我國(guó)村委會(huì)組織性質(zhì)分析

李　鵬　程慶水　孟　磊

〔摘要〕我國(guó)村委會(huì)數(shù)量眾多，村委會(huì)行政職能定位問(wèn)題日顯突出，導(dǎo)致實(shí)踐中遇到諸多法律問(wèn)題，而問(wèn)題的產(chǎn)生與村委會(huì)的法律地位在法律上無(wú)明確而詳細(xì)的規(guī)定密切相關(guān)。作者在當(dāng)前“三農(nóng)”政策的背景下，從法律地位的角度對(duì)我國(guó)村委會(huì)的組織性質(zhì)進(jìn)行考察。文章認(rèn)為，我國(guó)存在自治組織與基層政權(quán)的沖突和行政主體與非行政主體的沖突，應(yīng)當(dāng)引起重視。

〔關(guān)鍵詞〕村委會(huì)；組織性質(zhì)；法律地位

〔中圖分類號(hào)〕 D6 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕 A〔文章編號(hào)〕1008-2689（2008）02-0042-05

近年來(lái)，隨著改革的深入以及“三農(nóng)”問(wèn)題的提出，在解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村以及農(nóng)民過(guò)程中的諸多問(wèn)題也越來(lái)越明顯地凸現(xiàn)出來(lái)，村委會(huì)在實(shí)際履行職能過(guò)程中的合法性依據(jù)問(wèn)題就是其中之一，這一問(wèn)題的產(chǎn)生又與村委會(huì)的法律地位問(wèn)題在法律無(wú)明確而詳細(xì)的規(guī)定密切相關(guān)，以致在現(xiàn)實(shí)過(guò)程中，由此導(dǎo)致的法律問(wèn)題層出不窮。本文以對(duì)村委會(huì)的法律地位為分析視角，對(duì)村委會(huì)組織性質(zhì)進(jìn)行考察。

一、村自治的歷史考察

村民委會(huì)會(huì)制度是新中國(guó)成立以后，繼人民公社解體以后填補(bǔ)農(nóng)村基層政權(quán)空白的產(chǎn)物。在我國(guó)實(shí)行了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上分了土地以后，有的農(nóng)村原有的一些社隊(duì)組織處于癱瘓或半癱瘓狀態(tài)，社會(huì)不穩(wěn)定因素加大。它的產(chǎn)生分為如下幾個(gè)階段：

第一，萌芽階段。廣西羅山、宜山等地的農(nóng)民自發(fā)探索設(shè)立“村管會(huì)”并積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，為村委會(huì)的雛形。

第二，初步確立階段。在全國(guó)人大委員會(huì)委員長(zhǎng)的彭真主持下，把“村民委員會(huì)”正式寫(xiě)進(jìn)了1982年的憲法。

第三，推廣階段。各地生產(chǎn)大隊(duì)或生產(chǎn)隊(duì)在1983，1984年陸續(xù)把撤村公所，設(shè)立村委會(huì)。

第四，最終確立階段。1986年中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層工作建設(shè)的通知》，1987年頒布的《村組（試行）》，1998年頒布《村組織》。

由此可見(jiàn)，村委會(huì)作為一個(gè)由原先的一級(jí)基層政權(quán)演變過(guò)的“基層自治組織”必然，在某些方面會(huì)受到以前的一些傳統(tǒng)的做法與思想的影響。

二、村委會(huì)法律地位的概念界定

所謂村委會(huì)的法律地位，就是村委會(huì)在我國(guó)法律框架中屬于某類，以及它屬于此類的權(quán)利、責(zé)任、能力和無(wú)能力是什么。這一問(wèn)題可以從不同的角度分析。當(dāng)村委會(huì)行使法律賦予其的行政職能的時(shí)候，其法律地位和國(guó)家機(jī)關(guān)一樣都是行政主體，其行政行為要符合行政規(guī)范，要受行政法的調(diào)整；當(dāng)其行使法律所規(guī)定的自治權(quán)的時(shí)候，其法律地位是民事主體，其行為要受到民法的調(diào)整。

（一）憲法、組織法的角度

要界定村委會(huì)的法律地位，首先要界定其在憲法與組織法中的地位。這是因?yàn)樗谄渌ㄓ蛑械姆傻匚欢际且詰椃ê徒M織法為基礎(chǔ)的，同時(shí)憲法和組織法中關(guān)于村委會(huì)的概念與地位的界定也是最能反映其本質(zhì)的。關(guān)于村委會(huì)的法律地位，《憲法》第一百一十一條是這樣規(guī)定的，“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織?！薄洞迕裎瘑T會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村組法》）第二條則規(guī)定“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。不難看出，《憲法》與《村組法》都將村委會(huì)定位于“基層群眾性自治組織”。

（二）行政法的角度

要行使行政職能，首先要在主體上具備行政法上的行政主體資格。行政法上的行政主體是指享有行政職權(quán)，能以自己的名義行使國(guó)家行政職權(quán)，做出影響行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)的行政行為，并能由其本身對(duì)外承擔(dān)行政法律責(zé)任的組織。即指行政權(quán)利的承擔(dān)者或行政活動(dòng)的實(shí)施者。行政主體主要包括：行政機(jī)關(guān)、公務(wù)組織、法律法規(guī)授權(quán)的組織等幾種。村委會(huì)是包括在法律法規(guī)授權(quán)的組織里面的基層群眾自治性組織。

（三）民法的角度

民法中的民事主體是指：參加民事法律關(guān)系，享受民事權(quán)利并承擔(dān)民事義務(wù)的人。在我國(guó)民事主體主要包括四種：自然人、法人、其他組織和國(guó)家等。首先我們可以將自然人和國(guó)家排除。那么，村委會(huì)到底是法人還是其他組織呢？

法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。法人是組織在法律上的人格化，它具有民事權(quán)利能力和民事行為能力。

在我國(guó)法人資格的取得有以下兩種途徑：一是由法律直接賦予（即或特許設(shè)立主義）：設(shè)立取決于相關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置法的規(guī)定，而一旦設(shè)立就具有法人資格?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定“有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)的機(jī)關(guān)從成立之日起，具有法人資格。”機(jī)關(guān)和事業(yè)單位法人的設(shè)立都是采取這種方式的。而《憲法》和《村組法》都將村委會(huì)稱為“群眾性自治組織”，這是一個(gè)很模糊的概念，并沒(méi)有直接說(shuō)，村委會(huì)到底具不具有法人的地位。二是到相應(yīng)的登記管理機(jī)關(guān)依法進(jìn)行登記后取得（登記主義）：法律預(yù)先設(shè)定法人成立的條件，一旦符合條件，無(wú)需批準(zhǔn)，直接到相關(guān)機(jī)關(guān)辦理登記即可設(shè)立。如企業(yè)到工商管理部門辦理登記。而目前我國(guó)的法人成立的條件是：1.依法成立。2.有必要的財(cái)產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)。3.有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所。村委會(huì)顯然滿足第一條和第三條，對(duì)于第二條的財(cái)產(chǎn)問(wèn)題，在《村組法》法中并無(wú)專門的規(guī)定，只在第五條中有涉及：“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”?？梢?jiàn)，村委會(huì)本身并沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)。所以，當(dāng)然不具有法人的地位。

這樣，村委會(huì)的民事主體地位只能定位于“其他的組織”了。

三、我國(guó)村委會(huì)法律地位的現(xiàn)狀分析

（一）自治組織的地位

我們知道《憲法》與《村組法》都將村委會(huì)定位于“基層群眾性自治組織”?；鶎尤罕娦宰灾谓M織，從字面上來(lái)看似乎既帶有基層的性質(zhì)，有帶有群眾性自治組織的性質(zhì)。那么，村委會(huì)對(duì)外，在我國(guó)政權(quán)體系中處于什么地位？對(duì)內(nèi) ，在其自治權(quán)力中處于什么地位呢？

1. 村委會(huì)對(duì)外不是一級(jí)基層政權(quán)

《憲法》中第九十五條規(guī)定“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府。地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府的組織由法律規(guī)定”。由此可見(jiàn)：區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)屬于我國(guó)政權(quán)的基層組織。村委會(huì)不是基層組織。它介于國(guó)家政權(quán)基層政權(quán)與群眾組織之間，是我國(guó)現(xiàn)有政治體制下的一個(gè)特殊的產(chǎn)物。

不把村委會(huì)作為一級(jí)基層政權(quán)（基層組織）其好處是顯而易見(jiàn)的。一方面，對(duì)村民來(lái)說(shuō)，村委會(huì)作為群眾性自治組織，它可以化單個(gè)農(nóng)戶的力量為整體，它是村民的代言人，可以向“人民政府反映人民群眾的意見(jiàn)、要求和提出建議”，總而言之，是可以更好的保護(hù)村民自己的合法利益。同時(shí)，也有利于提高干部群眾的民主意識(shí)和參政議政的能力。另一方面，對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)，村委會(huì)作為介于國(guó)家政權(quán)與群眾之間的組織，可以緩解緊張的干群矛盾，起到一個(gè)緩沖和潤(rùn)滑的功能。還有很重要的一點(diǎn)是：由于村委會(huì)不屬于國(guó)家的政權(quán)編制，并且村委會(huì)成員的工資實(shí)行半脫產(chǎn)制且報(bào)酬是從村集體中支出，所以村委會(huì)可以成為國(guó)家在農(nóng)村可靠的代理人，而無(wú)須國(guó)家龐大的財(cái)政支出。幾十年的實(shí)踐也正說(shuō)明了這個(gè)問(wèn)題：村民自治不僅解決了當(dāng)前農(nóng)村急需解決的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，諸如計(jì)劃生育、宅基地分配、承包田的調(diào)整、集體企業(yè)的承包、干部不廉不公等問(wèn)題，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民群眾的積極性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2. 村委會(huì)對(duì)內(nèi)只是自治權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)

《村組法》第十八條規(guī)定: “村民委員會(huì)向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。村民會(huì)議每年審議村民委員會(huì)的工作報(bào)告， 并評(píng)議村民委員會(huì)成員的工作?！?/p>

顯然，在此村民會(huì)議被看作一個(gè)基層群眾自治的權(quán)力機(jī)構(gòu)，而村委會(huì)僅僅是其執(zhí)行機(jī)構(gòu)。村民會(huì)議與村委會(huì)的關(guān)系似乎有些類似我們國(guó)家的人民代表大會(huì)與人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)之間的關(guān)系。這樣，就使村委會(huì)的法律地位更加明朗化了。

將村民會(huì)議而不是村委會(huì)定位為自治權(quán)力的主體，一方面，防止權(quán)力落入少數(shù)的村委干部手中，擴(kuò)大民主的范圍；另一方面，可以形成一個(gè)對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督作用

（二）行政主體的地位

《憲法》第一百一十一條規(guī)定和《村組法》第二條所規(guī)定的村委會(huì)的職能中，我不難看出，其中的“協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議?！泵黠@的帶有行政職能的性質(zhì)。同時(shí)，《村組法》第六條：“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，教育和推動(dòng)村民履行法律規(guī)定的義務(wù)，愛(ài)護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，維護(hù)村民的合法的權(quán)利和利益，發(fā)展文化教育，普及科技知識(shí)，促進(jìn)村和村之間的團(tuán)結(jié)、互助，開(kāi)展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)?！薄洞褰M法》第二十六條“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)助有關(guān)部門，對(duì)被依法剝奪政治權(quán)利的村民進(jìn)行教育、幫助和監(jiān)督”等都是村委會(huì)帶有行政性質(zhì)的職能。

除了行使在《憲法》和《村組法》中所規(guī)定的一些行政管理的職能外，還經(jīng)常根據(jù)其他的法律法規(guī)授權(quán)，行使某些職能和代辦某些行政事務(wù)，如：代稅務(wù)機(jī)關(guān)收稅（減免農(nóng)業(yè)稅后，這一職能減弱），代民政機(jī)關(guān)發(fā)放救濟(jì)款、救濟(jì)物資等。

（三）民事主體的地位

村委會(huì)作為民事主體地位行使的大多是村民的自治管理職權(quán)，用以進(jìn)行對(duì)村民自身事物的管理。村民用以進(jìn)行自身管理的自治管理職權(quán)，不象其行政管理權(quán)，是來(lái)自于法律法規(guī)的授權(quán)；而是源于的權(quán)利的“渡讓”，并且其所謂的“權(quán)利”并不是指真正意義上的權(quán)利，而是一種有范圍、有限制的權(quán)利，我們可以稱之為“權(quán)限”。故此， 村委會(huì)并非自治權(quán)的主體，而只是一個(gè)代表者。在村委會(huì)行使自治管理職權(quán)的時(shí)候，無(wú)論是對(duì)外還是對(duì)內(nèi)，都只是以民法中相應(yīng)的制度，來(lái)確定權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

村委會(huì)在民法的民事主體定位中屬于“其他組織”，而不是法人組織。法律對(duì)“其他組織”的權(quán)利與義務(wù)沒(méi)有作明確的規(guī)定。再加上村委會(huì)本身的自治權(quán)力屬于“村民合意的渡讓”，即只是一個(gè)代表權(quán)，這樣一來(lái)就使得許多的問(wèn)題發(fā)生后沒(méi)有直接而明確的救濟(jì)方法。

四、我國(guó)村委會(huì)法律地位存在的問(wèn)題

（一）自治組織與基層政權(quán)的沖突

《村組法》中第三條規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作；依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！?《村組法》中第四條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作?！庇捎谖覈?guó)的特殊的歷史背景，以及《村組法》對(duì)村委會(huì)與鄉(xiāng)政府；村委會(huì)與基層黨組織的關(guān)系的模糊的界定，使得在目前村委會(huì)與鄉(xiāng)政府、與基層黨組織的權(quán)力域處于相沖突的狀態(tài)

1.村委會(huì)與鄉(xiāng)政府的沖突

社會(huì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：鄉(xiāng)政府總是傾向于過(guò)度“指導(dǎo)”甚至“控制”村委會(huì)。把村委會(huì)從農(nóng)民的“當(dāng)家人”變成政府的“代理人”。而鄉(xiāng)政府對(duì)村委會(huì)的方式主要有：行政干預(yù)，干部任職，財(cái)務(wù)監(jiān)控，支持協(xié)助，感情溝通等等。但是，最主要和有效的方式還是人事控制和財(cái)務(wù)控制。雖然，村委會(huì)組織法例明確的規(guī)定：村名務(wù)員會(huì)的選舉，由村民委員會(huì)或者村民小組推選產(chǎn)生村民選舉委員會(huì)主持。但是在實(shí)際操作過(guò)程中，像政府的干預(yù)是很普遍的事情。同時(shí)，村委會(huì)組織法也明確的規(guī)定：村委會(huì)擁有自己獨(dú)立的集體財(cái)產(chǎn)。鄉(xiāng)政府無(wú)權(quán)插手村委會(huì)的“村有，村管，村用”。但是，事實(shí)上有些鄉(xiāng)政府通過(guò)控制村委會(huì)干部的工資的手段進(jìn)而間接控制了村委會(huì)的財(cái)務(wù)管理。這主要是一個(gè)制度的不適應(yīng)以及干部和行政手段的問(wèn)題。

（1）制度的不適應(yīng)

過(guò)去，行政手段一桿子插到村。如今村委會(huì)不是鄉(xiāng)的下屬機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)獨(dú)立主體。上級(jí)文件規(guī)定對(duì)村委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)和支持的關(guān)系。問(wèn)題就出現(xiàn)在這里。鄉(xiāng)是一級(jí)政府，政府有政府的管理職能。管理農(nóng)村公共事務(wù)是鄉(xiāng)政府職能的組成部分。那么在當(dāng)前農(nóng)村實(shí)行村民自治的形勢(shì)下如何完成上級(jí)交給的任務(wù)，如果村民自治組織不完成怎么辦?鄉(xiāng)政府對(duì)村委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)和支持關(guān)系，那么什么叫指導(dǎo)，什么叫支持，用語(yǔ)模糊。

（2）干部和行政手段的問(wèn)題

同時(shí)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還用過(guò)去那一套單純的行政命令的辦法管理農(nóng)村，不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)了村民自治項(xiàng)目，對(duì)農(nóng)民自治的積極性造成了極大的傷害，另一方面，有些村干部的認(rèn)識(shí)存在偏差，要么把村委會(huì)當(dāng)成鄉(xiāng)的下屬機(jī)構(gòu)，自愿接受鄉(xiāng)的不適當(dāng)干預(yù)，要么誤認(rèn)為搞自治就是搞獨(dú)立，自己想干什么就干什么。以至在世紀(jì)的工作中出現(xiàn)問(wèn)題。

2. 村委會(huì)與基層黨組織的沖突

在改革開(kāi)放的不斷深化中， 實(shí)行村民和居民自治，擴(kuò)大農(nóng)村和城市的基層民主， 是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)億萬(wàn)人民建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治， 讓人民當(dāng)家作主的偉大創(chuàng)造， 是黨在農(nóng)村貫徹依法治國(guó)方略的具體實(shí)踐。然而， 這一實(shí)踐從一開(kāi)始就遇到了黨自身發(fā)動(dòng)的事情和黨的領(lǐng)導(dǎo)自身之間的矛盾。正如上文所述，《村組法》中第三條中對(duì)村委會(huì)與農(nóng)村基層黨組織的關(guān)系界定得很模糊。而《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第9 條第3 款也只是做了類似的原則性的規(guī)定： “村黨支部領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)村級(jí)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督， 支持和保障村民依法開(kāi)展自治活動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織和共青團(tuán)、婦代會(huì)、民兵等群眾組織， 支持和保證這些組織依照國(guó)家法律法規(guī)各自章程充分行使職權(quán)”。

而現(xiàn)實(shí)中，村委會(huì)與基層黨組織的關(guān)系主要有以下三種模式：

（1）“兩委一體化”模式

所謂“兩委一體化”，即實(shí)行“村黨支部與村委會(huì)兩塊牌子，一套人馬”，由村黨支部書(shū)記兼任村委會(huì)主任，有的類似于過(guò)去的“政社合一”體制。這種模式也包括有部分交叉的情況， 比如由黨支部副書(shū)記或委員任村委會(huì)主任， 黨支部的多數(shù)成員也是村委會(huì)委員等。這種模式中又包含有兩種情況， 一是認(rèn)真實(shí)行了農(nóng)村基層民主化改革， 在村民委員會(huì)選舉中， 黨支部的組成成員得到群眾的擁護(hù)，又被選進(jìn)村委會(huì)，任主任或委員，是兩委的自然合一。另一種情況是沒(méi)有認(rèn)真實(shí)行村民委員會(huì)組織法， 沒(méi)有進(jìn)行民主改革，而是走過(guò)場(chǎng)， 換湯不換藥， 仍然以各種方式確定原黨支部的干部為村委會(huì)干部， 由原黨支部行使村委會(huì)的各種職權(quán)。這種“兩委一體化”的模式自然沒(méi)有兩委的矛盾和沖突問(wèn)題， 卻面臨著是否能真正推動(dòng)農(nóng)村的民主化進(jìn)程與改革， 讓老百姓當(dāng)家作主的問(wèn)題，同時(shí)也不利于加強(qiáng)和改善黨對(duì)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)。但是，在我國(guó)廣大農(nóng)村中， 出于歷史和現(xiàn)實(shí)原因， 兩委人員的重疊會(huì)在一定范圍內(nèi)不可避免地存在。

（2）兩委分工與制約模式

兩委分開(kāi)，關(guān)系密切，各司其職，合作良好，這是目前一部分農(nóng)村村委會(huì)和黨支部關(guān)系的現(xiàn)狀。這些地方除少數(shù)屬黨組織癱瘓，不發(fā)揮作用外， 多數(shù)是黨支部和村委會(huì)目標(biāo)一致， 齊心協(xié)力， 團(tuán)結(jié)合作，分工明確，既發(fā)揮了黨在農(nóng)村中的核心領(lǐng)導(dǎo)作用， 又保證了村民依照憲法和法律開(kāi)展自治活動(dòng)， 直接行使民主權(quán)力。它符合農(nóng)村實(shí)行政治體制改革， 加快民主化進(jìn)程的需要。

（3）兩委分離模式

黨支部和新成立的村委會(huì)矛盾、不合作，甚至對(duì)立的現(xiàn)象在部分地區(qū)仍然普遍。兩委糾紛不少，核心是權(quán)力之爭(zhēng)。換句話說(shuō)， 村里的“大事”，誰(shuí)說(shuō)了算。既有黨支部越權(quán)的情況，也有村委會(huì)越權(quán)的情況， 前者比后者要多， 要突出。從全國(guó)近兩年上訪的案例看， 絕大多數(shù)案例都是因黨支部書(shū)記越俎代庖， 使村委會(huì)形同虛設(shè)而引發(fā)的矛盾。

（二）行政主體與非行政主體的沖突

由前面的分析我們知道：村委會(huì)的職權(quán)只要可以分為兩個(gè)方面：行政職能與自治職能。當(dāng)村委會(huì)行使其形政治職能時(shí)，其法律地位是行政主體，其行為受行政法及其訴訟法的調(diào)節(jié)；而當(dāng)村委會(huì)行使其自治職能的時(shí)候，其法律地位是民事主體，其行為受民法及其訴訟法調(diào)節(jié)。上述的“兩分法”看上去既科學(xué)又簡(jiǎn)單，似乎是一個(gè)很好的解決問(wèn)題的方法。然而事實(shí)是遠(yuǎn)非如此，目前村委會(huì)還在許多法律問(wèn)題中糾纏不清。

究其原因主要有兩個(gè)：一是在法理方面，我們忽視了一個(gè)問(wèn)題就是：即使單從理論上來(lái)說(shuō)，村委會(huì)的行政管理權(quán)與自治權(quán)也并非如楚河、漢界般涇渭分明，而是互有交叉與重疊。很多的職能目前在法律上還是空白，在學(xué)理上也沒(méi)有定論。更重要的是，即便是能將兩種職能很好的區(qū)分開(kāi)來(lái)，也不見(jiàn)的真正的科學(xué)，雖然這種分法很符合法理。但是，問(wèn)題在于，作為自治組織而非行政主體時(shí)的村委會(huì)，如果不把其納入行政主體，則村委會(huì)在行使自治權(quán)時(shí)，不受司法審查，就會(huì)在這塊成為權(quán)力真空。二是在實(shí)踐中，要將兩種職能完全的、正確的、迅速的區(qū)分開(kāi)來(lái)并非易事，現(xiàn)實(shí)的操作性比較差。

五 、解決上述問(wèn)題的途徑與出路

（一）解決自治組織與其它基層組織沖突的途徑

首先從立法上，將村委會(huì)、鄉(xiāng)政府與基層黨組織的各自的職能界限劃分清楚。因?yàn)?，這三個(gè)組織都是要長(zhǎng)期在基層存在的，所以，在法律上，從立法的高度將三者間的職能空間劃分清楚，無(wú)論是對(duì)現(xiàn)在的解決三個(gè)基層組織的沖突，還對(duì)將來(lái)三個(gè)基層組織的各自發(fā)展都是很有必要的。因而，從立法上將各個(gè)職能劃分清楚，成為解決問(wèn)題的根本。

其次是提高干部的素質(zhì)。在我國(guó)，農(nóng)村基層的干部素質(zhì)普遍比較的低下，而且大部分都沾有一些“官僚習(xí)氣”，在很多情況下，問(wèn)題的根源并不是法律或者制度的問(wèn)題上，而完全是由基層干部們的單一的、粗糙的行政方式所造成的。因而，提高我國(guó)基層干部的素質(zhì)，成為解決問(wèn)題的中心環(huán)節(jié)。

（二）解決行政主體與非行政主體的沖突的途徑

行政主體與非行政主體的沖突主要可以通過(guò)兩個(gè)方面來(lái)解決：第一，完善關(guān)于村委會(huì)的行政職能的立法。村委會(huì)行使行政職能的，沒(méi)有相關(guān)的立法，以致村委會(huì)在實(shí)際行使行政職能的過(guò)程中處于一種“無(wú)法可依”的狀態(tài)。第二，建立和完善村委會(huì)規(guī)范行政的監(jiān)督機(jī)制。由于村委會(huì)不同于國(guó)家機(jī)關(guān)的行政主體身份，使得目前對(duì)它進(jìn)行行政監(jiān)督還處于一種法律上的空白狀態(tài)，受損的行政相對(duì)人，只能個(gè)別獲得“救濟(jì)”。如前問(wèn)所述，村委會(huì)在行使行政職能的時(shí)候，是完全可以作為行政主體的，在行政訴訟法學(xué)上，它也是完全能成被告的。而目前存在的村委會(huì)大量不規(guī)范行政的現(xiàn)象的原因，除了在這個(gè)行政關(guān)系中的行政相對(duì)人的法律意識(shí)或者說(shuō)權(quán)利意識(shí)淡薄以外，還有就是缺乏監(jiān)督機(jī)制。所以，在農(nóng)村法制意識(shí)艱難起步的同時(shí)，建立和完善對(duì)村委會(huì)的規(guī)范行政的監(jiān)督機(jī)制至關(guān)重要。

〔參考文獻(xiàn)〕

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（責(zé)任編輯：北緯）

A Study on the Character of Chinas Country Village Committees

——From the Perspective of Law Status

LIPengCHENG Qing-shuiMENG Lei

（ShiJiaZhuang University of Economics ShiJiaZhuang050031，China）

Abstract: China's large number of committees and the committees on the legal status of the law without clear and detailed requirements in practice led to many legal issues. The author，under the current "three agricultural" policy background, study the committees from the legal status of the concept The article holds that conflicts exist letween the autonomous organizations and grass-roots power of the main conflict and administrative and non-administrative subject , which deserve attention.

Key words:Village committee ;Character;Legal status