對(duì)涉密檔案管理模式的探索研究

趙寶強(qiáng)

摘 要：針對(duì)涉密檔案利用過程中存在的問題，在對(duì)保密管理與涉密檔案管理對(duì)比分析的基礎(chǔ)上，提出了將保密管理融入涉密檔案管理的思路，并給出了信息化條件下涉密檔案利用的措施，從而達(dá)到既實(shí)現(xiàn)涉密檔案的充分利用、又能滿足保密要求的目的。

關(guān)鍵詞：檔案管理；涉密檔案；保密管理；信息技術(shù)

1 引言

涉密檔案是指涉及國家秘密或權(quán)利人商業(yè)秘密的檔案。這類檔案由于對(duì)知悉范圍的限制，往往重管輕用，甚至只管不用，使得其價(jià)值難以發(fā)揮[1]。另外，管理上的不完善，還可能導(dǎo)致國家秘密或商業(yè)秘密被知悉范圍以外的人員知悉，讓國家安全和利益受損，使權(quán)利人利益損失。為了有效解決上述兩類問題，本文嘗試將保密管理有機(jī)融入到涉密檔案管理之中，使涉密檔案在滿足保密管理要求的前提下得到充分的利用，發(fā)揮其應(yīng)有的作用[2]。

2 研究對(duì)象

2.1 保密管理的概念。保密管理就是保守秘密，使之不被泄露，其保護(hù)的對(duì)象是國家秘密或商業(yè)秘密。國家秘密是指關(guān)系國家安全和利益，依照法定程序確定，在一定時(shí)間內(nèi)只限一定范圍人員知悉的事項(xiàng)[3]。商業(yè)秘密是指不為公眾所知悉，能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟(jì)利益，具有實(shí)用性并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的技術(shù)、經(jīng)營信息[4]。國家秘密和商業(yè)秘密的共同點(diǎn)：一都具有秘密性；二都關(guān)系權(quán)利主體特定的利益或權(quán)益；三都必須采取相應(yīng)的保密措施加以保護(hù)[5]。同時(shí)，兩者又有區(qū)別：一涉及利益不同；二所有權(quán)性質(zhì)不同；三定密主體不同；四確定程序不同；五處置權(quán)限不同[5]。

2.2 涉密檔案管理的概念及分類。涉密檔案管理是指對(duì)涉及國家秘密或商業(yè)秘密的檔案的管理和利用。按照國家秘密和商業(yè)秘密的相關(guān)管理規(guī)定，國家秘密分為絕密、機(jī)密和秘密三類[6]，商業(yè)秘密分為核心商密和普通商密兩類[7]。所以涉密檔案可分為絕密、機(jī)密、秘密、核心商密、普通商密五類，見圖1。

3 保密管理與涉密檔案管理對(duì)比分析

以下分別從管理的目的、對(duì)象、模式、環(huán)節(jié)和架構(gòu)方面對(duì)兩者進(jìn)行對(duì)比分析：

3.1 兩者在管理目的上存在一致性。保密管理工作的一項(xiàng)重要原則是“既確保涉密信息安全，又便利信息資源合理利用”，而檔案管理的主要目的是“對(duì)檔案資源有效利用與開發(fā)，使其充分發(fā)揮社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益”。所以，在推進(jìn)涉密檔案資源的合理利用時(shí)，保密管理與涉密檔案管理的目的是一致的，這使得兩者有了共同工作的方向。

3.2 兩者在管理對(duì)象上存在統(tǒng)一性。涉密載體既是保密管理的對(duì)象，也是涉密檔案管理的對(duì)象，它是指記錄了國家秘密或權(quán)利人商業(yè)秘密的紙介質(zhì)（紙質(zhì)文檔）、光介質(zhì)（光盤、膠片等）、磁介質(zhì)（磁帶、硬盤等）和電介質(zhì)（優(yōu)盤、SD卡、CF卡等）。只是涉密檔案管理側(cè)重的是對(duì)原始資料的留存、保管和利用，而保密管理側(cè)重的是對(duì)記錄有涉密信息的各種載體的管理。管理對(duì)象上的一致性使得兩者有了相同的抓手。

3.3 兩者在管理環(huán)節(jié)上存在交叉性。從保密管理的視角來看，涉密檔案的管理涉及涉密載體的標(biāo)密、定密、制作、收發(fā)、傳遞、使用、復(fù)制、保存、維護(hù)/維修、銷毀、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)[7]。從檔案管理的視角來看，涉密檔案的管理可以分為三個(gè)階段八個(gè)環(huán)節(jié)：三個(gè)階段是指涉密檔案入庫前、入庫管理和出庫后；八個(gè)環(huán)節(jié)是指涉密檔案的收集、整理、鑒定、保管、統(tǒng)計(jì)、編目/檢索、編研和利用[8]。在涉密檔案產(chǎn)生時(shí)，存在涉密載體的定密、標(biāo)密、制作、復(fù)制、銷毀、收發(fā)、保存、傳遞、使用和建賬等管理環(huán)節(jié)；在涉密檔案搜集、整理、鑒定時(shí)，又有涉密載體的移交、簽收、使用、保存、傳遞和建賬等管理環(huán)節(jié)；在涉密載體保管、統(tǒng)計(jì)、編目/檢索、編研和利用時(shí)，又存在涉密載體的移交、簽收、保存、傳遞、解密、使用、復(fù)制、降密/解密、維護(hù)/維修、建賬等管理環(huán)節(jié)；在涉密載體銷毀或遷移時(shí)，還有涉密載體的銷毀、運(yùn)輸和移交等管理環(huán)節(jié)，見圖2。兩者在管理環(huán)節(jié)上的交叉性，使得實(shí)際業(yè)務(wù)相互交融、密不可分。

3.4 兩者在管理架構(gòu)上存在相似性。涉密檔案作為一類特殊的檔案，其管理也必然遵循檔案管理的相關(guān)要求。保密管理和檔案管理雖然分屬不同的專業(yè)領(lǐng)域，但在宏觀管理層面卻有著相似的架構(gòu)，對(duì)比如下：

3.4.1 都有國家立法支撐。保密管理有《保密法》、檔案管理有《檔案法》，并且分別都有相應(yīng)的實(shí)施辦法。同時(shí)，《檔案法》在第十四條明確要求涉密檔案的管理和利用、密級(jí)的變更和解密，必須按照國家有關(guān)保密的法律或行政法規(guī)的規(guī)定辦理，這也為涉密檔案的管理提供了依據(jù)。另外，保密管理過程中形成的重要檔案也應(yīng)按照《檔案法》的相關(guān)要求進(jìn)行管理。

3.4.2 都有專門的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。保密管理部門不僅是一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，而且也是其所屬組織機(jī)構(gòu)保密委員會(huì)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)；檔案管理部門更是“一套人馬、兩塊牌子”，既是行政管理機(jī)構(gòu)，也是檔案管理部門。

3.4.3 都有固定的活動(dòng)時(shí)間。每年的5月是我國的“保密活動(dòng)月”，國家保密局都會(huì)部署相應(yīng)的活動(dòng)要求和重點(diǎn)工作；每年的6月9日是“國際檔案日”，檔案管理部門還會(huì)安排“檔案宣傳周”活動(dòng)。管理框架上的相似性使得兩者多了理解、少了分歧。

4 管理原則和思路

4.1 管理原則。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，筆者認(rèn)為涉密檔案在管理過程中應(yīng)遵循以下四項(xiàng)原則：

（1）既確保涉密信息安全，又便利信息資源合理利用。這是保密工作的根本目標(biāo)，也是涉密檔案管理的主要目的。這意味著涉密檔案管理應(yīng)在確保涉密信息安全的前提下，充分遵循信息資源利用和管理的客觀規(guī)律，實(shí)現(xiàn)秘密信息保護(hù)和信息資源利用之間的平衡，做到“該保則保、該放則放”。

（2）國家秘密優(yōu)先原則。是指當(dāng)國家秘密范圍調(diào)整時(shí)或在特殊情況下，如果原來屬于商業(yè)秘密的檔案資料被納入了國家秘密管理的范疇，必須優(yōu)先按照國家秘密進(jìn)行管理。另外，只有在涉及國家秘密的檔案資料在解密后才能進(jìn)行商業(yè)秘密的界定。

（3）“最小化”原則。是指在涉密檔案管理過程中嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)保密制度，確保涉密檔案資料的知悉范圍最小、管理環(huán)節(jié)最簡、瀏覽權(quán)限在滿足使用的前提下開放時(shí)間最短。

（4）全程管控原則。是指涉密檔案要嚴(yán)格按照規(guī)范和要求實(shí)施實(shí)現(xiàn)全過程、全方位的管理，做到該審批的審批、該留證的留證。

4.2 管理思路。針對(duì)將保密管理融入涉密檔案管理，筆者提出了“五環(huán)同心”的管理思路。其核心是基于《檔案法》和《保密法》的涉密檔案的安全利用，主線是涉密檔案管理責(zé)任的有效落實(shí)，見圖3。由內(nèi)向外：第一環(huán)是兩者在管理體系上的融合，目標(biāo)是明確責(zé)任；第二環(huán)是將保密管理要求融入涉密檔案管理業(yè)務(wù)流程中，目標(biāo)是落實(shí)責(zé)任；第三環(huán)是建立具有應(yīng)用集成和統(tǒng)一門戶等功能的信息平臺(tái)，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)涉密檔案管理的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，并以此綁定責(zé)任；第四環(huán)是基于檔案執(zhí)法檢查[9]和保密管理檢查的監(jiān)督機(jī)制，目標(biāo)是管控責(zé)任；第五環(huán)是融合了檔案意識(shí)和保密意識(shí)的企業(yè)文化，目標(biāo)是在企業(yè)文化中融入責(zé)任[10]。

5 具體措施

筆者結(jié)合實(shí)際提出網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下涉密檔案管理的六個(gè)步驟，即“形成檔案目錄、局域網(wǎng)上發(fā)布、履行審批流程、全程技術(shù)管控、日志形成報(bào)告、違規(guī)及時(shí)處置”，見圖4。

5.1 形成檔案目錄。由于檔案目錄中可能存在涉密信息，所以在形成檔案目錄時(shí)應(yīng)根據(jù)發(fā)布范圍對(duì)涉密檔案目錄進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕得芑蛎撁芴幚?，確保發(fā)布范圍中涉密等級(jí)最低的人員所允許接觸到的涉密文件的密級(jí)不低于檔案目錄的密級(jí)，見表1。同時(shí)還要根據(jù)本單位涉密事項(xiàng)的變化及時(shí)對(duì)目錄進(jìn)行調(diào)整。

5.2 局域網(wǎng)上發(fā)布。編制好涉密檔案目錄后，需要在本單位的局域網(wǎng)上發(fā)布。發(fā)布時(shí)需要考慮局域網(wǎng)的涉密等級(jí)是否與涉密檔案目錄的密級(jí)相匹配。信息系統(tǒng)的涉密等級(jí)是按照其處理和存儲(chǔ)信息的密級(jí)來確定的，只有是按照分級(jí)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建的信息系統(tǒng)，才能發(fā)布涉及國家秘密的檔案目錄。在局域網(wǎng)中發(fā)布檔案目錄可采用以下兩種方式：一是利用信息門戶自身的身份鑒別和權(quán)限管理功能，先將檔案目錄放在門戶之后，再對(duì)特定的用戶開放瀏覽權(quán)限；二是在檔案管理應(yīng)用系統(tǒng)中只對(duì)特定的用戶開放檔案瀏覽權(quán)限。

5.3 履行審批流程。審批首先由查閱者發(fā)起，應(yīng)在審批單中填寫查閱檔案的名稱、用途；二是本部門領(lǐng)導(dǎo)審批，需要對(duì)是否為工作需要進(jìn)行確認(rèn)；三是按照“誰歸檔誰審查”的原則，由原歸檔單位的定密責(zé)任人進(jìn)行審批，以避免擴(kuò)大知悉范圍或產(chǎn)生知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面的糾紛；四是檔案管理部門審批，查看流程中的表單信息是否完整；五是在保密管理部門備案以便于日常檢查；六是檔案管理人員提供借閱服務(wù)。如需復(fù)制，應(yīng)按照涉密檔案資料的復(fù)制要求進(jìn)行管理。其中第五和第六個(gè)環(huán)節(jié)為并行，其余環(huán)節(jié)為串行，見圖5。

5.4 全程技術(shù)管控。信息系統(tǒng)的技術(shù)防護(hù)對(duì)涉密檔案的正常利用至關(guān)重要。我國對(duì)涉及國家秘密的信息系統(tǒng)強(qiáng)制要求按照分級(jí)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行防護(hù)，對(duì)涉及商業(yè)秘密的信息系統(tǒng)發(fā)布了等級(jí)保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，分級(jí)保護(hù)與等級(jí)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別見表2。全程技術(shù)管控是指根據(jù)信息系統(tǒng)存儲(chǔ)和處理數(shù)據(jù)的涉密等級(jí)，合理選擇相應(yīng)的防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)，實(shí)現(xiàn)涉密數(shù)據(jù)全生命周期的有效防護(hù)，達(dá)到非授權(quán)用戶“進(jìn)不來、拿不走、看不懂、跑不了”的目的。涉及到的防護(hù)技術(shù)主要有：身份鑒別、訪問控制、安全監(jiān)控與審計(jì)、邊界安全防護(hù)、惡意代碼防護(hù)和加密防護(hù)六種[11]，分別是通過在硬件設(shè)備和軟件系統(tǒng)登錄時(shí)的身份識(shí)別，防范非授權(quán)用戶進(jìn)入信息系統(tǒng)；通過采取強(qiáng)制訪問控制策略防范越權(quán)訪問；通過審計(jì)監(jiān)控發(fā)現(xiàn)違規(guī)和異常行為且有效阻斷，并記入審計(jì)日志；通過劃分安全域并在邊界部署安全防護(hù)設(shè)備，防范違規(guī)接入或違規(guī)外聯(lián)；通過在系統(tǒng)及關(guān)鍵入口部署查殺軟件實(shí)現(xiàn)對(duì)惡意代碼的清除；通過采用密碼技術(shù)對(duì)涉密信息存儲(chǔ)和傳輸進(jìn)行加密，使得非授權(quán)用戶無法打開涉密文檔。

5.5 日志形成報(bào)告。審計(jì)報(bào)告是安全審計(jì)人員對(duì)操作系統(tǒng)、應(yīng)用系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、數(shù)據(jù)庫、安全設(shè)備的審計(jì)日志進(jìn)行綜合分析后，定期發(fā)布的信息系統(tǒng)運(yùn)行情況報(bào)告。審計(jì)報(bào)告審計(jì)的是系統(tǒng)的安全情況和三類人（管理員、信息系統(tǒng)用戶、企圖或非法入侵者）的行為，它是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控的依據(jù)，其質(zhì)量的高低會(huì)直接影響到后續(xù)管控措施的針對(duì)性和有效性。

5.6 違規(guī)及時(shí)處置。檔案管理部門應(yīng)聯(lián)合信息化和保密管理部門對(duì)定期發(fā)布的審計(jì)報(bào)告中所反映的違規(guī)行為進(jìn)行核查。如果確認(rèn)無誤，要依據(jù)相關(guān)的獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格處理。對(duì)違規(guī)行為的處理必須及時(shí)并以事實(shí)為依據(jù)，同時(shí)還應(yīng)全員通報(bào)，以達(dá)到警示教育的目的。

6 結(jié)論

涉密檔案管理與保密管理絕不是一對(duì)相互對(duì)立、難以調(diào)和的矛盾。只要筑牢制度的“堤壩”，疏浚利用的“河道”，加強(qiáng)日常的“巡查”，落實(shí)每個(gè)環(huán)節(jié)的管理責(zé)任，營造良好的企業(yè)文化氛圍，是完全能夠?qū)崿F(xiàn)既確保秘密信息安全又便于信息利用的。