存量規(guī)劃中公眾參與途徑分析
——基于歐洲城市更新脈絡(luò)

初松峰

(廈門大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院 福建廈門 3610000)

存量規(guī)劃中公眾參與途徑分析
——基于歐洲城市更新脈絡(luò)

初松峰

(廈門大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院 福建廈門 3610000)

存量規(guī)劃需要多元主體參與。歐洲城市更新的經(jīng)驗(yàn)表明，單純的政府主導(dǎo)、忽視不同主體的參與，將導(dǎo)致諸多問題。存量規(guī)劃中公眾參與具有利益訴求多元性、產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜性和參與需求廣泛性的特征，應(yīng)該引導(dǎo)由政府、居民、社會部門分化而成的多元主體參與存量規(guī)劃，建立多層面的公眾參與途徑，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃中主體權(quán)利有效運(yùn)用，增強(qiáng)社會凝聚力。

存量規(guī)劃；公眾參與；歐洲經(jīng)驗(yàn)

0 引言

存量規(guī)劃需要面對不同方面的利益博弈，是通過規(guī)劃手段調(diào)節(jié)產(chǎn)權(quán)的過程。城市更新、歷史街區(qū)保護(hù)規(guī)劃均屬于這個(gè)范疇，需要多方參與。我國正處于轉(zhuǎn)型期，從前單純依靠政府推動舊城更新的模式需要調(diào)整，需要引入多元主體參與，共同推動城市發(fā)展。本文通過對比中國、英國、德國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀、產(chǎn)權(quán)關(guān)系和公眾參與途徑，借鑒歐洲多部門參與伙伴式關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)，提出應(yīng)當(dāng)建立正式與非正式的公眾參與途徑，保障主體權(quán)利有效運(yùn)用，增強(qiáng)社會凝聚力，進(jìn)而推動城市空間優(yōu)化。

1 存量規(guī)劃的特征與轉(zhuǎn)型

存量規(guī)劃是在國家嚴(yán)控新增建設(shè)用地指標(biāo)的背景下，通過修復(fù)、更新、調(diào)整等手段，促進(jìn)城市建成區(qū)功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的規(guī)劃。傳承歷史文化內(nèi)涵，尊重更多人的利益，漸進(jìn)式地提升整體環(huán)境。

1.1 新常態(tài)背景下中國城市規(guī)劃的轉(zhuǎn)型

在城市發(fā)展的初期與中前期，城市發(fā)展以向外擴(kuò)張為主，以大手筆粗放式的開發(fā)模式，構(gòu)建輝煌的城市景觀，促進(jìn)快速的經(jīng)濟(jì)增長。但是這種發(fā)展模式因不可持續(xù)而產(chǎn)生的問題已初步顯現(xiàn)，主要體現(xiàn)在土地資源的浪費(fèi)，城市功能與結(jié)構(gòu)形態(tài)的不匹配，舊城空間質(zhì)量、公共服務(wù)能力需要提升等方面。這一系列的問題，都要求城市規(guī)劃的重點(diǎn)從增量向存量轉(zhuǎn)型，從編制目標(biāo)到規(guī)劃內(nèi)容，都要做出相應(yīng)的調(diào)整。中央城市工作會議提出要遵循城市發(fā)展規(guī)律[1]，即要求直面新常態(tài)下城市發(fā)展的轉(zhuǎn)變，將城市發(fā)展目標(biāo)從狂熱的面積擴(kuò)張調(diào)整到內(nèi)部結(jié)構(gòu)功能優(yōu)化的方向上。因此，政府提出了“嚴(yán)控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率”的總要求[2]。

1.2 存量規(guī)劃的基礎(chǔ)：復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)

存量規(guī)劃相較于增量規(guī)劃(表1)，將面對復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)、高昂的交易成本與激烈的矛盾沖突。存量規(guī)劃的基礎(chǔ)是產(chǎn)權(quán)[3]，而增量規(guī)劃則是通過征收等手段，滅失私有產(chǎn)權(quán)、集體所有產(chǎn)權(quán)，直接轉(zhuǎn)換為國家所有。因此，存量規(guī)劃需要面對不同方面的利益博弈，通過規(guī)劃手段，重新分配各方利益。這就要求存量規(guī)劃不僅需要空間規(guī)劃，更需要通過制度設(shè)計(jì)，調(diào)配各類資源。同時(shí)建立與完善實(shí)施保障機(jī)制，確保存量規(guī)劃的有效性。

表1 增量規(guī)劃與存量規(guī)劃對比表

1.3 存量規(guī)劃的編制與實(shí)施保障：公眾參與

長期以來，我國規(guī)劃都是自上而下以政府為主導(dǎo)的方式，由規(guī)劃師編制出一幅宏偉藍(lán)圖。但是在提倡多元發(fā)展的今天，城鄉(xiāng)居民參與規(guī)劃的動機(jī)不斷增強(qiáng)，參與的呼聲越來越大。已有多個(gè)城市嘗試在規(guī)劃編制與實(shí)施中引入不同的公眾參與途徑，這是一種進(jìn)步。但是，目前來看，這些途徑多數(shù)停留于意見咨詢階段，參與的效果受到局限。而存量規(guī)劃必須最大限度地尊重各方利益，才有可能使規(guī)劃順利實(shí)施。因此，有必要探索出一種自上而下引導(dǎo)、自下而上參與相結(jié)合，尊重各方訴求的公眾參與模式，避免居民在規(guī)劃中集體失聲。

2 歐洲城市更新的經(jīng)驗(yàn)借鑒：政府主導(dǎo)到多元參與

近現(xiàn)代歐洲的城鎮(zhèn)化進(jìn)程早于中國，以城市更新為代表的存量規(guī)劃模式已經(jīng)取得了諸多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。通過梳理歐洲的經(jīng)驗(yàn)，對比3個(gè)國家的相關(guān)狀況，能夠?yàn)橥晟莆覈妳⑴c途徑提供借鑒。

2.1 歐洲城市更新總體歷程

歐洲城市存量的發(fā)展歷經(jīng)“政府主導(dǎo)”“市場化下的私有企業(yè)引領(lǐng)”“公私合伙制”“多方合作伙伴關(guān)系”4個(gè)階段(表2)，是存量規(guī)劃由政府主導(dǎo)向多部門參與轉(zhuǎn)變的明證，可以為我國存量發(fā)展提供借鑒。

表2 歐洲從城市更新走向城市復(fù)興的發(fā)展脈絡(luò)

英國在20世紀(jì)60年代以后城市中心日益衰敗。1967年提出的Plowden報(bào)告，提倡“積極差別待遇”的理念，產(chǎn)生了“城市優(yōu)先區(qū)”“社會優(yōu)先區(qū)”等概念。1978年頒布的《內(nèi)城法案》旨在解決由種族問題引發(fā)的特定地區(qū)社會問題，城市更新策略轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性的、將城市發(fā)展關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向內(nèi)城振興的城市再生計(jì)劃。1997年英國的城市發(fā)展重心轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮裆鐣崩砟钕碌纳鐓^(qū)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，2001年發(fā)表的《我們城市的未來，城市復(fù)興白皮書》調(diào)查報(bào)告，轉(zhuǎn)化成英國城市復(fù)興的政策宣言[4-6]。

德國采用審慎的改造與發(fā)展態(tài)度，通過《特別城市更新法》(1971年)《德國建筑法》(1986年)等法律，賦予政府在城市更新中特別的權(quán)利，包括更新地塊的審批與征購權(quán)、更新地塊的優(yōu)先購買權(quán)、中止租賃契約權(quán)等。通過公共基金與私人資金共同開發(fā)的方式，改造建筑，重塑中心吸引力；對舊工業(yè)用地進(jìn)行更新，快速提升城市形象；更新舊基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)城市融合；建立多級的管理機(jī)構(gòu)，保護(hù)文化遺存[7]，因地制宜，深入挖掘歷史空間內(nèi)涵，活用歷史空間并加以合理保護(hù)[8]。

2.2 國內(nèi)外比較分析

2.2.1 國家發(fā)展?fàn)顟B(tài)比較

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得長足進(jìn)步。雖然與英國、德國相比(表3)，我國經(jīng)濟(jì)總體上遠(yuǎn)超兩國，但是人均GDP依然落后。房產(chǎn)是我國城市居民的主要財(cái)產(chǎn)儲存方式，特別是近年來在高房價(jià)的影響下，土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)的貨幣價(jià)值更加凸顯。存量規(guī)劃調(diào)整城市功能結(jié)構(gòu)時(shí)，勢必會牽涉到每戶居民的根本利益。而對補(bǔ)償?shù)脑V求，體現(xiàn)出多元性，具體表現(xiàn)為：有的居民希望整體搬遷并給予貨幣補(bǔ)償或住房補(bǔ)償，有的則是寄希望于“微改造”改善身邊環(huán)境等。這種多元化的訴求需要不同形式的對話與溝通機(jī)制，既要權(quán)利適當(dāng)運(yùn)用的平臺，又要各類活動增加居民之間、居民與政府之間的信任與好感，在平臺中協(xié)商，保障存量規(guī)劃在編制與實(shí)施過程中高效、可行。

表3 近年來中國、英國、德國經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較(2009年～2014年)

注：國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)的中國GDP與人均GDP單位均為人民幣，為了便于對比與簡化計(jì)算，采用2014年12月23日人民幣兌美元匯率1∶0.1 606進(jìn)行換算。

2.2.2 產(chǎn)權(quán)制度比較

用地功能調(diào)整是存量規(guī)劃的重要手段。這種調(diào)整的基礎(chǔ)在產(chǎn)權(quán)，其中價(jià)值最高的是土地產(chǎn)權(quán)。土地產(chǎn)權(quán)可以視為所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)的權(quán)利束。我國城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，但是使用權(quán)可以通過劃撥、出讓、招拍掛等形式實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，以開發(fā)、租賃等形式實(shí)現(xiàn)土地的收益權(quán)(表4)。這種法理上的所有權(quán)和使用權(quán)分離也可以在英國觀察到類似情況。兩國案例表明，土地收益權(quán)可以獨(dú)立于法理上的所有權(quán)，而與使用權(quán)掛鉤。同時(shí)，德國的案例證實(shí)個(gè)人所有權(quán)與使用權(quán)合一也可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。權(quán)屬的轉(zhuǎn)移涉及到一系列的合約安排，我國居民作為土地使用權(quán)的所有者，在法律規(guī)定下通過合約讓渡或變更的方式全部或部分實(shí)現(xiàn)收益。公眾參與就是要降低存量規(guī)劃實(shí)施的制度費(fèi)用來提升社會效益。

表4 土地所有權(quán)與使用權(quán)比較

2.2.3 公眾參與途徑比較

我國法律規(guī)定的公眾參與的規(guī)定比較寬泛(表5)，而英國(表6)與德國(表7)的公眾參與一般貫穿規(guī)劃的編制全過程，在不同階段均會征詢公眾意見。在形式上我國主要的參與方式體現(xiàn)在居民知情權(quán)與建議權(quán)的運(yùn)用，相較于德國，我國的非法定參與途徑較少，由非政府組織或居民自發(fā)組織的參與途徑有待完善。

表5 我國現(xiàn)行規(guī)劃法規(guī)對公眾參與的規(guī)定

表6 英國城市規(guī)劃公眾參與要點(diǎn)

表7 德國公眾參與階段與形式

3 借鑒與啟示：完善公眾參與途徑

公眾參與途徑可以歸納為正式和非正式兩種形式(圖1)。正式參與包括法定參與和非法定參與兩部分；非正式參與包括服務(wù)性和活動性兩類途徑。此前對公眾參與的認(rèn)識，停留于正式參與層面，認(rèn)為參加會議、聽取意見才算公眾參與，其他的活動都不算。這實(shí)際上局限了公眾參與的范疇、輕視其作用。公眾參與不僅是保障居民權(quán)益的機(jī)制，是規(guī)范參與行為的途徑，更是一種活化社會氛圍、增強(qiáng)凝聚力的必要手段，是實(shí)現(xiàn)城市存量發(fā)展的重要途徑。

圖1 居民參與途徑分類圖

3.1 正式參與途徑的制度化

正式參與是指需要表達(dá)意見、多方協(xié)商、使用與維護(hù)自身權(quán)利的參與方式，落腳點(diǎn)在于權(quán)利的運(yùn)用。依照是否具有法律依據(jù)，可以劃分出法定參與和非法定參與兩種方式。

3.1.1 完善法定參與途徑

法定參與是指在法律上明確規(guī)定的參與途徑。以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為代表的相關(guān)法規(guī)對公眾參與的形式與內(nèi)容規(guī)定，聽取相關(guān)方的意見，如規(guī)劃前召開的聽證會、邀請居民參與等。除了全國性的法律法規(guī)，各地也可以結(jié)合自身發(fā)展特點(diǎn)，制訂相應(yīng)的管理來規(guī)范參與方式。現(xiàn)代城市發(fā)展起步較早的廣州，在其城市更新規(guī)劃中采用“公眾咨詢委員會”等形式(表8)，保障各方利益。另外，存量規(guī)劃的公眾參與還包括了依照法律法規(guī)編制的規(guī)劃中涉及參與部分。《上海市城市總體規(guī)劃(2016-2040)》提出“發(fā)展模式由外延增長型規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)生發(fā)展型規(guī)劃，將土地利用方式由增量規(guī)模擴(kuò)張向存量效益提升轉(zhuǎn)變”，在編制過程中采用公眾參與咨詢團(tuán)、市民愿景調(diào)查、論壇咨詢交流等手段，征詢公眾意見(表9)。較高的覆蓋面保障了意見來源的廣泛性，受到法律保障。

3.1.2 非法定參與途徑的規(guī)范化

非法定參與是指法律沒有明文規(guī)定的權(quán)利運(yùn)用途徑。例如在法律中沒有明確規(guī)定的社區(qū)規(guī)劃中，居民自發(fā)組織起來，召開規(guī)劃討論會，共同研究規(guī)劃方案，保障居民知情權(quán)與參與權(quán)。

(1)廈門市思明區(qū)由政府開設(shè)社區(qū)規(guī)劃師培訓(xùn)班，引導(dǎo)本地居民參與學(xué)習(xí)規(guī)劃技術(shù)與溝通方法，針對性地熟悉政府相關(guān)部門辦事流程，更好地溝通社區(qū)內(nèi)外，申請政府的專項(xiàng)資金，維護(hù)社區(qū)獲取政府資助的權(quán)利。

(2)以工作坊的形式，依照“基礎(chǔ)在社區(qū)，核心是參與，群眾為主體”的思路，凝聚社區(qū)共識，在鼓浪嶼、曾厝垵、鷺江街道等社區(qū)進(jìn)行“微改造”，實(shí)現(xiàn)歷史文化的延續(xù)和舊城區(qū)的有機(jī)更新。

表8 廣州市城市更新相關(guān)法規(guī)中公眾參與的要點(diǎn)

表9 “上海2040”的公眾參與途徑

3.2 非正式參與途徑多元化

非正式參與，目的在于改善社會軟環(huán)境、融洽外部環(huán)境、實(shí)現(xiàn)人民內(nèi)部團(tuán)結(jié)、延續(xù)歷史文化，包括除正式參與之外的其他參與途徑，分別是服務(wù)性參與途徑、活動性參與途徑。

服務(wù)性參與途徑，就是居民參與的志愿服務(wù)類的參與途徑，包括參與社區(qū)巡邏隊(duì)、志愿者服務(wù)團(tuán)隊(duì)、義工等方式。營平社區(qū)位于廈門市老城區(qū)，是本島歷史最悠久的片區(qū)之一，以平房為主。社區(qū)舉辦多層面的志愿者幫扶活動，如助老、助殘、助困、助學(xué)等，既能夠幫助需要幫助的居民，又可以提升社區(qū)凝聚力。

活動性參與途徑范疇很廣，內(nèi)容豐富，包含了政府組織的大中型活動，也包括企業(yè)、公司、非政府組織等社會部門發(fā)起的活動項(xiàng)目?；顒有问娇梢允歉傎愵?、展示類、體驗(yàn)類、知識講座類等類型。

3.3 正式參與和非正式參與相互補(bǔ)充

正式參與為非正式參與提供保障。正式參與關(guān)乎權(quán)利運(yùn)用，只有居民充分且合理地運(yùn)用法律所規(guī)定的權(quán)利，參與到存量規(guī)劃項(xiàng)目中，獻(xiàn)言獻(xiàn)策，才能承擔(dān)起激活存量空間、傳承文化的責(zé)任。正式參與途徑是公眾參與的落腳點(diǎn)，有了法律法規(guī)以及其他參與慣例，實(shí)現(xiàn)權(quán)利的合理運(yùn)用，非正式參與才更有意義。

非正式參與是正式參與的必要補(bǔ)充與感情基礎(chǔ)。正式參與途徑數(shù)量有限，會將一部分甚至大部分居民排出在外。非正式參與途徑提供了不同深度的參與項(xiàng)目，讓更多的居民參與，可以減少社會成本，讓存量規(guī)劃的效益最大化。只有正式參與途徑，可能會使居民為了爭奪更多的利益而破壞社區(qū)和諧的氛圍。通過非正式參與，讓更多的居民走出家門，互相認(rèn)識，融入社區(qū)之中；學(xué)習(xí)本地歷史文化，留住鄉(xiāng)愁，培養(yǎng)共同的價(jià)值觀。在此基礎(chǔ)上發(fā)展的正式參與，才會讓居民同心同力，共同實(shí)現(xiàn)城市存量土地的全面發(fā)展。

4 結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，以舊城區(qū)為代表的城市存量土地，已出現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施老化等問題，需要采用存量規(guī)劃手段將其激活。單純的物質(zhì)更新、忽視不同主體的參與，不能長久。存量規(guī)劃需要響應(yīng)多元利益訴求，面對復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，要求創(chuàng)造更多的公眾參與途徑，搭建溝通平臺。具體到我國國情，應(yīng)該發(fā)揮政府、居民、社會部門等多元主體作用，引導(dǎo)各方共同參與存量規(guī)劃項(xiàng)目，建立公眾參與的正式與非正式途徑，才能有效保障主體參與的權(quán)利，增強(qiáng)社會凝聚力，實(shí)現(xiàn)社會效益最大化。

[1] 新華網(wǎng).中央城市工作會議公報(bào)[EB].2015.

[2] 國土資源部.關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見[EB].2014.

[3] 鄒兵.增量規(guī)劃、存量規(guī)劃與政策規(guī)劃[J].城市規(guī)劃,2013(2):35-37.

[4] 朱力,孫莉.英國城市復(fù)興:概念、原則和可持續(xù)的戰(zhàn)略導(dǎo)向方法[J]國際城市規(guī)劃,2007(04):1-5.

[5] 杜坤,田莉.基于全球城市視角的城市更新與復(fù)興:來自倫敦的啟示[J].國際城市規(guī)劃,2015(4):41-45.

[6] 曲凌雁.更新、再生與復(fù)興——英國1960年代以來城市政策方向變遷[J].國際城市規(guī)劃,2011(26):59-65.

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[8] 楊波,陳可石.謹(jǐn)慎城市更新策略及其實(shí)施保障——以柏林施潘道郊區(qū)為例[J].國際城市規(guī)劃,2015(S1):94-99.

Analysis on approach of public participation of stock planning——bases on urban renewal experience of Europe

CHUSongfeng

(School of Architectural and Civil Engineering， Xiamen University,Xiamen 3610000)

It is necessary to encourage multi-subjects to take participation in stock planning.The experience of urban renewal to urban renaissance indicates that it would lead to many problems if government ignores different subjects participating.It has three characters of public participation in stock planning: diversified interests, complicated property relations and widespread demand of participation.It should encourage multi-subjects including government, citizens, social sector, etc.to take part in stock planning, establishing multi-approach of public participation, to fare use right of subjects, and to strengthen social cohesion.

Stock planning; Public participation; Experience of Europe

廈門大學(xué)田野調(diào)查基金(2015GF024)。

初松峰(1989.12- )，男。

E-mail:chusongfeng@foxmail.com

2016-08-26

TU984

A

1004-6135(2016)12-0009-06