大數(shù)據(jù)背景下政府數(shù)據(jù)開放策略探析

摘 要 大數(shù)據(jù)時代的到來，為我國政府部門數(shù)據(jù)開放提出新的挑戰(zhàn)，做好數(shù)據(jù)開放工作，滿足各方需求，是我國政府急需解決的重要問題。政府應把握好大數(shù)據(jù)這一新引擎，重構大數(shù)據(jù)思維，完善數(shù)據(jù)開放法律法規(guī)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)開放平臺，滿足民眾現(xiàn)實需求，為進一步建設民主社會和加強國家治理能力現(xiàn)代化提供堅實的基礎。

關鍵詞 大數(shù)據(jù) 政府數(shù)據(jù) 開放策略

作者簡介：謝倩，青島大學政治與公共管理學院行政管理方向碩士研究生。

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.068

大數(shù)據(jù)技術的廣泛應用，使政府成為國家最大的數(shù)據(jù)資源生產(chǎn)者和擁有者。 我國各省市不斷積極的對政府數(shù)據(jù)開放進行規(guī)劃與實施，比如北京市計劃到2020年，政府部門數(shù)據(jù)開放單位將超過90%，數(shù)據(jù)開放度率超過60% 。但現(xiàn)實情況卻如李克強總理所說：“目前我國信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級政府部門手里，‘深藏閨中是極大浪費?！蓖晟普當?shù)據(jù)開放任重而道遠，提高政府數(shù)據(jù)開放力度成為政府部門的重要任務。

一、政府信息公開與政府數(shù)據(jù)開放

做好政府數(shù)據(jù)開放的工作，首先要弄清政府信息公開與政府數(shù)據(jù)開放的聯(lián)系與區(qū)別，不可把二者混為一談。

（一）政府信息公開與政府數(shù)據(jù)開放的聯(lián)系

社會不斷進步，技術不斷更新發(fā)展，大數(shù)據(jù)技術的興起與運用使民眾的需求不再僅局限于是政府信息公開，而是要求開放內(nèi)容更加多元化與實用化。簡單概括二者的關系就是政府信息是基礎，政府數(shù)據(jù)開放是發(fā)展，政府數(shù)據(jù)開放是政府信息公開的升級，二者是承接與遞進關系。

（二）政府信息公開與政府數(shù)據(jù)開放的本質(zhì)差異

政府信息公開主要是指國家行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，及時、準確地公開發(fā)布。它是窄帶通信環(huán)境下政府電子政務的重要內(nèi)容，多是政府單方行為。政府數(shù)據(jù)開放是指對政府和公共機構依據(jù)職責所生產(chǎn)、創(chuàng)造、收集、處理和存儲的數(shù)據(jù)進行開放，它主要包括以下兩個方面的含義：一是政府數(shù)據(jù)的開放具有人人可參與性與非歧視性，使用方可在相關網(wǎng)站查詢及獲??；二是政府數(shù)據(jù)是完整的、一手的，具有標準格式，可多次利用與共享。它是在寬帶環(huán)境與大數(shù)據(jù)技術應用背景下產(chǎn)生的新理念。政府信息公開的重點在于強調(diào)政府與公眾的信息對稱性及保障民眾知情權。而政府數(shù)據(jù)開放的關鍵點是重視數(shù)據(jù)的流動與公眾的利用權。相比于政府信息公開，政府數(shù)據(jù)開放更能滿足民眾生活和生產(chǎn)需求，以及促進社會創(chuàng)新和經(jīng)濟健康發(fā)展。

二、政府數(shù)據(jù)開放的正面效應

政府掌握著3000多個數(shù)據(jù)庫 ，政府開放數(shù)據(jù)是開發(fā)政府數(shù)據(jù)蘊含的經(jīng)濟和社會價值的重要途徑。

（一）有利于增強政府透明度及提高公眾滿意度

政府數(shù)據(jù)的開放，特別是注重對原始數(shù)據(jù)的開放，使數(shù)據(jù)資源在社會中實現(xiàn)優(yōu)化分配，進一步提升了政府與民眾之間的信息平衡性，促進了透明政府的建設以及政府簡政放權。政府通過數(shù)據(jù)開放平臺，加強與民眾的溝通，聽取民眾意見反饋，加強了民眾對政府政策制定與執(zhí)行的監(jiān)督力量，促進了政府辦事的公正性和透明性，提高了公眾對政府的滿意度。

（二）有利于促進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與升級

政府數(shù)據(jù)開放使社會力量能夠把政府數(shù)據(jù)與社會現(xiàn)實需求相結合，創(chuàng)造出可為人民大眾應用的實用價值，并且大大降低了創(chuàng)新的門檻，更帶來了創(chuàng)新風潮。市場需求更加多元化，政府數(shù)據(jù)開放可為市場自主開發(fā)利用奠定基礎，生產(chǎn)資料數(shù)據(jù)的自由流動，促進了大眾創(chuàng)業(yè)和高科技創(chuàng)業(yè)，帶動了一系列全新產(chǎn)業(yè)與商業(yè)模式的產(chǎn)生，使產(chǎn)業(yè)不斷轉(zhuǎn)型升級。

（三）有利于節(jié)省社會成本、降低失業(yè)率

我國政府正在努力為公眾提供免費數(shù)據(jù)資源，需求方可直接獲取有用數(shù)據(jù)進行再次開發(fā)與利用，大大降低了需求方的時間成本、精力成本和投資成本。大數(shù)據(jù)時代加強對數(shù)據(jù)資源的有效利用，可提高我國在世界大數(shù)據(jù)應用潮流中的競爭力。與此同時，政府部門著力實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，比如政府人力資源部與社會保障部進行數(shù)據(jù)整合，有效促進了求職者與人才需求者之間的信息對稱，優(yōu)化人力資源配置，提高就業(yè)率。

三、政府數(shù)據(jù)開放存在的問題

（一）政府職權歸屬與利益格局造成數(shù)據(jù)孤島

政府各個部門都擁有自己的職權范圍，有獨立的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，它們習慣于把數(shù)據(jù)資源看作本部門專享的權力資源，各部門為了擁有主動權與話語權，一直使用自己熟知的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，各自為政，造成了數(shù)據(jù)孤島。有些政府部門由于各自的關注點不同，數(shù)據(jù)采集方式和標準不同，致使數(shù)據(jù)整合非常困難。即使在跨部門的合作中，各部門開放的也多是自身擁有的專項數(shù)據(jù)，難以實現(xiàn)真正的數(shù)據(jù)資源共享。

（二）數(shù)據(jù)公開代替數(shù)據(jù)開放及數(shù)據(jù)只開放不維護

數(shù)據(jù)開放過程中常用數(shù)據(jù)公開代替數(shù)據(jù)開放，稱謂的細微差別，卻是大數(shù)據(jù)在政府開發(fā)戰(zhàn)略中的透明傳遞和價值實現(xiàn)的兩端。目前政府數(shù)據(jù)開放多數(shù)以一次性下載以及政府出面公告等形式提供給民眾。數(shù)據(jù)實時性弱，多數(shù)數(shù)據(jù)模型無法實現(xiàn)，很難實現(xiàn)持續(xù)的商業(yè)價值。在開放的數(shù)據(jù)中，部分數(shù)據(jù)無法免費使用，部分數(shù)據(jù)存在虛假。有些數(shù)據(jù)政府部門不對其更新與糾錯，即使承諾更新也多數(shù)未能做到。

（三）數(shù)據(jù)的保密與安全是一大顧慮

政府數(shù)據(jù)開放關系到國家安全、商業(yè)機密以及民眾隱私，雖然國家出臺了一些相關文件，規(guī)定了一些數(shù)據(jù)開放標準，但是安全顧慮仍是阻礙提高政府數(shù)據(jù)開放力度的難題。如果數(shù)據(jù)泄露，一般數(shù)據(jù)開放方要負責任，但是不開放數(shù)據(jù)者也沒有懲罰規(guī)定。大數(shù)據(jù)已成為網(wǎng)絡攻擊的目標，我國的數(shù)據(jù)安全系統(tǒng)不完善，機密數(shù)據(jù)的泄露風險比較大。

（四）政府數(shù)據(jù)開放存在數(shù)字造假現(xiàn)象

我國在評價和考核干部時，看重的標準往往是政績，有些地方更是把政績與數(shù)字多少劃等號，比如：某地GDP增長多少百分比，農(nóng)民平均純收入多少元，單位領導干部到某地考察多少次等等。在政績意識的驅(qū)使下，某些領導干部弄虛作假，為了逃避責任以及穩(wěn)步升職，向外開放的數(shù)據(jù)皆由一堆合理想象和適度推算的數(shù)字組成，由此掩蓋社會發(fā)展中的深層次問題。

（五）地方政府避諱數(shù)據(jù)開放以及數(shù)據(jù)開放程度參差不齊

我國地方政府數(shù)據(jù)開放總體程度偏低，主要集中在經(jīng)濟比較發(fā)達的一二線地區(qū)，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)數(shù)據(jù)開放程度較低。單從體制保障來看，地方政府中僅有少數(shù)地區(qū)比如南海、上海等有專門主管數(shù)據(jù)開放的單位以及領導者對數(shù)據(jù)開放的支持。部分地方政府對數(shù)據(jù)開放存在偏見，對數(shù)據(jù)開放顧慮重重，政府不愿或不敢坦誠開放數(shù)據(jù)。即使有些地方政府已經(jīng)開始數(shù)據(jù)開放，但是由于數(shù)據(jù)開放平臺不完善，缺少高質(zhì)量與實時性數(shù)據(jù)，這就導致民眾對數(shù)據(jù)的可利用性和創(chuàng)造性也比較低。

（六）相關數(shù)據(jù)開放的法律法規(guī)不健全

法律法規(guī)不健全是阻礙提高政府數(shù)據(jù)開放力度的重要因素，目前我國公布的一些條例規(guī)章僅可對政府數(shù)據(jù)開放起到指導作用，沒有產(chǎn)生應有的法律法規(guī)約束力。比如我國《檔案法》的法律效力就高于一些有關數(shù)據(jù)開放的條例，導致某些政府部門以此為由拒絕數(shù)據(jù)開放。對于數(shù)據(jù)開放的相關標準、責任主體以及數(shù)據(jù)泄露等相關問題，政府部門沒有制定明確的法律法規(guī)。我國亦沒有完善的個人隱私保護法案，相比于英、美等國，我國的法律嚴重缺位。

四、 大數(shù)據(jù)背景下政府數(shù)據(jù)開放策略探析

（一）重構大數(shù)據(jù)思維，構建統(tǒng)一開放平臺

政府各部門應樹立開放是慣例，不開放是例外的自覺意識，做好數(shù)據(jù)開放工作。各部門應當在相關領導機構的統(tǒng)一組織下，建立獨立的數(shù)據(jù)融合中心，對數(shù)據(jù)信息進行細化分類，列出數(shù)據(jù)清單。加強開放數(shù)據(jù)的標準性和統(tǒng)一性，進行數(shù)據(jù)之間的整合與分享。政府應著力構建政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺，盡快打破政府各部門、企事業(yè)單位之間的數(shù)據(jù)壁壘，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)調(diào)控中心。政府還可利用由科研機構、智庫、數(shù)據(jù)公司等應用大數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)科學展開的第三方評估，能夠?qū)φ闹悄軟Q策起到良好的輔助作用。

（二）建立并完善政府數(shù)據(jù)開放和管理的保障機制

政府各部門應構建以下政府數(shù)據(jù)開放的保障機制：一是制度保障機制，政府部門不僅應對已公布的條例規(guī)定逐步修訂與完善，還應從國家層面規(guī)劃整體的實施戰(zhàn)略，進一步發(fā)揮大數(shù)據(jù)發(fā)展部際聯(lián)席會議制度的作用，盡快出臺《政務信息資源共享管理暫行辦法》；二是團隊保障機制，政府部門應組建專門團隊，成立專門數(shù)據(jù)開放委員會，并對其進行專門培訓，確保智力支持；三是建立考核評估體系，政府部門應把工作人員的獎罰和升遷與數(shù)據(jù)開放聯(lián)系起來，給予定期的監(jiān)督與評估。

（三）優(yōu)先開放與民生相關政府數(shù)據(jù)，重視公眾參與和反饋

政府開放數(shù)據(jù)的規(guī)模、類型與領域受資金的支持力度和數(shù)據(jù)的采集、管理、更新、質(zhì)量以及維護成本等因素的制約。我國政府部門的數(shù)據(jù)開放應從民眾關注最多的數(shù)據(jù)信息熱點出發(fā)，建設智能型政府門戶，優(yōu)先選擇民眾關注度高、需求強的數(shù)據(jù)進行開放。政府可運用大數(shù)據(jù)技術，加強數(shù)據(jù)資源管理，制定政府數(shù)據(jù)開放計劃和時間順序，并在政府數(shù)據(jù)開放門戶設置民眾意見欄，鼓勵民眾積極參與政府決策，積極提出建議和批評。政府要保證優(yōu)先開放與民生保障服務息息相關的醫(yī)療、教育、就業(yè)、交通和社保等政府數(shù)據(jù)。

（四）運用大數(shù)據(jù)消除數(shù)字造假，促進干部考核公正客觀

數(shù)據(jù)必須具有真實性與客觀性，必須讓統(tǒng)計數(shù)據(jù)擺脫人為干擾，確保統(tǒng)計部門的獨立性，制定科學的調(diào)查方案和規(guī)范的操作細則，加強干部隊伍建設，改進干部考核和任用制度。運用大數(shù)據(jù)既可獲得領導干部的靜態(tài)數(shù)據(jù)，又可獲得動態(tài)數(shù)據(jù)和實時數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)重點采集有關干部德、能、勤、績、廉五個方面的數(shù)據(jù)資源，不再僅局限于政績，而是建立更加全面的考核指標體系。相關部門通過智能分析嚴格審核原始信息，判斷數(shù)字的真實性，著力還原干部平時的關注點、積極性和執(zhí)行情況，建立包括工作用時、工作頻率以及工作差錯在內(nèi)的工作效能指標，增強干部考核的客觀公正性。

（五）借鑒國外經(jīng)驗完善我國數(shù)據(jù)隱私與安全保護機制

我國政府可借鑒英美提出的全生命周期保護，在數(shù)據(jù)產(chǎn)生時就加入隱私分析和設計，時刻關注每個環(huán)節(jié)和流程。組建數(shù)據(jù)安全與隱私保護團隊，對需要開放的數(shù)據(jù)進行嚴格審查，把法律規(guī)定不得開放的機密數(shù)據(jù)屏蔽掉。政府部門還應制定個人隱私保護法案，在開放數(shù)據(jù)時將關鍵信息抹去并保證個人的知情權。數(shù)據(jù)隱私與安全是國家、民眾以及社會各界都應密切關注的重要事情，必須協(xié)調(diào)好數(shù)據(jù)開放和安全權保護，積極倡導安全使用政府數(shù)據(jù)，增強數(shù)據(jù)安保系統(tǒng)的強固型和安全性。

（六）完善法律法規(guī)，營造良好的數(shù)據(jù)開放法律環(huán)境

我國政府必須在法律上明確數(shù)據(jù)開放是一項公共責任，加快建立相關法律法規(guī)的速度，積極研究數(shù)據(jù)開放、保護等方面的法律制度，還要進一步完善現(xiàn)行的條例規(guī)定。政府部門應明文規(guī)定數(shù)據(jù)開放的范圍、標準以及健全與個人隱私和數(shù)據(jù)安全等方面有關的法律規(guī)定。相關的法律規(guī)定應有一定的容錯性，對于數(shù)據(jù)開放中出現(xiàn)的特殊情況，應有及時補救的法律規(guī)定。為政府數(shù)據(jù)開放營造良好的法律環(huán)境，可使社會公眾安心利用數(shù)據(jù)資源，促進社會創(chuàng)新和經(jīng)濟更好的發(fā)展。

注釋：

孫奇茹.2020年本市九成公共數(shù)據(jù)免費開放.北京日報.2016-08-23.

南國冬雨.很火的大數(shù)據(jù)反腐：真能預測下一個落馬的貪官嗎？.廉政瞭望.2015（24）.

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