劉守英：不告別以地謀發(fā)展 別指望房子不用來炒

2016年年末以來，牽動國人神經(jīng)的住房政策發(fā)出一些重大信號。中央經(jīng)濟工作會議提出“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，習近平總書記指示“要準確把握住房的居住屬性”。國務院辦公廳于去年底發(fā)布《關于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》，近來有關部委和主要熱點城市的實施政策相繼出臺，上海市發(fā)布住房發(fā)展“十三五規(guī)劃”，廣州市出臺《加快住房租賃市場工作方案》，九部委出臺《關于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》，確定在12個城市進行試點。這些動向引發(fā)輿論熱議，百姓關切升溫。這真能如愿嗎？

住房問題與以地謀發(fā)展模式

中國的住房問題確實成了一個問題！對許多城市家庭來講，幾代人湊齊首付，然后一個個小家庭為還余款幾十年給銀行打工。

為了應對不斷攀升的高房價，房地產(chǎn)的公共政策不斷從需求側(cè)和供給側(cè)發(fā)力調(diào)控，結(jié)果眾所周知：見漲就調(diào)，越調(diào)越漲。住房問題確實已不是單純的住房問題，根子還在于以地謀發(fā)展模式。

所謂“以地謀發(fā)展模式”，就是政府為主導發(fā)展主導權，利用獨特的土地制度謀發(fā)展，土地不僅成為拉動增長的發(fā)動機，而且成為促進結(jié)構變革的助推器，以低價土地招商快速推進工業(yè)化，以土地資本化加速城市化。地方政府是這一模式的主導者，土地（地根）和貨幣（銀根）是主要工具，住房是出口。

以地謀發(fā)展作為一種模式發(fā)端于1998年，一部法律和一項政策起了關鍵作用。一部法律是《土地管理法》的修訂，形成土地有償使用、用途和規(guī)劃管制以及土地一級市場壟斷制度體系，為地方政府以地謀發(fā)展提供法制化保障。一項政策是同年出臺的23號文對城鎮(zhèn)住房制度進行改革，停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化，建立住房金融制度，允許城里人通過住房貸款買房。住房制度改革釋放出住房計劃分配制下壓抑已久的巨大能量，也為政府實現(xiàn)土地出讓收入找到途徑。

1997年到2002年，城鎮(zhèn)住宅新開工面積年均增速達25.9%，住宅銷售面積年均增速達到24.7%，政府土地出讓收入從1998年的507億元增加到2002年的2416.79億元，增長了4.8倍。

到了2003—2004年，住房和土地方面的兩項政策使以地謀發(fā)展模式普遍化、制度化。一個是2003年國務院發(fā)布《關于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》18號文，進一步明確住房市場化方向，加大住房消費信貸支持，房地產(chǎn)成為支柱產(chǎn)業(yè)。一個是2004年國土部發(fā)布71號文規(guī)定經(jīng)營性用地必須采用招標拍賣掛牌方式供應。2004年“招拍掛”出讓土地面積、價款分別占到整個出讓土地總面積和總價款的28.5%和58.4%，政府以此獲得價款3253.68億元。有意味的是，同年土地參與宏觀調(diào)控，減少建設用地供應，導致2004年住宅新開工面積增速回落至9.3%，進一步拉高已經(jīng)進入上升通道的房價漲幅。

為抑制住房價格過快上漲，2005年國務院辦公廳出臺《關于切實穩(wěn)定住房價格的通知》8號文，限制住房轉(zhuǎn)手交易，實行戶型管制，提高個人住房按揭貸款首付比例，但房價繼續(xù)延續(xù)攀升之勢，2005—2007年全國新建商品住宅銷售均價漲幅年均達到11.8%，北京等部分城市房價漲幅更高。直到2007年9月收緊二套房貸和提高貸款利率，土地供應減少，才使2007年底和2008年的住宅銷售量價雙降。

由此可見，2003—2008年，住房的市場化和住房價格的提高，使城市居民既實現(xiàn)了住房居住需求，也以住房購置帶來家庭財富增值，從而拉升住房需求，為地方政府土地出讓收入大幅攀升提供支撐，形成和強化了以地謀發(fā)展模式。2003—2008年，住房銷售面積增加99%，住房銷售額增加223.9 %，政府土地出讓價款增加1791.87 %。

為了應對2008年國際金融危機，中央政府采取4萬億財政刺激和寬松的貨幣政策，各級地方政府成立各類融資平臺，土地抵押融資成為地方基礎設施和城市建設的主要手段，以地謀發(fā)展模式從主要以土地出讓收入謀發(fā)展轉(zhuǎn)向主要以地融資謀發(fā)展。2008年到2014年，全國84個重點城市土地抵押面積增加了270%，土地抵押貸款增加了456.33%。

在以地融資功能增強的同時，住宅的資產(chǎn)屬性及價格不斷提升，住宅的投資和投機功能增強，價格不斷攀升，住宅用地抵押金額占土地抵押貸款總額的接近一半，2008—2014年，房地產(chǎn)住宅投資占固定資產(chǎn)投資增幅達到186.76%；由于房地產(chǎn)企業(yè)利潤遠遠高于制造企業(yè)利潤，加上制造業(yè)企業(yè)遭遇需求下降、質(zhì)量要求提高以及制度和要素成本上升，一些實體企業(yè)轉(zhuǎn)向房地產(chǎn)業(yè)，銀行貸款主要投向房地產(chǎn)業(yè)，出現(xiàn)所謂“脫實向虛”。

另一方面，住房價格不斷創(chuàng)新高，新建商品住宅均價從3576元提高到5933元，住宅成為居民財富保值增值的投資品，到2015年，擁有2套以上住房的居民占城市居民的19.7%，居民購房杠桿率上升。以地融資謀發(fā)展帶來土地和住房資產(chǎn)泡沫化增加。

這一期間中央政府不斷出臺政策進行房地產(chǎn)調(diào)控，如2009年底國務院常務會議決定，繼續(xù)綜合運用土地、金融、稅收等手段，遏制部分城市房價過快上漲的勢頭，2010—2013年，國務院及有關部委和地方政府多次出臺相關調(diào)控政策，以及加大保障房建設，房地產(chǎn)調(diào)控的不斷加碼，致使2014年以來住房銷售面積和新開工面積明顯下降，庫存快速增加。

為此不得不對住房相關政策再次進行調(diào)整，大部分實行限購的城市開始取消限購，貸款利率持續(xù)下調(diào)，再次調(diào)整稅收政策，保障房建設重點從公租房轉(zhuǎn)向棚戶區(qū)改造，帶來全國住房銷售增幅快速上升，但也造成房地產(chǎn)泡沫積累。

2015年下半年以來我國居民部門杠桿率和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資產(chǎn)負債率迅速上升。至2016年9月底，居民部門杠桿率已達到49.1%，分別比2010年和2015年提高了21個百分點和8個百分點。房地產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)負債率也從2015年的77.4%提高到2016年9月底的83.4%。房價的持續(xù)快速上漲，帶動土地價格的加快上漲。

2016年1—11月份，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)土地購置面積同比下降4.3%，土地成交價款卻同比增長21.4%。1—11月全國國有土地使用權出讓收入30979億元，同比增長19.1%，比2015年全年提高了40.7個百分點。土地價格快速攀升、“地王”頻出，引發(fā)市場對未來房價進一步上漲的強烈預期，加劇恐慌性購房等非理性行為。2016年1—11月份，房地產(chǎn)開發(fā)投資同比名義增長6.5%，比2015年1—11月份提高了5.2個百分點，全國商品房銷售面積135829萬平方米，同比增長24.3%。

由此可見，住房制度促成了以地謀發(fā)展模式，以地謀發(fā)展模式的強化和升級又加劇了住房問題，住房的市場化從最初的為了解決居住問題不斷導向為了投資和投機。

房子是用來住的：住房政策的重大轉(zhuǎn)向

從近來中央釋放的信號和部門及地方已出臺的政策來看，今后時期的住房政策確實與歷次高度依賴房地產(chǎn)前提下對房地產(chǎn)進行調(diào)控有很大不同，出現(xiàn)一些重大轉(zhuǎn)向。

第一，對住房功能的重新定位?！胺孔邮怯脕碜〉模皇怯脕沓吹摹?，“準確把握住房的居住屬性”，盡管目前沒有對以上兩句話的權威解讀，但從中透出的政策意味是很明確的，即，要改變過去將房子作為資本品進行投資、甚至投機的傾向，回歸房子作為居住的主要功能。但是，由于住房本身就具有居住和投資的功能，作為一項帶來根本變化的重大政策，急需對“房子是用來住的，不是用來炒的”內(nèi)涵給出權威的表述。

第二，以購租并舉實現(xiàn)住有所居。對大多數(shù)人和家庭來講，擁有一處房子是人生的夢想。但是，對許多人來講，這一夢想很難一下子實現(xiàn)，甚至一輩子也難以達成。比如，畢業(yè)不久的大學生不靠家里人支持就不可能短期內(nèi)買房；一些特大城市的白領盡管工資不低，也很難一下子就買房；農(nóng)村進城的新移民也很難以買房在所工作的城市落腳。在今后一段時期，如何解決“住有所居”，使這幾大群體能夠在城市體面而負擔不太沉重的居住，對于產(chǎn)業(yè)升級、城市轉(zhuǎn)型和社會穩(wěn)定至關重要。

從最近出臺的政策來看，從過去的買房加保障房轉(zhuǎn)向購租并舉是住房政策的重大轉(zhuǎn)變。今后解決住有所居，主要是三個途徑：1.市場化的商品住房，2.政策性的保障性住房，3.租賃住房。

增加租賃住房的方向是正確的，因為不可能所有群體都有能力靠買房解決居住問題。租賃住房的供給增加和質(zhì)量提升，可以緩解租金房市場與商品房市場的同步振蕩，也可以部分緩解目前主要依賴城中村非正規(guī)房屋租賃的蟻族和農(nóng)民工的體面居住。但要防止對這一轉(zhuǎn)向的片面理解和誤導，如今后沒有商品房了，主要靠租賃房了。

第三，租賃房提供以市場配置為主，政府提供基本保障。由于租賃住房在未來的住房制度中占有重要的地位，如何提供、向誰提供就變得非常重要。

國辦39號文的表述很清楚，市場仍然是租賃房的主要提供者，一塊是住房租賃企業(yè)和一些房地產(chǎn)企業(yè)，另一塊是允許將現(xiàn)有住房改造后出租。廣州市把城中村的村集體、經(jīng)濟聯(lián)社納入租賃經(jīng)營“城中村”住房。

關于政府在租賃房的作用方面，一些政策導向有些令人費解。比如，有些地方提出由區(qū)屬國有企業(yè)代表政府提供租賃房，增加政府持有的租賃住房比例，以起到“壓倉石”的作用；九部委的試點通知明確提出將相關國有企業(yè)轉(zhuǎn)型為住房租賃企業(yè)，租賃市場的運行也提出要搭建政府住房租賃交易服務平臺。

租賃房不是保障房，目前的租賃市場就是按市場規(guī)則在運行，如果將租賃房提供搞成國有企業(yè)提供和政府持有，租賃交易平臺由政府來搭建，不知這樣的租賃住房市場如何運行？

第四，土地供應方式改革。住房政策的改變，關鍵是供地政策要變。已經(jīng)出臺的政策主要是圍繞租賃房用地的保障在做文章，如國辦39號文提出靠三個辦法解決，一是盤活城區(qū)存量土地，增加租賃住房用地供應；二是允許將商業(yè)用房等按規(guī)定改建為租賃住房，土地使用年限和容積率不變； 三是新建租賃住房項目用地以招標、拍賣、掛牌方式出讓的，出讓方案和合同中明確規(guī)定持有出租的年限。

廣州市規(guī)定，以招標、拍賣、掛牌方式出讓商品住房用地的，土地溢價率超過一定比例后，由競價轉(zhuǎn)為競自持租賃住房面積。允許將商業(yè)用房等按規(guī)定改造成租賃住房，改建后的租賃住房不得銷售。

九部委的試點通知鼓勵各地在新建商品住房項目中配建租賃住房，以及在超大城市、特大城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點。

這些政策能否解決租賃住房的土地供應，背后取決與政府和企業(yè)在土地和房子利益實現(xiàn)的比較，實質(zhì)取決于土地制度改革進展。

第五，租賃房的權利保障。住房問題的本質(zhì)是居住權利問題，但是，這一問題的背后是本地戶籍和非本地戶籍的權利問題。因此，國辦39號文在這一點上的表述非常原則，“非本地戶籍承租人可按照《居住證暫行條例》等有關規(guī)定申領居住證，享受義務教育、醫(yī)療等國家規(guī)定的基本公共服務?！?/p>

具體到最近本熱炒的喊出“租購同權”的廣州市文件，原則性的表述非常令人振奮，“賦予符合條件的承租人子女享有就近入學等公共服務權益，保障租購同權”，但是到具體落地時，已經(jīng)限定為“具有本市戶籍的適齡兒童少年、人才綠卡持有人子女等政策性照顧借讀生、符合市及所在區(qū)積分入學安排學位條件的來穗人員隨遷子女，其監(jiān)護人在本市無自有產(chǎn)權住房，以監(jiān)護人租賃房屋所在地作為唯一居住地且房屋租賃合同經(jīng)登記備案的，由居住地所在區(qū)教育行政主管部門安排到義務教育階段學校?！?/p>

只要認識這段文字的任何一個農(nóng)民工都能明白內(nèi)中的含義，不知道怎么會被解讀成，一個租房者的孩子，可以跟購房者的孩子一樣在所在學區(qū)上學。經(jīng)歷過孩子上學競爭的人都知道獲得優(yōu)質(zhì)教育資源的不易，怎么會被如此天真地熱炒和解讀？

回歸住房居住屬性的政策選擇

現(xiàn)在出現(xiàn)了解決住房問題的契機。一是關于住房的居住屬性的定位，表明了切實解決住房問題的決心。二是目前的住房問題已經(jīng)拖累國民經(jīng)濟，再不解決，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級和創(chuàng)新都將落空。三是以土地、住房、貨幣支撐的以地謀發(fā)展模式難以為繼。要真正解決住房問題，就必須痛下決心圍繞“房子是用來住的，不是用來炒的” 定位，以住房制度改革為突破口，切實推進以地謀發(fā)展模式的改革。

一是根本改革以地謀發(fā)展模式，堵住住房資產(chǎn)價格過快上漲和泡沫化通道。住房成為主要的投資甚至投機品，根子在于以地謀發(fā)展模式。地方政府壟斷土地一級市場，尤其是對住宅用地的壟斷供應，實現(xiàn)土地利益最大化，以及以地融資推進城市化，是推動房價不斷攀升、住房資產(chǎn)價格上漲和泡沫化的根源，這一模式造成的住房問題以及地方政府債務累積和銀行金融風險，加大國民經(jīng)濟運行風險和社會風險。 堵住住房資產(chǎn)價格上漲的通道的根本措施是堵住以地生財和以地融資，調(diào)整建設用地結(jié)構，增加住宅用地供應。

二是在住房的居住屬性和投資屬性之間建立防火墻。在第一項改革到位的前提下，就可以討論住房功能分離的問題。對于大多數(shù)人來講，住房就是用來住的，但是，也有部分人買房就是為了投資。

居住功能通過第一套房的購買和租賃房來滿足，對于購買第一套房的家庭，通過低利率、長年限的利率提供貸款，但土地仍然通過市場提供；租賃房由政府租賃土地給房屋租賃企業(yè)蓋房提供，租賃房不能轉(zhuǎn)化為商品房。

改革保障房提供方式，各城市政府可以采取補貼和差別化政策對低收入者、產(chǎn)業(yè)需要者提供居住。

投資功能通過房屋套數(shù)區(qū)隔，規(guī)定第二套以上的購房屬于投資，土地采取市場化方式提供，政府對第二套以上購房征收累進資產(chǎn)利得稅。

三是多途徑、多主體解決住房提供。現(xiàn)在的政府獨家供地、房地產(chǎn)商獨家供房的模式不利于住房居住功能的實現(xiàn)。允許城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設用地入市建設和提供租賃房，但不得蓋商品房出售。允許將各類主體利用存量用地和舊廠房、舊物業(yè)改造出租。允許通過住房合作社蓋房解決居住，享有共有產(chǎn)權。

四是將居住權平等納入破除城鄉(xiāng)二元制度改革框架。二元體制性障礙表現(xiàn)在享受基本公共服務的方方面面，核心是城鄉(xiāng)居民不同權和不同地區(qū)的學區(qū)教育權利不平等。在這兩個大的不平等沒有解決的情況下，提購租同權，不具有可操作性。方向應該是，在實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民和城市內(nèi)部不同人群的教育權利平等中，納入購租教育平權。