PPP模式下的地方政府債務(wù)風險適度化解

孫雯芊，潘理權(quán)

（安徽行政學院，安徽 合肥 230059）

PPP模式下的地方政府債務(wù)風險適度化解

孫雯芊，潘理權(quán)

（安徽行政學院，安徽 合肥 230059）

自1994年我國實行分稅制改革以來，地方政府債務(wù)問題迅速擴張，尤其是2008年美國的金融危機以后，為配合中央政府積極的財政政策，地方政府大規(guī)模舉債刺激地方經(jīng)濟發(fā)展，債務(wù)風險進一步加大。PPP模式以其特有的優(yōu)勢對適度化解地方政府債務(wù)風險帶來積極的影響，但也應(yīng)看到背后需要我們關(guān)注的問題。進一步完善PPP模式，提高地方政府的債務(wù)風險化解能力，不僅是保障地方財政安全、提升政府信用水平的重要舉措，也為促進地方經(jīng)濟的穩(wěn)定增長提供了新思路。

PPP模式；地方政府債務(wù)；債務(wù)風險化解

政府性債務(wù)危機在世界各國普遍存在，尤其是2008年受美國金融危機的影響，世界經(jīng)濟發(fā)展受到?jīng)_擊。為復蘇經(jīng)濟，各國采取了一系列刺激手段，包括發(fā)行政府性債券大規(guī)模舉債。但受經(jīng)濟波動周期性、相關(guān)性以及政府償債能力等的影響，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，都或多或少面臨因為償債能力不足導致地方債務(wù)風險加大的困境。地方債務(wù)風險的進一步擴大，對政府信譽、政府形象甚至國家的財政安全都是十分不利的。PPP模式作為一種創(chuàng)新型適度化解政府性債務(wù)風險的模式，因其公私合作、風險共擔、收益共享的特點，日益受到各國的青睞。

一、PPP模式的含義與優(yōu)勢

關(guān)于PPP模式的含義，國外比較具有代表性的觀點一是來自世界銀行2012年2月發(fā)布的《公私合作參考指南》，這其中將公私合作定義為：公私合作是指為提供公共物品以及服務(wù)，在私人部門與政府機構(gòu)之間建立的長期合同關(guān)系，在這一關(guān)系之中，私人部門要承擔顯著的風險并負有管理責任［1］。二是來自美國PPP國家委員會，認為PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進行設(shè)計、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求［2］。

國內(nèi)對于PPP模式的探討起步比較晚，但是研究較為系統(tǒng)、全面。閆勝利（2014）認為，PPP模式是指以有效提供公共物品與服務(wù)為初始目的，以減輕政府債務(wù)負擔為動機，在私營部門與政府部門之間建立的利益共享、風險共擔、共同管理的長期契約關(guān)系［3］。黃旻雁（2014）認為，PPP是指政府與私人部門組成特殊目的的SPV公司，引入社會資本，合作開發(fā)，共擔風險，全程合作，期滿后移交給政府的公共服務(wù)開發(fā)運營方式［4］。張雷（2015）認為，PPP是政府部門與私人部門合作提供公共物品的方式,在私人部門獲得利益的同時,實現(xiàn)政府部門的職能［5］。

綜上，可將PPP模式定義為：公共部門依托公共屬性，將一部分提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能以外包的方式轉(zhuǎn)交給私人部門，私人部門依托其市場化屬性，在獲得收益的同時有效供給公共產(chǎn)品與服務(wù)，實現(xiàn)公共部門與私人部門之間相互合作、風險共擔、收益共享的利益一體化模式。

從PPP模式的含義可以看出，PPP模式的優(yōu)勢，對于公共部門而言，一方面可以化解政府在提供公共產(chǎn)品與服務(wù)方面因為資金不足而引發(fā)的債務(wù)風險，將資金的籌集方式多元化。在未引入PPP之前，公共部門通過大規(guī)模舉債籌集資金進行項目建設(shè)，而很多的公共產(chǎn)品與服務(wù)建設(shè)項目工期長、所需資金體量大、后期回報收益緩慢、治理模式單一、效率不高。這些弊端容易引發(fā)政府債務(wù)風險，影響政府信譽和形象。引入社會資本的參與，可以實現(xiàn)風險的分擔，有效適度化解地方的債務(wù)風險。另一方面，對于公共組織而言，通過PPP，也可以引進市場上先進的生產(chǎn)技術(shù)、管理經(jīng)驗，提升公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給效率。過去公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給完全由公共組織提供，因為缺乏競爭與監(jiān)督，供給效率低下、質(zhì)量水平不高，甚至容易誘發(fā)公共組織的權(quán)力尋租，滋生腐敗。引入PPP模式后，通過市場競爭，有資質(zhì)、有能力的私人部門脫穎而出，他們將自身先進的市場化優(yōu)勢帶入公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給中，對公共部門自身職能的改進有引導與示范作用。

PPP模式，對于私人部門而言，其優(yōu)勢在于，可以更好地參與城鎮(zhèn)化的進程，參與國家的治理。通過PPP，私人部門更進一步提升了社會影響，擴大了自身的品牌知名度，這種公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供也是激發(fā)私人部門社會價值的良好方式。通過PPP，私人部門與公共部門在某些領(lǐng)域的聯(lián)系進一步加深，有渠道、有方式表達自身對于國家治理的意見和建議，也更有機會表達自身的合理訴求。通過這種聯(lián)系的加深，也使得私人部門更進一步領(lǐng)悟公共部門相關(guān)政策規(guī)劃的意圖，將自身發(fā)展與國家發(fā)展緊密聯(lián)系，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

二、地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

全國范圍的地方政府性債務(wù)審計可追溯到2013年12月30日，國家審計署公布的《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》。截至2013年6月，地方政府負有償還責任的債務(wù)為108 859.17億元，負有擔保責任的債務(wù)26 655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務(wù)43 393.72億元。從政府層級看，省級、市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任的債務(wù)分別為17 780.84億元、48 434.61億元、39 573.60億元和3 070.12億元［6］（見下表）。

2013年6月底地方各級政府性債務(wù)規(guī)模 億元

最新的地方政府性債務(wù)審計情況來源于國務(wù)院關(guān)于2015年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。國家審計署在2015年度重點審計了11個省本級、10個市本級和21個縣。從審計情況來看，部分地方發(fā)債融資未有效使用，有些地區(qū)仍違規(guī)或者變相舉債。

從2016年已經(jīng)公布本地區(qū)上半年統(tǒng)計數(shù)據(jù)的地方看，單就地方政府發(fā)債規(guī)模，截至2016年7月27日已經(jīng)達到了3.77萬億元，而2015年全年地方政府的債券發(fā)行規(guī)模是3.8萬億元。僅半年時間地方政府債券發(fā)行規(guī)模就接近去年全年水平。分地區(qū)來看，江蘇、山東、浙江、廣東、四川、湖北等地發(fā)行量均在1 800億元以上，發(fā)行量最大的江蘇，這一數(shù)字達到了2 416.6億元。已有16個省份的地方政府發(fā)債規(guī)模超過去年全年。相較于2015年全年的發(fā)債量，2016年上半年，廣東、湖北、山東、河北、天津的發(fā)債量分別增長了481億元、323億元、323億元、260億元和243億元。

由此可見，目前我國地方政府債務(wù)存在的問題主要集中在，舉債規(guī)模過大，增長過快；省、市、縣、鄉(xiāng)多頭舉債，債務(wù)主體不明；融資未得到有效使用，資源進一步浪費；不合理、不合規(guī)操作仍然比較普遍。這些問題帶來的直接后果就是，進一步加大了地方政府債務(wù)風險，影響政府信譽，嚴重甚至會影響地方政府經(jīng)濟安全。

三、PPP模式對適度化解地方政府債務(wù)的影響

PPP作為一種公私合作、利益共享、風險共擔的伙伴關(guān)系模式，對于適度化解地方政府性債務(wù)危機具有積極的影響，并日益為世界上大多數(shù)國家所接受和鼓勵。當然也要看到，在應(yīng)用PPP模式時還存在一些問題，值得我們關(guān)注。

（一）積極影響

1.進一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理

在唯GDP論的錯誤政績考核觀引導下，地方政府往往只注重眼前利益和地區(qū)利益，不惜大規(guī)模舉債發(fā)展地方經(jīng)濟，卻未考慮其償債能力是否與舉債規(guī)模相匹配。這種不顧長遠、不顧全局的觀點，使得我國地方政府債務(wù)風險進一步加大。

PPP模式的推出，在公共產(chǎn)品和服務(wù)項目開始初期就明確了公共部門與私人部門之間的權(quán)責關(guān)系，界定各自的出資規(guī)模。作為對市場反應(yīng)最為敏感的私人部門，追求利益最大化的目標促使其在項目立項階段就計算清楚了成本、投資、收益相互之間的關(guān)系。作為社會資本進駐公共產(chǎn)品和服務(wù)項目，考慮到預期收益，會提高投資效率、改進項目管理水平。而作為融資主體的公共部門，在財政擔保有限介入、財政信用有限依托的背景下，受制于與之合作的私人部門社會資本的利益訴求，會進一步規(guī)范自身的債務(wù)管理水平，這既是其主動適應(yīng)PPP模式的需要，更是一種PPP模式下的倒逼與約束。

2.進一步減輕地方政府償債壓力

公共項目大多具有初期投資成本高、項目建設(shè)周期長、項目收益慢等特點，這使得如果僅僅依靠地方政府融資，必然造成地方政府大規(guī)模舉債，以新債還舊賬的循環(huán)往復中。一旦某一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就可能產(chǎn)生多米諾骨牌效應(yīng)，影響地方政府債務(wù)償還能力，嚴重甚至導致地方政府債務(wù)危機。

以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例?，F(xiàn)在我國的地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，PPP模式的運用主要是三種類型［7］，一種是已建成的基礎(chǔ)設(shè)施，政府通過特許經(jīng)營權(quán)證使得社會資本以租賃、合同承包的形式享有已建成基礎(chǔ)設(shè)施的收益，并承擔后期的維護、改造等工作。而租賃、合同承包的費用即可以作為在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段政府債務(wù)的償還。另外兩種是需要改擴建的基礎(chǔ)設(shè)施和新建的基礎(chǔ)設(shè)施。通過PPP，雙方商定項目建成后的收益，政府就能夠?qū)⑷谫Y成本轉(zhuǎn)讓給私人部門，私人部門也愿意主動承擔政府的融資成本，有效避免政府債務(wù)的發(fā)生。

PPP模式引入社會資本，投資者不再是單一的政府，不論是公共部門與私人部門合資組建的特殊目的公司（SPV）還是社會資本單獨出資，都規(guī)避了政府部門作為單一償債主體的責任，這種風險的分擔進一步減輕了地方政府的償債壓力。

（二）存在問題

PPP模式是公共部門與私人部門合作的模式，在這一模式中，公共部門依然是負有一定的責任，需要履行一定的義務(wù)。PPP模式提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)通常是大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，這些項目建設(shè)周期長、收益緩慢，因此這些項目的風險性是存在的，由于市場環(huán)境、利率，甚至國家政策的影響，這些項目的風險承擔責任，公共部門遠大于私人部門。換言之，如果這些公共項目還未建成或是還未收回成本，私人部門就破產(chǎn)倒閉了，那么項目的風險仍然是完全由政府負擔的［8］。因此在PPP模式中，公共部門的財政風險問題是我們需要關(guān)注的第一個問題。

第二個值得關(guān)注的問題就是，如果PPP項目是以一定時期特許經(jīng)營權(quán)的形式讓渡給私人部門，也就意味著私人部門擁有了一定時期對于該項目的壟斷特權(quán)。信息的不對稱、監(jiān)管上的缺位，甚至貪腐的存在都可能導致私人部門在這一項目上獲取大量的壟斷利益，而壟斷利益的來源依然是社會、公眾。從這一角度上說，這種PPP模式，違背了公共產(chǎn)品與服務(wù)的公共屬性，違背了市場競爭的原則，更主要的是違背了社會的公平正義，與我國的國家發(fā)展理念相背離。

四、進一步完善PPP模式，提高政府債務(wù)風險化解能力

PPP模式對于我國政府債務(wù)適度化解的積極影響以及需要關(guān)注的問題提示我們，進一步完善PPP模式、用好用活PPP模式，最終提高政府債務(wù)風險的化解能力，是十分必要也是迫在眉睫的任務(wù)。

（一）更新觀念，提升政府管理水平

PPP模式盡管其出發(fā)點在于適度減輕地方政府債務(wù)壓力，通過多渠道融資分擔風險，但是我們應(yīng)該看到，PPP模式更是一種地方政府管理手段，是實現(xiàn)地方經(jīng)濟平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展的重要方式。因此地方政府應(yīng)該更新觀念，以一種更加平和、公正的態(tài)度對待與之合作的私人部門，同時提升自己的管理水平，為PPP項目的運行提供職能上的便利。

（二）完善法律法規(guī)，切實維護各方權(quán)利

由于PPP模式在我國的起步較晚，目前對于PPP模式的約束仍然集中在政府的相關(guān)文件［9］，缺乏地方性甚至全國性法律法規(guī)的強制約束。這種約束制度上的不完備、不健全，使得許多PPP項目在權(quán)、責、利上界定不清，各方推諉扯皮甚至留下爛尾工程，最終損害的還是政府的公信力與形象。因此應(yīng)該完善對于PPP模式各方權(quán)利主體責任義務(wù)關(guān)系界定的法律法規(guī)，這一方面可以增加社會資本參與PPP項目的熱情，另一方面也從法律層面保障地方政府的債務(wù)可控。

（三）增加財政補貼，強化政府主體責任

PPP模式中運作的項目往往是關(guān)系國計民生、關(guān)聯(lián)公眾生活的帶有福利性、公共性的項目。這些項目的運作在體現(xiàn)收益性的同時更加注重的是社會福祉。而社會資本更加關(guān)注的是收益，因此社會福祉的體現(xiàn)與維護重任主要落在公共部門身上。公共部門可以通過適當增加對于PPP項目的財政補貼，一方面可以強化自身在此項目上的主動權(quán)與話語權(quán)，另一方面也使得公共部門有更多的資本去引導PPP項目更好地滿足公共需要、更好體現(xiàn)公共利益、更好造福公共主體。

（四）轉(zhuǎn)變政府角色，規(guī)范程序?qū)徟贫?/p>

PPP模式作為一種公私合作模式，改變了過去傳統(tǒng)模式下政府作為公共產(chǎn)品和服務(wù)提供方的主導角色，變成了公共部門與私人部門合作，共同監(jiān)督PPP項目運作的伙伴關(guān)系模式。因此政府應(yīng)該適應(yīng)并主動轉(zhuǎn)變角色，改變過去一言堂的風格，積極主動傾聽與之合作私人部門更加市場化的意見和建議，同時在相關(guān)項目程序?qū)徟贫壬辖o予規(guī)范化、程序化對待。這樣才能獲得PPP項目各方參與主體的信賴，讓PPP項目的運作更加規(guī)范化、科學化、均衡化。

（五）設(shè)置專門機構(gòu)，培養(yǎng)專業(yè)人才隊伍

PPP項目從推廣到運作再到后期的維護保障，是一項長期的工程，單靠政府某一職能部門非系統(tǒng)性的運作，難度較大。因此有必要設(shè)立專門的機構(gòu)，去從事PPP項目的運作，保障PPP項目的合理、合規(guī)、合法、科學、有效運行。同時PPP項目的運作涉及法律、金融、財務(wù)、管理等各個方面，是一個理論與實踐相互結(jié)合的過程，因此有必要培養(yǎng)專業(yè)的復合型人才隊伍［10］。專門機構(gòu)配之專業(yè)人才隊伍，一方面可以增強各方投資者的信心，以機構(gòu)、人才保障項目高效完成，另一方面也可以增強地方實施PPP項目的吸引力，更多引入優(yōu)質(zhì)的社會資本共同參與，提高項目運作的支持力度，這也是更好化解地方政府債務(wù)風險的有力舉措。

［1］世界銀行.公私合作參考指南［Z］.2012.

［2］賈康，孫潔.公私伙伴關(guān)系（PPP）的概念、起源、特征和功能［J］.財政研究，2009（10）：2-4．

［3］閆勝利.PPP模式：地方政府債務(wù)治理新選擇［J］.經(jīng)濟論壇，2014（7）：127-132.

［4］黃旻雁.PPP模式：探索適度化解地方政府債務(wù)的新路徑［J］.經(jīng)濟研究導刊，2014（35）：201-203.

［5］張雷.PPP模式的風險分析研究［D］.北京：財政部財政科學研究所，2015.

［6］中華人民共和國審計署第32號公告.全國政府性債務(wù)審計結(jié)果［EB/OL］.（2013-12-30）［2016-07-12］.http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/ 3432077.html．

［7］張勇.PPP模式與地方政府債務(wù)治理［J］.財經(jīng)市場，2015（12）：136-138.

［8］樊軼俠.運用PPP治理地方政府債務(wù)需注意的問題［J］.中國發(fā)展觀察，2016（5）：20-21.

［9］劉梅.PPP模式與地方政府債務(wù)治理［J］.西南民族大學學報：社會科學版，2015（12）：142-146.

［10］周正祥.新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問題及對策［J］.中國軟科學，2015（9）：82-95.

Local Government Debt Risk Moderate Resolution Under PPP Mode

SUN Wen-qian，PAN Li-quan
（Anhui Administration Institute，Hefei 230059，China）

Since China adopted the reform of the tax system in 1994，the local government debt issue has rapidly expanded.Especially after the 2008 US financial crisis，in line with the central government's positive fiscal policy，the local government stimulates local economic development and large-scale borrowing，the debt risk has further increased.PPP model for its unique advantages has a positive impact on the moderate resolution of local government debt risk，but some problems should be our concern as well.Further improving the PPP model and enhancing the local government’s ability to resolve the debt risk not only protect the local financial security and enhance the level of government credit，but also promote the steady growth of the local economy.

PPP mode；local government debt；debt risk resolution

F812.7

A

1674-8638（2016）06-0047-04

［責任編輯：胡亭亭］

2016-07-28

國家社科基金項目“新型城鎮(zhèn)化進程中縣級政府債務(wù)風險防控研究”（14BJL074）

孫雯芊（1989-），女，安徽合肥人。公共管理碩士，研究方向：政治經(jīng)濟；潘理權(quán)（1968-），男，湖北鐘祥人。教授，博士，研究方向：財政與金融。

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.06.008