國外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國耕地休耕制度建立的啟示
——以美國、日本和歐盟為例

唐啟飛，何蒲明

(湖北農(nóng)村發(fā)展研究中心(長(zhǎng)江大學(xué))，湖北 荊州 434023；主要糧食作物產(chǎn)業(yè)化湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心(長(zhǎng)江大學(xué))，湖北 荊州 434025)

國外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國耕地休耕制度建立的啟示
——以美國、日本和歐盟為例

唐啟飛，何蒲明

(湖北農(nóng)村發(fā)展研究中心(長(zhǎng)江大學(xué))，湖北 荊州 434023；主要糧食作物產(chǎn)業(yè)化湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心(長(zhǎng)江大學(xué))，湖北 荊州 434025)

當(dāng)前我國水土流失、土壤變薄、肥力下降、地下漏斗等一系列問題，使得耕地資源遭受到嚴(yán)重破壞，威脅著我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，這從客觀上迫切要求我國實(shí)行耕地休耕。考慮到發(fā)達(dá)國家悠久的休耕歷史、相對(duì)完備的休耕體系以及較好的休耕效果，對(duì)美國、日本、歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)耕地休耕制度的基本情況與各自的特色進(jìn)行闡述，并將休耕的背景、制度執(zhí)行方式和效果進(jìn)行綜合對(duì)比，進(jìn)而總結(jié)國外耕地休耕的經(jīng)驗(yàn)，為我國耕地休耕制度的建立提供借鑒。

耕地休耕；國外經(jīng)驗(yàn)；生態(tài)環(huán)境

由于巨大的人口壓力和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展形成的不合理土地利用方式，使得我國耕地資源面臨嚴(yán)重危機(jī)。粗放型的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)長(zhǎng)方式過度追求單產(chǎn)，農(nóng)藥化肥的盲目使用使得水土流失、土壤污染和貧瘠化越來越嚴(yán)重[1]；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的不斷提高和“谷賤傷農(nóng)”的雙重打壓，使得農(nóng)村勞動(dòng)力大量向城市轉(zhuǎn)移，因此大量耕地被撂耕拋荒，耕地浪費(fèi)嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。從可持續(xù)發(fā)展和糧食安全出發(fā)，必須進(jìn)行耕地休耕，實(shí)行“藏糧于地”戰(zhàn)略。與此同時(shí)，我國糧食產(chǎn)量出現(xiàn)“十二連增”、國內(nèi)糧食庫存充裕甚至出現(xiàn)庫存高企的局面、國內(nèi)外糧價(jià)倒掛明顯等一系列有利因素，又為我國耕地休耕提供了良好時(shí)機(jī)。2016年，中央一號(hào)文件對(duì)探索實(shí)行耕地輪作休耕制度的試點(diǎn)做了明確要求，同年農(nóng)業(yè)部等部門印發(fā)了《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度的試點(diǎn)方案》，正式提出在部分地區(qū)實(shí)行耕地休耕的試點(diǎn)與探索。2017年，中央一號(hào)文件再次提出要推進(jìn)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)。休耕制度其實(shí)在我國古代就已實(shí)施，國外有關(guān)國家也實(shí)施多年，積累了很多經(jīng)驗(yàn)，很多方面值得我國借鑒，但目前我國對(duì)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的研究略顯不足。當(dāng)前，我國耕地休耕制度正處于試點(diǎn)探索階段，因而向國外發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)休耕的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于推動(dòng)我國耕地休耕制度的有序開展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 國外耕地休耕制度的實(shí)踐

1.1 美國的休耕制度

1.1.1相關(guān)背景

為了遏制生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化，自1930年以來，土地休耕就成為美國的一項(xiàng)基本農(nóng)業(yè)政策，并于1933年頒布《保護(hù)調(diào)整法案》(Conservation Adjustment Act)、《農(nóng)業(yè)保護(hù)計(jì)劃》(Agricultural Conservation Program,ACP)，從而為休耕制度提供法律保障。二戰(zhàn)后，隨著世界經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，農(nóng)產(chǎn)品期貨價(jià)格也隨之上漲，美國為控制糧食的有效供給，于1956年啟動(dòng)了期限為3～10年的另一個(gè)耕地休耕項(xiàng)目——土地銀行項(xiàng)目。到1985年，美國為了控制水土流失、改善生態(tài)環(huán)境、保護(hù)野生動(dòng)物棲息地，同時(shí)緩解農(nóng)產(chǎn)品過剩壓力，通過食品安全法案設(shè)立了影響最大、持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的耕地修養(yǎng)政策，即“土地休耕保護(hù)計(jì)劃”(CRP，Conservation Reserve Program)，該項(xiàng)目規(guī)定耕地休耕的期限一般為10～15年，并將休耕具體事宜落實(shí)到相關(guān)部門，如美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)場(chǎng)管理局(Farm Security Agency，F(xiàn)SA)負(fù)責(zé)這一項(xiàng)目具體實(shí)施；農(nóng)業(yè)部自然資源保護(hù)局(Natural Resources Conservation Service，NRCS)提供申請(qǐng)審核、休耕進(jìn)程及提供休耕計(jì)劃等方面的技術(shù)支持；農(nóng)業(yè)部商品信貸公司(Commodity Credit Corporation，CCC)提供資金支持，各司其職。此外，1996年制定并在之后不斷完善的農(nóng)業(yè)法案也為美國休耕制度提供了法律保障。

1.1.2政策的執(zhí)行

1)申請(qǐng)階段 美國休耕項(xiàng)目分2種申請(qǐng)方式：一般申請(qǐng)(General sign-up)、不間斷申請(qǐng)(Continuous sign-up)。2種申請(qǐng)方式有共性也有個(gè)性。其共同之處在于：一方面兩者都堅(jiān)持農(nóng)戶自愿原則；另一方面體現(xiàn)在合同的履行期限上，以2種方式簽訂的休耕合同期限都在10～15年，農(nóng)戶均不得在合同到期前終止，否則不僅要返還之前已享有所有休耕補(bǔ)貼，還要承受額外的懲罰；合同到期后農(nóng)戶可以退出休耕計(jì)劃也可以繼續(xù)簽休耕合同[2]。其個(gè)性體現(xiàn)在：一般申請(qǐng)具競(jìng)爭(zhēng)性和時(shí)間上的限制性，自愿參與休耕的農(nóng)戶必須將準(zhǔn)備休耕耕地的土地類型、耕作歷史、侵蝕程度、生產(chǎn)水平、期望的補(bǔ)貼水平以及休耕管理的計(jì)劃等內(nèi)容進(jìn)行說明，并在規(guī)定期限內(nèi)提交說明申請(qǐng)，由于考慮到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性，休耕的面積有嚴(yán)格限制，規(guī)定每個(gè)縣休耕面積不能超過該縣總耕地面積的25%，因而以此種方式申請(qǐng)的農(nóng)戶之間必須進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)才能爭(zhēng)取到休耕名額；不間斷申請(qǐng)則有更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)，主要針對(duì)生態(tài)更加脆弱和敏感地區(qū)具有較高環(huán)境效益的土地，只有申請(qǐng)符合國家某項(xiàng)特定項(xiàng)目活動(dòng)時(shí)才可以參加，滿足條件即可，沒有競(jìng)爭(zhēng)性。

2)審核評(píng)估階段 在時(shí)間上，農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局必須在收到申請(qǐng)日起7～90d內(nèi)給予答復(fù)[3]；在審核標(biāo)準(zhǔn)上，美國農(nóng)業(yè)局將根據(jù)環(huán)境效益指數(shù)(Environment Benefits Index,EBI)，從耕地資源預(yù)期的效益、水質(zhì)、地理位置等7個(gè)評(píng)估指標(biāo)及其他規(guī)定，研究其可行性和租金要價(jià)，并結(jié)合耕地的環(huán)境效益與成本的關(guān)系，對(duì)“一般申請(qǐng)”的休耕地評(píng)分，再根據(jù)所有分值的排名決定是否接受農(nóng)戶申請(qǐng)，即可以在保證成本效益最佳條件下實(shí)現(xiàn)生態(tài)脆弱的耕地加入CRP[4]。同時(shí)規(guī)定一旦加入CRP，土地不僅要退出糧食種植，實(shí)現(xiàn)真正意義上的休耕，還要采取必要的綠化措施，種植相應(yīng)植被以更好地實(shí)施耕地休耕。此外，不間斷申請(qǐng)必須更加嚴(yán)格地審核申請(qǐng)地是否屬于河流、防護(hù)林等有著重要作用但又易受侵蝕破壞的特定保護(hù)區(qū)。

3)補(bǔ)貼階段 美國的補(bǔ)償機(jī)制具有差別性和動(dòng)態(tài)性。由于每個(gè)農(nóng)戶所擁有的耕地質(zhì)量參差不齊，而且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)戶的期望補(bǔ)貼水平和耕地的機(jī)會(huì)成本都會(huì)上升，為實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼公平公正以提高農(nóng)戶休耕熱情，美國農(nóng)業(yè)部實(shí)行不同等級(jí)的補(bǔ)貼制度，且根據(jù)市場(chǎng)變化進(jìn)行適度調(diào)整。具體的補(bǔ)貼方式，一是關(guān)于一般申請(qǐng)的補(bǔ)貼由2部分組成：土地租金的補(bǔ)貼和種植植被的成本，其中土地租金的補(bǔ)貼取決于耕地的機(jī)會(huì)成本即其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和當(dāng)?shù)睾档氐淖饨饍r(jià)格；對(duì)于其植被種植成本的補(bǔ)貼依具體情況而定，但不得超過成本的50%[5]。二是不間斷申請(qǐng)的休耕補(bǔ)貼要高于一般申請(qǐng)補(bǔ)貼，種植植被不僅可以享受成本分?jǐn)傃a(bǔ)貼，還可以申請(qǐng)額外的每年每hm29.884美元的獎(jiǎng)勵(lì)[6]。此外，對(duì)于一些持續(xù)簽約的項(xiàng)目，還有機(jī)會(huì)獲得不超過年租金20%的激勵(lì)金[7]。

1.1.3政策執(zhí)行效果

CRP的實(shí)施，改善了水質(zhì)，減少了水土流失，其減少量從2004年4.45億t增加到2007年4.70億t，進(jìn)而減緩了土壤中營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)的流失速度。據(jù)測(cè)算，2004～2007年氮流失量呈現(xiàn)減少趨勢(shì)，流失減少量從2004年的2.05億kg增加至2007年的2.18億kg。磷的流失減少量從2004年的0.46億kg增加至2007年0.49億kg，增加了有機(jī)物含量。在1hm2的土地上，總的有機(jī)碳含量每年增加1.7t，提高了土壤質(zhì)量，改善了生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，新建了200多萬英畝(1英畝=4046.864798m2)的野生動(dòng)物棲息地，維護(hù)了野生動(dòng)物的生存環(huán)境，并且使得農(nóng)民收入實(shí)現(xiàn)多元化，達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)[8]。

綜上所述，美國耕地休耕制度體現(xiàn)了民主性、法制性和科學(xué)性的有機(jī)統(tǒng)一。CRP的申請(qǐng)充分尊重了公民自主選擇權(quán)，在自愿申請(qǐng)地基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)戶提出的補(bǔ)償要求給予充分考慮；19世紀(jì)30年代以來，美國針對(duì)每一項(xiàng)休耕計(jì)劃或項(xiàng)目都頒布了相應(yīng)的法律，逐步形成了健全的法律體系，使得耕地休耕有法可依。最后，最值得我國建立耕地休耕制度借鑒之處在于以下2方面：一方面體現(xiàn)在CRP完備而強(qiáng)大的數(shù)據(jù)系統(tǒng)和先進(jìn)且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男б嬖u(píng)價(jià)系統(tǒng)，另一方面在于將政府主導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行了完美結(jié)合，體現(xiàn)成本收益最優(yōu)原則。

1.2 日本的休耕制度

1.2.1相關(guān)背景

日本在20世紀(jì)60年代出現(xiàn)了水稻生產(chǎn)過剩的問題，為了避免水稻因供過于求而出現(xiàn)價(jià)格降低進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民收入減少的局面，政府希望減少水稻的種植面積，降低產(chǎn)量并結(jié)合價(jià)格補(bǔ)貼和關(guān)稅等保護(hù)政策來維持國內(nèi)水稻較高的價(jià)格，因而于1970年實(shí)施了稻田休耕轉(zhuǎn)做項(xiàng)目(Rice paddy set-aside program)，將休耕作為控制水稻供給的手段，且每年的休耕面積大多超過50萬hm2。到了1993年，休耕的目的從控制糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)為關(guān)注環(huán)境的保護(hù)。1995年，頒布的主糧法(Staple Food Law)將休耕納入法案，為休耕制度的實(shí)施提供法律保障。

1.2.2政策的執(zhí)行

日本的休耕制度具有強(qiáng)制性，如農(nóng)林漁業(yè)部(MAFF)和日本農(nóng)業(yè)合作社(JA)要求所有農(nóng)民都參與休耕項(xiàng)目，且休耕單位不是以家庭為單位，而是以村為單位規(guī)定休耕任務(wù)。休耕方式包括3種，即輪作休耕、管理休耕以及永久性休耕。但日本的稻田休耕轉(zhuǎn)作項(xiàng)目在執(zhí)行過程中卻出現(xiàn)了耕地撂荒拋耕的問題，為此于2000年出臺(tái)了專門針對(duì)地形復(fù)雜的山區(qū)耕地休耕的保護(hù)性措施，即對(duì)山區(qū)或半山區(qū)農(nóng)戶采取直接支付補(bǔ)貼的方式，要求休耕時(shí)間必須持續(xù)5年且農(nóng)戶必須采取耕地修復(fù)性措施，以保持山區(qū)水土，維護(hù)生物多樣性[9，10]。在休耕補(bǔ)貼方面，只要參與休耕就可得到相應(yīng)補(bǔ)償，但有一定要求，且補(bǔ)貼具有差異性。一般補(bǔ)貼為每年每hm218.5美元，同時(shí)可根據(jù)休耕的具體管理措施適當(dāng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)永久性休耕的補(bǔ)貼在每年每hm211～133美元，且對(duì)于耕地面積在4hm2以上的大規(guī)模耕種的農(nóng)戶和面積超過20hm2的農(nóng)業(yè)組織設(shè)為直接補(bǔ)貼的對(duì)象[11]。隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)一步發(fā)展，迫于世界貿(mào)易組織(WTO)的壓力，日本的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策于2007年做了相應(yīng)調(diào)整，一方面不再進(jìn)行強(qiáng)制稻田休耕轉(zhuǎn)作，采取自愿原則；另一方面將休耕轉(zhuǎn)作的補(bǔ)貼方式進(jìn)行了一定調(diào)整，即將之前休耕轉(zhuǎn)作的非糧農(nóng)作物的價(jià)格補(bǔ)貼換成以產(chǎn)量為標(biāo)準(zhǔn)的直接補(bǔ)貼。

日本的農(nóng)田休耕政策使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生了改變，實(shí)現(xiàn)了控制水稻產(chǎn)量的目標(biāo)。此外，在休耕地種植花卉、蔬菜等非糧食作物，增加了生物多樣性，同時(shí)也在一定程度上減少了水土流失[12]。雖然休耕的主要目的(控制糧食供給，保護(hù)農(nóng)民收入)達(dá)到了，但其生態(tài)效益卻難以置評(píng)，因稻田休耕轉(zhuǎn)作項(xiàng)目的實(shí)施導(dǎo)致耕地拋荒現(xiàn)象出現(xiàn)，特別是占日本總耕地面積40%的山區(qū)耕地撂荒嚴(yán)重，威脅了生態(tài)安全。

綜上所述，日本的稻田休耕轉(zhuǎn)作制度較為突出的特點(diǎn)是其目標(biāo)性與強(qiáng)制性。保持水稻的有效供給一直貫穿于整個(gè)休耕項(xiàng)目體系，因而有明確目標(biāo)；通過國家強(qiáng)制性分配休耕任務(wù)有效推進(jìn)了休耕計(jì)劃實(shí)施的進(jìn)程。與美國相比較，日本的休耕制度并不完善，相對(duì)較簡(jiǎn)單，在休耕評(píng)估與監(jiān)控方面缺乏科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)、技術(shù)指導(dǎo)與定量分析體系，因而難以實(shí)現(xiàn)休耕對(duì)環(huán)境影響的定量分析與評(píng)估。

1.3 歐盟的休耕制度

1.3.1相關(guān)背景

20世紀(jì)80年代，糧食生產(chǎn)過剩和農(nóng)民收入降低兩大難題同樣也困擾著歐盟，為了減少糧食的供給和因農(nóng)業(yè)過高補(bǔ)貼形成的預(yù)算壓力，歐盟在1988年實(shí)施了自愿性休耕項(xiàng)目，休耕期限為5年，但參與者較少，休耕率較低[13]；1992年的“麥克薩里改革”為減少糧食產(chǎn)量進(jìn)行強(qiáng)制性休耕并不斷推廣；1999年的“2000年議程”在削減農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼的同時(shí)，繼續(xù)強(qiáng)制推行休耕率為10%的休耕制度；2008年，由于國際糧食價(jià)格的上漲，歐盟停止休耕，到2009年恢復(fù)休耕并實(shí)施了自愿休耕計(jì)劃，不再強(qiáng)制休耕[14]。雖然歐盟各年的休耕面積會(huì)根據(jù)糧食市場(chǎng)的變動(dòng)做出相應(yīng)調(diào)整，但其平均休耕率仍保持在10%左右[15]。

1.3.2政策的執(zhí)行

在提交申請(qǐng)時(shí)，農(nóng)戶要以書面形式向當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)局申報(bào)耕地的相關(guān)情況以及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。在獲得審批資格后，若農(nóng)戶不遵守相關(guān)規(guī)定或超報(bào)面積等，則會(huì)面臨按超報(bào)面積的兩倍消減補(bǔ)貼甚至取消補(bǔ)貼資格等相應(yīng)懲罰。歐盟在不同時(shí)期有著不同的休耕項(xiàng)目和要求。在1988年開始實(shí)行自愿休耕項(xiàng)目時(shí),只要求休耕率達(dá)15%即可獲得補(bǔ)貼。隨著休耕制度的不斷完善，在1992年“麥克薩里改革”推動(dòng)強(qiáng)制性休耕時(shí)，將休耕進(jìn)一步劃分為輪作制和完全休耕制。輪作休耕制主要是針對(duì)糧食產(chǎn)量在92t以上且享受價(jià)格補(bǔ)貼的大農(nóng)場(chǎng)，并要求其休耕率大于15%，沒有上限，而對(duì)糧食產(chǎn)量低于92t的農(nóng)場(chǎng)則沒有硬性休耕要求。此外，休耕的地塊面積不得小于0.3hm2，耕地寬度則要在20m以上。雖然如此，也允許特殊情況存在，如受自然環(huán)境等不可抗因素的限制時(shí)，耕地面積可適當(dāng)?shù)陀?.3hm2，一塊或幾塊自然地塊組成的耕地寬度沒達(dá)到20m也有可能被接受。完全休耕制則是針對(duì)至少要求休耕10年的耕地。其中，面積在 100hm2以下的農(nóng)場(chǎng)，其休耕面積上限是5hm2；而面積在 100hm2以上的農(nóng)場(chǎng)，其休耕面積上限是10hm2。此外，還要求對(duì)休耕地采取一定的生物措施以保持和恢復(fù)地力，不能施用農(nóng)藥、化肥[16]。

在補(bǔ)貼方面，歐盟以尊重各國差異為前提，不同國家和地區(qū)應(yīng)以當(dāng)?shù)鼐唧w的作物補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，通過耕地面積和產(chǎn)量并結(jié)合市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行直接補(bǔ)貼。由于有2種休耕方式，因此也有其對(duì)應(yīng)的補(bǔ)貼機(jī)制：針對(duì)輪作制休耕，雖然沒有休耕上限，但是享受休耕補(bǔ)貼的面積不會(huì)超過耕地面積的1/3，且補(bǔ)貼額也與當(dāng)?shù)刈魑锖蜕a(chǎn)力水平直接掛鉤；相比較而言，完全休耕的補(bǔ)貼更高，如德國的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每hm2400美元[17]?？傊?，歐盟的補(bǔ)貼制度很詳盡，兼顧到了各種特殊情況。

歐盟的耕地休耕計(jì)劃從控制糧食供給到環(huán)境保護(hù)，都取得了較好的績(jī)效，不僅減少了小規(guī)模農(nóng)場(chǎng)的數(shù)量，促進(jìn)了農(nóng)場(chǎng)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，還收到了很好的環(huán)境效益。另外，歐盟于2013年進(jìn)行了農(nóng)業(yè)政策改革，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策與環(huán)境保護(hù)強(qiáng)制性要求掛鉤[18，19]。綜上所述，歐盟的休耕制度特色在于其全面性、生態(tài)性和技術(shù)性。由于涉及的國家眾多，各國國情也千差萬別，通過綜合考慮各種特殊情況，使得休耕政策具有廣泛適用性，且歐盟對(duì)于休耕要求有詳細(xì)規(guī)定，較為具體全面；其次，歐盟的休耕政策中明確禁止使用農(nóng)藥、化肥等化學(xué)手段進(jìn)行耕地修復(fù)，可以種植花草、樹木及其他非糧作物，因而整個(gè)休耕過程體現(xiàn)了生態(tài)性；最后，歐盟的休耕制度以高新技術(shù)為依托，利用地理信息系統(tǒng)(GIS)、遙感(RS)等技術(shù)實(shí)施監(jiān)控，保證了休耕制度的執(zhí)行效果。

2 國外休耕制度的比較

通過上述分析，不難發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國家休耕制度建立的直接誘因是糧食生產(chǎn)過剩及其供求矛盾，但是促進(jìn)休耕制度不斷發(fā)展完善的卻是生態(tài)環(huán)境問題。美國、日本及歐盟關(guān)于耕地休耕制度既有共性也有個(gè)性。從休耕背景、執(zhí)行方式及政策效果3個(gè)方面對(duì)以上國家或地區(qū)的休耕制度進(jìn)行了比較(表1)。

美國最早于1956年就開始執(zhí)行休耕計(jì)劃，日本和歐盟緊隨其后。由于國情的千差萬別，在執(zhí)行方式上各有特色:美國以農(nóng)戶自愿為原則，日本則是強(qiáng)制性休耕，歐盟則兩者兼有；在時(shí)間與比例上也不盡相同，美國的休耕年限相對(duì)較長(zhǎng)10～15年，日本與歐盟一般都為5年(永久性休耕除外)；在比例上，由于日本耕地資源相對(duì)貧瘠，故休耕比例較小(10.6%)，美國與歐盟的休耕比例則相對(duì)較高；在休耕地管理上，美國與歐盟做法類似，均采用生物措施，日本則是以轉(zhuǎn)作形式休耕；在補(bǔ)貼機(jī)制上，雖然日本與歐盟都采取了差別性補(bǔ)償?shù)拇胧?，但最為科學(xué)的還是美國在結(jié)合市場(chǎng)信息的基礎(chǔ)上運(yùn)用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)實(shí)現(xiàn)的差異性和動(dòng)態(tài)性的補(bǔ)貼機(jī)制。此外，雖然各國通過休耕計(jì)劃都取得了相應(yīng)成效，但由于各國在監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制的建立及土地、市場(chǎng)等各種相關(guān)數(shù)據(jù)庫的運(yùn)用方面存在較大差距，因而休耕的環(huán)境與生態(tài)效益大為不同，如日本休耕區(qū)出現(xiàn)了嚴(yán)重生態(tài)問題，歐盟的環(huán)境效益難以評(píng)估，值得引以為戒。

表1 國外休耕制度的比較

3 國外經(jīng)驗(yàn)的啟示

3.1 要以糧食安全為前提，“藏糧于地”修復(fù)生態(tài)為宗旨

糧食安全關(guān)系著社會(huì)穩(wěn)定，這是休耕的前提和基礎(chǔ)?？v觀國外休耕制度，雖然各自的背景與目的不盡相同，例如，美國休耕的初衷是為了治理環(huán)境，防治自然災(zāi)害，同時(shí)解決糧食過剩的問題；歐盟則是以國際市場(chǎng)上糧食的供給情況來推動(dòng)強(qiáng)制休耕的推行與否，以解決本身糧食供給充裕的問題；日本通過休耕控制水稻產(chǎn)量以維持水稻價(jià)格，但其相同之處都是在保障糧食絕對(duì)安全的前提下進(jìn)行的，且都和糧食生產(chǎn)過剩掛鉤。目前，我國仍然存在較大的糧食缺口，據(jù)測(cè)算2020年有0.6億t糧食凈缺口[20]，到2030年水資源的缺口達(dá)到800億km3。因此，我國耕地休耕要堅(jiān)守糧食安全這一紅線，確定合適的休耕比例與休耕時(shí)間，進(jìn)而修復(fù)生態(tài)環(huán)境，恢復(fù)地力，實(shí)現(xiàn)“藏糧于地、藏糧于技”。

3.2 建立健全相關(guān)法律法規(guī)

耕地休耕制度的順利推行，在申報(bào)、審核、補(bǔ)貼及具體執(zhí)行階段都離不開相關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)劃、監(jiān)督和管理，既要保證公平合理切實(shí)保障相關(guān)者的利益，又要達(dá)到保護(hù)和提升地力、改善生態(tài)環(huán)境的目的。美國自休耕制度確立以來，不斷加強(qiáng)相關(guān)的法律建設(shè)，如1933年的《保護(hù)調(diào)整法案》和《農(nóng)業(yè)保護(hù)計(jì)劃》、1985年的食品安全法案及后來頒布的20多部相關(guān)法案。日本于1995年頒布主糧法，由此確立了休耕的法律地位，且在農(nóng)業(yè)用地方面頒布了專門針對(duì)農(nóng)業(yè)土地和土地利用的60多部法律，完備而詳盡的法律體系涉及到土地利用和調(diào)整的各個(gè)方面，使得耕地休耕有法可依，能夠?yàn)榻鉀Q休耕過程中遇到的實(shí)際問題提供法律依據(jù)[21]。雖然我國每年的中央一號(hào)文件都涉及到農(nóng)業(yè)部分，但耕地休耕還未納入專門的法律法規(guī)中，這使得耕地休耕不可避免地帶有自發(fā)性和一定的盲目性。因此，建立健全相關(guān)法律法規(guī)對(duì)耕地休耕的順利推行及有效落實(shí)有著至關(guān)重要的意義。

3.3 以政府為主導(dǎo)、科技為依托，建立精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)系統(tǒng)和效益評(píng)估體系

在關(guān)系國計(jì)民生的重大公共項(xiàng)目時(shí)，必須依靠政府才能進(jìn)行有效工作。美國、日本與歐盟為推進(jìn)休耕計(jì)劃的順利實(shí)施，成立了專門的政府部門，設(shè)立了專項(xiàng)資金，由此可見政府的主導(dǎo)地位。美國CRP的典型性與代表性得益于科學(xué)的效益評(píng)價(jià)系統(tǒng)，憑借土壤、地形、土地分布等多個(gè)數(shù)據(jù)庫建立了環(huán)境效益指數(shù)(EBI)，在此基礎(chǔ)上結(jié)合各地市場(chǎng)信息，從而確立各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以進(jìn)行資金分配。此外，加權(quán)平均侵蝕指數(shù)和土地相對(duì)生產(chǎn)率指數(shù)的應(yīng)用也使得美國CRP更加科學(xué)合理。與之相比，日本與歐盟的休耕項(xiàng)目就顯得相對(duì)粗糙，由此導(dǎo)致日本和歐盟的生態(tài)效益難以評(píng)估，且日本在休耕期間甚至出現(xiàn)了生態(tài)退化的問題。因此，我國應(yīng)該重視科技的應(yīng)用，要充分利用效益評(píng)價(jià)體系以兼顧效率與公平。

3.4 實(shí)行多樣性、動(dòng)態(tài)性補(bǔ)貼政策，并完善相應(yīng)配套措施

美國CRP中生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立是成功執(zhí)行休耕計(jì)劃的關(guān)鍵。該補(bǔ)償機(jī)制實(shí)現(xiàn)了尊重公民資源產(chǎn)權(quán)、差異和動(dòng)態(tài)補(bǔ)償與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的有機(jī)統(tǒng)一，既達(dá)到了休耕目的，又保證了農(nóng)民利益，同時(shí)還遵循了成本效益最優(yōu)原則。日本和歐盟的補(bǔ)償力度也會(huì)根據(jù)作物種類和耕地面積等因素不同而有所差異，也體現(xiàn)了多樣性與動(dòng)態(tài)性原則。此外，美國生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤崾钱a(chǎn)權(quán)關(guān)系的明確建立、科學(xué)的效益評(píng)價(jià)系統(tǒng)以及政府和市場(chǎng)的相互協(xié)調(diào)與配合。因此，我國在建立耕地休耕制度時(shí)，應(yīng)實(shí)行多樣性、動(dòng)態(tài)性補(bǔ)貼政策，并完善相應(yīng)配套措施。

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2017-06-12

教育部人文社科規(guī)劃項(xiàng)目(16YJA790014)。

唐啟飛(1994-)，女，碩士生，主要從事糧食安全研究。通信作者：何蒲明， hepuming0806@163.com。

[引著格式]唐啟飛，何蒲明.國外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國耕地休耕制度建立的啟示——以美國、日本和歐盟為例[J].長(zhǎng)江大學(xué)學(xué)報(bào)(自科版)，2017,14(22)：60～65.

F301.21

A

1673-1409(2017)22-0060-06

[編輯] 李啟棟