對設(shè)區(qū)市立法建議征集的思考

摘 要 在設(shè)區(qū)的市獲得立法權(quán)之后，在征集立法建議過程中暴露出了兩個問題。一個是立法建議征集有形式化的傾向，另一個是沒有相應(yīng)的完善的制度保障。因而，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立完善的立法建議征集處理程序以保證立法的民主性，同時注重對既有制度的借鑒和運用。

關(guān)鍵詞 設(shè)區(qū)市 程序建設(shè) 民主立法

作者簡介：趙飛虎，河南博同律師事務(wù)所，四級律師，研究方向：立法理論。

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.072

一、設(shè)區(qū)市立法建議征詢現(xiàn)狀及問題

新修訂的《立法法》規(guī)定各個設(shè)區(qū)的市在環(huán)境保護(hù)、歷史遺跡保護(hù)和城市管理三個方面獲得立法權(quán)。本文旨在通過對各個市立法建議征詢現(xiàn)狀進(jìn)行查閱和分析，以期找出問題并提出自己的建議。

通過查詢一些設(shè)區(qū)的市的立法建議情況，我們可以發(fā)現(xiàn)以下一些特點：

第一，在獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市已經(jīng)進(jìn)行的立法中，絕大部分都通過網(wǎng)上公開征集立法建議。同時在省級立法條例和設(shè)區(qū)的市新制定的立法條例中，大部分都有相關(guān)要求征集立法建議的條款。

第二，立法建議征詢時間比較短，有許多立法建議征詢時間往往只有十幾天。

第三，在征集意見的對象上，以向社會公開征集為主，有少數(shù)的針對機(jī)關(guān)單位各團(tuán)體為征集對象的。

第四，從一些網(wǎng)站立法建議征詢條目的點擊率上看，其點擊率較少，有些有些甚至只有幾次的點擊。同時少數(shù)的市公開的征詢到的立法建議的數(shù)量上來看，征集到的立法建議較少往往只有十幾條幾十條。

第五，對征集到的立法建議的處理公布的極少。在征詢立法建議的條目之外，很難再找到關(guān)于立法建議的處理的相關(guān)信息。同時以什么標(biāo)準(zhǔn)，通過什么形式（召開專家研討會討論，對立法建議人的征詢等）對建議進(jìn)行怎么樣的處理并無相關(guān)的程序予以詳細(xì)說明，且處理方式并未公開。

由上，可以看出，征詢立法建議的做法在形式上具有普遍性，且通過相關(guān)的立法條例等確定下來。這說明立法已經(jīng)具有這種公開性思維，希望建立一種公眾的參與與表達(dá)渠道，從而有利于實現(xiàn)立法的民主性以及當(dāng)?shù)孛癖妼α⒎ǖ臋?quán)威的認(rèn)同感。但是應(yīng)當(dāng)看出這僅僅是開了一個頭，期間具體的操作方式還是有很大的問題的。首先就是對立法建議的征集有形式化的取向。民眾對立法草案的理解思考以及提出相關(guān)建議的時間較短，很難在短時間內(nèi)最大限度的征詢到最全面的立法建議。同時征集意見的條目的點擊率低，從少有幾個市公開的征集到意見的條數(shù)上看，征集到的意見也較少。這種形式化的趨勢一方面反映出政府不夠重視，未將時間延長化，另一方面則反映了政府立法權(quán)僅限于三個方面的情況立法權(quán)限較窄。同時在立法初期多是關(guān)于立法條例的制定的建議征詢，這些征詢建議的立法項目還沒有在內(nèi)容和實質(zhì)上觸及相關(guān)方面的利益，涉及的利益分配和爭奪的內(nèi)容較少。因而就難以引起民眾的關(guān)注和熱情。

其次，我們應(yīng)該看到，這種征集意見的方式未能形成一個利益博弈的舞臺，即使今后有更多涉及民眾利益分配的立法要征詢意見，在沒有完善的制度的保障的情況下，這些意見的去向以及作用力很難被引起重視，因而也就很難將立法建議視為一種爭取自身利益，表達(dá)自己的立法意愿的渠道。因為沒有制度保障，根本無從知道自己的意見是否被重視，被討論，被采納。它對立法者產(chǎn)生了多大的什么樣的影響。當(dāng)這些操作都是立法者任意而為之的情況下，我們很難想象這種立法建議會取得什么樣的重大影響，從而也很難想象民眾會重視立法建議的作用。

二、立法建議的征詢需要合理程序的構(gòu)建

司法不是討價還價的平臺，立法可以是。然而我們的立法之中是缺乏對相關(guān)各方的利益的注重與協(xié)調(diào)的，更多的是政府相關(guān)部門或者強(qiáng)勢企業(yè)的完全主導(dǎo)的立法。柴靜在紀(jì)錄片《穹頂之下》有關(guān)于石油行業(yè)環(huán)評制定標(biāo)準(zhǔn)的一個調(diào)查，國家石油環(huán)境評價標(biāo)準(zhǔn)完全是由石化行業(yè)主導(dǎo)的，而中國環(huán)境科學(xué)研究院等環(huán)保部門竟然連投票權(quán)也沒有。在這種以斷供來威脅發(fā)改委、環(huán)保部并取得效果的情況下，很難想象與制定標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的弱勢者能得到相應(yīng)的發(fā)言，表決權(quán)。這種立法只能增加民眾的抵制情緒，降低利益相關(guān)人對法律制定主體的信任感，從而降低法律的權(quán)威。因而我們需要改變這種態(tài)度，將立法作為一個討價還價的平臺。而立法建議無疑是這個舞臺上重要的一幕。下面將從立法者和建議提出者兩方面來談立法建議在立法中的重要作用，以及我們應(yīng)該持有的對待立法建議的態(tài)度。

從立法者的層面上來說，（這里的立法者指設(shè)區(qū)的市立法中的法律起草單位一般是相關(guān)的管理局或者政府、人大的法制辦，政府常務(wù)或者全體會議，市級人大常委會及其全體會議。）“實現(xiàn)法治民主的關(guān)鍵是，讓立法這樣一種典型的公共事務(wù)的決定充分反映民意，并非把民意直接編制到執(zhí)法活動之中，因為這樣做的結(jié)果只能是以局部的民意修改整體的民意?！?我們看到雖然立法時已經(jīng)在普遍征集立法建議，但是這樣還不夠。重要的是對待立法建議的態(tài)度。如果只是將其作為一種形式化的面子工程或者帶有應(yīng)付性的對待顯然是不能很好地發(fā)揮立法建議的作用。在現(xiàn)今我們的法律的權(quán)威面臨著各種挑戰(zhàn)的前提下，在立法上的開放性和參與性無疑會使得法律的權(quán)威得到一定程度上的強(qiáng)化。政府在制定法律的過程中應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的強(qiáng)勢的姿態(tài)和無視民眾表達(dá)機(jī)制的態(tài)度，盡可能的將法律制定各利益相關(guān)方的訴求加以考慮，進(jìn)行協(xié)商謀求相互之間的理解與妥協(xié)。讓立法盡可能的調(diào)和、反映民意，這樣能使制定出來的法律是調(diào)動各方的主體意識的結(jié)果。同時會使在這一領(lǐng)域制定的法律更加符合實際，得到各方的主動維護(hù)，從而使得法律的權(quán)威得以增強(qiáng)。這一觀念的樹立和轉(zhuǎn)變無疑對于立法建議的進(jìn)一步的制度建設(shè)工作具有重要的意義。季衛(wèi)東在《通往法治的道路——社會的多元化與權(quán)威體系》一書中指出“現(xiàn)代國家的法治可以通過程序正義來消弭實質(zhì)性價值判斷的相異所引起的對抗，為決定提供各方的承認(rèn)的正當(dāng)性，可以通過權(quán)利的認(rèn)定和保障，來防止多數(shù)派對公民平等自由的傷害?！?在制度的建設(shè)中，無疑在立法中征集建議階段，對建議的處理與回復(fù)階段，建議的再征集階段等需要有一個明確合理的公正的程序來作出規(guī)定。這樣的程序的制定不但有利于改變政府在立法中完全的主導(dǎo)，對相關(guān)呼聲漠視的情況，也有利于民眾清楚自己的所擁有的合法的表達(dá)渠道。以此來消弭民眾對制定法的不信任感。因而一方面需要政府轉(zhuǎn)變態(tài)度，進(jìn)行相關(guān)的立法建議的制度建設(shè)；另一方面需要制定公開透明的處理建議的程序，以此來對建議處理方作出程序上的規(guī)制。

對立法建議提出者來說，在權(quán)利意識日漸覺醒的今天，隨著立法的深入進(jìn)行，越來越多的涉及的相關(guān)公民、法人、團(tuán)體等的利益時，這些利益相關(guān)人勢必要以各種手段和方式使立法者聽到自己的聲音，而不是一味的服從。提出立法建議無疑是重要的一個渠道。而對于立法者來說，與其讓相關(guān)人通過其他渠道來影響立法，倒不如利用立法建議這種公開溫和的方式來作出處理。當(dāng)有一種渠道能夠反映并維護(hù)自己的利益時，民眾會充分利用此渠道，將利益表達(dá)。這樣便會防止民眾在利益受到較大損失以致成本無法接受時，采取簡單直接的對抗方式。這一方式雖然有時會見效，但是風(fēng)險往往是巨大的。因而民眾更樂于在不對抗的情況下謀求利益的表達(dá)和尊重，立一部自己的法。

三、 幾點基于實踐的思考

首先程序的建設(shè)應(yīng)當(dāng)被重視，“通俗地闡述程序的意義，就是在抓牌和打牌之前先把規(guī)矩說清楚、定下來，只有這樣做，無論結(jié)果是贏是輸所有玩家都能認(rèn)可和接受。這層道理顯然絕大多數(shù)中國人都完全可以理解的?！?程序的建設(shè)對于立法建議的重要性上文已經(jīng)分析過。難題是如何構(gòu)架這一建議的采納處理程序。這需要在原有的大框架內(nèi)進(jìn)一步細(xì)化。重點與核心是對建議的采納與否的理由的以及給建議提出者進(jìn)行相關(guān)論辯的平臺和最后作出決定的相關(guān)程序的構(gòu)建。這需要進(jìn)一步細(xì)致的構(gòu)建并在實踐中對其進(jìn)行改進(jìn)。從而將程序作為一個公正的價值中立的第三者，促進(jìn)立法建議的處理的相關(guān)事務(wù)的發(fā)展。

其次，我們應(yīng)注意既有制度的探索和利用。如基層立法聯(lián)系點的建立和專家咨詢制度的在部分設(shè)區(qū)的市的建立。我們可以注意到二者是立法建議的傳達(dá)者，同時還扮演著立法建議的提出者的角色。從現(xiàn)有的立法聯(lián)系點的建設(shè)中，我們可以看到其多為基層有實力的企事業(yè)單位和區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府，基層立法聯(lián)系點更加貼近基層，能更好的反映處于社會最基層地位的民眾的建議。同時當(dāng)立法和立法建議聯(lián)系點所支持的利益以及進(jìn)行管理所面臨的問題相關(guān)時，他們也是立法建議的強(qiáng)力提倡者和維護(hù)者；而專家咨詢制度中建立的專家咨詢團(tuán)體組成人員多為當(dāng)?shù)馗咝５姆上嚓P(guān)教師和各單位與法律相關(guān)的人才。他們在一定程度上代表了所在設(shè)區(qū)市的法學(xué)研究的水平，這些具有專業(yè)知識的人才無疑在立法中具有舉足輕重的地位。他們能夠從專業(yè)的角度對立法建議的處理作出自己的判斷和說明，從而影響立法建議的采納。對于立法者而言，專家咨詢團(tuán)體是依靠力量同時也是制約力量。為了保證立法的可接受性和專業(yè)性，這些法學(xué)相關(guān)專家的建議無疑具有重要的參考價值。同時由于專家在立法中所處的利益之外的超然地位，從而保證其能從專業(yè)的角度做出公正客觀的見解，促進(jìn)立法的可接受性、可行性、合理性。同時對于政府關(guān)于其他主體相關(guān)的立法建議的處理，專家咨詢制度的建立無疑具有重大意義。他們可以對主要的爭議點進(jìn)行歸納，并在決策的過程之中對相關(guān)立法建議進(jìn)行詳細(xì)的法律論證，如果能將這些論證形成系統(tǒng)的公開的可查詢的文字，無疑，無論對于政府對立法建議處理的可接受性，以及相關(guān)建議提出者對法律的可接受性都具有很強(qiáng)的說服力。

當(dāng)然制度的建設(shè)不是簡單的憑借一些理論上的謀劃就能完美的應(yīng)對社會需要的。這需要我們的實踐，在各個設(shè)區(qū)市立法進(jìn)程之中，必然會探尋更好的具有適應(yīng)性的合理的制度。同時這還需要我們不斷的實踐不斷的反思，對于立法建議在設(shè)區(qū)市立法之中的作用我們需要有一個客觀認(rèn)真的認(rèn)識，從而促進(jìn)立法的權(quán)威以及可接受性，促進(jìn)設(shè)區(qū)市立法朝向程序更加公開合理透明，內(nèi)容更加符合實際，朝向更加維護(hù)廣大人民群體的利益的方向發(fā)展。

注釋：

季衛(wèi)東.通往法治的道路：社會多元化與權(quán)威體系.法律出版社.2014.8，9，228.