全面依法治國視域下的政黨協(xié)商

沈艷

[內(nèi)容提要]中國進(jìn)入了全面依法治國的新時期，必須在民主與法治的互動中處理好領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)商的關(guān)系。政黨協(xié)商作為協(xié)商民主的首要形式，在全面依法治國戰(zhàn)略視域下是平等法律主體間的民主協(xié)商，是命運共同體之間的政治協(xié)商。提高政黨協(xié)商效能，要破除不正確的思維偏好，參政黨要提高解決自身問題能力。

[關(guān) 鍵 詞]全面依法治國；協(xié)商民主；政黨協(xié)商；參政黨建設(shè)

經(jīng)過了30多年的改革開放，中國進(jìn)入了全面依法治國的新時期。把黨建設(shè)成為適應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)國家治理現(xiàn)代化要求的執(zhí)政黨是中國共產(chǎn)黨面臨的亟待解決的重大課題。中國共產(chǎn)黨要徹底完成由革命黨到執(zhí)政黨身份的轉(zhuǎn)變，必須在民主與法治的互動中處理好領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)商的關(guān)系。本文僅就全面依法治國視域下的政黨協(xié)商問題談幾點淺見。

一、政黨協(xié)商在全面依法治國戰(zhàn)略視域下的歷史定位

黨的十八大后，中共中央高度重視推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，做出了具體部署，站在依法治國的高度，提出要充分發(fā)揮民主黨派的作用，提高政黨協(xié)商的效能，印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》。將政黨協(xié)商作為協(xié)商民主的七種協(xié)商形式之首，并且越來越受到中國共產(chǎn)黨的重視和支持?！蛾P(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實施意見》進(jìn)一步指出，政黨協(xié)商是社會主義協(xié)商民主體系的重要組成部分，是中國共產(chǎn)黨提高執(zhí)政能力的重要途徑，確保政黨協(xié)商規(guī)范有序、務(wù)實高效、充滿活力。這為政黨協(xié)商不斷走向制度化、規(guī)范化、程序化提供了有力的保障。

（一）政黨協(xié)商是平等法律主體間的民主協(xié)商

在依法治國的語境中，協(xié)商民主的內(nèi)涵要求是平等法律主體間的協(xié)商，即：協(xié)商民主反對參與協(xié)商的任何一方憑借某種勢力，以強(qiáng)凌弱，以大壓小，不屈從于依附、指揮和命令的邏輯；協(xié)商民主不是比較人數(shù)、力量的大小，而是比較平等主體間的思想、意見、觀點的合理性和科學(xué)性；協(xié)商民主不是采用以多為勝的規(guī)則，而是平等自由交換意見的規(guī)則。在這樣的內(nèi)涵要求下，政黨協(xié)商雖然是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商，但參加協(xié)商的中國共產(chǎn)黨和各民主黨派，其法律地位就必須是平等的，是平等法律主體間的協(xié)商，這種平等是基于法律對公民參與權(quán)的保障以及法律面前人人平等原則的要求。法律地位的平等表現(xiàn)為協(xié)商的參加者有自由地發(fā)表意見、表達(dá)意愿的權(quán)利，有批評、建議權(quán)，各方均平等地履行憲法和法律所規(guī)定的義務(wù)，不會因為其身份地位而取得差別待遇，更不能一方把自己的意志強(qiáng)加給另一方，等等。否則，“領(lǐng)導(dǎo)”下的協(xié)商，如果沒有法制對公民參與權(quán)和平等地位的有力保障和認(rèn)同，參與者必然會以領(lǐng)導(dǎo)者馬首是瞻，進(jìn)而偏離協(xié)商的內(nèi)涵要求。

民主是理解協(xié)商民主內(nèi)涵的又一要義。協(xié)商民主意味著參與協(xié)商的個體或組織可以批判性地審視各種政策建議，不畏懼于權(quán)威的意見表達(dá)。這種“民主”不是協(xié)商出來的，而是建立在憲法和法律的神圣性得到社會普遍認(rèn)同的基礎(chǔ)上，建立在執(zhí)政黨帶頭并模范遵守法律的基礎(chǔ)上。沒有法律保障的協(xié)商是民主不起來的。另一方面，只有法治下的民主才能保障協(xié)商民主不因失控而給社會帶來災(zāi)難性影響。中國共產(chǎn)黨在政黨協(xié)商中的領(lǐng)導(dǎo)作用除了表現(xiàn)在政治方向、政治原則的把握外，還應(yīng)體現(xiàn)在對法治和民主精神的自覺維護(hù)，使民主成為政黨合作的文化，使協(xié)商成為國家的政治生活習(xí)慣，摒棄專制文化傳統(tǒng)。

（二）政黨協(xié)商是命運共同體之間的政治協(xié)商

《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》中對參政黨這一職能的明確，是中共執(zhí)政理念的又一個重大進(jìn)步。參政黨職能的變化預(yù)示著參政黨歷史責(zé)任的增加，預(yù)示著中國共產(chǎn)黨和各民主黨派之間命運共同體的關(guān)系進(jìn)一步加強(qiáng)。《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》將政黨協(xié)商作為七種協(xié)商渠道之首，就是要充分發(fā)揮民主黨派的作用，幫助和支持共產(chǎn)黨更好地執(zhí)政，共同維護(hù)國家政治生活的穩(wěn)定，維護(hù)一榮俱榮一損俱損的命運共同體關(guān)系。

政黨協(xié)商是中國政黨制度中的大事件，要通過政黨協(xié)商保障中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制不斷優(yōu)化，使中華文明中的天下觀念、仁愛情懷、包容精神得到發(fā)揚(yáng)和傳承，推動公平正義、政治穩(wěn)定、法治有序的文明社會的形成。因此，政黨協(xié)商中，任何有利于這些價值共識實現(xiàn)的行為和舉措都是應(yīng)該提倡和尊重的，任何“單邊”價值尺度的選擇，都無法做實政黨協(xié)商，成就政黨協(xié)商的效能。以整體和大局的眼光看，這是保證政黨協(xié)商效能的一個重要思維邏輯和價值前提。

二、提高政黨協(xié)商效能要破除不正確的思維偏好

雖然中國共產(chǎn)黨與各民主黨派之間的政治協(xié)商已經(jīng)實踐了很多年，但在《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》中才正式確定為民主黨派的職能，市級的政黨協(xié)商還沒有形成實踐理性。就目前的政黨協(xié)商情況來看，中央和省級的協(xié)商有序高效，但在市級的協(xié)商還有很多需要努力的空間。當(dāng)前，一些地方尤其是在市一級政黨協(xié)商中存在的一些問題，比較突出的，可以概括為“四缺”：

一是缺乏法治思維和習(xí)慣。一些黨政官員習(xí)慣于行政命令的思維，協(xié)商雖然有制度的要求，但落實到行動層面上往往打了折扣，還沒有形成決策需要協(xié)商的意識；一些地方的黨委還沒有把與民主黨派之間的協(xié)商作為決策的必須環(huán)節(jié)，納入議事日程和決策程序，政黨協(xié)商依然取決于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)民主意識的強(qiáng)弱，有的以通報代替協(xié)商，政黨協(xié)商流于形式。

二是缺乏民主的氛圍。由于環(huán)境不寬松，協(xié)商中很難聽到有價值的意見。避重就輕的情況較多，歌功頌德、無關(guān)痛癢的話多，黨外人士很少在協(xié)商中表露自己的真實想法。之所以不講心里話，主要是不敢講和覺得講了也白講兩方面的原因之外，有后顧之憂，怕黨委領(lǐng)導(dǎo)不高興，影響本黨派的利益和自身的前途。

三是缺乏程序合理、環(huán)節(jié)完整的政黨協(xié)商運行機(jī)制。無論政黨協(xié)商還是其他協(xié)商，只有放在制度建設(shè)的背景下來理解才有意義?，F(xiàn)實協(xié)商民主實踐中，規(guī)定的一些協(xié)商程序和形式也未完全落到實處，協(xié)商程序的規(guī)范性以及運行機(jī)制的有效性都還沒完全體現(xiàn)出來，制度還需進(jìn)一步細(xì)化。如民主黨派知情權(quán)的問題，相關(guān)規(guī)定提了多年，但有些地方還是沒完全解決。由于知情不足夠，所以所提意見針對性和質(zhì)量不高，只是糾正個別字句。

四是缺乏協(xié)商的能力。這既包括黨內(nèi)干部做統(tǒng)戰(zhàn)工作的技能和協(xié)商能力，又包括參政黨的協(xié)商能力都需要提高。

提高地方黨委與民主黨派政黨協(xié)商的效能，需要兩方面都做努力。對于地方黨委來說，需要進(jìn)一步改善領(lǐng)導(dǎo)方式，依憲執(zhí)政，依法行政，容得下不同的意見和批評，把協(xié)商的環(huán)境搞得輕松些。為此，要破除三種錯誤思維偏好。

一要破除領(lǐng)導(dǎo)就是支配的思維偏好，確立民主黨派平等的協(xié)商主體地位。非法治環(huán)境下的協(xié)商，更多強(qiáng)調(diào)的是支配、服從和統(tǒng)一，對于協(xié)商中有人提出的不同意見或者批評意見，很容易被理解是不講團(tuán)結(jié)，不接受領(lǐng)導(dǎo)；而在法治環(huán)境下，講究的是公正、合理和平等，政黨協(xié)商的重要任務(wù)之一就是努力營造公平的社會環(huán)境，促進(jìn)合理、正義的社會治理體系的建立。政黨協(xié)商中的主體應(yīng)該是平等的，體現(xiàn)在平等交流，坦誠溝通，正確對待不同意見。主體平等不是不要黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是黨要領(lǐng)導(dǎo)和組織大家平等協(xié)商。這里黨的領(lǐng)導(dǎo)主要有兩個含義：一是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則，政治方向，重大方針政策的把握和引領(lǐng)。只要有利于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、有利于中國特色社會主義事業(yè)，對一些具體問題的協(xié)商有不同的意見就要允許，要包容，并要認(rèn)真對待，尤其是一些關(guān)系地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大決策，要充分地協(xié)商、論證，不能壓制不同意見或者置之不理。前些年，一些地區(qū)搞的開發(fā)區(qū)建設(shè)，上的一些政績項目，很多時候黨外同志是有意見的，但得不到重視。二是組織領(lǐng)導(dǎo)。黨的組織領(lǐng)導(dǎo)指的是黨委領(lǐng)導(dǎo)而不是部門領(lǐng)導(dǎo)。這一點尤其要注意厘清統(tǒng)戰(zhàn)部門和黨派組織的關(guān)系，統(tǒng)戰(zhàn)部是受黨委委托聯(lián)系黨派組織及成員，不能把民主黨派組織當(dāng)成下屬單位，支配命令、干預(yù)包辦黨派事務(wù)，因此要尊重黨派組織的意見和建議。

二要破除權(quán)為“我”所用的思維偏好。權(quán)力與責(zé)任是相對應(yīng)的，若要其擔(dān)負(fù)一定的責(zé)任，應(yīng)與其所擁有的權(quán)力相匹配。協(xié)商要出成效，需要一定的權(quán)利和資源保障。執(zhí)政權(quán)是人民賦予的，參政權(quán)也是人民賦予的。很多情況下，地方統(tǒng)戰(zhàn)部門對一些權(quán)力還是把得太緊，如對民主黨派后備干部的推薦、培養(yǎng)、使用、安排，黨派組織的話語權(quán)微弱，有時候不知情，最多也就告知主委一聲，副主委都不知道情況。上級黨派組織對下級黨派組織的領(lǐng)導(dǎo)班子人選安排權(quán)重較低或者沒有權(quán)重，長此以往，黨派成員感到黨派組織對個人的發(fā)展沒有多大影響力，起不到什么作用。這樣成員不愿意參加黨派組織開展的各種活動，黨派開展協(xié)商所必要的智力支持和人力資源得不到保障，必然影響到協(xié)商能力和參政議政的水平。

另外，對民主黨派要尊重、要厚愛一層，也應(yīng)該體現(xiàn)在對民主黨派的社會認(rèn)同上。怎么提高其社會認(rèn)同？民主黨派成員中知識分子占了很大的比重，很大一部分來自高校、事業(yè)單位，他們都要評職稱，在職稱評定的評分指標(biāo)中，一個市級學(xué)會上獲獎的論文都可能獲得加分，而在黨派中央組織的有關(guān)自身建設(shè)的理論研討會上的獲獎成果卻得不到認(rèn)可，影響了黨派成員做本組織發(fā)布的課題研究的積極性，進(jìn)而影響黨派的自身建設(shè)。提高協(xié)商效能，調(diào)動民主黨派的積極性，應(yīng)該建立起提高參政議政能力的鼓勵引起機(jī)制。要搞好多黨合作，提高政黨協(xié)商的效能，首先應(yīng)尊重民主黨派對組織發(fā)展及黨外干部成長的意見和建議，讓渡給參政黨組織一定的政治資源和社會資源，增強(qiáng)組織對成員的吸引力和凝聚力，這是增加政黨協(xié)商效能的基本條件。

三要破除多黨合作談“法”色變的思維傾向。很長時間以來，在關(guān)于多黨合作要不要立法的問題上一致有爭論。這里有個對法的思維認(rèn)識問題，即認(rèn)為只有全國人大制定通過的才稱之為法，照此理解會覺得政黨協(xié)商無法可依，應(yīng)該說這只是對法的狹義的理解。實際上，法有狹義的法和廣義的法，狹義的法就是全國人大制定的，廣義的法包括法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等。因此，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新形勢下黨外代表人士隊伍建設(shè)的意見》、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實施意見》以及被稱為統(tǒng)戰(zhàn)工作史上第一部黨內(nèi)法規(guī)的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》，這些都是指導(dǎo)多黨合作和政治協(xié)商的具有效力的規(guī)范性文件和法規(guī)?，F(xiàn)在政黨協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督過程中存在的一些問題，很大程度上是上述這些規(guī)范性文件中的政策要求還沒有完全執(zhí)行到位，各級黨委及相關(guān)部門應(yīng)會同民主黨派開展一次調(diào)查研究活動，認(rèn)真研究現(xiàn)在還有哪些政策沒有落實到位的問題，分析原因，提出對策，把政策要求落實到位。要依托一定的程序設(shè)計，用制度層面的細(xì)節(jié)設(shè)計，來發(fā)掘政黨協(xié)商的動力機(jī)制，使基層的政黨協(xié)商走向制度化規(guī)范化。

三、提高參政黨解決自身問題能力，增強(qiáng)政黨協(xié)商的資本

《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》把參政黨的職能由過去的兩項增為三項，增加了參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商這一職能?！蛾P(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實施意見》充分表現(xiàn)了執(zhí)政黨真誠發(fā)揮政黨協(xié)商功能的決心，并作出了規(guī)范。參政黨能否利用好政黨協(xié)商這個平臺，與參政黨自身建設(shè)緊密相關(guān)。參政黨要提高解決自身問題的能力，才有能力和資本參加政黨協(xié)商。解決這一問題的前提，首先是找出、找準(zhǔn)自身的問題?；鶎用裰鼽h派組織普遍存在的自身問題主要有：一是機(jī)關(guān)民主作風(fēng)不濃，主要表現(xiàn)為民主集中制需要加強(qiáng)，一言堂，發(fā)揚(yáng)民主不足。二是兼職領(lǐng)導(dǎo)對黨派工作不關(guān)心，主要表現(xiàn)為兼職副主委不進(jìn)入黨派領(lǐng)導(dǎo)角色，對黨派工作不聞不問，甚至很少參加黨派的會議，進(jìn)而影響到黨派班子團(tuán)結(jié)。三是參政積極性不高。一方面是黨派成員的參政積極性不足；另一方面是黨派機(jī)關(guān)干部對從事黨派工作的積極性不高。黨派換屆時有能力有水平又符合條件的黨外領(lǐng)導(dǎo)干部不愿意來做駐會工作，有時候選拔駐會副主委只好降低以求，能力和水平同所要承擔(dān)的職責(zé)不匹配，致使政黨協(xié)商、參政議政工作有被動應(yīng)付的情況。解決民主黨派自身的這些問題，除了需要執(zhí)政黨的幫助，作為參政黨自己來說還要主動積極，有所作為，具體建議如下：

一要加強(qiáng)黨派內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，發(fā)揮好監(jiān)督工作委員會對下一級黨派組織的監(jiān)督和指導(dǎo)作用?？商剿鼽h派監(jiān)督委員會與中共統(tǒng)戰(zhàn)部紀(jì)委工作相結(jié)合，體現(xiàn)相互監(jiān)督的要求，促進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督發(fā)揮應(yīng)有的效能。

二要探索科學(xué)合理的干部考核機(jī)制。對黨派兼職副主委的工作考核應(yīng)是雙向考核，即黨派組織應(yīng)該參與進(jìn)去，由所在單位黨委和所在黨派組織協(xié)同進(jìn)行考核，若黨派對該領(lǐng)導(dǎo)所應(yīng)承擔(dān)的黨派工作考核不合格，就應(yīng)在屆中及時調(diào)整。

三要在組織發(fā)展上把好入口關(guān)，本著對民主黨派事業(yè)負(fù)責(zé)的態(tài)度，充分利用好每年5%的增長率，重量更重質(zhì)，用心將有參政議政意愿和能力的黨外人士吸收到民主黨派的隊伍中來，不斷提高民主黨派的整體素質(zhì)。

四要建立為履職服務(wù)的智庫。必要的智力資源和人才支持是參政黨在政黨協(xié)商中發(fā)揮作用的基本保障，各級民主黨派組織應(yīng)建立充分體現(xiàn)本黨派專業(yè)特色的智庫，為政黨協(xié)商服務(wù)。

五是加強(qiáng)民主黨派和政府有關(guān)部門聯(lián)合調(diào)研的工作機(jī)制建設(shè)。現(xiàn)在是政府出題目，黨派搞調(diào)研，同時政府自己也搞調(diào)研。黨派搞調(diào)研有很多困難，故應(yīng)該整合資源，由統(tǒng)戰(zhàn)部門出面幫助建立黨派和政府有關(guān)部門聯(lián)合調(diào)研的機(jī)制，解決黨派調(diào)研的困難。

六要建立知情權(quán)的保障機(jī)制。由統(tǒng)戰(zhàn)部門出面協(xié)調(diào)，健全和完善民主黨派與政府相關(guān)部門對口聯(lián)系制度，政府相關(guān)部門應(yīng)將定期編輯的工作簡報或者出臺的工作文件，報送給有關(guān)的黨派機(jī)關(guān)，讓黨派及時了解工作信息；有關(guān)部門召開的工作會議應(yīng)邀請相關(guān)對口的黨派列席參加。

責(zé)任編輯/李永生