新型城鎮(zhèn)化背景下市域(郊)鐵路發(fā)展的思考

歐心泉

（國家發(fā)展和改革委員會 城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心，北京 100045）

新型城鎮(zhèn)化背景下市域(郊)鐵路發(fā)展的思考

歐心泉

（國家發(fā)展和改革委員會 城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心，北京 100045）

新型城鎮(zhèn)化的加快推進，為市域（郊）鐵路在我國發(fā)展提供難得的機遇。隨著人口向中心城市不斷集聚和城市群內(nèi)部城市間聯(lián)系不斷加強，既有軌道交通系統(tǒng)面臨改革。面對都市圈和特定城鎮(zhèn)化地區(qū)需求市場變化，市域（郊）鐵路相比傳統(tǒng)鐵路和城市軌道交通系統(tǒng)，在速度、服務(wù)和靈活性等方面更具優(yōu)勢。抓住當(dāng)前有利時機，加快推進市域（郊）鐵路發(fā)展，在機制構(gòu)建、規(guī)劃制定、標(biāo)準(zhǔn)體系建立、投融資與商業(yè)模式創(chuàng)新等方面做好工作，為更好地服務(wù)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)大局發(fā)揮支撐引領(lǐng)作用。

市域（郊）鐵路；新型城鎮(zhèn)化；都市圈；城市群

近年來隨著基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)步伐不斷加快，我國在軌道交通領(lǐng)域取得快速發(fā)展。全球規(guī)模最大的高速鐵路網(wǎng)和城市軌道網(wǎng)基本成型，截至2016年底，我國高速鐵路營業(yè)里程已經(jīng)超過2.2萬km[1]，開通運營城市軌道交通線路的內(nèi)陸城市共29個，總里程超過3 800 km。但是，在軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展的過程中，提供城際服務(wù)的鐵路網(wǎng)和服務(wù)城市內(nèi)部的軌道交通網(wǎng)還缺乏整合，城市群范圍內(nèi)的軌道交通系統(tǒng)功能結(jié)構(gòu)與組織層次沒有理順，軌道交通與國民經(jīng)濟、社會其他行業(yè)融合發(fā)展不夠，特別是市域（郊）鐵路的層次缺失，已經(jīng)成為困擾我國軌道交通體系構(gòu)建、實現(xiàn)全面發(fā)展的突出短板。

與此同時，隨著新型城鎮(zhèn)化快速推進，尤其是以城市群為代表的城鎮(zhèn)化地區(qū)不斷擴大[2]，從供給側(cè)角度來說，既有“鐵路+城市軌道交通”發(fā)展模式已經(jīng)難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化的變化需求，不少城市和地區(qū)構(gòu)建多層次軌道交通系統(tǒng)的呼聲日趨強烈，包括北京、上海、天津、重慶、深圳、成都、杭州、寧波、溫州等在內(nèi)的城市，都在推動市域（郊）鐵路發(fā)展方面進行了一些嘗試，開通運行了一些線路，取得了一些經(jīng)驗。但是對比日本、美國、西歐等市域（郊）鐵路發(fā)展成熟的國家和地區(qū)，總體來看，我國內(nèi)地市域（郊）鐵路還處在初級發(fā)展階段。

1 新型城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢

1.1 人口向中心城市持續(xù)集聚

城鎮(zhèn)化人口增長正在創(chuàng)造更大的需求，特別是在中心城市。截至2016年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到57.35%，相比改革開放初期的17.92%增長2.2倍，同比2015年提高1.25個百分點，全年新增城鎮(zhèn)就業(yè)1 314萬人，可見我國仍然處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時期。隨著經(jīng)濟總量和發(fā)展水平不斷提高，在一段時間內(nèi)我國城鎮(zhèn)化水平仍將不斷提高。根據(jù)《中國城鎮(zhèn)化年度報告》顯示，城市的規(guī)模和尺度越大，對人口和產(chǎn)業(yè)的吸納能力就越強[3]，未來我國大城市、特大城市、超大城市及其周邊中小城市和小城鎮(zhèn)在吸納城鎮(zhèn)人口、培育就業(yè)崗位方面的優(yōu)勢作用仍然突出，包括交通出行在內(nèi)的一些需求市場擴大也主要集中在這些地區(qū)。

1.2 城市群內(nèi)部聯(lián)系日益突出

城市群已經(jīng)成為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體形態(tài)[4]。以京津冀、長三角、珠三角為代表的城市群所貢獻的經(jīng)濟體量占我國國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重超過6成。隨著城市群整體能級的不斷增長，城市群內(nèi)部各城市間聯(lián)系的不斷加深，如何推動并發(fā)揮好城市群的輻射帶動作用將成為今后一段時間內(nèi)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展工作的重要內(nèi)容[5]。在城市群各類系統(tǒng)構(gòu)建方面，交通系統(tǒng)尤其需要先行發(fā)展，要從引導(dǎo)中心城市功能疏解、優(yōu)化空間布局角度出發(fā)，適應(yīng)高強度、多樣化、高頻次、強時效的城市群交通運輸需求特點[6]，構(gòu)建多元化、多樣化的綜合交通運輸體系，在完善區(qū)際聯(lián)系、強化城市群間與城市群一體化、改善中小城市和小城鎮(zhèn)對外關(guān)系等方面發(fā)揮重要作用。

2 市域（郊）鐵路適用特點

2.1 運行速度決定適用范圍

與鐵路與城市軌道交通相比，市域（郊）鐵路的典型特點主要體現(xiàn)在特定的運行速度以及相應(yīng)的輻射范圍和服務(wù)對象等?，F(xiàn)代高速鐵路和城際鐵路運行時速可達200～300 km，站間距較遠，主要服務(wù)城市間的長距離聯(lián)系；城市軌道交通系統(tǒng)運營時速普遍維持在30～60 km，輻射半徑20～40 km，站間距較近，主要服務(wù)城市內(nèi)部的短距離聯(lián)系。對比之下，市域（郊）鐵路最高時速一般為120～160 km，條件允許可達到200 km，實際運營時速主要維持在60～80 km，在這種運行速度下，線路長度一般以80～100 km為宜，輻射半徑可達80 km，站間距3～5 km[7]。因此，市域（郊）鐵路適合承擔(dān)出行距離比城市軌道交通長一些、客運出行頻率比鐵路大一些的運輸需求。

2.2 靈活配置拓展運用空間

市域（郊）鐵路與其他軌道交通系統(tǒng)相比還存在一些差異，主要體現(xiàn)在系統(tǒng)配置的靈活性方面，包括建設(shè)模式、裝備制式、站間距、運營組織等。在建設(shè)模式方面，市域（郊）鐵路既可以利用既有鐵路線路、場站進行改造，也可以新建基礎(chǔ)設(shè)施；在裝備制式方面，市域（郊）鐵路可以采用國鐵車輛、供電和信號，也可以選用城市軌道交通標(biāo)準(zhǔn)制式；在站間距方面，市域（郊）鐵路市內(nèi)站間距可以縮短至1.5～3.0 km，在郊區(qū)則可拉伸為5.0～10.0 km；在運營組織方面，市域（郊）鐵路既可以選用跨線、大小交路等形式，也可以采用國內(nèi)地鐵常見的專線專用等形式。靈活的系統(tǒng)配置賦予市域（郊）鐵路廣闊的運用空間，能夠跨越鐵路與城市軌道交通的界限，承擔(dān)并實現(xiàn)軌道交通系統(tǒng)的“互聯(lián)互通”。

3 市域（郊）鐵路與城鎮(zhèn)化需求匹配

3.1 滿足都市圈范圍通勤出行

市域（郊）鐵路主要匹配都市圈范圍內(nèi)的通勤出行需求。隨著中心城市不斷發(fā)展擴大，人口和產(chǎn)業(yè)在空間上通常會形成遵循梯度分布規(guī)律的圈層結(jié)構(gòu)，即都市圈。都市圈既可以看作是強大中心城市的功能外延，也可以看作是圍繞中心城市、擁有大量衛(wèi)星城鎮(zhèn)的小“城市群”。都市圈在空間尺度上數(shù)倍于內(nèi)部的中心城市，都市圈外圍的人口和產(chǎn)業(yè)分布密度也不如中心城市那么高，但是圈內(nèi)各類城鎮(zhèn)之間聯(lián)系的緊密程度遠高于城市群其他城市，典型表現(xiàn)為存在大量通勤需求。市域（郊）鐵路從運行速度、輻射范圍、聯(lián)系對象等方面考慮，恰好能夠滿足都市圈的這類出行需求。因此，全球人口超過千萬的都市圈，包括紐約、倫敦、東京、巴黎等在內(nèi)，均已構(gòu)建起以市域（郊）鐵路為主體的軌道交通系統(tǒng)，市域（郊）鐵路線網(wǎng)規(guī)模通常達到1 000～2 000 km，有效解決50～70 km內(nèi)的通勤出行問題。

在我國，市域（郊）鐵路發(fā)展與推動中心城市功能疏解、培育周邊中小城市發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展政策吻合。隨著超大城市、特大城市的規(guī)模體量壯大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整更新和其所在都市圈的發(fā)展成熟，市域（郊）鐵路面臨很大的需求市場。按照城區(qū)常住人口1 000萬以上城市為超大城市統(tǒng)計，我國超大城市包括北京、上海、廣州、深圳等都存在發(fā)展市域（郊）鐵路的強烈需求。同時，其他一些規(guī)模較大的城市如重慶、天津、武漢、成都、南京、鄭州、杭州、青島等也存在發(fā)展市域（郊）鐵路的需求。

3.2 完善城市群范圍城際聯(lián)系

市域（郊）鐵路與城市群范圍內(nèi)的城際聯(lián)系需求進行匹配也是市域（郊）鐵路發(fā)展的重要方面。城鎮(zhèn)化地區(qū)空間形態(tài)和聯(lián)系組織多樣，除了以都市圈為代表的圍繞中心城市發(fā)展的典型空間結(jié)構(gòu)外，一些中等規(guī)模城市甚至小城鎮(zhèn)也可能因地緣環(huán)境因素和經(jīng)濟社會發(fā)展條件等影響抱團組群，成為城鎮(zhèn)發(fā)展密集地區(qū)。這些地區(qū)是很多城市群的重要組成部分，在這些地區(qū)內(nèi)部，交通聯(lián)系緊密，出行需求旺盛，但是沒有城市群主要城市間的出行尺度那么大，同時地區(qū)內(nèi)的城市規(guī)模也很難支撐城市軌道交通系統(tǒng)的大規(guī)模發(fā)展。因此市域（郊）鐵路在這類城鎮(zhèn)發(fā)展密集地區(qū)具有較強的適用價值，既能夠發(fā)揮相比城際鐵路“小而美”的功效，又能夠發(fā)揮相比城市軌道交通“大而廣”的作用。在國外，德國萊茵-魯爾地區(qū)部署的S-Bahn等就是典型代表。在國內(nèi)，位于長三角和珠三角的溫州、臺州、紹興、潮汕等地，人口密度高，城鎮(zhèn)相對集聚，市域（郊）鐵路具有較大發(fā)展空間。

4 推動市域（郊）鐵路發(fā)展的工作要點

4.1 協(xié)調(diào)構(gòu)建市域（郊）鐵路發(fā)展機制

市域（郊）鐵路適用范圍廣，對各類資源的整合要求和力度較大，各級政府、鐵路企業(yè)和社會資本都需要參與到市域（郊）鐵路的發(fā)展工作中去，因此推動市域（郊）鐵路發(fā)展首先要以體制機制構(gòu)建為基礎(chǔ)，凝聚共識、形成合力[8]。一方面明確推動市域（郊）鐵路發(fā)展的主體責(zé)任，要以城市為對象統(tǒng)籌各方關(guān)系，并在省級層面做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。另一方面要構(gòu)建起各方能夠積極參與并發(fā)揮作用的工作機制：具備市域（郊）鐵路發(fā)展條件的各地政府要因地制宜選擇合適的發(fā)展模式，制定詳細的落地政策；鐵路企業(yè)包括中國鐵路總公司、各地方鐵路局要做好鐵路資源評估，拿出可供分享的既有鐵路線網(wǎng)和站場資源等，積極參與市域（郊）鐵路的建設(shè)運營和組織管理；鼓勵社會資本全面進入市域（郊）鐵路的投資、規(guī)劃、建設(shè)、運營、管理等各項環(huán)節(jié)，增強市域（郊）鐵路的發(fā)展活力[9]。

4.2 加快制定市域（郊）鐵路發(fā)展規(guī)劃

要從規(guī)劃層面統(tǒng)籌市域（郊）鐵路的發(fā)展，科學(xué)合理的規(guī)劃是推動市域（郊）鐵路發(fā)展工作的重要抓手[8]。制定市域（郊）鐵路發(fā)展規(guī)劃需要從協(xié)調(diào)構(gòu)建多層次軌道交通的角度出發(fā)，整合高速鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、地鐵、輕軌等各類軌道交通要素資源，突破傳統(tǒng)的城市行政管轄界限，優(yōu)化地區(qū)綜合交通系統(tǒng)和軌道交通結(jié)構(gòu)，厘清市域（郊）鐵路與城際鐵路、城市軌道交通的關(guān)系，做好不同軌道交通系統(tǒng)的相互銜接和互聯(lián)互通。既要確定市域（郊）鐵路的線網(wǎng)架構(gòu)、線路布局，又要明確“哪些應(yīng)該利用既有鐵路開行市域（郊）列車”“哪些應(yīng)該通過新建線路提供市域（郊）鐵路服務(wù)”等關(guān)鍵性內(nèi)容，同時還要與城市、土地、交通等各方面規(guī)劃做好銜接。

4.3 建立完善市域（郊）鐵路標(biāo)準(zhǔn)體系

市域（郊）鐵路與其他軌道交通系統(tǒng)相比在技術(shù)方面存在一定差異，要通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建，快速有效提高市域（郊）鐵路的建設(shè)、運營水平[8]。市域（郊）鐵路標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該自成體系并符合經(jīng)濟適用性等原則，要在充分吸收和總結(jié)國內(nèi)外實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)市域（郊）鐵路的線路、站點、供電、通信、車輛系統(tǒng)等各方面的發(fā)展要求，綜合考慮各類交通運輸系統(tǒng)接駁、綜合客運樞紐建設(shè)、站場設(shè)施功能混合、地上地下立體空間開發(fā)等各類需求，加強與既有相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的協(xié)調(diào)，逐步研究并制定出符合我國現(xiàn)實國情的市域（郊）鐵路設(shè)計、施工、運營、安全等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

4.4 創(chuàng)新投融資與商業(yè)模式

推動市域（郊）鐵路的發(fā)展不能只靠政府，投融資與商業(yè)模式方面更需形成創(chuàng)新亮點[8]。市域（郊）鐵路線路大多位于中心城市的外圍地區(qū)，產(chǎn)業(yè)集聚能力好，土地升值空間大，在站場綜合開發(fā)和構(gòu)建交通引導(dǎo)發(fā)展TOD模式方面具有先天優(yōu)勢。要通過加強市域（郊）鐵路沿線用地開發(fā)規(guī)劃，整合資源，做好溢價回收[10]，建立規(guī)范、多元、可持續(xù)的投融資機制，吸引社會資本廣泛進入，緩解地方政府的投資壓力，提升運輸企業(yè)的管理水平。同時，市域（郊）鐵路作為基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，具有系統(tǒng)可靠、客流量大、現(xiàn)金流穩(wěn)定等特點，一些市場前景比較好、投資預(yù)期收益比較高的項目可以吸納長期資本進入，財政性資金也可以采取股權(quán)投資、運營補貼等方式對市域（郊）鐵路發(fā)展項目提供必要支持。

5 結(jié)束語

隨著新型城鎮(zhèn)化工作的不斷推進，長期以來發(fā)展缺位的市域（郊）鐵路在我國將迎來難能可貴的發(fā)展機遇。市域（郊）鐵路在很多方面具有比較優(yōu)勢，推動過程中需要加強對市域（郊）鐵路典型特點和價值作用的關(guān)注，注意與鐵路、城市軌道交通系統(tǒng)的區(qū)別聯(lián)系，有針對性地滿足都市圈和城市群等需求市場要求，著力擴大有效供給。

當(dāng)前階段，市域（郊）鐵路發(fā)展需要集中精力、緊抓要點，運用結(jié)構(gòu)性改革和體制機制創(chuàng)新等方法在發(fā)展機制構(gòu)建、發(fā)展規(guī)劃制定、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、投融資和商業(yè)模式創(chuàng)新等方面取得突破。隨著交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷推進，城鎮(zhèn)化發(fā)展需求的進一步凸顯，市域（郊）鐵路在我國將迎來良好的發(fā)展前景，為支撐和引領(lǐng)城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮積極、重要的作用。

[1]國務(wù)院.2017年政府工作報告[R].北京，2017.

[2]國家發(fā)展和改革委員會.國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃[R]. 北京，2014.

[3]國家發(fā)展和改革委員會城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中 心.中國城鎮(zhèn)化年度報告[R].北京，2014.

[4]國務(wù)院.國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱 要[R].北京，2016.

[5]國務(wù)院.國發(fā)［2016］8號關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建 設(shè)的若干意見[S].

[6]國家發(fā)展和改革委員會.城鎮(zhèn)化地區(qū)綜合交通網(wǎng)規(guī) 劃[R].北京，2016.

[7]歐心泉，周樂，張國華，等.城市連綿地區(qū)軌道交 通服務(wù)層級構(gòu)建[J].城市交通，2013(1)：33-39.

[8]國家發(fā)展和改革委員會.發(fā)改基礎(chǔ)［2017］1173號 關(guān)于促進市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見[S].

[9]國務(wù)院.國發(fā)［2013］33號關(guān)于改革鐵路投融資體 制加快推進鐵路建設(shè)的意見[S].

[10]國務(wù)院辦公廳.國辦發(fā)［2014］37號關(guān)于支持鐵路 建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見[S].

責(zé)任編輯李鳳玲

Thoughts on Suburban Railway Development under Background of New-type Urbanization

Ou Xinquan
（Urban and Small Towns Reform and Development Center，National Development and Reform Commission，Beijing 100045，China）

The fast development of new-type urbanization provides opportunities for suburban railway in China. As population continually gathers in central city and inner cities in urban agglomerations continually strengthen their links, current rail transportation system needs reform. According to the demand market difference of metropolitan area and specifc new-type urbanization area, suburban railway has advantages in speed, service and flexibility compared to traditional railway and urban rail transportation system. We should grasp current opportunities, speed up the development of suburban railway, and do a good job in mechanism establishment, planning formulation, standard system establishment, investment and fnancing and the innovation of business model, which can play a supporting and leading role in servicing new-type urbanization for China.

suburban railway；new-type urbanization；metropolitan area；urban agglomerations

U239.5

：A

：1001-683X（2017）07-0013-04DOI：10.19549/j.issn.1001-683x.2017.07.013

2017-04-16

歐心泉（1986—），男，國家發(fā)展和改革委員會城市

和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心綜合交通院主任工程師。

E-mail：jty_ouxq@126.com