浙江省商貿(mào)流通業(yè)投資引導與促進機制研究

浙江省商務廳市場建設處課題組

(浙江省商務廳，浙江 杭州 310006)

服 務 經(jīng) 濟

浙江省商貿(mào)流通業(yè)投資引導與促進機制研究

浙江省商務廳市場建設處課題組

(浙江省商務廳，浙江 杭州 310006)

近年來，隨著城鎮(zhèn)化和流通現(xiàn)代化的不斷推進，浙江商貿(mào)流通業(yè)投資建設成效顯著，但由于規(guī)劃有效引導與調控缺位、缺乏商業(yè)設施投資監(jiān)測預警、經(jīng)濟下行和電子商務的沖擊等原因，商業(yè)空間分布上的區(qū)域、城鄉(xiāng)和業(yè)態(tài)結構失衡問題突出。課題組通過系統(tǒng)調研，建議強化規(guī)劃強制力、政策促進力和信息引導力，多措并舉、綜合施策，建立和完善商貿(mào)流通業(yè)投資引導與促進工作機制，以擴大商業(yè)有效投資和促進城鄉(xiāng)商貿(mào)繁榮。

商貿(mào)流通業(yè)；商業(yè)設施；商業(yè)網(wǎng)點；商業(yè)綜合體；城市綜合體

商貿(mào)流通是市場化改革最早、競爭最為充分的領域，伴隨商業(yè)地產(chǎn)10余年的蓬勃發(fā)展，現(xiàn)代流通設施正加快完善并逐步形成體系。流通設施具有競爭性與公益性雙重屬性，過度市場化、政府管理理念和手段滯后，導致商業(yè)空間分布上的區(qū)域、城鄉(xiāng)和業(yè)態(tài)結構失衡：一方面，部分地區(qū)出現(xiàn)商業(yè)綜合體等大型商業(yè)網(wǎng)點建設過熱現(xiàn)象，造成商業(yè)資源浪費和生態(tài)惡化；另一方面，公益性流通設施、農(nóng)村流通設施和社區(qū)商業(yè)設施等，由于投資收益低以致供給不足，影響了流通效率和便利消費。以問題導向和補齊短板的思維，從商貿(mào)流通業(yè)投資引導入手，切實加強政府供給側管理，成為當前亟待解決的問題。課題組針對上述命題，進行了系統(tǒng)調研，提出通過強化規(guī)劃強制力、政策促進力和信息引導力，多措并舉、綜合施策，建立和完善商貿(mào)流通業(yè)投資引導與促進工作機制，以擴大商業(yè)有效投資、促進城鄉(xiāng)商貿(mào)繁榮。

一、商貿(mào)流通業(yè)投資現(xiàn)狀及存在問題

(一)商貿(mào)流通業(yè)投資建設成效顯著

1.社會資本投向商貿(mào)流通領域總量不斷攀升。2012—2015年，商貿(mào)流通領域完成投資分別為1 230億元、1 493億元、1 620億元、1 828億元，2013年、2014年、2015年同比增長分別為21.4%、10%、12.9%，占全社會固定資產(chǎn)投資從不到5%提升到7%。從投資主體構成看，民間投資占據(jù)主導地位，2012—2015年占比分別為70.4%、67.5%、71.1%、71.8%，是商貿(mào)流通業(yè)的主要投資主體，其中包含近兩年明顯增長的浙商回歸投資。從投資區(qū)域上看，杭州、寧波和紹興地區(qū)商貿(mào)業(yè)發(fā)達，社會投資意愿強烈，三個地區(qū)的建設項目和總投資占全省的比重均穩(wěn)定在60%左右*文內(nèi)數(shù)據(jù)皆出自浙江省商務廳統(tǒng)計報告。。

2.商貿(mào)流通項目體量大型化、功能綜合化和服務集成化趨勢明顯。2012年，總投資億元以上

的項目從460個增加到837個，平均投資額從5.73億元提高到9.47億元；投資10億元以上的項目從147個增加到226個。大型商貿(mào)流通項目對區(qū)域經(jīng)濟的影響力明顯提升，一大批項目列入全省重點工程，以2015—2016年為例，寧波鄞州區(qū)銀泰匯等28個項目列入2015年新增省重點建設項目，總投資421.6億元；浙江華潤萬家物流配送有限公司倉儲等27個項目列入2015年新增省重大產(chǎn)業(yè)項目，總投資332.3億元。2016年有163個商貿(mào)流通項目列入省重點建設項目，50億元以上重大商貿(mào)流通項目24個。

3.城市商貿(mào)流通設施現(xiàn)代化步伐加快。在商貿(mào)流通業(yè)投資帶動下，大型商業(yè)網(wǎng)點發(fā)展很快，截至2015年底，我省5 000平方米以上商業(yè)網(wǎng)點1 545個(其中商業(yè)綜合體和購物中心293個，超市230個，專業(yè)店及專賣店82個，商品交易市場609個)，總營業(yè)面積達到5 662.8萬平方米；建設省級商業(yè)特色街203條。這些商業(yè)網(wǎng)點主要集中在城區(qū)，對繁榮城市商業(yè)、滿足消費需求及促進經(jīng)濟社會發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。

4.農(nóng)村市場流通設施改善明顯?！叭f村千鄉(xiāng)市場工程”深入開展，財政補助資金逐年增加，引導和推動社會資本投向農(nóng)村市場，先后培育112家城鄉(xiāng)連鎖超市龍頭企業(yè)，引導龍頭企業(yè)重點投資鄉(xiāng)鎮(zhèn)商貿(mào)中心、商品配送中心和行政村連鎖便民店建設。截至2013年底，全省28 738個行政村中已有26 824個行政村開設了31 651個村級連鎖便民店，連鎖便利店行政村覆蓋率達93.7%；按照每縣(市、區(qū))建設1個以上配送中心的目標，協(xié)調落實910畝土地指標，累計新建和改造商品配送中心146個；創(chuàng)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌現(xiàn)代商貿(mào)服務示范鎮(zhèn)66個和農(nóng)村現(xiàn)代商貿(mào)服務示范村163個，建成一批商貿(mào)流通基礎設施，整體提升了農(nóng)村現(xiàn)代商貿(mào)服務水平。

5.農(nóng)產(chǎn)品流通設施投入加大。一直以來，社會資本對農(nóng)產(chǎn)品流通設施投資興趣不高，但2010年以來，浙江先后組織實施國家農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通試點、國家農(nóng)超對接試點、國家集中連片推進農(nóng)產(chǎn)品流通和農(nóng)村市場體系建設試點，通過政策推動和財政資金引導，培育農(nóng)產(chǎn)品流通龍頭企業(yè)88家和農(nóng)超對接示范流通企業(yè)27家，支持這些企業(yè)加大農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通設施建設，財政補助資金5.3億元，帶動投資67.9億元，累計完成國家級試點建設項目305個，建成和改造提升了一批農(nóng)貿(mào)市場、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、冷鏈冷庫與物流配送設施，初步建立起農(nóng)產(chǎn)品流通骨干網(wǎng)絡。

(二)商貿(mào)流通業(yè)投資存在的問題

近年來，浙江省商貿(mào)流通業(yè)投資雖然在縱向比較上增長較快，但總量不大且已呈現(xiàn)下滑趨勢，商貿(mào)流通設施供給存在區(qū)域、城鄉(xiāng)和業(yè)態(tài)結構的不平衡。

1.流通設施布局失衡。流通設施布局總體上呈現(xiàn)城區(qū)大型商業(yè)設施過剩，招商競爭激烈，客流搶奪過度，導致惡性競爭。形成鮮明對比的是，城鄉(xiāng)結合部、新擴城區(qū)和新建居民小區(qū)的社區(qū)商業(yè)設施布局匱乏、業(yè)態(tài)結構單一以及居民消費不便利等問題十分突出。

2.地產(chǎn)商開發(fā)持有商貿(mào)設施的比重較高。據(jù)浙江省商務廳近年來對投資億元以上商貿(mào)項目的跟蹤統(tǒng)計，商貿(mào)流通企業(yè)作為主體投資占全省商貿(mào)流通業(yè)投資比重在15%左右。大部分商貿(mào)流通設施系地產(chǎn)商投資開發(fā)，不以經(jīng)營商貿(mào)業(yè)為目的，物業(yè)成本趨高，不利于商貿(mào)流通業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和競爭力的提升。

3.商業(yè)綜合體等大型商業(yè)網(wǎng)點建設局部過熱?！笆濉逼陂g，商業(yè)綜合體(城市綜合體)作為休閑商業(yè)聚集的全新創(chuàng)造，憑借業(yè)態(tài)多樣化與消費享受化，引領商業(yè)地產(chǎn)的升級與變革，成為代表城市品牌與生活方式的標志。然而，分布過于集中和扎堆建設已經(jīng)對商業(yè)生態(tài)和區(qū)域交通、環(huán)境、資源造成較大壓力。據(jù)浙江省商務廳對全省商業(yè)綜合體(建筑面積4萬平方米以上)的專題調研，截至2014年底，全省已建、在建及規(guī)劃建設商業(yè)綜合體共有188家，商業(yè)建筑面積3 328萬平方米，其中已建成的商業(yè)綜合體95家，面積為1 015萬平方米。從布局情況看，杭嘉湖、寧紹地區(qū)商業(yè)綜合體達141家，占全省的75%；杭州75家，寧波30家，衢州、臺州、溫州均低于8家，麗水僅1家。此外，目前大部分商業(yè)綜合體為都市型大型商業(yè)綜合體，縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)型商業(yè)綜合體(服務中心)供給不足。

4.城市商業(yè)設施閑置率上升。商業(yè)地產(chǎn)的去庫存已經(jīng)是全國性的難題，根據(jù)高盛等相關機構測算，全國商業(yè)地產(chǎn)可能需要10年時間才能消化潛在供給*曾冬梅：《廣東深陷商業(yè)地產(chǎn)高庫存 去化措施收效甚微》，2016-11-13，http://www.china-crb.cn/resource.jsp?id=32766。。浙江也發(fā)生多起商業(yè)項目因招商難，造成閑置、建設爛尾、經(jīng)濟糾紛和資金鏈斷裂。杭州、寧波、湖州、嘉興、紹興和金華的20個實體市場總投資達150億元，因為資金斷鏈、經(jīng)營困難帶來一系列社會問題。據(jù)統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2015年全省年末待售面積即庫存921.2萬平方米，同比增長16.8%，全年銷售面積384.6萬平方米，即使不考慮增量，去庫存也需29個月*《全省商業(yè)營業(yè)用房去庫存形勢簡析》，2016-06-02，http://www.zcom.gov.cn/art/2016/6/2/art_928_218186.html。。目前庫存排在前五位的分別是嘉、紹、杭、甬、湖，均超過100萬平方米?？紤]到實體商業(yè)景氣度下滑，一些地區(qū)已在營運的商業(yè)營業(yè)用房租金下降、空置率上升，去庫存壓力持續(xù)加大。

5.公益性公共性流通設施供給不足。盡管國家和省級財政對農(nóng)村市場和農(nóng)產(chǎn)品流通等公共性流通設施建設有所扶持，但支持力度有限，社會資本主動進入的意愿較低，難以滿足現(xiàn)代流通體系對流通設施現(xiàn)代化的需求。由于此類項目投資回報率低、回報周期長，加上相關政策落實滯后，很難吸引國資以外的社會資本。公益性流通設施如農(nóng)村商品配送中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)商貿(mào)中心、社區(qū)商業(yè)中心以及循環(huán)經(jīng)濟設施等，仍然是當前流通體系硬件建設的短板。

二、商貿(mào)流通業(yè)投資存在問題的原因

(一)規(guī)劃有效引導與調控缺位

雖然浙江省商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃縣級編制率達到92%，但是大部分地方存在規(guī)劃落地難、實施難現(xiàn)象，商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃對商業(yè)空間布局和商業(yè)投資的引導與調控作用未能充分發(fā)揮，主要有以下五方面的原因：一是政府對商業(yè)空間規(guī)劃布局和商貿(mào)流通業(yè)投資引導不重視，認為商業(yè)應該完全交給市場調控;二是由于缺乏流通法律法規(guī)支撐，商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃缺乏剛性約束，難以落實有效的實施手段，加上地方招商引資的沖動，商業(yè)網(wǎng)點建設事實上處于隨意狀態(tài)；三是商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃本身的科學性和專業(yè)性還不夠，與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃未能進行有效銜接，缺乏指導性和操作性;四是一些地方商務部門還不是同級城市規(guī)劃議事協(xié)調機構的成員單位，對城市規(guī)劃和項目落地的參與權、發(fā)言權缺失;五是商務系統(tǒng)缺乏商業(yè)規(guī)劃人才。

(二)缺乏商業(yè)設施投資監(jiān)測預警

人均商業(yè)面積是判斷城市商業(yè)地產(chǎn)是否存在泡沫的一個重要指標。在西方發(fā)達國家的核心城市，人均商業(yè)面積一般在1.2平方米上下*梁倩：《一些城市商業(yè)地產(chǎn)空置率逐步上升》，《經(jīng)濟參考報》2013年2月8日，第6版。。杭州、嘉興、寧波和舟山僅商業(yè)綜合體人均商業(yè)面積已超過1.2平方米，嘉興、紹興、杭州、寧波和湖州的商業(yè)營業(yè)用房庫存均超過100萬平方米。在商業(yè)應由市場調控這一思想的影響下，商業(yè)設施監(jiān)測與投資預警機制尚未建立，政府在商業(yè)設施合理布局和有序建設方面未能發(fā)揮更好的作用。2016年杭州市建立商業(yè)網(wǎng)點調查制度，定期發(fā)布大型商業(yè)設施供給信息，合理引導市場預期。這種市場化商業(yè)設施建設引導方式值得肯定，也實屬必要。

(三)經(jīng)濟下行和電子商務的沖擊

當前電子商務發(fā)展迅速，民眾的購物習慣和消費方式已經(jīng)轉變，實體商業(yè)聚集的發(fā)展模式也隨之轉型，原先的投資熱區(qū)逐步降溫，金華、衢州和麗水等地的商業(yè)投資逐步升溫，投資的區(qū)域分布有所均衡，大體量的投資出現(xiàn)拐點。疊加宏觀經(jīng)濟下行的因素，傳統(tǒng)商貿(mào)業(yè)景氣度持續(xù)下滑，進一步緩減了商貿(mào)流通業(yè)投資的速度。相對于電子商務的輕資產(chǎn)、短周期，社會資本進入傳統(tǒng)商業(yè)、建設大型商業(yè)網(wǎng)點的熱情大大降低。資本的逐利性與傳統(tǒng)商貿(mào)流通設施投資大、回報慢的矛盾，也降低了社會資本對商貿(mào)流通業(yè)的投資熱情。

(四)商貿(mào)流通企業(yè)投資能力的制約

浙江商貿(mào)流通企業(yè)存在“低、小、散”現(xiàn)象，商貿(mào)流通集團較少，再加上用工、融資成本上升等因素，導致企業(yè)自身負債率較高、盈利水平下降及擴張減速，自身投資意愿不高、實力有限。當前民間投資商貿(mào)流通項目主要通過土地與房地產(chǎn)抵押的銀行融資，在商業(yè)地產(chǎn)過剩的情況下，投資項目獲得融資的可能性進一步降低，且民間投資獲得融資的成本往往要高于國資和外資。

(五)商貿(mào)流通設施建設支持政策少

近兩年來，國家和我省出臺了不少促進流通設施建設的政策文件，如《國務院關于推進國內(nèi)貿(mào)易流通現(xiàn)代化建設法治化營商環(huán)境的意見》(國發(fā)〔2015〕49號)，提出“完善流通設施建設管理體系，加強流通領域重大基礎設施建設”；商務部、發(fā)改委等五部委制定出臺《政府鼓勵的流通設施目錄(2015)》，提出規(guī)劃、用地與稅收扶持等措施；《浙江省人民政府辦公廳關于加快推動商貿(mào)流通業(yè)健康發(fā)展的實施意見》(浙政辦發(fā)〔2015〕51號)，提出“加強流通基礎設施建設”。但是文件規(guī)定主要停留在工作指導層面，未能在實施層面出臺相應的辦法和保障手段，導致政策的可操作性和剛性不強，地方落實情況總體不理想，難以吸引社會資本投入到商貿(mào)流通設施建設中來。2016年上半年，浙江省商務廳開展了全省商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃實施情況專項調查，調查中設置了5個問題：是否建立商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃實施保障機制；商務主管部門是否已經(jīng)列入同級城市規(guī)劃議事協(xié)調機構成員單位；商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃與同級城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃是否建立銜接機制；大型商業(yè)網(wǎng)點(5 000平方米以上)規(guī)劃選址是否嚴格執(zhí)行城市商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃、是否實施公示制度；新建社區(qū)商業(yè)和綜合服務設施面積占社區(qū)總建筑面積比例不低于10%的規(guī)定是否落實，商務主管部門如何在規(guī)劃審核和竣工驗收等環(huán)節(jié)加強把關、是否有實施的機制。從調查匯總情況看，最后一個關于社區(qū)商業(yè)設施的問題，幾乎所有地區(qū)都未建立實施機制，在其他問題上，杭州、寧波與湖州等市情況相對較好，溫州、臺州和金華(義烏除外)幾乎沒有舉措。

三、建立商貿(mào)流通業(yè)投資引導與促進機制的建議

黨的十八屆三中全會決定全面深化改革，必然引發(fā)新一輪的市場化浪潮，我國的經(jīng)濟運行和商業(yè)活動將走向更加深入的市場化。面對經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和商業(yè)轉型新趨勢，聚焦商業(yè)投資建設領域存在的上述問題，探索建立商貿(mào)流通業(yè)投資的引導與促進機制，發(fā)揮政府的規(guī)劃調控、政策促進和信息引導三大職能，對于擴大商貿(mào)流通業(yè)有效投資、促進城鄉(xiāng)商貿(mào)繁榮發(fā)展具有現(xiàn)實意義。

(一)加強商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃管理，強化規(guī)劃強制力

促進和擴大商貿(mào)流通業(yè)的有效投資，首要的是發(fā)揮商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃的調控作用，避免投資浪費和無序建設，合理布局商業(yè)空間，優(yōu)化城鄉(xiāng)商業(yè)生態(tài)。

1.提升商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃的地位。當前商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃之所以難以發(fā)揮應有作用，主要原因是其法律地位不明確以致不具強制約束力。因此，應從以下三方面加以完善。一是推進商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃管理立法。浙江作為商貿(mào)流通發(fā)達省份，民間投資商貿(mào)流通領域的意愿較強，應盡早出臺商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃管理法規(guī)，對于引導民間有效投資，優(yōu)化城鄉(xiāng)商業(yè)資源配置和商貿(mào)流通設施供給，具有戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實作用，建議率先推進商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃管理立法，賦予商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃應有的權威性和強制力。二是明確商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃的地位。在立法中明確商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃的專項規(guī)劃地位，要求各地在制定控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃時做好與商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃的銜接，對于商業(yè)建設項目的規(guī)劃許可，應該依據(jù)商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃實施。重點要對大型商業(yè)網(wǎng)點、公益性流通設施、微利性商業(yè)設施和社區(qū)必備商業(yè)設施等規(guī)劃建設管理作出規(guī)制。明確各級商務主管部門作為城市規(guī)劃議事協(xié)調機構的成員單位，賦予在商業(yè)空間布局中的參與權與話語權。三是出臺加強商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃管理的政策意見。如果商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃立法難以形成統(tǒng)一認識，建議分步走，先以省政府名義或由商務主管部門聯(lián)合相關部門出臺“加強商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃管理的意見”，最大限度地提升商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃管理的共識，在文件中明確規(guī)劃管理措施、部門職責分工和規(guī)劃實施機制等內(nèi)容，從頂層設計上促進商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃的落地。

2.科學編制商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃?？茖W制定規(guī)劃是抓好實施的基礎與前提。一要遵循規(guī)劃編制原則。第一，科學設定商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃指標。商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃指標設定應處理好政府與市場的關系，關乎經(jīng)濟社會發(fā)展的重要商業(yè)區(qū)域和網(wǎng)點，其規(guī)劃指標以剛性為主、彈性為輔；市場可自發(fā)調節(jié)的商業(yè)網(wǎng)點，其規(guī)劃指標以彈性為主、剛性為輔。第二，符合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的要求。商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃作為城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的專項規(guī)劃，其規(guī)劃期限原則上應與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃相一致。商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃總體發(fā)展目標應符合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的要求。第三，與控制性詳細規(guī)劃指標相銜接。商業(yè)網(wǎng)點用地、容量、結構、服務半徑和服務人口等規(guī)劃指標，應與控制性詳細規(guī)劃確定的強制性規(guī)定對應銜接。第四，通過年度土地供應計劃、修建性詳細規(guī)劃落實。年度土地供應計劃應將商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃鼓勵類項目的用地規(guī)模、用途等納入計劃；編制修建性詳細規(guī)劃應充分體現(xiàn)商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃的空間布局、業(yè)態(tài)結構、功能特色和建設時序等要求。第五，滿足項目招商需求。結合項目招商需要，規(guī)劃指標應明確項目規(guī)模、商業(yè)業(yè)態(tài)、運營模式、營業(yè)層數(shù)、建筑模式形態(tài)、建筑單層高度和空間面積分配等條件。

二要明確規(guī)劃重點。要突出規(guī)劃工作的中心任務，城市主要商業(yè)中心是城市的名片，其發(fā)展水平與商業(yè)發(fā)展目標和城市發(fā)展目標密切相關；大型商業(yè)網(wǎng)點占據(jù)大量商業(yè)資源，對經(jīng)濟社會發(fā)展影響較大；社區(qū)商業(yè)關乎民生，具有公益性質；基礎性流通設施布局關乎流通效率。商業(yè)中心、大型商業(yè)網(wǎng)點、社區(qū)商業(yè)和骨干流通設施是政府管理的重點，也是商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃工作的重點。應按照分級布局來培育不同層級的商業(yè)中心，支持適度集中來打造一批成長性較好的大型商業(yè)網(wǎng)點，根據(jù)民生要求保障社區(qū)公益性的商業(yè)網(wǎng)點，規(guī)劃布局骨干流通設施體系。

三要加強商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃的頂層設計。市級商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃要結合浙江省商貿(mào)流通業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃提出的“一核、三帶、四級”商貿(mào)流通業(yè)空間布局，明確與區(qū)域功能相協(xié)調，與城市空間特點、商業(yè)基礎和發(fā)展需求相適應，與城市建設改造、城市文化等相結合的城市商業(yè)空間主框架，提出城市商業(yè)服務設施用地三項指標：用地面積、占城市建設用地比例以及人均商業(yè)用地面積。要分級提出各商業(yè)集中區(qū)的具體指標，從經(jīng)濟社會發(fā)展全局出發(fā)，結合本地區(qū)人口規(guī)模、居民消費需求等因素，組合現(xiàn)有商業(yè)網(wǎng)點、公共服務設施等功能，統(tǒng)籌城市商業(yè)與工業(yè)、文化、旅游和生態(tài)等產(chǎn)業(yè)的互補依存關系，對城市商業(yè)空間主框架進行分級布局，明確市級、區(qū)級、社區(qū)級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級商業(yè)中心以及專業(yè)市場集聚區(qū)、交通樞紐等商業(yè)集中區(qū)的建筑總量、大型商業(yè)網(wǎng)點數(shù)量、業(yè)態(tài)結構指引、容量指標、空間布局和建設時序。

3.出臺規(guī)劃實施保障措施。保障商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃的順利實施，必須要有工作手段，各地也有一些成熟的做法。一要建立規(guī)劃實施保障機制。要探索建立大型商業(yè)設施項目建設影響評價制度、聽證制度和社區(qū)商業(yè)網(wǎng)點用途監(jiān)管制度等商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃的保證措施。加強對大型商業(yè)網(wǎng)點建設項目的監(jiān)管，對涉及公共利益或其他人重大利益的大型商業(yè)網(wǎng)點建設項目，立項以前由商務部門會同發(fā)改、規(guī)劃建設部門組織利益相關方或公眾進行聽證，作為項目審批的依據(jù)。嚴格社區(qū)商業(yè)網(wǎng)點用途監(jiān)管，不得隨意改變社區(qū)必備商業(yè)網(wǎng)點的用途和性質。改變社區(qū)必備商業(yè)網(wǎng)點用途和性質，需按有關規(guī)定履行審批程序。拆遷改建時應有過渡替代網(wǎng)點，保證改建前后社區(qū)必備商業(yè)網(wǎng)點基本服務功能不缺失。二要明確大型商業(yè)網(wǎng)點標準及設計要求。大型商業(yè)網(wǎng)點(包括新建、改建或擴大至營業(yè)面積5 000平方米及以上的大型零售網(wǎng)點和營業(yè)面積2萬平方米及以上的商品交易市場)的改造和新建，需進行專項設計及可行性分析。三要加強商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃人才培養(yǎng)。再好的規(guī)劃也需要有人去實施，商務網(wǎng)點規(guī)劃人才匱乏，導致地方商業(yè)空間規(guī)劃底氣不足。一方面，要支持各地把規(guī)劃專業(yè)人才吸收到商務干部隊伍中來，增強商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃工作水平。另一方面，要定期組織業(yè)務培訓，提高商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃管理工作人員的專業(yè)水平。

(二)完善商貿(mào)流通業(yè)投資政策體系，強化政策促進力

由于商貿(mào)流通設施具有競爭性和公益性雙重屬性，投資促進政策要區(qū)分不同性質流通設施形成體系。通過必要的政策扶持，支持社會資本投入規(guī)劃引導的重點流通項目和公益性流通設施建設。

1.政策設計要體現(xiàn)商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃建設的需要。各地商貿(mào)流通業(yè)發(fā)展水平不同，制訂支持政策總體上要與當?shù)厣虡I(yè)網(wǎng)點規(guī)劃發(fā)展目標吻合，不同階段、不同業(yè)態(tài)和不同區(qū)域的政策各有側重，引導投資符合商業(yè)空間布局和有序建設。政策支持要適度集中，打造一批成長性好的大型商業(yè)網(wǎng)點。推動建設大型綜合零售商業(yè)網(wǎng)點，在城市中心或商業(yè)集中區(qū)，適度超前規(guī)劃，疏解網(wǎng)點密度，視當?shù)貙嶋H情況重點建設商業(yè)綜合體，引導發(fā)展購物中心，合理發(fā)展大型專業(yè)店，有序發(fā)展大型綜合超市，適度發(fā)展大型百貨店，形成大中小商業(yè)網(wǎng)點功能互補的規(guī)模結構、新型業(yè)態(tài)為主并與傳統(tǒng)業(yè)態(tài)有機結合的業(yè)態(tài)格局。推動建設局部相對集中的大型批發(fā)物流商業(yè)網(wǎng)點。結合國家、省市級物流、會展和電子商務平臺以及浙江專業(yè)市場和塊狀經(jīng)濟的特點，依托交通干線、航空港及商圈半徑，在流通節(jié)點區(qū)域加強規(guī)劃，提升和發(fā)展一批集商流、物流、資金流、信息流以及展示、交易功能于一體的商品交易市場，提升和改造一批與產(chǎn)業(yè)相配套的現(xiàn)代物流服務基礎設施。

2.推進投資引導手段信息化。重點推進全省市場體系公共服務平臺建設，打造集“公眾查詢、政府監(jiān)測與投資引導”功能于一體的公共服務信息化平臺，使之成為既是面向商貿(mào)企業(yè)的數(shù)據(jù)采集平臺，又是面向公眾的信息查詢平臺，更是面向商務部門的監(jiān)測工作平臺。利用信息化手段開展商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃布局、投資建設和運營情況等動態(tài)監(jiān)測，使商貿(mào)流通業(yè)投資引導更具時效性、針對性和操作性，整體提升商務部門的投資引導技術水平。當前系統(tǒng)開發(fā)以網(wǎng)點地理信息和統(tǒng)計監(jiān)測為主，未來將繼續(xù)進行系統(tǒng)的二次開發(fā)和應用功能設計，將智慧商圈、商貿(mào)特色小鎮(zhèn)、特色商業(yè)街和客流量實時監(jiān)測等內(nèi)容納入其中。

3.加大公共性公益性商業(yè)設施建設支持力度。一要扶持“15分鐘便民商圈”規(guī)劃項目。完善微利經(jīng)營的流通設施建設保障制度，推進社區(qū)標準化菜市場、社區(qū)菜店、家政服務點和再生資源回收點等社區(qū)商業(yè)設施建設，提升社區(qū)服務水平。比如鄰里中心就是一種比較好的模式，各地可以探索支持政策。江蘇省綜合運用規(guī)劃、行政和稅收等多種手段，增加鄰里中心公共服務配套；徐州市將鄰里中心建設列入城建重點工程和為民辦實事項目。寧波市加大財政扶持力度，對建成運營的鄰里中心給予運營主體資金獎勵和租金補貼。二要建立機制落實新建社區(qū)商業(yè)服務設施面積有關規(guī)定。規(guī)劃新建社區(qū)超市、菜市場、便利店、餐飲(含早餐)店、美容美發(fā)店、家政服務店、維修店、洗染店、醫(yī)藥店、回收(再生資源)站和休閑娛樂等居民生活必備商業(yè)網(wǎng)點和綜合服務設施面積，占社區(qū)總建筑面積的比例不低于10%。同時要依據(jù)社區(qū)公益性業(yè)態(tài)標準，明確社區(qū)居民生活必備商業(yè)網(wǎng)點數(shù)量、建筑總量、業(yè)態(tài)結構、容量指標、空間布局和建設時序等指標，為政府公建、回購和回租等提供便利。三要實行公共性公益性流通設施建設優(yōu)惠政策。對于農(nóng)產(chǎn)品流通和農(nóng)村市場流通設施建設項目以及電子商務物流設施項目，在土地安排及出讓價格、稅費及營運等方面給予扶持政策，而且這些政策應該明確且有力度，引導民間資本投入。要保障國家重要商品儲備庫等公益性流通設施用地。要通過一些工作載體推進公共流通設施建設，開展省級現(xiàn)代商貿(mào)特色鎮(zhèn)建設試點，補齊農(nóng)村商貿(mào)建設短板。推進省級農(nóng)產(chǎn)品市場體系公益性建設試點，加大對農(nóng)產(chǎn)品流通項目建設和農(nóng)產(chǎn)品市場體系公益性建設的財政支持。

4.優(yōu)化商貿(mào)流通業(yè)投資環(huán)境。一是改善流通設施建設融資環(huán)境。創(chuàng)新流通基礎設施投融資體制，推廣政府和社會資本合作(PPP)模式，拓寬商貿(mào)流通項目融資渠道，加大對商貿(mào)流通項目資產(chǎn)證券化、發(fā)債等支持力度。推動設立內(nèi)貿(mào)流通發(fā)展產(chǎn)業(yè)(股權)投資基金，發(fā)揮財政資金引導作用，通過市場化運作方式，完善公益性流通設施投入長效機制，對于民間投資微利性流通設施項目給予股權投資、低息貸款等方式支持。二是扶持商貿(mào)流通企業(yè)做大做強。進一步加大政策支持，鼓勵流通企業(yè)采用投資基金、動產(chǎn)質押等多種方式降低融資成本，扶持壯大一批省市縣級商貿(mào)流通龍頭企業(yè)，提高企業(yè)的投資能力和連鎖經(jīng)營意愿。引導傳統(tǒng)商貿(mào)企業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，加大流通設施信息化改造投資，提高流通基礎設施的現(xiàn)代化和智能化水平。完善政策支持智慧商圈建設試點，促進線上線下融合發(fā)展。三要支持民間資本進入商貿(mào)流通領域。民資是商貿(mào)流通業(yè)投資的最大主體，要進一步清理招商引資政策，對于民間投資商貿(mào)流通項目給予同外資、國資同等待遇，公平參與市場競爭。

(三)開展市場運行監(jiān)測分析，強化信息引導力

《國務院關于推進國內(nèi)貿(mào)易流通現(xiàn)代化建設法治化營商環(huán)境的意見》(國發(fā)〔2015〕49號)提出：“改進市場化商業(yè)設施建設引導方式。支持有條件的城市開展城市商業(yè)面積監(jiān)測預警，定期發(fā)布大型商業(yè)設施供給信息，合理引導市場預期。統(tǒng)籌大型實體和網(wǎng)絡商品交易市場建設，避免盲目重復建設。”這為各級政府開展商貿(mào)流通業(yè)投資引導指明了方向。

1.建立和完善商業(yè)投資監(jiān)測預警機制。一方面，要建立城市商業(yè)面積和業(yè)態(tài)監(jiān)測制度。定期發(fā)布監(jiān)測報告，向社會公開大型商業(yè)設施供給信息、大型商業(yè)網(wǎng)點運行情況以及閑置商業(yè)營業(yè)用房信息，對供給過度區(qū)域進行投資預警，為政府決策和投資者投資提供參考。杭州市已經(jīng)率先建立商業(yè)網(wǎng)點調查制度，面向全市范圍內(nèi)的商品專業(yè)市場、商貿(mào)綜合體、商業(yè)特色街、超市、農(nóng)貿(mào)市場、農(nóng)家小標超和社區(qū)商業(yè)等七大類實體。調查方式分兩種：一是對商品專業(yè)市場、商貿(mào)綜合體、農(nóng)貿(mào)市場、超市、農(nóng)家小標超和商業(yè)特色街進行全面調查；二是對社區(qū)商業(yè)進行抽樣調查。此外，繼續(xù)完善商貿(mào)流通業(yè)投資統(tǒng)計和重大項目進展情況的通報制度。堅持按季度進行統(tǒng)計，按地區(qū)分析比較，掌握面上的投資增量，發(fā)布投資動態(tài)信息，為政府調控提供依據(jù)，引導社會資本合理投向。

2.科學開展商業(yè)設施和重點項目招商引資。一要建立政府鼓勵類流通設施目錄發(fā)布制度(或稱商業(yè)網(wǎng)點建設年度指導目錄發(fā)布制度)。按照商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃實施要求，定期發(fā)布政府鼓勵類流通設施目錄，公開政府鼓勵的流通設施類別清單，加以配套政策支持，引導社會資本投資政府鼓勵的流通設施建設項目。二要加強對商貿(mào)流通業(yè)項目的招商指導。按照商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃建立項目庫，做好商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃與近期城市商業(yè)網(wǎng)點建設項目、商業(yè)網(wǎng)點招商項目以及政策資金支持建設商業(yè)網(wǎng)點項目的銜接工作，分時序、有重點地開展招商，推動規(guī)劃項目的落實。同時要選擇具有區(qū)域影響力、標志性的大型及公益性商業(yè)網(wǎng)點項目，列入本級大型及公益性商業(yè)網(wǎng)點項目庫，進行項目儲備、實施和管理。定期篩選項目列入各級政府重點建設項目名單，發(fā)揮項目示范引導作用。三要挖掘商貿(mào)投資新興領域。聚焦智慧商業(yè)、城市物流配送、電子商務和再生資源回收等領域，完善支持政策，推進現(xiàn)代物流投資，構建城市配送網(wǎng)絡體系；推進再生資源回收領域投資，引導流通企業(yè)投資建設現(xiàn)代化廢舊商品回收體系；進一步加強電子商務投資，大力推進智慧商業(yè)發(fā)展；加大技改投資，推廣高新技術在商貿(mào)流通領域的運用。

(責任編輯 陳漢輪)

Study on the Investment Guidance and Promotion Mechanism of Commercial Circulation Industry in Zhejiang

Research Group of the Office of Market Construction, ZhejiangProvincial Department of Commerce

(ZhejiangProvincialDepartmentofCommerce,Hangzhou,Zhejiang, 310006,China)

In recent years, with the urbanization and continuous modernization of commercial circulation in Zhejiang, the investment and construction of commercial circulation industry have achieved remarkable results. However, due to the lack of planning and effective guidance and regulation, the lack of monitoring and early warning of investment and commercial facility, economy downturn and the impact of e-commerce etc., there are significant issues in the spatial distribution of commercial space, urban and rural areas, and industry structure imbalance. Through systematic research, the research group proposes to strengthen the planning force, policy promotion and information guidance, take various measures simultaneously and implement comprehensive policies, establish and improve the investment guidance and promotion mechanism to improve the trade circulation industry so as to expand business investment and promote urban and rural business prosperity.

commercial circulation industry; commercial facility; commercial outlets; commercial complex; urban complex

2017-01-03

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.00.001

在線優(yōu)先出版日期：2017-02-28

課題組成員：潘中、楊穎俊、戴振海；執(zhí)筆人：楊穎俊。