對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中“查封、扣押”與“先行登記保存”的探討

周靈芝，李金玲，藍 響，劉洪明

（1. 山東省煙臺開發(fā)區(qū)農(nóng)業(yè)與海洋漁業(yè)局，山東煙臺 264006；2. 山東省煙臺市芝罘區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所，山東煙臺 264000；3. 山東省煙臺市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，山東煙臺 264000）

對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中“查封、扣押”與“先行登記保存”的探討

周靈芝1，李金玲2，藍 響1，劉洪明3

（1. 山東省煙臺開發(fā)區(qū)農(nóng)業(yè)與海洋漁業(yè)局，山東煙臺 264006；2. 山東省煙臺市芝罘區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所，山東煙臺 264000；3. 山東省煙臺市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，山東煙臺 264000）

在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法實踐中，“查封、扣押”和“先行登記保存”這兩項措施的混淆使用現(xiàn)象時有發(fā)生。本文詳述了“查封、扣押”與“先行登記保存”的概念、區(qū)別、實施程序，深入解析了這兩種措施的實際應(yīng)用問題，以期為動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法提供借鑒。

動物衛(wèi)生；查封；扣押；先行登記保存

“查封、扣押”和“先行登記保存”是行政執(zhí)法中的強制手段，正確行使這種職權(quán)，為公正執(zhí)法、順利執(zhí)法、提高辦案準確性、及時懲處違法行為提供了必要的法律保障。但實踐中，執(zhí)法人員往往對這兩種措施存在概念不清、應(yīng)用不當(dāng)?shù)葐栴}，本文就“查封、扣押”與“先行登記保存”在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中如何應(yīng)用進行解析，旨在為動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員提供參考。

1 概念比較

“查封、扣押”是行政強制措施，即行政機關(guān)為了預(yù)防、制止或控制社會危害行為的發(fā)生，依法對有關(guān)對象的財產(chǎn)加以暫時性限制，使其保持一定狀態(tài)。

“先行登記保存”是在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，行政機關(guān)對該證據(jù)進行登記，并保存于一定地點，任何人不得予以銷毀或者轉(zhuǎn)移的一種重要的證據(jù)保全措施。采取先行登記保存措施，一般情況下行政管理機關(guān)應(yīng)當(dāng)采用就地保存的方式，只有對特殊物品或就地保存有困難的，才可以指定他人或有保管條件的場所進行保管，以避免保存不當(dāng)而導(dǎo)致所保存物品喪失證據(jù)作用。

2 區(qū)別

2.1 性質(zhì)不同

“查封、扣押”是行政強制措施的一種，是行政機關(guān)依法對有關(guān)對象的財產(chǎn)加以暫時性限制，是獨立的具體行政行為。

“先行登記保存”是行政機關(guān)在行政處罰過程中的一種證據(jù)保全手段，它僅是具體行政行為中調(diào)查取證的一個環(huán)節(jié)。

2.2 法律依據(jù)和后果不同

“查封、扣押”的法律依據(jù)是《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《動物防疫法》）第五十九條第一款第二項：“動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)，可以采取對染疫或者疑似染疫的動物、動物產(chǎn)品及相關(guān)物品進行隔離、查封、扣押和處理措施，有關(guān)單位和個人不得拒絕或者阻礙。”查封、扣押是一個獨立的具體行政行為，《行政處罰決定書》和《實施行政強制措施通知書》一經(jīng)簽收即發(fā)生法律效力，行政相對人均可據(jù)此直接提起行政訴訟或者申請行政復(fù)議、國家賠償?shù)取?/p>

“先行登記保存”的法律依據(jù)是《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第三十七條第二款：“行政機關(guān)在收集證據(jù)時，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者事后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關(guān)負責(zé)人批準，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時作出處理決定，在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)”。先行登記保存只是具體行政行為的一個取證環(huán)節(jié)，不是獨立的具體行政行為，行政相對人不能據(jù)此直接提起行政訴訟或者申請行政復(fù)議等。

2.3 實施的條件不同

“查封、扣押”的實施條件是必須在有證據(jù)證明當(dāng)事人的違法行為涉嫌違反相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的情況下才能實施；具體到動物衛(wèi)生行政執(zhí)法中，主要適用于“染疫或者疑似染疫的動物及動物產(chǎn)品”采取的行政強制措施。

“先行登記保存”的實施條件是只要在相關(guān)證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下都可以實施，具有強制性。

2.4 時限不同

“查封、扣押”的期限為三十日，情況復(fù)雜的，經(jīng)行政機關(guān)負責(zé)人批準，可以再延長三十日。對物品需要進行檢測、檢驗、檢疫或者技術(shù)鑒定的，查封、扣押的期間不包括檢測、檢驗、檢疫或者技術(shù)鑒定的期間。檢測、檢驗、檢疫或者技術(shù)鑒定的期間應(yīng)當(dāng)明確，并書面告知當(dāng)事人。

“先行登記保存”則是一種取證行為，不屬于行政措施，故七天內(nèi)應(yīng)當(dāng)作出處理決定，對不符合立案條件的，應(yīng)立即解除。

3 實施程序

3.1 查封、扣押程序

根據(jù)《行政強制法》第二十四條第一款，行政機關(guān)決定實施查封、扣押的，應(yīng)當(dāng)履行本法第十八條規(guī)定的程序。《行政強制法》第十八條規(guī)定，行政機關(guān)實施行政強制措施應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定：“（一）實施前須向行政機關(guān)負責(zé)人報告并經(jīng)批準；（二）由兩名以上行政執(zhí)法人員實施；（三）出示執(zhí)法身份證件；（四）通知當(dāng)事人到場；（五）當(dāng)場告知當(dāng)事人采取行政強制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟途徑；（六）聽取當(dāng)事人的陳述和申辯；（七）制作現(xiàn)場筆錄；（八）現(xiàn)場筆錄由當(dāng)事人和行政執(zhí)法人員簽名或者蓋章，當(dāng)事人拒絕的，在筆錄中予以注明；（九）當(dāng)事人不到場的，邀請見證人到場，由見證人和行政執(zhí)法人員在現(xiàn)場筆錄上簽名或者蓋章；（十）法律、法規(guī)規(guī)定的其他程序?！?/p>

3.2 先行登記保存程序

第一，必須是在特殊、緊急情況下，具備證據(jù)可能滅失或日后將難以取得的前提條件，才可以進行“先行登記保存”；第二，需經(jīng)行政執(zhí)法機關(guān)負責(zé)人的批準，未經(jīng)批準不得隨意采取“先行登記保存”措施。這種“批準”，可以是“一案一批”，也可以是“事先授權(quán)”，即在明確具體標準的情況下，授予行政執(zhí)法人員根據(jù)具體情況處置的權(quán)力，行政執(zhí)法人員采取“先行登記保存”后，應(yīng)及時向行政機關(guān)負責(zé)人匯報，以取得“追認”；第三，先行登記保存物品的“登記”。這是對證據(jù)采取保全措施必不可少的重要環(huán)節(jié)。行政機關(guān)在現(xiàn)場提取證據(jù)后，應(yīng)當(dāng)制作登記保存物品的清單，將證據(jù)的名稱、規(guī)格（形狀）、數(shù)量、包裝、提取的位置等作出詳細記錄，并當(dāng)場交由行政管理相對人核對無誤后簽字、蓋章，有利于保護行政管理相對人的合法權(quán)益，有效保障行政機關(guān)順利執(zhí)法、維護行政機關(guān)的聲譽；第四，先行登記保存物品的“保存”。行政機關(guān)對登記保存的證據(jù)，可以指定行政管理相對人就地進行保存。保存期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員負保管義務(wù)，不得銷毀、轉(zhuǎn)移證據(jù)。因當(dāng)事人或有關(guān)人員的過錯造成證據(jù)滅失的，當(dāng)事人或有關(guān)人員應(yīng)負法律責(zé)任。對于可能妨害公共秩序、公共安全或可能被轉(zhuǎn)移、銷毀等就地保存有困難的，行政執(zhí)法機關(guān)也可以采取異地保存的方法，即由行政機關(guān)指定他人或有保管條件的場所進行保管；第五，對登記保存的證據(jù)作出處理決定，主要包括：對需要進行技術(shù)檢驗或者鑒定的，應(yīng)決定送檢驗、鑒定部門進行科學(xué)鑒別或判斷；對依法應(yīng)予沒收的財物，應(yīng)決定予以沒收；對依法應(yīng)移送其他有關(guān)部門處理的，應(yīng)決定移送；對依照法律規(guī)定應(yīng)予查封、扣押的，或經(jīng)初步檢驗、鑒定，尚未能做出最后結(jié)論，需進一步檢驗、鑒定的，應(yīng)決定予以查封或扣押；對依法不需要沒收的，應(yīng)決定解除“先行登記保存”。行政執(zhí)法機關(guān)作出上述決定，應(yīng)及時送達當(dāng)事人。

4 兩種措施在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法應(yīng)用中的問題

4.1 “查封、扣押”與“沒收”的區(qū)別

“沒收”是指在行政相對人在違法行為的前提下，有處罰權(quán)的行政主體依法將其違法所得和非法財物收歸國有的處罰形式。而“查封、扣押”是依法對有關(guān)對象的財產(chǎn)加以暫時性的限制。辦案機構(gòu)對涉案財物采取查封、扣押措施后，當(dāng)事人在一定期限內(nèi)喪失了對該財物占有、使用和處分的權(quán)利，同時也不再具有保管的條件和責(zé)任。對辦案機構(gòu)而言，除了因為查辦案件的需要對查封、扣押的財物作必要的處置外，還同時負有妥善保管的義務(wù)，對因保管不善造成的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。

4.2 證據(jù)先行登記保存是實行異地保存還是就地保存

筆者認為，在不損害當(dāng)事人的合法權(quán)益的前提下，如果能夠提高執(zhí)法效率、降低執(zhí)法成本，可以實行異地保存。第一，《行政處罰法》并沒有禁止異地保存；第二，就地保存難度較大，執(zhí)法成本較高。尤其是動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法，時常要對動物或動物產(chǎn)品進行登記保存，而就地保存往往達不到保存條件，容易造成動物死亡或動物產(chǎn)品腐敗，異地保存反而能更好地保護證據(jù)材料，達到登記保存應(yīng)有的目的。

4.3 證據(jù)先行登記保存的期限超過7日如何處理

在實踐中，執(zhí)法人員對活動物進行了異地登記保存后，部分管理相對人在7日內(nèi)不到指定機關(guān)接受處理，而是通過投訴、上訪等方式給執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員施加壓力。在這種情況下，筆者建議可采取在進行證據(jù)先行登記保存的同時，及時查清登記物品屬性，依法作出沒收、退還、變更強制措施等決定，如果在規(guī)定時間內(nèi)，不能準確判定物品屬性，可與法院取得聯(lián)系，若當(dāng)事人不及時到指定地點接受調(diào)查處理時，可移交法院實行證據(jù)保全。

（責(zé)任編輯：白雅娟）

Discussion on the“Sealing-up，Distrainment”and“Advanced Registration and Preservation of Evidence”during Animal Health Supervision and Law Enforcement

Zhou Lingzhi1，Li Jinling2，Lan Xiang1，Liu Hongming3
（1. Bureau of Agriculture and Marine Fisheries of Yantai Development Zone，Yantai，Shandong 264006；2. Zhifu Animal Health Supervision Institution，Yantai，Shandong 264000；3. Yantai Animal Health Supervision Institution，Yantai，Shandong 264000）

During the practice of animal health supervision and law enforcement，phenomena of confusing the two measures of“sealing up，distrainment”and“advanced registration and preservation of evidence”occurred occasionally. In this article，the concepts，distinctions and implementation procedures of the two measures were introduced in detail. Also，the problems in practical application were analyzed deeply，hoping to provide reference for animal health supervision and law enforcement.

animal health，sealing-up，distrainment，advanced registration and preservation of evidence

S851.34

：A

：1005-944X（2017）05-0070-03

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.05.019

劉洪明