切關(guān)于海上漁船民管理的相關(guān)事宜，但由于執(zhí)法人員在之前只有某一方面的執(zhí)法權(quán)限，導(dǎo)致目前的海警海上執(zhí)法人員無法進(jìn)行全面的漁船民管理，這需要我們將執(zhí)法專業(yè)化與執(zhí)法全面化相結(jié)合，才能真正形成合力和戰(zhàn)斗力。筆者認(rèn)為可以實(shí)行執(zhí)法艦艇統(tǒng)一化和執(zhí)法過程層次化。執(zhí)法艦艇統(tǒng)一化就是把現(xiàn)有的所有可航行的海上執(zhí)法艦艇統(tǒng)一歸組建后的海警局管理。加大更新?lián)Q代，大量淘汰老舊、技術(shù)落后的艦艇，拓展海上執(zhí)法艦船及裝備的整體規(guī)模，滿足各海區(qū)執(zhí)法執(zhí)勤需要，使執(zhí)法力量真正形成合力，全面掌控海上所有情況。執(zhí)法層次化就是把執(zhí)法過程分層，各司其職，分門別類，流水線辦理案件。在艦艇出海巡邏時(shí)，配齊原漁政、海監(jiān)、邊防海警、海事緝私四家的專業(yè)人員，在艦艇出海執(zhí)勤的時(shí)候?qū)Ｉ蠞O船民進(jìn)行綜合執(zhí)法執(zhí)勤。最大限度確保轄區(qū)安全穩(wěn)定和群眾人生和財(cái)產(chǎn)安全。當(dāng)前，海警學(xué)院作為目前我國海警部門的最高學(xué)府，所設(shè)置的專業(yè)已滿足不了執(zhí)法的要求。建議依托海警學(xué)院，建立綜合性的海警專業(yè)大學(xué)，結(jié)合當(dāng)前執(zhí)法執(zhí)勤工作的需要，培養(yǎng)中高等級(jí)的綜合性執(zhí)法執(zhí)勤人才。依托現(xiàn)有的漁政水產(chǎn)學(xué)校、海警訓(xùn)練基地等培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，擴(kuò)展現(xiàn)有的培訓(xùn)業(yè)務(wù)，最終涵蓋所有海警執(zhí)法執(zhí)勤所需的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，為海上漁船民管理工作提供專業(yè)的人才保障。

當(dāng)前，伴隨國家海警局職能的全面落實(shí)，我國海洋維權(quán)、執(zhí)法、服務(wù)工作已經(jīng)邁進(jìn)了新的歷史時(shí)期。海上漁船民管理工作面臨著諸多的新挑戰(zhàn)，但新的挑戰(zhàn)勢(shì)必將推動(dòng)海上漁船民管理工作走上更加規(guī)范和法治的道路，為維護(hù)好沿海治安秩序和社會(huì)穩(wěn)定奠定良好基礎(chǔ)。

注釋：

寇學(xué)亮.新形勢(shì)下邊防沿海船舶治安管理問題探析.廣西警官高等專科學(xué)校學(xué)報(bào).2014（3）.48-49.

張志勇.沿海船舶邊防治安管理立法問題研究.武警學(xué)院學(xué)報(bào).2014 （5）.46-47.

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陳澍.論美、英兩國海上執(zhí)法制度及其對(duì)我國的借鑒意義.華東政法大學(xué).2011.

李培志.美國海岸警衛(wèi)隊(duì).社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2005.