政府審計監(jiān)督與財政資金安全關(guān)系研究

●白彥鋒 王建保

政府審計監(jiān)督與財政資金安全關(guān)系研究

●白彥鋒 王建保

政府審計監(jiān)督作為財政監(jiān)督的一種重要形式，是完善國家治理體系的重要一環(huán)。財政資金是政府審計監(jiān)督的重要對象，本文利用北京市2008年至2012年審計數(shù)據(jù)，分析研究政府審計監(jiān)督與財政資金安全之間的關(guān)系，強調(diào)政府審計監(jiān)督在維護國家財政公共資金安全方面的重要作用，指出當(dāng)前政府審計監(jiān)督存在多頭領(lǐng)導(dǎo)、法制體系不健全、信息化建設(shè)滯后等問題，并提出完善審計部門績效管理、加強審計管理制度創(chuàng)新、健全審計法律體系等相關(guān)治理建議。

政府審計監(jiān)督 財政資金 國家治理

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，要求建立現(xiàn)代財政制度。建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮財政優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的重要功能，離不開科學(xué)合理的財政監(jiān)督制度。財政監(jiān)督制度是我國現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，是完善國家治理體系和實現(xiàn)依法治國目標(biāo)的關(guān)鍵一環(huán)。沒有嚴(yán)格規(guī)范的財政監(jiān)督制度，就很難落實財經(jīng)法紀(jì)、規(guī)范財稅秩序、強化財稅干部隊伍廉政建設(shè)，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

審計監(jiān)督被稱為 “達摩克里斯之劍”。相比其他財政監(jiān)督方式，審計監(jiān)督的重要地位不是自封的，而是來自于憲法和法律的規(guī)定。我國《憲法》第九十一條規(guī)定：國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進行審計監(jiān)督；我國《審計法》總則第一條規(guī)定：為了加強國家的審計監(jiān)督，維護國家財政經(jīng)濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟和社會健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。自2003年審計風(fēng)暴掀起以來，嚴(yán)格落實審計監(jiān)督制度確保國家財政資金安全成為每屆政府特別關(guān)心的財經(jīng)大事。2009年，時任總理溫家寶在十一屆全國人大二次會議上作的 《政府工作報告》中提出“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”，要確保監(jiān)管到位，保證各種投資和項目的財政資金高效利用，絕不能搞勞民傷財?shù)?“形象工程”和脫離實際的“政績工程”，絕不允許利用擴大公共投資為單位和個人謀取私利。2014年，李克強總理在聽取審計署工作匯報時，強調(diào)要實現(xiàn)審計全覆蓋，凡使用財政資金的單位和項目，都要接受審計監(jiān)督。2015年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā) 《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，提出到2020年基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的審計監(jiān)督機制。審計監(jiān)督在我國又被形象比喻為國家的“免疫系統(tǒng)”，財政資金被稱為國民經(jīng)濟運轉(zhuǎn)的 “血液”，深入研究政府審計監(jiān)督與財政資金安全之間的關(guān)系既具有重要的理論意義，又具有迫切的現(xiàn)實需求，使審計監(jiān)督真正發(fā)揮國家財政資金安全的守護者、權(quán)力運行的“緊箍咒”和反腐敗的利劍等重要作用。

二、文獻綜述

隨著我國社會經(jīng)濟體制改革的深化，對財政資金規(guī)范使用的要求和標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，政府審計的外部監(jiān)督作用越來越受到國家和社會的重視。國內(nèi)學(xué)者關(guān)于政府審計監(jiān)督和政府財政資金安全運行的研究有很多，文獻論述也很豐富。從財政監(jiān)督概念的角度看，有單一主體論和多元主體論之分。顧超濱、衡衛(wèi)峰（1997）從單一主體論出發(fā)，認(rèn)為財政監(jiān)督的主體主要是政府的財政機關(guān)及其專職機構(gòu)，而鄧子基（2002）比較贊同多元主體論，認(rèn)為財政監(jiān)督的主體不僅僅局限于政府財政部門，應(yīng)包括更廣泛的社會主體，如立法機關(guān)、司法機關(guān)、社會組織和公眾等。從政府審計監(jiān)督和財政監(jiān)督區(qū)別的角度看，康宇虹、陳雙蓮（2005）指出審計監(jiān)督和財政監(jiān)督都是我國經(jīng)濟監(jiān)督不可或缺的重要組成部分，區(qū)別是審計監(jiān)督是國家審計機關(guān)對政府財政預(yù)算收支執(zhí)行情況的真實合法和效益進行的監(jiān)督活動，側(cè)重于微觀經(jīng)濟行為層面，而財政監(jiān)督是通過財政分配及其管理活動對國民經(jīng)濟實行的全面監(jiān)督，側(cè)重于宏觀經(jīng)濟活動層面；宛中寶（2003）認(rèn)為審計監(jiān)督主要依據(jù)全國人大常委會制定的《審計法》，該法在我國整個法律法規(guī)體系中地位較高且適用范圍較廣，審計結(jié)論或決定具有較強的法律效力，而財政監(jiān)督主要依據(jù)的是政府制定的財政監(jiān)督條例和財政監(jiān)督辦法，法律約束力不及《審計法》。從政府審計監(jiān)督的理論依據(jù)角度看，江龍（2002）研究認(rèn)為財政監(jiān)督的失效源自公共財政管理的信息不對稱和公共產(chǎn)權(quán)的政府代理失效；陳工（2007）根據(jù)制度經(jīng)濟學(xué)和博弈論分析，認(rèn)為具有約束和激勵機制的財政監(jiān)督制度是發(fā)揮財政監(jiān)督效能的關(guān)鍵。從財政監(jiān)督與國家治理的關(guān)系角度來看，尹平、戚振東（2010）認(rèn)為審計監(jiān)督作為一種政治制度安排，是國家治理的重要組成部分；劉家義（2010）認(rèn)為國家治理的需求決定國家審計的產(chǎn)生，國家治理的目標(biāo)決定國家審計的方向，國家治理的模式?jīng)Q定國家審計的制度形態(tài)。針對政府財政資金安全的研究，高時揚（2012）認(rèn)為我國財政資金監(jiān)督體制不完善，監(jiān)管部門多，分工不明確，制約了監(jiān)管工作的綜合效力；王利娜（2011）基于2003—2009年審計公告結(jié)果，認(rèn)為審計的透明度和處罰力度越大，財政違規(guī)資金的整改效果越好；陳向明、周縣來（2013）提出構(gòu)建財政資金監(jiān)管的“大監(jiān)管”體系，包括賬戶資金運行管理系統(tǒng)、國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)、財政資金監(jiān)管系統(tǒng)和財政誠信管理系統(tǒng)。

這些學(xué)者的研究為我們認(rèn)識政府審計監(jiān)督的作用和職能、了解和運用審計監(jiān)督手段、促進解決我國財政資金管理和使用中存在的問題提供了有益的借鑒。但大部分學(xué)者對政府審計監(jiān)督和財政資金安全關(guān)系的研究比較分散和宏觀，側(cè)重于從理論上論述審計監(jiān)督對維護財政資金運行的重要性，而將政府審計監(jiān)督與財政資金如何安全運行結(jié)合起來，從微觀層面探討它們之間關(guān)系的研究不是很多。本文將政府審計監(jiān)督和財政資金安全規(guī)范使用放在一起進行研究，一方面試圖彌補現(xiàn)有研究的不足，另一方面從完善政府審計監(jiān)督制度角度出發(fā)，為維護我國財政資金安全提供科學(xué)合理的政策建議。

三、政府審計監(jiān)督質(zhì)量和財政資金安全影響因素分析

我國《審計法》第一章中第一條和第二條規(guī)定：審計機關(guān)負(fù)責(zé)對國家財政收支和法律法規(guī)規(guī)定屬于審計監(jiān)督范圍內(nèi)財務(wù)收支的真實、合法和效益依法進行審計監(jiān)督，維護國家財政經(jīng)濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟和社會健康發(fā)展。衡量審計監(jiān)督質(zhì)量的指標(biāo)一般可具體分為可用貨幣計量的審計成果和不可用貨幣計量的成果，前者主要有審計查出問題金額、為國家增收節(jié)支金額、人均審計成果、促進資金撥付到位金額、核減投資（結(jié)算）額、審計投入產(chǎn)出比和挽回（避免）損失金額等，后者的指標(biāo)有專項審計信息數(shù)量、審計專題報告數(shù)量、審計報告數(shù)量和專項審計調(diào)查報告、審計公告發(fā)布數(shù)量、向司法及紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)移送案件線索數(shù)量和人員培訓(xùn)次數(shù)等。在現(xiàn)實社會經(jīng)濟生活中，政府審計監(jiān)督的質(zhì)量既受自身內(nèi)部因素影響，又受社會外部因素的影響。

影響政府審計監(jiān)督質(zhì)量的內(nèi)因主要包括審計資源的保障程度、審計機關(guān)保持獨立的程度和審計機關(guān)自身內(nèi)控的執(zhí)行程度等。首先，審計機關(guān)的物質(zhì)保障主要來源于政府財政每年的預(yù)算撥款收入，其保障程度越高，越有利于開展審計工作，根據(jù)審計署2014年部門決算數(shù)據(jù)，審計署全年預(yù)算收入共14.06億元，其中財政撥款收入為 13.29億元，占到94.5%以上。其次，保持獨立性是開展審計工作的基本原則，審計機關(guān)只有獨立開展審計工作，其審計報告才能保持客觀和公正，經(jīng)受得起社會的檢驗。最后，內(nèi)部控制對保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、有效防范舞弊、預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)的效率和效果具有重要作用，審計機關(guān)對自身內(nèi)控只有做到高標(biāo)準(zhǔn)、高要求，才能實現(xiàn)審計過程嚴(yán)格依法依規(guī)，落實三級復(fù)核制，保證審計底稿的完整。

影響政府審計監(jiān)督質(zhì)量的外因主要有政府其他部門的干預(yù)和配合、法律體系的完善程度和社會對審計結(jié)果的重視程度等。政府其他部門對審計機關(guān)開展工作保持中立，不干預(yù)審計檢查，積極配合審計部門工作，不轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄會計憑證、賬簿、報表以及其他與財政收支或者財務(wù)收支有關(guān)的資料，不轉(zhuǎn)移、隱匿所持有的違反國家規(guī)定取得的資產(chǎn)，有利于提高審計監(jiān)督質(zhì)量。如果審計部門采取干預(yù)阻撓等措施，影響審計工作的正常開展，則不利于審計監(jiān)督作用的正常發(fā)揮。一個國家的審計監(jiān)督及其配套的法律體系越完善，越有利于提升審計監(jiān)督的質(zhì)量和審計中發(fā)現(xiàn)問題的落實改正。一個社會越重視審計的作用，越有利于審計監(jiān)督發(fā)揮威懾力。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，人們越來越重視審計監(jiān)督的作用，對審計監(jiān)督質(zhì)量的要求越來越高，這有利于倒逼審計機關(guān)的工作與時俱進，積極提升審計監(jiān)督質(zhì)量。

財政資金是保證國民經(jīng)濟正常運轉(zhuǎn)的“血液”，財政資金的安全關(guān)系到全體社會成員的利益，關(guān)系到國家經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展的全局。2015年，我國一般公共預(yù)算收入15.43萬億元，比上年增長7.3%，占國內(nèi)生產(chǎn)總值67.67萬億元的22. 8%以上，體量巨大。影響財政資金安全的因素有很多，如國家的財政體制、中央與地方財政分配機制、稅收結(jié)構(gòu)、國庫管理水平及預(yù)算執(zhí)行情況等。一個國家中央與地方事權(quán)和財權(quán)關(guān)系劃分越規(guī)范，稅收制度越完善，預(yù)算收支管理越透明公開，財政資金的取得和使用就越安全。站在政府審計監(jiān)督的角度看，衡量一個國家財政資金安全的指標(biāo)主要有審計發(fā)現(xiàn)問題金額、單位平均問題金額、移送案件和人員數(shù)量、發(fā)案率和單位平均發(fā)案人數(shù)、落實整改情況等。政府審計單位覆蓋面越廣，審計力度越大，發(fā)現(xiàn)的問題越少，說明國家財政資金運行越安全，管理使用制度越規(guī)范，反之，則說明國家財政管理體制存在很大漏洞，需要修復(fù)。

四、政府審計監(jiān)督質(zhì)量與財政資金安全的相關(guān)性分析

政府審計對財政資金的監(jiān)督類似于醫(yī)學(xué)手術(shù)上的“無影燈原理”，審計監(jiān)督雖然不能完全消除政府財政資金使用存在的“黑洞”、浪費和違規(guī)等“陰影”，但是卻可以減少“陰影”的黑暗程度和面積，提高財政資金安全系數(shù)。本文接下來將利用2008—2012年《中國審計年鑒》中北京市的審計數(shù)據(jù)，從問題金額、移送案件和人員數(shù)量、被批示和采用的工作報告和信息篇數(shù)、被審計單位個數(shù)以及落實整改比率等方面來分析政府審計監(jiān)督與財政資金安全之間的相關(guān)性。

（一）問題金額分析

問題金額是指國家審計人員在履職過程中發(fā)現(xiàn)被審計單位存在違反國家法律法規(guī)或財經(jīng)紀(jì)律及其他管理條例等需要上繳財政、或減少撥款、補貼、歸返原渠道的資金，主要包括違規(guī)資金、管理不規(guī)范金額和損失浪費金額三種。問題金額查處的多少，可以直接反映政府審計機關(guān)的工作力度。政府審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)被審計單位的問題金額越多，說明其工作力度越大，績效水平越高，審計監(jiān)督在維護財政資金安全上的效能也越大。下表1是根據(jù)歷年《中國審計年鑒》中北京市的審計數(shù)據(jù)，匯總整理的問題金額情況，利用此表可以分析北京市審計機關(guān)對財政資金審計監(jiān)督的工作力度。

表1 北京市2008—2012年審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)問題金額情況表

首先，分析發(fā)現(xiàn)，審計發(fā)現(xiàn)的問題金額中管理不規(guī)范金額占比最高，其次為違規(guī)金額和損失浪費金額，說明財政資金使用單位財務(wù)制度不健全、財政資金管理使用不規(guī)范是影響財政資金安全的重要因素；其次，我們將問題金額和同期財政收入相比較，看出審計發(fā)現(xiàn)的問題金額占財政收入比重波動較大，2008年僅為9%，而2010年高達80%，其余年份保持在30%上下，說明政府審計監(jiān)督對維護財政資金的安全和規(guī)范使用非常關(guān)鍵，審計監(jiān)督能減少國家資金損失浪費，維護國家財政資金安全；最后，我們看出北京市審計機關(guān)在2008—2012五年間，審計發(fā)現(xiàn)的違規(guī)金額總體呈上升趨勢，一方面說明我國審計機關(guān)的工作不斷取得進步，改善了財政資金的使用效率，為國家挽回了不小的損失；另一方面也說明我國財政資金在利用中仍然存在很多不規(guī)范的問題，部分單位在違規(guī)獲取財政資金上仍然存在僥幸心理，需要審計機關(guān)加大工作力度，依法擔(dān)負(fù)起監(jiān)督財政資金安全的重任。

（二）移送案件和人員數(shù)量分析

移送案件數(shù)量是指被審計單位的財務(wù)收支活動違反國家規(guī)定或有關(guān)法律，審計機關(guān)依法向紀(jì)檢監(jiān)察部門或司法機關(guān)移送處理的案件數(shù)量，主要包括移送司法機關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察部門和有關(guān)管理部門的案件數(shù)量。我國審計機關(guān)擁有的權(quán)利主要是行政監(jiān)督權(quán)，在審計項目完結(jié)時，將發(fā)現(xiàn)的不屬于審計機關(guān)法定職責(zé)范圍和權(quán)限內(nèi)處理的問題要移送有關(guān)部門進行處理。移送人員數(shù)量是指審計機關(guān)依法向紀(jì)檢監(jiān)察部門或司法機關(guān)等部門移送處理的案件所涉及的直接責(zé)任人，主要包括移送司法機關(guān)、移送紀(jì)檢監(jiān)察部門、有關(guān)管理部門人員數(shù)量。移送案件和移送人員數(shù)量兩個指標(biāo)同維護國家財政資金安全是密切聯(lián)系在一起的。移送的案件和人員數(shù)量越多、級別越高，說明審計機關(guān)的政府審計監(jiān)督效果越好、社會震懾作用越強，不僅能教育廣大財政資金使用單位和人員，而且能減少違規(guī)使用財政資金案件的發(fā)生。表2是根據(jù)2008—2012年《中國審計年鑒》中北京市審計數(shù)據(jù)，匯總整理的移送案件和人員情況，利用此表可以分析北京市政府審計機關(guān)的財政資金監(jiān)督效果。

表2 北京市2008—2012年審計機關(guān)移送案件和人員情況表

從表2數(shù)據(jù)的變化趨勢，我們可以看出，過去2008—2012年五年審計機關(guān)移送案件和人員數(shù)量呈平穩(wěn)上升趨勢，但是移送人員數(shù)量要比移送案件數(shù)量波動大，2009年移送人員數(shù)量為零，而移送人員數(shù)量最高為2011年的129人，相比之下，移送案件數(shù)量最多的年份為15件，最少的年份也有4件。移送案件數(shù)量和人員的緩慢增加，說明政府審計機關(guān)在實際工作中針對財政資金違規(guī)使用的新線索和新情況不斷積累經(jīng)驗和方法，完善審計監(jiān)督程序和方式，加強審計隊伍人才培訓(xùn)和建設(shè)，學(xué)習(xí)曲線效應(yīng)①慢慢顯現(xiàn)。結(jié)合表1和表2數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)移送案件和人員數(shù)量與財政資金安全之間存在著密切的關(guān)系，移送案件和人員數(shù)量越多，政府的財政資金安全越能得到有效保障，我國公務(wù)員群體實行特殊的人才管理體制，如果公務(wù)員因違紀(jì)受到處分或被辭退，則很難在就業(yè)市場中重新找到一份合適的滿意工作，政府審計監(jiān)督加大了公務(wù)員違法的機會成本，內(nèi)在要求公務(wù)員嚴(yán)格遵守財政資金使用相關(guān)規(guī)定。

（三）被批示和采用的工作報告和信息篇數(shù)分析

被批示和采用的工作報告和信息是指政府審計機關(guān)在審計過程中或?qū)徲嬳椖客瓿蓵r撰寫的專題報告，呈報上級機關(guān)和本級政府相關(guān)部門后，被有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、部門或單位批示、采用的信息數(shù)量，包括審計信息、審計工作報告、審計專題調(diào)查報告等。被批示和采用的工作報告和信息篇數(shù)越多，說明政府審計機關(guān)的工作越富有成效和權(quán)威性，審計監(jiān)督越被各級政府部門和單位重視。表3是根據(jù)2008—2012年《中國審計年鑒》中北京市的審計數(shù)據(jù)，匯總整理的被批示和采用的工作報告和信息篇數(shù)情況，可以利用該表分析北京市審計機關(guān)的財政資金審計監(jiān)督工作力度。

表3 2008—2012年被批示和采用的工作報告和信息篇數(shù)情況表 單位：件

通過表3數(shù)據(jù)，可以看出北京市審計機關(guān)被批示和采用的工作報告和信息篇數(shù)總體呈波動上升趨勢，平均每年被批示和采用的數(shù)量達到1380件。這一方面說明政府審計機關(guān)注重審計工作成果的總結(jié)，及時發(fā)現(xiàn)問題并上報，真正提高審計監(jiān)督的時效性；另一方面也說明政府領(lǐng)導(dǎo)對審計監(jiān)督的作用越來越重視，利用審計監(jiān)督成果來完善政府治理，及時發(fā)現(xiàn)和處理財政資金違規(guī)使用行為，最大限度地減少財政資金損失，切實保障政府資金的安全和規(guī)范使用。

（四）落實整改比率分析

落實整改比率是指已得到處理的、落實審計整改完畢的金額占政府審計實際發(fā)現(xiàn)問題金額的比率。政府審計發(fā)現(xiàn)的問題金額主要由需要上繳財政、減少財政撥款或補貼、歸返原渠道、調(diào)賬處理或自行糾正的金額構(gòu)成。已整改完畢的問題金額指相關(guān)單位或部門已落實審計處理結(jié)果中的要求上繳財政、減少財政撥款或補貼、歸返原渠道、調(diào)賬處理或自行糾正的金額。落實整改比率充分反映了政府審計監(jiān)督與財政資金安全之間的關(guān)系，是審計監(jiān)督效能最重要的衡量指標(biāo)。落實整改比率越高說明政府審計監(jiān)督效果越好，審計發(fā)現(xiàn)的問題得到及時有效的解決，國家財政資金的安全就能得到有效保障。表4是根據(jù)2008—2012年《中國審計年鑒》北京市審計數(shù)據(jù)，匯總整理審計發(fā)現(xiàn)的問題金額和已得到處理的、落實審計整改完畢的金額情況，并計算出政府審計監(jiān)督的落實整改比率，利用該表可以具體分析北京市審計機關(guān)的財政資金審計監(jiān)督工作力度及審計問題落實情況。

表4 北京市2008—2012年審計結(jié)果落實整改比率情況表單位：萬元

由表4可知，相關(guān)單位或部門落實審計結(jié)果整改比率的情況還是令人滿意的，大多數(shù)年份中，問題單位不僅糾正了財政資金使用存在的違規(guī)違紀(jì)行為，而且還超額完成相關(guān)整改任務(wù)，尤其是2012年落實整改比率超過10倍，體現(xiàn)出被審計單位對政府審計監(jiān)督的重視，政府審計監(jiān)督的權(quán)威性得到尊重和落實，國家財政資金的安全得到保障。看到成績的同時，我們也不能忽略其中的一些問題，政府審計監(jiān)督的落實整改率變動較大，說明我們的審計監(jiān)督力度還不夠大，缺乏持續(xù)性，政府審計部門要加強監(jiān)督效果跟蹤，不能止步于審計監(jiān)督報告上報上級部門階段，必要時須組織二次審計。

五、當(dāng)前政府審計制度監(jiān)督財政資金運行存在的問題

制度經(jīng)濟學(xué)理論認(rèn)為，制度決定經(jīng)濟運行的效率。結(jié)合上述關(guān)于政府審計監(jiān)督與財政資金安全的相關(guān)性統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有政府審計監(jiān)督制度對維護財政資金的合法合規(guī)使用發(fā)揮了良好的外部作用，充當(dāng)了維護財政資金安全的守護者、權(quán)力規(guī)范運行的“緊箍咒”以及反對腐敗的利劍，但同時也要清醒地認(rèn)識到，我國的財政審計監(jiān)督制度開始執(zhí)行時間較晚，目前制度體系的設(shè)計和運行并不是完美無缺的，對一些隱蔽的財政資金違法使用行為無法發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。我國現(xiàn)有的政府審計監(jiān)督制度缺陷主要有以下幾個方面。

第一，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制制約了審計監(jiān)督的獨立性和權(quán)威性。保持獨立性和權(quán)威性是政府審計工作有效開展的基礎(chǔ)，沒有獨立性，就沒有政府審計結(jié)果的權(quán)威性和公正性，就不能取得社會公眾的信任，不能有效履行代表委托人監(jiān)督代理人的職責(zé)。我國政府審計機構(gòu)實行“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”，即各級審計機關(guān)開展工作既要對上級審計機關(guān)負(fù)責(zé)，又要對本級政府負(fù)責(zé)。在這種審計環(huán)境下，地方政府既作為本級審計機關(guān)的監(jiān)督對象，又是本級政府審計部門的行政領(lǐng)導(dǎo)，為其提供必要的財力、物力、人員經(jīng)費等保障，這就使得政府審計機關(guān)在開展審計監(jiān)督工作時，尤其是對重要領(lǐng)導(dǎo)干部進行經(jīng)濟責(zé)任審計時，遇到很多的干擾因素，加大了審計機關(guān)的工作難度，制約了審計監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。這種管理體制對監(jiān)督地方財政資金使用行為非常不利，地方政府部門可以很容易通過行政施壓審計部門或更換相關(guān)審計領(lǐng)導(dǎo)，弱化審計監(jiān)督的作用，如飽受社會詬病的審計“牛皮癬”問題的長期存在。

第二，政府審計監(jiān)督法制建設(shè)滯后，審計監(jiān)督缺乏權(quán)威性。完善的法律體系是國家實現(xiàn)依法治國的制度保障。我國《審計法》雖然早在1994年就制定通過，2006年通過修改和完善，但政府審計部門在審計過程中發(fā)現(xiàn)有些問題依然無法可依，同時相比其他司法監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督等監(jiān)督方式對被監(jiān)督客體擁有的直接制裁權(quán)，政府審計監(jiān)督機關(guān)不能直接處罰被監(jiān)督對象，只能事后將有關(guān)審計結(jié)果報告反饋給相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)，不能實現(xiàn)全流程監(jiān)督，這給審計工作帶來很大的挑戰(zhàn)。政府審計監(jiān)督法制建設(shè)的滯后，為一些單位和部門人員利用漏洞違規(guī)騙取財政資金提供了機會。

第三，政府審計監(jiān)督形式和手段相對落后，監(jiān)督效率有待進一步提高。政府審計監(jiān)督必需的現(xiàn)代化設(shè)備配套程度和審計經(jīng)費的保障程度等關(guān)系到審計監(jiān)督質(zhì)量的高低和審計人員工作的積極性。先進的審計設(shè)備、完善的審計服務(wù)體系有利于發(fā)揮政府審計監(jiān)督的效能。我國審計監(jiān)督信息化建設(shè)落后于時代的需要，政府審計機關(guān)監(jiān)督多依靠傳統(tǒng)的監(jiān)督手段和方法，審計時間長，需要的工作人員多，審計監(jiān)督的效率低，覆蓋范圍小。隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的深入發(fā)展，政府財政資金違規(guī)使用手段變得更加復(fù)雜和隱蔽，傳統(tǒng)的審計監(jiān)督手段和方法發(fā)現(xiàn)新型違規(guī)問題十分困難，政府審計監(jiān)督需要借助互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)等技術(shù)發(fā)力。

第四，政府審計機關(guān)自身由誰監(jiān)督問題尚未明確界定?，F(xiàn)實經(jīng)濟生活中，監(jiān)督體系應(yīng)該是一個封閉的循環(huán)系統(tǒng)，不能有單位或部門脫離監(jiān)督系統(tǒng)?！皩徲嫏C關(guān)是監(jiān)督別人的，誰來監(jiān)督審計機關(guān)”要求我們重視審計機關(guān)自身監(jiān)督問題，審計機關(guān)及工作人員自身清正廉潔，才能依法開展審計工作，不接受被審計單位的賄賂，保證審計報告的客觀公正。我國《審計法》只是要求審計機關(guān)和審計人員辦理審計事項，應(yīng)當(dāng)客觀公正、實事求是、廉潔奉公和保守秘密，尚未具體明確政府審計機關(guān)應(yīng)被如何監(jiān)督、怎樣監(jiān)督。俗話說“打鐵還需自身硬”，政府審計機關(guān)自身的監(jiān)督問題關(guān)系到審計的公信力和權(quán)威性，解決審計機關(guān)監(jiān)督問題，防止審計部門和人員不作為和亂作為，保證審計工作健康開展。

五、完善我國政府審計財政監(jiān)督制度的思考

審計被稱為正義的捍衛(wèi)者，腐敗的終結(jié)者。實現(xiàn)國家提出的全面依法治國目標(biāo)，需要完善我國政府審計監(jiān)督制度。面對我國政府審計監(jiān)督存在的眾多復(fù)雜問題，政府審計部門要高度重視，從各個方面加強自身審計治理，建立與時代要求相適應(yīng)的審計隊伍，為維護我國財政資金安全提供有力保障。

第一，推進政府審計機關(guān)管理創(chuàng)新，改革和完善審計監(jiān)督績效管理制度，解決好“誰來監(jiān)督審計部門”的問題。推行政府審計機關(guān)績效管理制度是當(dāng)前推進政府職能轉(zhuǎn)變、提高政府執(zhí)行力和公信力的重要舉措，是轉(zhuǎn)變作風(fēng)、加強審計機關(guān)勤政廉政建設(shè)的重要措施。審計署從2010年開始每年發(fā)布績效報告，從法定職責(zé)履行、審計經(jīng)費投入、審計工作成果、接受外部檢查等方面，全面客觀評價審計工作的績效情況。這種做法審計署要堅持完善，更加詳細(xì)的披露審計工作成果和問題，還應(yīng)該在審計系統(tǒng)大力推廣，要求地方各級審計機關(guān)學(xué)習(xí)借鑒這種做法，告訴社會公眾花了多少錢，怎么花的，取得了哪些審計效果，錢花得值不值，保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

第二，完善政府審計監(jiān)督的法律法規(guī)，保障審計工作的獨立性和權(quán)威性。審計監(jiān)督作為眾多監(jiān)督方式的一種，應(yīng)該明確自身的監(jiān)督邊界，不能將發(fā)現(xiàn)和解決所有財政資金出現(xiàn)的問題都寄托在審計監(jiān)督上。完善的政府審計監(jiān)督法律制度可以保護審計工作人員的合法權(quán)益，提高審計人員的工作積極性。政府審計部門要在修改的《審計法》基礎(chǔ)上，制定詳細(xì)的審計工作條例，依法明確審計部門的權(quán)限、應(yīng)承擔(dān)的后果和法律風(fēng)險。審計部門同時要加強和其他部門的信息溝通與合作，使審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題得到快速解決，最大限度地減少國家經(jīng)濟損失。

第三，加快政府審計監(jiān)督的信息化建設(shè)，提高審計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代的發(fā)展需要。政府審計監(jiān)督手段和技術(shù)要跟得上互聯(lián)網(wǎng)時代技術(shù)的變化，可以利用網(wǎng)絡(luò)與稅務(wù)、銀行和國庫管理部門等部門合作，建立強大的大數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，提高政府審計監(jiān)督的效率。政府審計人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)關(guān)系到審計工作的順利開展和審計結(jié)果的客觀真實性，政府審計部門要建立完善的人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，編制審計指南，定期考核工作人員的工作技能，嚴(yán)格落實審計回避制度。同時國家要保障審計機關(guān)經(jīng)費來源的穩(wěn)定，完善政府審計機關(guān)的預(yù)算編制和考核，提高審計人員的投入產(chǎn)出比，為推動完善國家治理做出更大貢獻。

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院）

注釋：

①學(xué)習(xí)曲線即 “在一定時間內(nèi)獲得的技能或知識的速率”，又稱練習(xí)曲線（practice curves）。它源于“二戰(zhàn)”時期的飛機工業(yè)，當(dāng)產(chǎn)量上升時，生產(chǎn)每架飛機的勞動時間會極大地下降。隨后的研究表明，在許多行業(yè)中都存在這種現(xiàn)象。學(xué)習(xí)曲線體現(xiàn)了“熟能生巧”。

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