論檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度

婁連義+劉洪濤

摘 要 社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善以及整個(gè)國家法治程度的不斷上升，人們不僅僅關(guān)注著自身利益的保護(hù)，而且也越來越學(xué)會(huì)從社會(huì)的角度去思考公共利益。在這樣一種趨勢的影響下，關(guān)于訴訟制度也在悄然發(fā)生著微妙的變化。2012年《民事訴訟法》的修訂為公益訴訟制度在我國的適用打開了一個(gè)缺口，但是由于規(guī)定得過于原則因而沒有較強(qiáng)的操作性。因此為了能夠使得我國的公益訴訟制度進(jìn)一步完善，本文主要從以下四個(gè)方面對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度進(jìn)行探討：我國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的現(xiàn)狀、建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的必要性和可行性、建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度所面臨的困境、建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度所應(yīng)當(dāng)采取的若干措施。通過以上四個(gè)方面的探討，以期能夠?yàn)槲覈鴻z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的完善提供理論層面上的建議。

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 公益訴訟制度 公共利益

作者簡介：婁連義，河南萬昆律師事務(wù)所律師，安陽仲裁委員會(huì)仲裁員；劉洪濤，河南萬昆律師事務(wù)所實(shí)習(xí)律師。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.016

一、我國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的現(xiàn)狀

在我國關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的現(xiàn)狀應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面進(jìn)行分析：一方面是從立法技術(shù)的角度進(jìn)行探析，另一方面從實(shí)踐基礎(chǔ)的角度進(jìn)行討論。首先，如果從立法技術(shù)的角度進(jìn)行探析的話，我們可以發(fā)現(xiàn)其實(shí)在新中國成立初期已經(jīng)出現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的相關(guān)的立法規(guī)范。在這些相關(guān)的立法規(guī)范中，比如“檢察機(jī)關(guān)對(duì)于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或者參加訴訟”就體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的思想。隨后最高人民法院在在1957年也對(duì)這一思想進(jìn)行了進(jìn)一步明確 ，然而卻由于各種左的錯(cuò)誤而使得檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度不但沒有發(fā)展下去反而被消失殆盡。

經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來的不僅僅是財(cái)富的增加，而且也帶來了各種自然環(huán)境污染和侵害消費(fèi)者利益事件的頻頻發(fā)生。經(jīng)過諸多學(xué)者經(jīng)過不斷努力和不斷爭取，2012年8月31日通過的《民事訴訟法》修訂案終于規(guī)定了民事訴訟公益制度。當(dāng)然這代表了我國正式確立了公益訴訟制度，但是規(guī)定得比較原則從而不具有可操作性。

從實(shí)踐基礎(chǔ)的角度來看，我國確實(shí)存在著檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟從而解決糾紛案件的現(xiàn)狀。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，1965年黑龍江的檢察院提起公益訴訟的案件就達(dá)到55件 。而且值得我們注意的是，改革開放以來所帶來的司法制度并沒有使得檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度在司法實(shí)踐中得到廣泛的應(yīng)用。1997年以來到2000年，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟解決糾紛的案件一千多件，然而從積極影響來看的話，我們卻可以發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度確實(shí)有其實(shí)踐基礎(chǔ)。但是需要提醒我們的是，這些公益訴訟制度由于缺乏法律的明確規(guī)定而在主體范圍、適用程序、應(yīng)用規(guī)則等方面都存在著不足之處。這些不足之處不盡是我國立法上的缺憾，而且也為公權(quán)力干預(yù)私權(quán)利預(yù)留了空間從而造成自由裁量權(quán)的濫用。

二、建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的必要性和可行性

（一）建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的必要性

1.建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度有利于節(jié)省社會(huì)資源：

公益訴訟制度的適用一般是在涉及到公共利益甚至國家利益的范圍之內(nèi)。例如在行政機(jī)關(guān)利用其職權(quán)不特定多數(shù)公民權(quán)益的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起起訴的責(zé)任從而維護(hù)大多數(shù)公民的合法權(quán)益。

如此一來，我們可以發(fā)現(xiàn)建立檢察院公益訴訟制度至少具有以下兩種優(yōu)勢：

第一，能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)建立起有效的監(jiān)督機(jī)制。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不可避免地帶來了大量的腐敗，究其根源主要在于針對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制不夠健全。如果建立起建立檢察院公益訴訟制度，那么能夠在一定程度上預(yù)防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

第二，能夠節(jié)省社會(huì)資源。一個(gè)社會(huì)的發(fā)展總是面臨著在資源稀缺和如何有效利用資源的矛盾。而檢查機(jī)關(guān)能夠利用其現(xiàn)有的資源來調(diào)和這一矛盾，從而能夠節(jié)約社會(huì)矛盾。

2.建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度能夠在更大程度上保障案件的公平審理：

2012年的民事訴訟法確實(shí)建立了民事公益訴訟制度，而且能夠提起民事公益訴訟的主體僅限于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)。從該條文的規(guī)定看來 ，公益訴訟制度主要涉及環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者利益，所以只有環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)和消費(fèi)者協(xié)會(huì)能夠提起公益訴訟制度。盡管環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)和消費(fèi)者協(xié)會(huì)能夠更好地保護(hù)公共利益，但是卻可能由于代表力量的不夠權(quán)威可能會(huì)使法院判決倒向強(qiáng)勢的一方。相反檢察機(jī)關(guān)代表的是國家的權(quán)威，如果提起公益訴訟的話能夠更好地監(jiān)督法院審理案件的過程進(jìn)而也就保障案件審理結(jié)果的公正。

（二）建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的可行性

1.建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的可行性之一在于有著明確的憲法依據(jù)：

根據(jù)《憲法》第12條的明確規(guī)定：“國家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)，禁止任何組織或個(gè)人用任何手段侵占或破壞國家或集體財(cái)產(chǎn)?！睆倪@一憲法的該條文來看，“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)”、“國家或集體財(cái)產(chǎn)”代表著的當(dāng)然是公共利益，而且保護(hù)公共利益的主體是國家。那么能夠代表國家的除了行政機(jī)關(guān)，還應(yīng)當(dāng)包括廣義上的司法機(jī)關(guān)，即法院和檢察院。因此從這個(gè)意義上來講，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)提起公益訴訟來維護(hù)公共利益的職責(zé)。例如環(huán)境污染案件往往涉及的是地方利益，法院由于在各個(gè)方面受制于當(dāng)?shù)氐男姓C(jī)關(guān)。在這種形勢下，如果訴訟過程中能夠有檢察機(jī)關(guān)力量的干預(yù)，那么就能夠最大程度上保障訴訟的順利進(jìn)行和促進(jìn)案件的公正審理。

2.建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的可行性之二在于外國先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的積累：

這些先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蛟谝欢ǔ潭壬蠟闄z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的建立提供某種借鑒作用。例如英美法系的典型代表英國的司法實(shí)踐就為我國相關(guān)制度的建立提供某種借鑒作用。英國的公益訴訟制度建立于十三世紀(jì)末十四世紀(jì)初，但是將公益訴訟的提起權(quán)利賦予給了檢察總長。與英國相比，印度也在自己的法律體系中建立起了自己的公益訴訟制度，但是卻由于以“充分利益”為本標(biāo)準(zhǔn)卻導(dǎo)致了訴訟權(quán)利的濫用。因?yàn)榫退闶怯《鹊钠胀ü褚部梢蕴崞鸸嬖V訟制度。同樣值得我們思考的是，盡管英國將提起公益訴訟的權(quán)利賦予給了檢察總長，這樣的法律行為的后果就是檢察總長在此方面的積極性似乎不高進(jìn)而放縱公共利益的損失 。然而不管怎樣，這些國家甚至包括發(fā)展中國家都在自己的法律體系內(nèi)建立起自己的公益訴訟制度，作為迅速崛起的發(fā)展中國家的中國又有什么理由建立一種制度來保護(hù)公共利益呢？

三、建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度所應(yīng)當(dāng)采取的若干措施

（一）建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度所應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則

1.公益原則：

公益原則的堅(jiān)持是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的基礎(chǔ)，如果沒有涉及公益也就談不上公益訴訟。公益原則就要求檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟時(shí)必須就損害公共利益的案件進(jìn)行起訴。值得一提的是，公益原則的一個(gè)優(yōu)勢就是防止檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟時(shí)濫用起訴權(quán)利。當(dāng)然判斷是否符合公益原則必須由法院來進(jìn)行。

2.依法原則：

法治社會(huì)的逐漸推進(jìn)的關(guān)鍵就在于任何國家管理或者社會(huì)管理的事項(xiàng)都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，除此以外別無其他。而檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的建立以及在實(shí)踐中的應(yīng)用也必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。但是無論是法院判斷是否屬于公益原則的范圍還是公益案件的訴訟進(jìn)行在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，都需要法律的明確規(guī)定。因此目前而言，首要的任務(wù)在于完善我國現(xiàn)有的關(guān)于公益訴訟案件的法律規(guī)定。

（二）提高司法機(jī)關(guān)工作人員的整體素質(zhì)，合理利用資源

司法資源能否在合理的范圍內(nèi)得以利用，很重要的一點(diǎn)在于司法資源利用者的素質(zhì)。雖然隨著社會(huì)的向前發(fā)展以及法治社會(huì)的不斷建設(shè)，我國司法機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)有所提高。但是諸多冤假錯(cuò)案以及司法實(shí)踐中出現(xiàn)諸多侵害當(dāng)事人利益的事件足以說明，我國司法機(jī)關(guān)工作人員的素質(zhì)還有待提高。因此提高司法機(jī)關(guān)工作人員的整體素質(zhì)，一方面可以進(jìn)一步促進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會(huì)的更好建設(shè)，而且還可以避免司法資源的浪費(fèi)。

在這里，還需要提及一下訴訟成本的問題。我們當(dāng)然可以認(rèn)為將公益案件的起訴權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)可能會(huì)增加訴訟成本，但是我們也應(yīng)當(dāng)考慮到這樣一個(gè)方面，即一旦勝訴成功就可能維護(hù)到更多的利益甚至樹立起司法權(quán)威。在利益衡量的要求下，我們發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)更應(yīng)該提起公益訴訟。

（三）建立有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督力量

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度可能會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用和權(quán)力的混亂。在這種情況下，我們就應(yīng)當(dāng)在檢察院內(nèi)部建立起有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。這種機(jī)制不僅應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其監(jiān)督的作用，而且這種監(jiān)督作用還必須有效發(fā)揮。具體而言，一方面要從立法的層面進(jìn)行設(shè)計(jì)，立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行立法時(shí)一方面要在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行合理的配置，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)考慮到這種職權(quán)行使的程序以及規(guī)則問題。此外，建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的力量。社會(huì)監(jiān)督力量的發(fā)揮在一定意義上能夠形成一種倒逼機(jī)制，從而使檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的訴訟程序順利進(jìn)行。

注釋：

1957年最高人民法院編制的《民事案件審判程序（草稿）》第1條從司法層面對(duì)此再次予以明確。

周信權(quán)、林世雄.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟之制度構(gòu)建.國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào).2010（3）.

《民事訴訟法》第55條規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。

林曉慧.檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐與完善.廈門大學(xué)碩士學(xué)位論文.2014年3月.

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[3]潘申明.比較法視野下的民事公益訴訟.北京：法律出版社.2011.