我國立法權(quán)限縱向劃分的困境與未來

摘 要 建國六十多年來，我國立法體制逐漸由中央統(tǒng)一立法向有限度的地方立法分權(quán)轉(zhuǎn)變，成效顯著，但也存在著重復(fù)立法、越權(quán)立法等問題。當(dāng)前，本文認(rèn)為有必要在管窺中央與地方立法權(quán)限劃分的功能基礎(chǔ)上，從權(quán)限劃分的文本規(guī)范、劃分方法和劃分標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)方面理性探析我國立法權(quán)限劃分存在的漏洞，提出因應(yīng)對策或理論設(shè)想進(jìn)一步推動我國的法治建設(shè)。

關(guān)鍵詞 立法權(quán)限 劃分方法 劃分標(biāo)準(zhǔn) 困境

作者簡介：林波兒，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院碩士研究生，研究方向：法學(xué)理論。

中圖分類號：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.071

立法體制是關(guān)于法的創(chuàng)制權(quán)限劃分的制度，它是對各國家機(jī)關(guān)及其人員制定、認(rèn)可、修改、廢止法律和其他規(guī)范性法律文件的權(quán)限進(jìn)行劃分的制度，核心內(nèi)涵是立法權(quán)限劃分。 立法權(quán)限劃分又分為權(quán)限的橫向劃分和縱向劃分，這里主要探討爭議比較突出的縱向劃分問題。在現(xiàn)代法治國家中，中央與地方立法權(quán)限的劃分是國家實(shí)現(xiàn)縱向權(quán)力劃分所不可回避的首要問題， 是一個(gè)國家法治建設(shè)的重大理論和實(shí)踐問題。劃分得當(dāng)會使國家法律得到有效實(shí)施，各類事項(xiàng)得到有序調(diào)整；劃分不當(dāng)輕則導(dǎo)致立法沖突、混亂，重則造成地方權(quán)力膨脹、中央與地方關(guān)系緊張、政權(quán)不穩(wěn)。因此解決好這一難題至關(guān)重要，不僅有利于完善我國的立法結(jié)構(gòu)，而且有助于促進(jìn)國家政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民族團(tuán)結(jié)。

一、立法縱向權(quán)限劃分的功能與價(jià)值

建國之后，合理分權(quán)成為中央與地方關(guān)系的核心，審慎尋求“兩個(gè)積極性”間的平衡點(diǎn)，實(shí)行大權(quán)集中、小權(quán)分散、分工合作。盡管不同歷史時(shí)期地方立法權(quán)限大小各異，但相對于中央立法權(quán)而言，地方立法權(quán)總體呈現(xiàn)出擴(kuò)張趨勢。經(jīng)過六十多年艱辛探索，我國逐步由中央統(tǒng)一立法向一定限度的地方立法分權(quán)轉(zhuǎn)變， 這對調(diào)動地方立法積極性及填補(bǔ)中央立法空缺起到了積極作用。但同時(shí)在某些地方也出現(xiàn)了立法沖突、重復(fù)立法、越權(quán)立法等現(xiàn)象。在此間隙，有學(xué)者提出收縮地方立法權(quán)限，企圖通過收權(quán)方式解決問題。此類做法表面看似乎使沖突得到暫時(shí)遏制，實(shí)則把問題又交給了中央。中央所立之法不可能事無巨細(xì)，全面收權(quán)則不利于地方事務(wù)的解決，某一制度引發(fā)問題時(shí)不能以推倒重來的簡單方式處理。立法權(quán)限的劃分問題究其根源并非是否分權(quán)，而是權(quán)限劃分是否合理，劃分標(biāo)準(zhǔn)、方法是否得當(dāng)。而在探討這一問題之前我們應(yīng)該認(rèn)識到立法權(quán)限劃分的功能與價(jià)值。

（一）立法權(quán)限縱向劃分是提高法的針對性和實(shí)效性的需要

我國幅員遼闊、人口眾多、民族大雜居小聚居、各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，如果以中央法律、法規(guī)整齊劃一地規(guī)范千差萬別的地方性事務(wù)，就會大大降低法的針對性，造成法適用上的困難。 解決地方實(shí)際問題不僅需要的不僅是一般的抽象知識和原則，還要廣博的地方性知識和大量的具體性判斷。 承認(rèn)地方的立法權(quán)才能針對地方性特殊事務(wù)制定出具有可操作性的規(guī)則，從而有利于各種復(fù)雜事項(xiàng)的解決。從反面分析，如果由中央通過立法調(diào)整地方各項(xiàng)事務(wù)，效果可能不容樂觀。地方事務(wù)千差萬別，中央很難對每個(gè)地方的具體情況都了如指掌，相比中央機(jī)關(guān)，地方機(jī)關(guān)更了解地方事務(wù)，對民眾的訴求也把握的更到位，因而，由地方機(jī)關(guān)適當(dāng)立法予以調(diào)整是對存有差異的地方事務(wù)進(jìn)行規(guī)范的有效方式。即使中央針對地方各類事項(xiàng)進(jìn)行立法，其所頒布法律法規(guī)也常常是原則性的。我們知道一旦一部法律具有概括性、原則性，該法律的具體可操作性也會降低。最終還是需要相關(guān)的地方國家機(jī)關(guān)制定具體的可實(shí)施性立法。這樣一來，中央先進(jìn)行原則性立法，地方再制定具體細(xì)則，從經(jīng)濟(jì)效益的角度分析，造成了不必要的開支，極大地浪費(fèi)了立法資源，成本與收益之間形成了巨大反差，最終損害的還是公民的利益。因此，該由地方國家機(jī)關(guān)立法的事項(xiàng)，中央國家機(jī)關(guān)就可以適度放權(quán)，這樣才能對地方性事務(wù)起到良好的規(guī)制效果。

（二）立法權(quán)限縱向劃分有助于拉近立法者與公民之間的距離

中央的統(tǒng)一立法很難平衡各地的實(shí)際需要，要想拉近立法者與公民之間的距離，在某些地方性問題上可由地方牽頭立法。當(dāng)國家沒有為公民參與立法過程提供有力的保障時(shí)，公民就可能對立法機(jī)關(guān)制定的法律持消極態(tài)度，甚至對自己認(rèn)為不合理的規(guī)則進(jìn)行抵抗。特別是當(dāng)公民所選舉的立法者與公民的距離越遠(yuǎn)時(shí)，立法者可能越注意不到公民的切身利益，公民對立法者所立之法也就會缺乏認(rèn)同、喪失信心，久而久之矛盾就會凸顯。中央與地方立法權(quán)限劃分將一部分立法權(quán)限賦予地方，利用地方各級機(jī)關(guān)直面公民的優(yōu)勢，則（刪除）可以緩解這一矛盾。雖然我國中央立法機(jī)關(guān)與地方立法機(jī)關(guān)都以保障人權(quán)作為終極目標(biāo)，但是從人權(quán)保障的實(shí)效來看，地方立法機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)孛癖姼鼮榻咏宜幚淼亩际桥c公民密切相關(guān)的事務(wù)，在取得當(dāng)?shù)孛癖姷闹С稚细邇?yōu)勢，其所制定的法律也就更能得到民眾的認(rèn)同，法律實(shí)施的效果也就會很明顯，社會也就會越和諧。學(xué)者楊幼炯先生認(rèn)為，地方政治實(shí)為國家政治的基礎(chǔ)，中央與人民隔離甚遠(yuǎn)，地方政府與人民的關(guān)系比之中央政府來得更深切。中央機(jī)關(guān)的工作側(cè)重在決策，地方機(jī)關(guān)的工作側(cè)重在實(shí)行。他認(rèn)為不僅關(guān)系地方利害的事情應(yīng)由地方政府辦理，中央的政令也大半要由地方政府去執(zhí)行去推動才能發(fā)生實(shí)際上的效果。

二、立法權(quán)限縱向劃分的規(guī)范現(xiàn)狀

（一）我國立法權(quán)限縱向劃分的歷史沿革

一國立法權(quán)限的縱向劃分往往與其國家結(jié)構(gòu)形式、國家經(jīng)濟(jì)體制和歷史文化傳統(tǒng)有著深刻的關(guān)系，我國對立法權(quán)限的縱向劃分始于二十世紀(jì)八十年代，整個(gè)立法權(quán)限劃分的歷史沿革就是中央和地方權(quán)力你增我減的過程，可以大致分為五個(gè)階段：第一階段，一九四九年新中國建國到一九七八年三月，這個(gè)階段嚴(yán)格的說不存立法權(quán)限縱向劃分的問題。一九五四年《憲法》頒布之前，依照《共同綱領(lǐng)》由中央人民委員會行使立法權(quán)，地方?jīng)]有立法權(quán)。一九五四年《憲法》頒布之后，由全國人大行使立法權(quán)，除民族自治區(qū)域外各地方仍然沒有立法權(quán)。一九七五年《憲法》繼續(xù)實(shí)行中央集權(quán)的立法模式，并取消了民族自治地方制定自治條例和單行條例的權(quán)利。第二階段，一九七八年三月到一九八二年十二月，集權(quán)——分權(quán)型體制開始形成。隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，這一時(shí)期開始出現(xiàn)中央與地方的立法權(quán)限劃分問題。第三階段，一九八二年十二月到二零零零年七月，我國“一元兩級多層次”的體制基本形成。中央和地方立法權(quán)限在劃分上有了原則性規(guī)定，但存在著操作性差和理解上諸多歧義的問題。 第四個(gè)階段，二零零零年七月至今，這個(gè)階段是對《立法法》頒布之后中央和地方的立法權(quán)限劃分出現(xiàn)的問題不斷發(fā)現(xiàn)不斷解決的歷史階段。二零一五年三月十五日，第十二屆全國人大第三次會議對《立法法》進(jìn)行了諸多修改。例如：地方先行立法與后制定國家法律法規(guī)抵觸的無效；擁有立法權(quán)的“較大的市”改為了“設(shè)區(qū)的市”，且其立法事項(xiàng)限于城鄉(xiāng)建設(shè)管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等?！霸谥醒氲慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方主動性和積極性”是我國中央和地方立法權(quán)限劃分的總體思路。當(dāng)前，我國的《立法法》對中央的專屬立法事項(xiàng)作出了例舉式規(guī)定，對地方的立法事項(xiàng)作出了原則性規(guī)定。我國中央和地方二元制權(quán)利劃分模式的界限還不分明，劃分標(biāo)準(zhǔn)和方式不盡合理，因此導(dǎo)致了實(shí)踐中的一些問題，這是下文將要討論的核心問題。

（二）制約立法權(quán)限縱向劃分的因素

無疑，“一個(gè)國家立法權(quán)限劃分的歷史，往往是這個(gè)國家政治變遷、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會變革的歷史寫照?！?立法權(quán)限的劃分與立法體制在邏輯上有著密切的關(guān)聯(lián)性，不同立法主體之間權(quán)限劃分的過程促成了立法體制的成形，它主要受到以下因素的制約：第一，國家的結(jié)構(gòu)形式。國家整體與部分之間，中央和地方之間的相互關(guān)系構(gòu)成了一個(gè)國家的結(jié)構(gòu)形式。當(dāng)今世界各國主要為兩種結(jié)構(gòu)形式：單一制和復(fù)合制。在單一制國家，國家權(quán)力屬于中央，中央是國家權(quán)力的終極擁有者。地方權(quán)力通過中央以立法的形式授予，且地方國家機(jī)關(guān)沒有外在于憲法和法律的其他權(quán)力。復(fù)合制中以聯(lián)邦制為突出代表，在聯(lián)邦制國家，國家的權(quán)力來源于其組成部分。各組成部分擁有立法權(quán)，通過憲法把部分立法權(quán)轉(zhuǎn)讓給聯(lián)邦，聯(lián)邦能行使的僅為憲法所賦予它的權(quán)力。國家結(jié)構(gòu)形式不同劃分國家整體和部分的立法權(quán)限的思路也就不同。凱爾森認(rèn)為，國家形成共同體是一個(gè)整體的法律秩序，對全國有效的規(guī)范為中央規(guī)范；只對領(lǐng)土部分有效的為地方規(guī)范。 單一制國家中央和地方權(quán)限的劃分很大程度上依照國家權(quán)力理念的支配采取中央集權(quán)型的劃分模式，我國在建國之后長久保持著中央集權(quán)的模式，除了歷史傳統(tǒng)的制約，還與單一制的國家結(jié)構(gòu)形式有著天然的聯(lián)系。第二，國家的經(jīng)濟(jì)體制。國家的經(jīng)濟(jì)體制通常指國家經(jīng)濟(jì)組織的形式，是國家制定并執(zhí)行經(jīng)濟(jì)決策的總和。經(jīng)濟(jì)體制主要包括兩種類型：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和市場經(jīng)濟(jì)體制。改革開放以來，我國實(shí)行先富帶后富的經(jīng)濟(jì)政策，鼓勵(lì)我國南方和沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央授予這些地區(qū)制定法規(guī)和規(guī)章的權(quán)力。我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型對我國的立法體制產(chǎn)生了深刻的影響，一九八二年我國開始向“集權(quán)——分權(quán)”模式轉(zhuǎn)型就是突出的表現(xiàn)。第三，國家的文化歷史傳統(tǒng)。法律有著天然的地域性，一個(gè)國家的文化歷史傳統(tǒng)對其立法有著深刻的影響。我國兩千多年的中央集權(quán)傳統(tǒng)，使得集權(quán)的根基更加根深蒂固。

（三）我國當(dāng)前立法權(quán)限縱向劃分的困境

1.規(guī)范角度：立法權(quán)限劃分的具體規(guī)定效力堪憂。一九八二年《憲法》及其修正案規(guī)定了在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的基本方針，對于中央與地方立法權(quán)限的具體劃分則由《立法法》予以規(guī)定。以基本法律而非憲法來規(guī)定中央與地方立法權(quán)限的劃分，存在著效力不足的問題。由全國人大自己制定法律來確定中央與地方立法機(jī)關(guān)之間的權(quán)限劃分，與“自己不做自己的法官”的自然正義原則相背離。此外，立法權(quán)限劃分問題至關(guān)重要，由人民通過制定憲法的方式來加以確認(rèn)更能彰顯其重要性。國家權(quán)力劃分不僅包括橫向劃分還包括縱向劃分，以國家權(quán)力劃分為內(nèi)容之一的憲法理應(yīng)包含立法權(quán)限縱向劃分的可操作性規(guī)定。葉必豐教授從歷史唯物主義出發(fā)，認(rèn)為法的基礎(chǔ)是社會關(guān)系，而社會關(guān)系實(shí)質(zhì)上是一種利益關(guān)系，利益關(guān)系是法的基礎(chǔ)。按照這一思路不難得出：立法是利益分配的過程，中央與地方立法權(quán)限劃分涉及雙方利益關(guān)系，進(jìn)而對政權(quán)的穩(wěn)定性產(chǎn)生影響。立法權(quán)限劃分問題的重要性不言而喻，需要憲法加以規(guī)定，其修改也應(yīng)經(jīng)過嚴(yán)格的程序?？梢姡伞读⒎ǚā穪硪?guī)定中央與地方的立法權(quán)限劃分不盡合理。

2.比較視角：立法權(quán)限中劃分方法的缺陷。世界各國主要有三種中央與地方立法權(quán)限的劃分方法：“二分法”、“三分法”和“四分法”?！岸址ā睂⑷苛⒎ㄊ马?xiàng)分為中央立法事項(xiàng)和地方立法事項(xiàng)；“三分法”將全部立法事項(xiàng)分為中央專屬立法事項(xiàng)、中央與地方的共同立法事項(xiàng)和剩余立法事項(xiàng)?！八姆址ā眲t將全部立法事項(xiàng)分為中央專屬立法事項(xiàng)、地方專屬立法事項(xiàng)、中央與地方的共同立法事項(xiàng)和剩余立法事項(xiàng)。 當(dāng)前，我國中央與地方立法權(quán)限的劃分方法屬于“二分法”。我國地方行使立法權(quán)一是落實(shí)中央立法在本地的具體執(zhí)行，二是保障中央管理職能的履行進(jìn)行純地方事務(wù)的立法。 由此說明我國地方機(jī)關(guān)并沒有自主立法權(quán)。

《立法法》第八條僅對專屬的中央立法事項(xiàng)進(jìn)行了列舉式規(guī)定，對可進(jìn)行地方立法的事項(xiàng)則進(jìn)行的原則性規(guī)定。根據(jù)《立法法》第七十三條的規(guī)定，地方可以在下列兩種情形進(jìn)行立法：第一，為上位法作具體規(guī)定；第二，對迫切地方性事務(wù)進(jìn)行立法。省、自治區(qū)、直轄市和較大的市如果由于本地的迫切需要先行制定法規(guī)的，必須根據(jù)實(shí)際情況制定且不得與其上位法相沖突。依照《立法法》我們可以把地方立法概括為執(zhí)行性地方立法事項(xiàng)和自主地方立法事項(xiàng)。一般情況下各個(gè)層級的通力合作才能對某個(gè)事務(wù)的完整規(guī)制，但當(dāng)前這樣的權(quán)限劃分模式可能造成中央與地方對于收益微小的立法事項(xiàng)相互推諉，對于收益頗豐的立法事項(xiàng)則可能相互爭奪立法權(quán)。中央立法主體也可能憑借其強(qiáng)勢地位越權(quán)行使本該由地方立法主體行使的立法權(quán)，助長了中央與地方立法權(quán)限劃分的爭議。除此之外需要提到，西方國家對于中央與地方共同立法事項(xiàng)大都規(guī)定了“中央優(yōu)先原則”，本文主張我國沒有必要規(guī)定這一原則，我國國務(wù)院各部門和地方人民政府屬于一個(gè)級別，即省部級，因此并不是所有中央立法的效力都高于地方立法。首先，作為中央立法的部門規(guī)章與作為地方立法的地方政府規(guī)章之間，根據(jù)《立法法》第九十一條的規(guī)定，二者具有同等效力，二者發(fā)生沖突由國務(wù)院裁決；其次，中央的部門規(guī)章與地方的地方性法規(guī)之間的效力等級不明確。但發(fā)生沖突的由國務(wù)院裁決，國務(wù)院認(rèn)為應(yīng)適應(yīng)部門規(guī)章的由全國人大常委會裁決。這一原則與我國的實(shí)際情況不符，因此大可不加采納。

由此可見，我國現(xiàn)行中央與地方立法權(quán)限的劃分方法雖名為“二分法”，實(shí)際上并未實(shí)現(xiàn)中央與地方立法事項(xiàng)的明確區(qū)分。恰恰相反，這種劃分方式模糊了中央與地方的立法權(quán)界限。

3.邏輯角度：立法權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)不盡合理。有學(xué)者認(rèn)為依照《憲法》和《立法法》的相關(guān)規(guī)定， 我國沒有將影響范圍作為劃分中央與地方立法權(quán)限的標(biāo)準(zhǔn)，而主要是按照立法事項(xiàng)的重要程度進(jìn)行劃分。本文認(rèn)為當(dāng)前我國立法權(quán)限劃分的標(biāo)準(zhǔn)是不統(tǒng)一的：中央立法權(quán)限依據(jù)重要程度標(biāo)準(zhǔn)，而地方立法權(quán)限依據(jù)的是影響范圍標(biāo)準(zhǔn)。簡言之，我國在立法權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)上有著雙重標(biāo)準(zhǔn)，單一的重要程度或影響范圍說并不準(zhǔn)確?！读⒎ǚā返诎藯l所列舉的事項(xiàng)之所以被劃歸中央，主要是由于這些事項(xiàng)具有無可比擬的重要性，而不是因?yàn)槠湓谌珖秶鷥?nèi)產(chǎn)生了影響。如果采用影響范圍作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，地方人民代表大會、政府、法院和檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)，民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度中與地方有關(guān)的事務(wù)就會被劃歸到地方的立法范圍。而《立法法》第八十二條對地方立法權(quán)限的規(guī)定則明顯采用了影響范圍標(biāo)準(zhǔn)，突出表現(xiàn)在以下兩款：一是“屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)”；二是“屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)”。

那么這種做法是否合理呢？中央與地方立法權(quán)限的劃分實(shí)際上是對國家的立法權(quán)進(jìn)行的一種分配：哪些立法權(quán)力歸屬于中央，哪些歸屬于地方。這種劃分不是絕對的，實(shí)際劃分中難免存在共有立法權(quán)和剩余立法權(quán)，我國采取的雙重標(biāo)準(zhǔn)在邏輯上恰恰使這些權(quán)力的周延性和完整性喪失了。根據(jù)我國立法權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)，我們可以將需要立法的事項(xiàng)分為：全國重要事項(xiàng)、全國非重要事項(xiàng)、地方重要事項(xiàng)、地方非重要事項(xiàng)四類。中央立法權(quán)采取重要程度標(biāo)準(zhǔn)，可能導(dǎo)致中央對憲法和法律規(guī)定之外的“全國非重要事項(xiàng)”疏于管理；地方采取影響范圍標(biāo)準(zhǔn)，難以主動對沒有利益誘導(dǎo)的“全國的非重要事項(xiàng)”進(jìn)行調(diào)整，“全國非重要事項(xiàng)”則會缺乏法律規(guī)制。此外，地方立法機(jī)關(guān)當(dāng)然會根據(jù)影響范圍標(biāo)準(zhǔn)對一些“地方性重要事務(wù)”其進(jìn)行調(diào)整，與此同時(shí)如果中央又根據(jù)重要程度標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定其歸屬于中央管轄，則容易引起權(quán)限爭議。中央和地方在利益分配上存在著分歧是在所難免的，“立法權(quán)限劃分的實(shí)質(zhì)是利益、資源的分配與責(zé)任的確定。參加立法權(quán)限劃分的中央與地方各有關(guān)主體都可能自覺或者不自覺地受到利益機(jī)制的驅(qū)動而企盼分配到更多、更大、更理想的利益”。

三、修繕立法權(quán)限縱向劃分的努力方向

（一）明確劃分立法權(quán)限

合理劃分中央與地方立法權(quán)限是解決我國立法權(quán)限爭議問題的基本保障。具體可從以下幾方面修正：

1.以《憲法》或憲法性文件形式明確規(guī)定立法權(quán)限的具體劃分。在我國，如前所述，有必要在現(xiàn)行《憲法》中增加中央與地方立法權(quán)限劃分的可操作性內(nèi)容，而不只是原則性或方針性規(guī)定。鐘開斌博士提出，解決中央與地方關(guān)系的關(guān)鍵在于中央與地方的責(zé)權(quán)利必須進(jìn)行科學(xué)合理的分工，并得到清晰的制度化規(guī)定，而非片面判斷中央與地方誰對誰錯(cuò)， 他主張通過制度框架（主要通過法律規(guī)范的方式，而不是無規(guī)則的行政博弈）盡可能消除既有的或潛在的模糊空間或灰色地帶。他的觀點(diǎn)中有一點(diǎn)很值得我們肯定——中央與地方的權(quán)力的制度化構(gòu)建。我國《憲法》關(guān)于立法權(quán)限劃分的問題正是缺乏這樣一個(gè)清晰明了的制度規(guī)范，需要以憲法修正案的形式還是憲法性文件的形式對此加以完善。從保持中央與地方立法關(guān)系的穩(wěn)定上看，權(quán)限變更的法律程序也需要加以規(guī)定。

2.立法權(quán)限劃分方法由“二分法”轉(zhuǎn)為“四分法”。我國可以考慮把“中央立法事項(xiàng)”和“地方立法事項(xiàng)”的二元?jiǎng)澐洲D(zhuǎn)為“四分法”。將立法事項(xiàng)分為以下四部分：第一，中央專屬立法事項(xiàng)；第二，地方專屬立法事項(xiàng)；第三，中央與地方共同立法事項(xiàng)；第四，剩余事項(xiàng)。在這個(gè)劃分中重點(diǎn)明確地方專屬立法事項(xiàng)，詳細(xì)列出地方可以規(guī)制或管理的具體事項(xiàng)，比如地方治安、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，而不是簡單的做一些原則性規(guī)定。當(dāng)然， 中央與地方立法權(quán)限在立法實(shí)踐中并非完全能劃分得開，立法不可能在一種非此即彼的狀況下運(yùn)行， 而是經(jīng)常處于一種交叉狀態(tài)。所以對中央與地方的共同立法事項(xiàng)予以保留是必要的也是合理的。

3.采取重要程度和影響范圍相結(jié)合的立法權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者認(rèn)為美國在中央與地方立法權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)上采取影響范圍標(biāo)準(zhǔn)，較好地解決了美國聯(lián)邦中央和地方之間的立法權(quán)限劃分問題。相比較而言，我國通過雙重標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)中央與地方之間立法權(quán)限的劃分，還存在著立法權(quán)限劃分不清、相互抵觸等一些問題。由此得出我國應(yīng)該合理借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)而采用影響范圍這一單一標(biāo)準(zhǔn)。本文認(rèn)為這種解決方式實(shí)際上不適合我國，以影響范圍作為劃分標(biāo)準(zhǔn)， 固然保證了中央立法主體對地方性事務(wù)不插手，可以使地方立法各盡所能，發(fā)揮因地制宜條件，增加公民對立法的真實(shí)感，但是政權(quán)的穩(wěn)定是中央與地方立法機(jī)關(guān)能夠各司其職、各盡其能的前提條件，如果把地方的一些事項(xiàng)尤其是地方各級國家機(jī)關(guān)的產(chǎn)生和職權(quán)、防務(wù)、區(qū)域自治制度等交由地方來立法，中央就會失去了對地方的控制權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這就大大增加了發(fā)生地方權(quán)力膨脹、地方動亂等一系列惡性現(xiàn)象的風(fēng)險(xiǎn)，試想：國家都不安定，何談發(fā)揮地方立法的積極性？大多數(shù)聯(lián)邦制國家都不能接受中央無權(quán)過問重要的地方事項(xiàng)，單一制的國家更不能接受地方事項(xiàng)不分重要性的一味劃歸地方規(guī)制。美國是聯(lián)邦制國家中各州權(quán)力較大的代表之一，但在美聯(lián)邦憲法中仍然有以下規(guī)定：“任何一州，未經(jīng)國會同意，不得征收任何船舶噸位稅，不得在和平時(shí)期保持軍隊(duì)或戰(zhàn)艦，不得與他州或外國締結(jié)協(xié)定或盟約”。 本文不否認(rèn)通過比較法的視角研究借鑒其他國的成熟經(jīng)驗(yàn)，但是借鑒絕不是按部就班。一國的立法體制或者說立法權(quán)力權(quán)限劃分有其獨(dú)特性，是由該國國家結(jié)構(gòu)形式、經(jīng)濟(jì)體制和文化傳統(tǒng)共同決定的。不能因?yàn)槊绹扇∮绊懛秶@一標(biāo)準(zhǔn)取得了成就，就認(rèn)為我國轉(zhuǎn)而采用這一標(biāo)準(zhǔn)也可以收效頗豐，是否應(yīng)該采用這一單純的標(biāo)準(zhǔn)是由我國國情決定的。我們不難想象放棄重要程度標(biāo)準(zhǔn)只采取影響范圍標(biāo)準(zhǔn)對我國中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、一定程度分權(quán)、多級并存、多類結(jié)合的現(xiàn)行立法權(quán)限劃分體制有多大的破壞，不僅會使六十多年以來我國已經(jīng)取得的成就分崩離析，而且會動搖政權(quán)的穩(wěn)固。

本文認(rèn)為，采取重要程度和影響范圍相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)可以使我國立法權(quán)限劃分更加清晰。若中央立法采取重要程度單一標(biāo)準(zhǔn)，全國范圍內(nèi)的一部分非重要事項(xiàng)就由地方立法來規(guī)范，而在大多數(shù)國家看來中央事務(wù)由地方法來規(guī)范是違背憲政原則的，且不符合憲政實(shí)踐，這一點(diǎn)毋庸置疑。 綜合分析幾種標(biāo)準(zhǔn)，并在比較的基礎(chǔ)上筆者得出的結(jié)論是，采取重要程度和影響范圍相結(jié)合最為適宜。不論該事項(xiàng)重要與否凡是涉及全國范圍的，都由中央統(tǒng)一立法進(jìn)行規(guī)范。對于地方的一些重要事項(xiàng)若此部分事項(xiàng)已經(jīng)事關(guān)政權(quán)穩(wěn)固（實(shí)際上已經(jīng)嚴(yán)重涉及到國家利益）則由中央立法予以規(guī)范；涉及純地方事項(xiàng)的，可以劃為地方的專屬立法權(quán)；涉及需中央地方共同管理的事項(xiàng)則劃為中央與地方共同立法權(quán)限。這樣劃分標(biāo)準(zhǔn)和劃分方法更加相得益彰。

（二）完善相關(guān)監(jiān)督機(jī)制

我國目前涉及立法權(quán)限的監(jiān)督制度主要是立法機(jī)關(guān)的改變、撤銷、備案審查權(quán)，即有權(quán)機(jī)關(guān)按照法定的標(biāo)準(zhǔn)與程序?qū)Ψ?、法?guī)、規(guī)章等進(jìn)行審查并作出相應(yīng)處理。《立法法》第九十六條明確規(guī)定對超越權(quán)限、下位法違反上位法的法律、法規(guī)、規(guī)章，有權(quán)機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限予以改變或撤銷；《立法法》第九十七條對改變和撤銷的權(quán)限作了詳細(xì)說明，根據(jù)該條擁有改變和撤銷權(quán)的主體包括：全國人民代表大會及其常委會，國務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市的人大，地方人大常委會，省、自治區(qū)人民政府以及授權(quán)機(jī)關(guān)；關(guān)于備案制度，《立法法》九十八條作了詳細(xì)規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案。

我國的上述監(jiān)督制度詳細(xì)具體，有很多可取之處，但有一些制度缺乏具體的、與之相配套的程序規(guī)定，在實(shí)踐中還未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。比如，本文認(rèn)為《立法法》中各機(jī)關(guān)認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的向全國人大常委會提出書面審查要求的規(guī)定就過于簡略。如果按照以下幾方面進(jìn)行適當(dāng)細(xì)化，在使用效率方面能夠得到提升：第一，提出送審查時(shí)限和專門委員會審查時(shí)限；第二，確定是否采取聽證會及論證會的形式；第三，確定要求和建議進(jìn)行答復(fù)的形式；第四，增加申請人的其他相關(guān)救濟(jì)手段。通過這些手段可以增加監(jiān)督制度的可行性，使這些有價(jià)值的制度、措施能夠得到充分有效實(shí)施，進(jìn)而有效監(jiān)督中央與地方立法。

增強(qiáng)人民法院對立法權(quán)限的監(jiān)督。在我國，人民法院對立法有一定的監(jiān)督作用，在法條中能夠找到相關(guān)依據(jù)：《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定人民法院審理行政案件參照規(guī)章，“在參照規(guī)章時(shí)，應(yīng)當(dāng)對規(guī)章的規(guī)定是否合法有效進(jìn)行判斷，對于合法有效的規(guī)章應(yīng)當(dāng)適用”（最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》的第一部分）。關(guān)于法律規(guī)范沖突的適用“為維護(hù)法制統(tǒng)一，人民法院審查具體行政行為的合法性時(shí)，應(yīng)當(dāng)對下位法是否符合上位法一并進(jìn)行判斷。經(jīng)判斷下位法與上位法相抵觸的，應(yīng)當(dāng)依據(jù)上位法認(rèn)定被訴具體行政行為的合法性”。 可見，雖然我國法院不能直接宣布相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章無效，但是法院可以根據(jù)案件的具體情況決定適用或者不適用某一法律、法規(guī)、規(guī)章。這種方式表面上似乎對中央與地方立法權(quán)限爭議的解決沒有什么作用。但是如果法院在具體的案件中多次排除某一立法的適用，那么該立法將形同虛設(shè)，實(shí)質(zhì)上隱性地降低或淡化了立法權(quán)限爭議。

（三）他山之石可以攻玉

如何進(jìn)行立法權(quán)限的劃分固然要受到各國自身政治、經(jīng)濟(jì)、歷史傳統(tǒng)等因素的制約，我們不能夠簡單認(rèn)為哪一種模式最有效或者最普遍就一味移植，從中國的國情出發(fā)是解決我國各項(xiàng)問題最基本的立足點(diǎn)。中央與地方的立法權(quán)限劃分是許多西方國家憲法或基本法中的一項(xiàng)重要制度，一些國家通過多年實(shí)踐的檢驗(yàn)在此方面取得了比較成熟的經(jīng)驗(yàn)。某些西方國家劃清中央與地方立法事務(wù)范圍大大減少了權(quán)限爭議，這一舉措符合我國國情值得我們借鑒。

這些西方國家采取了以下舉措來減少中央和地方的立法權(quán)限的爭議：第一，將公共物品分為全國性和地方性的公共物品，據(jù)此對立法權(quán)做詳細(xì)區(qū)分。在憲法或基本法中明確列舉中央或地方的立法專屬事項(xiàng)范圍。列舉外交、國家安全、國防等涉及國家統(tǒng)一、主權(quán)完整的事務(wù)以及全國性的公益事業(yè)、公共工程、社會保障、宏觀調(diào)控等全局性事務(wù)為中央專屬立法事項(xiàng)，列舉地方治安、地方行政管理、轄區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等涉及地方性、地域性的事務(wù)為地方專屬立法事項(xiàng)。第二，采取共有立法權(quán)和剩余立法權(quán)的方式處理不能列舉的事務(wù)，如教育、跨地區(qū)的交通設(shè)施、防止空氣污染等。 進(jìn)行如此劃分可以實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的規(guī)范化和條理化。各項(xiàng)事務(wù)只要有章可循，就能夠避免不必要的利益爭奪和責(zé)任推諉。我國目前恰好缺乏清楚的事務(wù)劃分，我們應(yīng)結(jié)合本國國情，借鑒西方的有用經(jīng)驗(yàn)，完善我國立法權(quán)限劃分。

四、結(jié)語

習(xí)近平總書記在十八屆四中全會中明確指出要健全人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。這一舉措為我國立法體制明確了大方向，但就立法權(quán)限劃分的細(xì)節(jié)問題仍未規(guī)定。立法權(quán)限劃分是國家高度關(guān)注的問題，也是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的任務(wù)， 并非短時(shí)間可解決，這就需要我們不斷探索，不斷推陳出新。相信只要在前人研究成果的基礎(chǔ)上理性對待這一課題，并在綜合考慮中國國情的情況下積極借鑒西方寶貴經(jīng)驗(yàn)，不久的未來這些問題定能得到解決。

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