健康國家建設(shè)的源流、本質(zhì)及治理

中國已進(jìn)入健康國家建設(shè)時(shí)期，在開啟健康國家建設(shè)的征程之際，梳理國際上健康國家建設(shè)的過程，分析健康國家建設(shè)的本質(zhì)問題，把握構(gòu)建健康國家的關(guān)鍵問題，具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

健康國家建設(shè)是 國際衛(wèi)生發(fā)展新階段

健康國家建設(shè)的提出是國際社會(huì)在應(yīng)對(duì)健康問題過程中逐步發(fā)展演進(jìn)的結(jié)果。第一階段是1945年～1970年，伴隨著經(jīng)濟(jì)重建和快速發(fā)展，發(fā)達(dá)國家開始建立以高福利為特征的衛(wèi)生服務(wù)體系及其社會(huì)保障體制，而社會(huì)主義陣營也建立了國家社會(huì)保障模式。第二階段是1970年～2000年，由經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致的衛(wèi)生領(lǐng)域的改革不斷深入，已經(jīng)開始觸及到政策和制度層面。第三階段是從2000年至今，衛(wèi)生工作不再局限于衛(wèi)生領(lǐng)域，相反，成為一個(gè)社會(huì)議題，一項(xiàng)政治優(yōu)先事項(xiàng)。2000年之后，世界衛(wèi)生組織的所有重要會(huì)議議程幾乎都集中在國家政策層面，健康國家建設(shè)已成為具體的實(shí)踐活動(dòng)。

健康國家建設(shè)過程中世界衛(wèi)生組織發(fā)揮的作用以及各國的實(shí)踐。世界衛(wèi)生組織所取得的重要成果之一，就是推動(dòng)健康國家建設(shè)工作。美國、加拿大、日本、新加坡等國政府也相繼開展了健康國家的戰(zhàn)略計(jì)劃研究。我國2012年發(fā)布《“健康中國2020”戰(zhàn)略研究報(bào)告》，這為中國健康國家建設(shè)進(jìn)行了前期鋪墊工作，也取得了一定成效，一些省市也制定了相應(yīng)的健康行動(dòng)計(jì)劃和方案，并付諸實(shí)施。

健康國家建設(shè)側(cè)面反映出全球治道變革的趨勢。在健康領(lǐng)域，健康被當(dāng)做一項(xiàng)優(yōu)先的政治選題，健康國家建設(shè)的理念和行動(dòng)更加為國際社會(huì)所接受。分析可見，健康國家建設(shè)的產(chǎn)生和發(fā)展，不是偶然的，在國際社會(huì)具有發(fā)展的基礎(chǔ)、理論的支撐、時(shí)代的特色，需要從治道變遷的視角認(rèn)知和把握。

健康國家建設(shè)的本質(zhì)

健康國家建設(shè)的實(shí)質(zhì)是調(diào)整健康問題在社會(huì)發(fā)展中的地位和作用。半個(gè)多世紀(jì)以來，隨著社會(huì)發(fā)展，健康的內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)展，健康已是一種社會(huì)發(fā)展的形態(tài)。第二，從社會(huì)權(quán)利看，健康是基本人權(quán)。第三，進(jìn)入21世紀(jì)以來，健康指標(biāo)被聯(lián)合國納入千年發(fā)展計(jì)劃，成為國家社會(huì)和各國共同的奮斗目標(biāo)，健康問題已成為國際社會(huì)政治舞臺(tái)中的一個(gè)重要主題。

健康與經(jīng)濟(jì)相連，并且是“高級(jí)形式的”經(jīng)濟(jì)。首先，健康服務(wù)業(yè)和健康產(chǎn)業(yè)是新興產(chǎn)業(yè)，具有巨大的發(fā)展?jié)摿?，從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)角度看追求健康是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的更高層次。第二，人力資本是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長的決定性因素。第三，從宏觀上看，多個(gè)研究成果支持健康同經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系。居民健康水平提升可以有力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，健康與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，主要作用或者說積極的作用，不是在消費(fèi)環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，這一點(diǎn)必須明確。

健康需求是推動(dòng)科技發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力，人類對(duì)于健康的需求，推動(dòng)了科學(xué)與新技術(shù)的發(fā)展與進(jìn)步。首先，歷史上很多科研和科技進(jìn)步是圍繞人類自身開展的。其次，在和平與發(fā)展為主題的全球化背景下，健康需求成為科技發(fā)展最強(qiáng)大的驅(qū)動(dòng)力。第三，世界衛(wèi)生組織在倡導(dǎo)健康的同時(shí)，也積極推動(dòng)藥品生產(chǎn)企業(yè)研發(fā)療效好成本低的藥品，推動(dòng)重大傳染病疫苗的開發(fā)、信息技術(shù)和檢測診斷技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用等，健康與科技發(fā)展也是密切相關(guān)的。

健康促進(jìn)考驗(yàn)現(xiàn)代化的治理能力。首先，隨著人們對(duì)健康的認(rèn)識(shí)的深入，發(fā)現(xiàn)個(gè)人健康無法脫離群體健康和集體健康，而集體健康的至高境界就是法律制度以及與之相適應(yīng)的治理模式，這就是健康國家。其次，由于影響健康的因素是多元的，如何組織資源進(jìn)行應(yīng)對(duì)就成為關(guān)鍵所在。健康已經(jīng)不能再就一個(gè)點(diǎn)、一條線、一件事單獨(dú)來考量了，“合縱連橫”是大勢所趨。第三，世界衛(wèi)生組織從20世紀(jì)90年代開始，在多次健康促進(jìn)大會(huì)上，重點(diǎn)探討如何將健康融入萬策問題、健康合作伙伴問題、公私合作問題等，其健康治理的思路清晰可見，實(shí)踐證明，健康的最佳載體是健康國家建設(shè)，而健康國家建設(shè)的要義就是進(jìn)行健康治理。

策略及政策建議

健康治理是基本策略，能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)關(guān)鍵在于治理的水平和程度。從世界衛(wèi)生組織推動(dòng)健康工作的脈絡(luò)可以明晰地看清，健康工作就是動(dòng)員全社會(huì)參與，縱向到底，橫向到邊，即所謂綜合運(yùn)用縱向治理和橫向治理的經(jīng)驗(yàn)，只有“合縱連橫”才能對(duì)付健康的重大“敵手”。從將健康融入萬策的角度看，健康不僅是一個(gè)個(gè)體的生活行為習(xí)慣，更重要的也是一項(xiàng)制度安排和普遍的政策，只有所有政策都體現(xiàn)和運(yùn)用了健康原理，支持性的健康環(huán)境才能建立起來。

從治理方向上看，橫向治理是關(guān)鍵突破口。當(dāng)前突出的問題是橫向治理不夠，很多健康政策出不了衛(wèi)生系統(tǒng)的邊界。橫向不協(xié)同，縱向不順暢的問題很突出，即便在系統(tǒng)內(nèi)，上下層級(jí)之間，不同地區(qū)之間多有不協(xié)調(diào)、不銜接之處，不打破這些關(guān)卡隘口，健康政策始終是碎片化和補(bǔ)丁化，無法做到系統(tǒng)化和網(wǎng)絡(luò)化。因此，建立政府部門之間的合作機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急，“打通關(guān)節(jié)”也是勢在必行。難以想象缺乏系統(tǒng)性的合作機(jī)制能針對(duì)性地解決影響健康的多元因素問題。

政府、社會(huì)組織和市場機(jī)制的合理分工和搭配是健康國家治理的必備條件。從政府職責(zé)看，首先要建立有利于健康的支持性環(huán)境，這是健康的基礎(chǔ)性、決定性影響因素。第二，抓緊研究制定健康領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，為宏觀調(diào)控和加強(qiáng)監(jiān)管提供依據(jù)。第三，應(yīng)該根據(jù)社會(huì)發(fā)展節(jié)奏及時(shí)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和信息披露。第四，抓緊建立適應(yīng)新形勢的監(jiān)管體系，滿足現(xiàn)實(shí)需求。在社會(huì)組織發(fā)展方面，應(yīng)該優(yōu)先放開健康領(lǐng)域的社會(huì)組織發(fā)展，只有盤活資源才是推動(dòng)健康國家建設(shè)取之不盡用之不竭的動(dòng)力源泉。在發(fā)揮市場機(jī)制活力方面，重點(diǎn)是鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)融合，規(guī)范競爭，充分發(fā)揮市場機(jī)制。將這三方面的力量有機(jī)組織起來，就可以產(chǎn)生巨大的能量，健康國家建設(shè)就走上了可持續(xù)發(fā)展的快速路。

以健康國家建設(shè)作為增量，以增量帶動(dòng)存量改革。國家明確了在“十三五”期間醫(yī)改要重點(diǎn)建立“五項(xiàng)制度”，健康國家建設(shè)帶動(dòng)整個(gè)健康領(lǐng)域的發(fā)展，同時(shí)，也是難得的撬動(dòng)“五項(xiàng)制度”改革的杠桿。要把這兩大任務(wù)統(tǒng)籌考慮，通盤安排，以增量改革帶動(dòng)存量改革，“有堵有疏”“有保有壓”“有進(jìn)有退”，這樣才能順利完成各項(xiàng)改革發(fā)展任務(wù)。整合并優(yōu)化配置衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)各領(lǐng)域的健康相關(guān)資源，特別是結(jié)合藥品生產(chǎn)流通使用的綜合治理，應(yīng)該有序轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)布局、就業(yè)方向，鼓勵(lì)和扶持高科技、新興融合產(chǎn)業(yè)、新服務(wù)模式的創(chuàng)新發(fā)展。

調(diào)整相應(yīng)政策，助力健康國家建設(shè)的開展。建議堅(jiān)持不懈地開展健康教育和健康宣傳，提高居民的健康素養(yǎng)；根據(jù)人口健康需要，確定優(yōu)先投入的領(lǐng)域和具備成本效果的干預(yù)措施；重新劃分衛(wèi)生健康領(lǐng)域的財(cái)權(quán)和事權(quán)，建立新的籌資機(jī)制；根據(jù)不同類別的健康機(jī)構(gòu)重新確立財(cái)政稅收和監(jiān)管體系；挖掘中醫(yī)藥的寶貴資源，發(fā)揮藥食同源的優(yōu)勢，提升食品行業(yè)的研發(fā)和生產(chǎn)水平；借鑒“藥品代表行業(yè)發(fā)展”的正反兩方面經(jīng)驗(yàn)，在關(guān)鍵行業(yè)建立行業(yè)和人員準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并探索建立行業(yè)自律組織。在衛(wèi)生立法過程中，應(yīng)厘清健康的責(zé)任分屬，明確國家、社會(huì)、用人單位以及個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)，推動(dòng)依法治國。同時(shí)，將健康指標(biāo)納入政府工作績效指標(biāo)進(jìn)行考核。

（作者系中國人民大學(xué)醫(yī)改研究中心主任）

編輯 劉也良