跨年度預(yù)算平衡機(jī)制：概念界定與重心設(shè)定

朱柏銘

(浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，杭州 310027)

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制：概念界定與重心設(shè)定

朱柏銘

(浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，杭州 310027)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)沿襲以收入為核心的預(yù)算管理模式，追求年度預(yù)算平衡就成為與之相適應(yīng)的財(cái)政目標(biāo)。今后要建構(gòu)以支出為核心的預(yù)算管理模式，這就需要“實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理”、“改進(jìn)年度預(yù)算控制方式”、“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”。對(duì)于跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，必須放在預(yù)算管理模式轉(zhuǎn)變這樣一個(gè)大背景下去考察。本文以此作為切入點(diǎn)，對(duì)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的概念進(jìn)行界定，并認(rèn)為跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的重心在于建立嚴(yán)格的支出預(yù)算約束機(jī)制，尤其是規(guī)范的項(xiàng)目支出生成機(jī)制。

跨年度預(yù)算平衡 預(yù)算管理模式 概念界定 重心設(shè)定

近年來(lái)，“跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”引起人們的普遍關(guān)注。由于這是一個(gè)全新的提法，目前學(xué)術(shù)界和政府部門對(duì)于它的涵義及架構(gòu)都缺乏權(quán)威的認(rèn)識(shí)和表達(dá)。因而，本文就此作一番探討，應(yīng)該是有理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義的。

一、文獻(xiàn)述評(píng)與問(wèn)題提出

理論界現(xiàn)有關(guān)于跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的代表性觀點(diǎn)，大體可以歸為三類：

第一類觀點(diǎn)是通過(guò)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算與經(jīng)濟(jì)周期的適應(yīng)性，并發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用。邱泰如(2014)認(rèn)為，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制是政府出于社會(huì)總供求平衡、經(jīng)濟(jì)周期、充分就業(yè)和建設(shè)項(xiàng)目跨年度支出等考慮，在必要時(shí)可每隔若干年實(shí)現(xiàn)一次預(yù)算基本平衡。張文春(2015)認(rèn)為，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制是對(duì)現(xiàn)行單一年度預(yù)算平衡機(jī)制的一種改進(jìn)，是指在財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，建立健全跨年度的、合理的平衡機(jī)制，實(shí)施依法征稅，硬化支出預(yù)算約束，更好地發(fā)揮財(cái)政宏觀調(diào)控作用。馬蔡琛和張莉(2016)認(rèn)為，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制是指在預(yù)算決策中結(jié)合財(cái)政政策的相機(jī)變化，進(jìn)行多年期的預(yù)算收入與支出預(yù)測(cè)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支從強(qiáng)制約束性向展望預(yù)期性的轉(zhuǎn)變，更加強(qiáng)調(diào)預(yù)算收支在一個(gè)動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)的大致均衡，而不再過(guò)多強(qiáng)調(diào)年度預(yù)算的收支平衡，從而兼顧預(yù)算的逆周期調(diào)節(jié)作用和預(yù)算在經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)的平衡。

第二類觀點(diǎn)是年度預(yù)算平衡無(wú)法實(shí)現(xiàn)，即便實(shí)現(xiàn)了也是形式上的，跨年度預(yù)算平衡是實(shí)質(zhì)性的平衡。李慈強(qiáng)(2015)認(rèn)為，跨年度預(yù)算平衡的法律價(jià)值在于追求實(shí)質(zhì)意義上的預(yù)算平衡，在更長(zhǎng)的預(yù)算周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)預(yù)算制度的規(guī)劃、控制和管理功能，改進(jìn)現(xiàn)有的年度預(yù)算制度并強(qiáng)化其約束力。李燕(2015)認(rèn)為，由于在預(yù)算執(zhí)行中會(huì)受到各種原因影響引起收入超收和短收的情況，無(wú)法實(shí)現(xiàn)年度預(yù)算平衡，因而需要建立起跨年度的動(dòng)態(tài)預(yù)算平衡機(jī)制。

第三類觀點(diǎn)是跨年度預(yù)算平衡不僅包含了年度預(yù)算平衡的情況，而且在范圍上有很大的突破。王金秀(2015)認(rèn)為，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制并不是完全排除年度預(yù)算平衡情況的出現(xiàn)。跨年度預(yù)算平衡機(jī)制拓展了預(yù)算平衡的范圍，預(yù)算平衡不僅僅考慮收支流量，還將作為存量資金的結(jié)余也納入平衡范圍，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步將預(yù)算平衡視角從資金擴(kuò)展到資產(chǎn)及其負(fù)債，突破了長(zhǎng)期以來(lái)將預(yù)算僅僅囿于預(yù)算收支及其差額狀況的描述。

上述三類觀點(diǎn)，分別從不同角度去認(rèn)識(shí)，富有啟發(fā)性。不過(guò)，也都存在進(jìn)一步探討的空間。第一類觀點(diǎn)把跨年度預(yù)算平衡放在宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的大環(huán)境下進(jìn)行考察，這是非常值得肯定的。但是，由此引出了另外一個(gè)話題，即跨年度預(yù)算平衡與周期預(yù)算平衡之間是什么關(guān)系？第二類觀點(diǎn)認(rèn)為，跨年度預(yù)算平衡是追求實(shí)質(zhì)意義上的預(yù)算平衡。言下之意，傳統(tǒng)的年度預(yù)算平衡是一種形式上的平衡。這個(gè)觀點(diǎn)有一定的道理。因?yàn)闊o(wú)論中央政府還是地方政府，實(shí)現(xiàn)年度預(yù)算的賬面平衡并不難，在收付實(shí)現(xiàn)制條件下，只須收入提前、支出退后或者做相反的操作，立馬就能把控結(jié)余或赤字。需要進(jìn)一步探討的問(wèn)題是，實(shí)質(zhì)性平衡究竟怎樣理解？跨年度之后是否就能確保實(shí)質(zhì)性的平衡？第三類觀點(diǎn)認(rèn)為，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制拓展了預(yù)算平衡的范圍。按照這個(gè)觀點(diǎn)，把存量資金的結(jié)余納入平衡范圍，是否會(huì)出現(xiàn)重復(fù)計(jì)入預(yù)算收入的情況？如果跨年度預(yù)算平衡機(jī)制涉及資產(chǎn)、負(fù)債等要素，那么它與政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告之間又是什么關(guān)系？

觀點(diǎn)上存在差異與爭(zhēng)議，重要原因之一是跨年度預(yù)算平衡機(jī)制概念不夠明確、架構(gòu)不夠清晰。而要界定概念并設(shè)定機(jī)制的重心，又要找到考察問(wèn)題的合適視角。

二、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的概念界定

(一)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的考察視角

“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”的提法，最早出現(xiàn)在2013年11月通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中。2014年8月全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的新《預(yù)算法》，進(jìn)一步提出了“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”的具體要求。2014年9月國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào))，以350多字的篇幅，陳述了“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”的政策含義。

在國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》中，“實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理”、“改進(jìn)年度預(yù)算控制方式”、“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”三部分內(nèi)容，都是在“改進(jìn)預(yù)算管理和控制，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”這樣一個(gè)大標(biāo)題下分別陳述的。這就意味著，“改進(jìn)預(yù)算管理和控制”是預(yù)期目標(biāo)，圍繞這個(gè)目標(biāo)，必須“實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理”、“改進(jìn)年度預(yù)算控制方式”、“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，而且三者之間是遞進(jìn)的關(guān)系。在這部分內(nèi)容中，有幾處表述非常值得關(guān)注。如“一般公共預(yù)算審核的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。”“強(qiáng)化支出預(yù)算約束，各級(jí)政府向本級(jí)人大報(bào)告支出預(yù)算的同時(shí)，要重點(diǎn)報(bào)告支出政策內(nèi)容?！薄笆杖腩A(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政策調(diào)整等因素科學(xué)預(yù)測(cè)?！薄案鶕?jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展變化和財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制?！?/p>

本文認(rèn)為，這些表述告訴人們，預(yù)算管理的模式要發(fā)生重大變化，支出政策與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的銜接和契合變得更為重要。如果支出政策是合理的，即便有赤字或赤字規(guī)模較大，只要在若干年內(nèi)能實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡，也是可以接受的。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，就是在這樣的語(yǔ)境體系下提出來(lái)的。

在中國(guó)歷史上，居支配地位的預(yù)算管理模式是以收入為核心的。這是與當(dāng)時(shí)特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景相聯(lián)系的。一是沿襲“重收輕支”的傳統(tǒng)理財(cái)思想，強(qiáng)調(diào)預(yù)算收入在財(cái)政中的地位和作用，相對(duì)忽視支出對(duì)收入的反作用。二是把籌資看作財(cái)政的首要功能，因?yàn)樵谧匀唤?jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政的調(diào)節(jié)功能非常弱小。為了追求年度收支平衡，預(yù)算的執(zhí)行和管理往往通過(guò)強(qiáng)硬的行政命令去保證。三是社會(huì)閑置資金的規(guī)模較小，通過(guò)公債發(fā)行彌補(bǔ)財(cái)政赤字的做法缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，從而要求預(yù)算支出必須嚴(yán)格限制在預(yù)算收入的框框內(nèi)。

改革開(kāi)放以后，我國(guó)逐步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，以收入為核心的預(yù)算管理模式受到了沖擊。首先，市場(chǎng)缺陷的存在決定政府必須運(yùn)用一定的財(cái)力去干預(yù)，財(cái)政的作用不再局限于籌措經(jīng)費(fèi)，而是在提供公共產(chǎn)品的同時(shí)，運(yùn)用收支手段參與資源的配置。其次，人們逐漸認(rèn)識(shí)到支出在收支矛盾中居于重要的地位，因?yàn)榘才胖С鍪墙M織收入的目的，而且現(xiàn)實(shí)的支出又會(huì)轉(zhuǎn)化成將來(lái)的收入。最后，隨著社會(huì)閑置資金的增加和信用制度健全，通過(guò)發(fā)行公債彌補(bǔ)財(cái)政赤字成為操作簡(jiǎn)單且風(fēng)險(xiǎn)最小的手段，從而使預(yù)算收入不再成為預(yù)算支出不可超越的天然屏障。

盡管如此，總體上我國(guó)預(yù)算管理模式仍然偏重于以收入為核心。如今中央強(qiáng)調(diào)“一般公共預(yù)算審核的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展?！睂?shí)際上就是轉(zhuǎn)到以支出為核心的預(yù)算管理模式。

第一，以支出為核心的預(yù)算管理模式更能保證政府職能的履行。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府參與資源配置、協(xié)調(diào)收入分配、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，都離不開(kāi)財(cái)政。這就是說(shuō)，保持合理的預(yù)算支出規(guī)模，不僅是財(cái)政本身的問(wèn)題，而是事關(guān)能否處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系的大問(wèn)題。因此，預(yù)算收入應(yīng)更多地服從于預(yù)算支出，把滿足合理的預(yù)算支出作為組織預(yù)算收入的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。以支出為核心的預(yù)算管理模式是與全方位開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的。

第二，以支出為核心的預(yù)算管理模式更能強(qiáng)化財(cái)政的特殊地位。十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的戰(zhàn)略部署中，以前所未有的高度賦予財(cái)政以“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的特殊定位。以支出為核心的預(yù)算管理模式有利于樹(shù)立財(cái)政權(quán)威，安排支出是為了履行政府職能，政府履行職能則是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的治理。組織收入只不過(guò)是安排支出的手段。當(dāng)然，無(wú)論是征稅還是收費(fèi)，都必須有章法，要服從稅收法定原則。同時(shí)，把預(yù)算收入看成預(yù)算支出所決定的被動(dòng)結(jié)果，也能擺脫在以收入為核心的預(yù)算管理模式下，組織到多少收入就算多少，出現(xiàn)收不抵支時(shí)再“挖挖補(bǔ)補(bǔ)”的窘迫境地。

第三，以支出為核心的預(yù)算管理模式有助于財(cái)政資金統(tǒng)籌使用。一些重大支出項(xiàng)目的實(shí)施，需要在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)才能完成，相應(yīng)地，需要籌措巨額的財(cái)政資金。然而，一些地方財(cái)政資金分散在各職能部門和預(yù)算單位內(nèi)，而且一直處于沉淀閑置狀態(tài)，還聲稱“打醬油的錢不能買醋”而拒絕動(dòng)用。以支出為核心的預(yù)算管理模式可以打破支出結(jié)構(gòu)僵化和固化的格局，而且有利于盤活各種沉淀和限制的資金，扎竹成排，保證重點(diǎn)項(xiàng)目的資金落實(shí)。

總之，“改進(jìn)預(yù)算管理和控制”是目標(biāo)，“實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理”、“改進(jìn)年度預(yù)算控制方式”、“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，都是圍繞目標(biāo)采用的具體手段。為了改變以收入為核心的預(yù)算管理模式，必須實(shí)行中期財(cái)政管理；要實(shí)施中期財(cái)政管理，就必須淡化年度預(yù)算平衡；要淡化年度預(yù)算平衡，就要允許跨年度預(yù)算平衡。所以，跨年度預(yù)算平衡的命題不是空穴來(lái)風(fēng)，是作為轉(zhuǎn)變預(yù)算管理模式的手段提出來(lái)的。這一點(diǎn)對(duì)于理解和把握概念本身特別重要。

(二)跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的內(nèi)涵與外延

上面的分析為概念的界定作了鋪墊。所謂跨年度預(yù)算平衡機(jī)制是指，為實(shí)現(xiàn)以支出為核心的預(yù)算管理模式，中央和地方政府可在跨越幾個(gè)年度的時(shí)間段內(nèi)，保持預(yù)算收支在數(shù)量上的大體對(duì)應(yīng)，且對(duì)于出現(xiàn)的結(jié)余或赤字，能通過(guò)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和一般債務(wù)等手段妥善處理。

這個(gè)定義包含著以下幾個(gè)要件：第一，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制是為了實(shí)施以支出為核心的預(yù)算管理模式；第二，預(yù)算平衡可以跨越幾個(gè)年度實(shí)現(xiàn)，雖然沒(méi)有明確的時(shí)間規(guī)定，但是原則上應(yīng)與中期財(cái)政管理的時(shí)間段相對(duì)應(yīng)；第三，跨年度預(yù)算平衡并不要求預(yù)算收支的完全相等，只是數(shù)量上的大體對(duì)應(yīng)，也即允許存在一定幅度的結(jié)余率或赤字率；第四，跨年度預(yù)算的平衡手段是預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和一般債務(wù)。

關(guān)于跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，還有幾個(gè)相關(guān)問(wèn)題需要澄清：

一是跨年度預(yù)算平衡與周期預(yù)算平衡之間的關(guān)系。周期預(yù)算平衡(Cyclical Budget Balance)是指政府以宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定為目標(biāo)，根據(jù)反經(jīng)濟(jì)周期的需要，在繁榮時(shí)期保持預(yù)算盈余，在蕭條時(shí)期有意安排預(yù)算赤字，使經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)的盈余和赤字相抵而實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支平衡。顯然，二者的共同點(diǎn)在于，都允許跨越幾個(gè)年度實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支的平衡。但是，周期預(yù)算平衡的目的是通過(guò)擴(kuò)張或緊縮的財(cái)政政策，熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)；跨年度預(yù)算平衡的目的可能是為了實(shí)施在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)才能完成的重大支出項(xiàng)目，也可能是為了體現(xiàn)財(cái)政政策反經(jīng)濟(jì)周期的需要。另外，周期預(yù)算平衡的時(shí)間段通常與經(jīng)濟(jì)周期相對(duì)應(yīng)，而跨年度預(yù)算平衡的時(shí)期，可能正好在一個(gè)經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)，也可能不在一個(gè)經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)。這就是說(shuō)，跨年度預(yù)算平衡的外延比周期預(yù)算平衡更加寬泛。

二是跨年度預(yù)算平衡究竟是形式上的平衡還是實(shí)質(zhì)性的平衡。實(shí)際上，即便是年度預(yù)算平衡，兩種情況都可能存在。如果迫于某種壓力，政府人為地操作收入與支出，這樣的平衡往往是形式上的平衡。但是，如果事先預(yù)算合理，事中執(zhí)行規(guī)范，這樣的平衡就是實(shí)質(zhì)上的平衡。在跨年度預(yù)算中，這兩種情況仍然會(huì)出現(xiàn)。筆者認(rèn)為，跨年度預(yù)算平衡的實(shí)質(zhì)是要體現(xiàn)嚴(yán)肅性與靈活性的兼容。一方面，預(yù)算是事先安排的有關(guān)政府收支狀況的計(jì)劃，一經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)，就具有法律效力。另一方面，處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，各級(jí)政府及其部門的事務(wù)邊界并不清晰。經(jīng)常是，在每年第四季度編制下一年度預(yù)算時(shí)，不明白將來(lái)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)什么臨時(shí)性事件。事先難以預(yù)料的開(kāi)支，光靠占支出總額3%-5%的預(yù)備費(fèi)是無(wú)濟(jì)于事的。建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，就是希望預(yù)算管理既要有硬約束，又要有靈活機(jī)動(dòng)的余地，通過(guò)放寬時(shí)間約束，既實(shí)現(xiàn)形式上的平衡，又實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的平衡。

第三，存量資金的結(jié)余是否納入平衡范圍。一般而言，預(yù)算平衡是指預(yù)算收入與預(yù)算支出在數(shù)量上的大體對(duì)應(yīng)。國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》明確規(guī)定了超收與短收的處理辦法。但是，并沒(méi)有涉及到存量資金。閑置沉淀的存量資金要盤活，但是，這些資金并不體現(xiàn)在預(yù)算收支平衡上。理由很簡(jiǎn)單，凡是政府的存量資金都是某一年或某幾年預(yù)算收入的結(jié)余，如果在跨年度預(yù)算平衡中再次體現(xiàn)存量資金，就有重復(fù)計(jì)算之嫌。另外，如果“將預(yù)算平衡視角從資金擴(kuò)展到資產(chǎn)及其負(fù)債”，那就不是預(yù)算平衡，而是政府綜合財(cái)務(wù)中資產(chǎn)、負(fù)債和所有者權(quán)益三者的平衡了?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告之間有關(guān)聯(lián)，但二者不是等同的關(guān)系。

三、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的重心設(shè)定

(一)嚴(yán)格的支出預(yù)算約束是跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的重心

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的架構(gòu)應(yīng)當(dāng)是“三維并舉”。一是高效的預(yù)算收入增長(zhǎng)機(jī)制。所謂“高效”就是要使預(yù)算收入建立在源泉寬廣、附加值高、環(huán)境友好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之上。開(kāi)源是根本，無(wú)本無(wú)源的預(yù)算，跨越的時(shí)間段再長(zhǎng)也是徒勞的。如果預(yù)算收入規(guī)模很小，不僅難以滿足支出需要，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行也沒(méi)有影響力。二是嚴(yán)格的支出預(yù)算約束機(jī)制。在以支出為核心的預(yù)算管理模式中，節(jié)流是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是，節(jié)流不是簡(jiǎn)單地節(jié)省支出，而是要保證必要支出的同時(shí)管住不必要的支出。這就需要建構(gòu)支出項(xiàng)目合理生成的機(jī)制。三是合理的預(yù)算結(jié)余與赤字處理機(jī)制。完善預(yù)算穩(wěn)定基金和一般債務(wù)制度，使之充當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)最小的平衡手段。如圖1所示。

圖1 “三維并舉”的架構(gòu)

之所以把嚴(yán)格的支出預(yù)算約束機(jī)制設(shè)定為跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的重心，是因?yàn)橐灾С鰹楹诵牡念A(yù)算管理模式，其有效性是建立在“支”的合理基礎(chǔ)上的。如果按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，政府活動(dòng)的范圍、方向及力度都以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷為出發(fā)點(diǎn)，那么，一定時(shí)期內(nèi)，預(yù)算支出的需要量是相對(duì)穩(wěn)定的，預(yù)算支出規(guī)模不會(huì)使相應(yīng)的預(yù)算收入成為超越現(xiàn)實(shí)可能的“無(wú)限量”。比如，公共產(chǎn)品的供給，哪些是政府提供，哪些是市場(chǎng)提供，哪些由第三部門提供，這些邊界要?jiǎng)澢?，不能一說(shuō)公共產(chǎn)品，就要由政府包攬。再如，基本公共服務(wù)均等化，城鄉(xiāng)之間、東西部之間都需要均等化，但是，均等到什么程度，何時(shí)實(shí)現(xiàn)，這些也需要明確，不能不顧條件，盲目實(shí)現(xiàn)均等化。

應(yīng)當(dāng)注意的是，支出必須經(jīng)過(guò)廣大人民的代表——立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，并且施行過(guò)程自始至終必須處于立法機(jī)關(guān)監(jiān)督之下。既然支出的目的是滿足公共需要，而不是政府自身的需要或哪一個(gè)人的需要，那么，預(yù)算支出必須得到廣大人民的同意。然后，根據(jù)支出需要組織預(yù)算收入。收入采取的方式是稅還是費(fèi)，及其征收依據(jù)、征收對(duì)象和收入規(guī)模，同樣必須接受立法機(jī)關(guān)監(jiān)督。這就說(shuō)明，在支出方向確定之后，才可能科學(xué)、客觀地確定支出規(guī)模，并對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格控制；更重要的是，取得收入的渠道才能相應(yīng)明確下來(lái)并加以規(guī)范。這樣，“以支出為核心的預(yù)算管理模式”的“支”就受到嚴(yán)格約束，而不是無(wú)邊無(wú)際的。

(二)建立起流程規(guī)范的項(xiàng)目支出生成機(jī)制

近幾年，隨著嚴(yán)格的定員定額標(biāo)準(zhǔn)和中央八項(xiàng)規(guī)定的落實(shí)，人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)等基本支出的編制與執(zhí)行比較規(guī)范。相比之下，項(xiàng)目支出的隨意性比較大。筆者在調(diào)研中了解到，項(xiàng)目支出居高不下、不斷增長(zhǎng)的背后存在幾種情況：一是部門和單位習(xí)慣性地預(yù)料在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，上級(jí)會(huì)臨時(shí)下達(dá)事務(wù)，卻不一定劃撥經(jīng)費(fèi)。于是，年初千方百計(jì)多申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)。例如，某縣反映，市里要求把所有彩色的石棉瓦屋頂改換成黑色的屋頂，僅此一項(xiàng)，增加支出2000多萬(wàn)元。二是部門和單位攀比，通過(guò)多立項(xiàng)目體現(xiàn)政績(jī)，分管領(lǐng)導(dǎo)也迎合這種心理，隨意批條子，要求財(cái)政部門安排。例如，預(yù)算部門和單位經(jīng)常拿領(lǐng)導(dǎo)批示或會(huì)議紀(jì)要某領(lǐng)導(dǎo)的講話、表態(tài)作為編列項(xiàng)目支出的依據(jù)。三是預(yù)算審查的困難，無(wú)論是部門預(yù)算評(píng)議會(huì)還是人大代表審查會(huì)，都涉及一個(gè)信息不對(duì)稱問(wèn)題。預(yù)算部門和單位將一些“專屬信息”轉(zhuǎn)化為“公共信息”，人為提高預(yù)算支出的標(biāo)準(zhǔn)。作為信息的優(yōu)勢(shì)占有方，部分職能部門往往會(huì)通過(guò)人為高報(bào)項(xiàng)目預(yù)算來(lái)獲得更多的資金。例如，經(jīng)常在照相機(jī)、攝像機(jī)等前面冠以“專用”一詞，以此提高開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)。由此可見(jiàn)，要嚴(yán)格控制項(xiàng)目支出，有保有壓，必須重新建構(gòu)項(xiàng)目支出的生成機(jī)制。

設(shè)想中的新機(jī)制，不是由預(yù)算單位和職能部門說(shuō)了算，也不是由分管各片工作的副職市長(zhǎng)、區(qū)(縣)長(zhǎng)說(shuō)了算，而是項(xiàng)目統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)小組、人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)等通過(guò)公共選擇來(lái)決定。如圖2所示。

新流程的特點(diǎn)是，項(xiàng)目統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)小組審項(xiàng)目。以往，財(cái)政部門從信息角度難以甄別職能部門設(shè)定的項(xiàng)目是否有必要，從機(jī)構(gòu)層級(jí)看又難以剔除一些不必要的支出項(xiàng)目，如果以經(jīng)費(fèi)去“卡”項(xiàng)目，難免得罪一些部門。在許多情況下，往往項(xiàng)目(如受長(zhǎng)官意志左右的“政績(jī)工程”)已經(jīng)實(shí)施，卻要求履行審核程序。即便查出了問(wèn)題，當(dāng)事人也受到了處分，可納稅人的錢被不當(dāng)使用已成事實(shí)。按照新的分工，專門成立一個(gè)“項(xiàng)目統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)小組”，去約束職能部門的行為，一旦發(fā)現(xiàn)不合理、不規(guī)范的項(xiàng)目，直接予以否決或剔除。一句話，就是“關(guān)口前移”。

圖2 項(xiàng)目篩選流程

“項(xiàng)目統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)小組”由分管財(cái)政工作的行政一把手任組長(zhǎng)，成員包括發(fā)改委(局)、國(guó)土局、建設(shè)局、財(cái)政局等部門的人員，也可以吸納專家學(xué)者參加，每次開(kāi)會(huì)時(shí)，還可以邀請(qǐng)社會(huì)人士旁聽(tīng)。

為什么要突出財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算審核中心的作用的地位和作用？目前，預(yù)算部門的項(xiàng)目支出預(yù)算往往只是切塊項(xiàng)目預(yù)算，沒(méi)有完全細(xì)化到具體項(xiàng)目，需要在年度預(yù)算執(zhí)行中通過(guò)“二次分配”的方式落實(shí)到具體的項(xiàng)目。在項(xiàng)目支出的預(yù)算編制中引入以專業(yè)技術(shù)為特征的財(cái)政評(píng)審，通過(guò)建立信息對(duì)稱的事前評(píng)審機(jī)制，倒逼各部門細(xì)化和編實(shí)、編準(zhǔn)預(yù)算，這就解決了傳統(tǒng)項(xiàng)目支出預(yù)算中財(cái)政部門面臨簡(jiǎn)單、專業(yè)的預(yù)算信息時(shí)只能確立粗放型預(yù)算的困境。目前很多地方財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算審核中心(或投資評(píng)審中心)只是財(cái)政局下屬全額撥款的事業(yè)單位。這樣的定位要改變。財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算審核中心的職能定位應(yīng)該是：依據(jù)法律、法規(guī)，運(yùn)用專業(yè)技術(shù)手段，通過(guò)在預(yù)算編制階段對(duì)財(cái)政項(xiàng)目的技術(shù)性審查與評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算支出的規(guī)范化和精細(xì)化管理。

由人大財(cái)經(jīng)委最終表決，可以實(shí)現(xiàn)單項(xiàng)表決。目前，人大采取一攬子表決方式，整體審議通過(guò)預(yù)算草案，沒(méi)有單項(xiàng)表決。有的人大代表就反映，“我對(duì)預(yù)算中的絕大多數(shù)項(xiàng)目安排都支持，但有個(gè)別項(xiàng)目我認(rèn)為不妥，那么在表決時(shí)我是贊成、反對(duì)還是棄權(quán)呢？”新機(jī)制可以解決這個(gè)難題。

今后，各部門、各單位因工作任務(wù)增加或調(diào)整而產(chǎn)生的新增項(xiàng)目支出，原則上由部門從年初預(yù)算安排的預(yù)備費(fèi)或機(jī)動(dòng)費(fèi)中調(diào)劑解決。當(dāng)年追加預(yù)算原則上僅限于上級(jí)和市委市政府重大政策性調(diào)整以及應(yīng)對(duì)突發(fā)事件等特殊事項(xiàng)。這樣，主觀隨意決策、亂批條子、亂上項(xiàng)目的現(xiàn)象有望杜絕，政策碎片化、項(xiàng)目碎片化、資金碎片化問(wèn)題有望得到解決。

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【責(zé)任編輯 郭艷嬌】

F812.3

A

1672-9544（2016）12-0008-06

2016-10-07

朱柏銘，財(cái)政學(xué)系教授，研究方向?yàn)樨?cái)政制度和公共經(jīng)濟(jì)理論研究。