論設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審查批準(zhǔn)制度

伊士國(guó)，李 杰

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100720；2.河北大學(xué) 政法學(xué)院，河北 保定 071002)

論設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審查批準(zhǔn)制度

伊士國(guó)1，2，李 杰2

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100720；2.河北大學(xué) 政法學(xué)院，河北 保定 071002)

2015年《立法法》賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，使我國(guó)地方立法主體實(shí)現(xiàn)了極大擴(kuò)容，但也面臨危及社會(huì)主義法制統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)。而建立設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度的目的，在于提高立法質(zhì)量，維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一。目前這一制度存在審查的標(biāo)準(zhǔn)不夠明確、審查批準(zhǔn)的程序缺失、審查之后的處理辦法規(guī)定不明等問題，需要通過采取諸如明確審查的標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化審查批準(zhǔn)的程序、明確審查之后的處理辦法等措施，進(jìn)一步完善該制度。

設(shè)區(qū)的市；地方性法規(guī)；審查；批準(zhǔn)

2015年修改的《立法法》(以下簡(jiǎn)稱2015年《立法法》)賦予了所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，使設(shè)區(qū)的市成為了獨(dú)立的立法層級(jí)，實(shí)現(xiàn)了由較大的市立法權(quán)到設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的過渡；也使我國(guó)地方立法主體實(shí)現(xiàn)了極大擴(kuò)容，即由49個(gè)較大的市直接擴(kuò)容到了284個(gè)設(shè)區(qū)的市，這就重構(gòu)了我國(guó)的立法格局。那么，在今后“法出多門”的情況下，如何有效維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一，就成為了未來(lái)立法工作的重點(diǎn)難點(diǎn)所在，而設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審查批準(zhǔn)制度正是因此而生。

一、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度的基本內(nèi)容及功能定位

2015年《立法法》既“授權(quán)”又“限權(quán)”，即在賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的同時(shí)，為了避免立法權(quán)的濫用，維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一，又采取了諸多“限權(quán)”措施，其中的核心之一就是建立了設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審查批準(zhǔn)制度。

(一)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度的基本內(nèi)容

2015年《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審查批準(zhǔn)問題作出了明確規(guī)定，建立了設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審查批準(zhǔn)制度。必須要說明的是，審查批準(zhǔn)制度并非2015年《立法法》所首創(chuàng)，1986年《地方組織法》首次賦予較大的市立法權(quán)時(shí)，就規(guī)定較大的市地方性法規(guī)需經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后才能實(shí)施，以加強(qiáng)對(duì)較大的市立法權(quán)的監(jiān)督。而基于同樣目的，2000年《立法法》沿襲了上述規(guī)定。根據(jù)2015年《立法法》第72條第二款的規(guī)定，這一制度的基本內(nèi)容主要包括：第一，審查批準(zhǔn)的主體。設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審查批準(zhǔn)主體是其上一級(jí)立法主體，即省、自治區(qū)人大常委會(huì)。第二，審查批準(zhǔn)的客體。設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)的客體僅限于設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，而不包括設(shè)區(qū)的市政府制定的政府規(guī)章。第三，審查批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)即合法性標(biāo)準(zhǔn)，也就是審查設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)是否同憲法、法律、行政法規(guī)和本省省級(jí)地方性法規(guī)相抵觸。第四，審查批準(zhǔn)的時(shí)間。設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)的最長(zhǎng)期限為4個(gè)月，即只要設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)符合合法性標(biāo)準(zhǔn)，省、自治區(qū)人大常委會(huì)在4個(gè)月內(nèi)必須予以批準(zhǔn)。第五，審查結(jié)果的處理。省、自治區(qū)人大常委會(huì)根據(jù)審查的結(jié)果，作出相應(yīng)的批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)的決定。

(二)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度的功能定位

對(duì)于設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審查批準(zhǔn)制度是否應(yīng)設(shè)立的問題，理論界與實(shí)務(wù)界均存在不少爭(zhēng)議。反對(duì)者認(rèn)為，這一制度的設(shè)立，使得設(shè)區(qū)的市立法權(quán)成為了“不完全立法權(quán)”或“半個(gè)立法權(quán)”，這就難以實(shí)現(xiàn)2015年《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的目的。而支持者則認(rèn)為，這一制度的設(shè)立，具有合理性，體現(xiàn)了2015年《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市既“授權(quán)”又“限權(quán)”的立法目的。我們贊同后者觀點(diǎn)，認(rèn)為這一制度的設(shè)立非常必要，具有重要的功能，具體如下：

第一，維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一功能。隨著2015年《立法法》賦予了所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，我國(guó)地方立法體制有了重大調(diào)整，立法格局發(fā)生重大變革，維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一的任務(wù)更加繁重，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度的設(shè)立也顯得更加重要。這是因?yàn)?，維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一，是我國(guó)憲法規(guī)定的重要原則，其“包括三層意思：一是一切法的形式都不能與憲法相抵觸；二是下位階的法不能與上位階的法相抵觸；三是同位階的法相互之間不能抵觸。這三個(gè)層次結(jié)合起來(lái)，就能保證我國(guó)法律體系的內(nèi)部和諧一致，從而保證國(guó)家法制的統(tǒng)一。”[1]由此可知，堅(jiān)持不抵觸原則，是維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一的必然要求。而設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度的設(shè)立，其目的就在于保證設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的行使必須貫徹落實(shí)不抵觸原則。這表現(xiàn)在省、自治區(qū)人大常委會(huì)要對(duì)報(bào)送的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查，只有在其不與憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸時(shí)才批準(zhǔn)其生效，這就保證了法律體系內(nèi)部的和諧一致，維護(hù)了社會(huì)主義法制的統(tǒng)一。

第二，監(jiān)督制約功能。孟德斯鳩曾說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬(wàn)古不變的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵2]對(duì)于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)來(lái)說，亦是如此。在2015年《立法法》一次性賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的情況下，如何有效防范設(shè)區(qū)的市立法權(quán)濫用就成為了當(dāng)務(wù)之急。為此，2015年《立法法》規(guī)定了一系列的監(jiān)督制約措施，一是明確限定了設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限，即將設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限定在“可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”；二是建立了設(shè)區(qū)的市立法權(quán)行使批準(zhǔn)制度，即為了避免因設(shè)區(qū)的市立法能力的不足而導(dǎo)致的立法質(zhì)量下降，2015年《立法法》明確規(guī)定，除了原有的較大的市外，其他設(shè)區(qū)的市開始行使立法權(quán)的具體步驟和時(shí)間由省、自治區(qū)人大常委會(huì)綜合考慮其立法能力、立法需求等因素后確定；三是建立了備案審查制度，即設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)必須經(jīng)由省、自治區(qū)人大常委會(huì)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；四是建立了設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度。其中，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度最為重要，因?yàn)槠鋵儆谑　⒆灾螀^(qū)人大常委會(huì)立法權(quán)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的直接監(jiān)督制約，是設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)生效前的最后一道“把關(guān)”環(huán)節(jié)，關(guān)系到設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)能否最終生效。

第三，合憲性保障功能。合憲性是設(shè)區(qū)的市立法權(quán)存在和行使的重要基礎(chǔ)。但我國(guó)現(xiàn)行《憲法》目前只規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，并未規(guī)定原較大的市和設(shè)區(qū)的市享有立法權(quán)。特別是在1986年《地方組織法》賦予原較大的市立法權(quán)之后的幾次修憲過程中，也沒有將原較大的市立法權(quán)列入憲法文本中。那么是否意味著原較大的市或設(shè)區(qū)的市立法權(quán)違憲呢？我們認(rèn)為，并非如此，主要原因在于《立法法》在賦予原較大的市或設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的同時(shí)，建立了相應(yīng)的審查批準(zhǔn)制度，解決了這一合憲性問題。具體言之，根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，原較大的市和設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)只有經(jīng)過省、自治區(qū)人大常委會(huì)的合法性審查后，經(jīng)批準(zhǔn)才能生效，即原較大的市和設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)生效的最終決定權(quán)在省、自治區(qū)人大常委會(huì)的手中。這種“不完全立法權(quán)”或者說“半個(gè)立法權(quán)”可以看作是省、自治區(qū)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)的延伸，從而也就消除了原較大的市和設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的違憲嫌疑，保證了原較大的市和設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的合憲性。

二、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度性質(zhì)之探討

設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度之所以備受爭(zhēng)議，主要原因在于無(wú)論是理論界還是實(shí)務(wù)界對(duì)這一制度的性質(zhì)和功能始終不能達(dá)成共識(shí)。由于上文已對(duì)這一制度的功能定位進(jìn)行了分析，現(xiàn)對(duì)其性質(zhì)進(jìn)行探討，以便于為后文探討設(shè)區(qū)的市地方立法的審查批準(zhǔn)制度存在的問題以及完善的建議提供基礎(chǔ)和依據(jù)。

目前理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度的性質(zhì)認(rèn)定，主要有兩種分歧：一是認(rèn)為這一制度屬于一種監(jiān)督性制度，據(jù)此省、自治區(qū)人大常委會(huì)享有的審查批準(zhǔn)權(quán)是一種監(jiān)督性權(quán)力，只能在程序上對(duì)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約，只要設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)不違反上位法的規(guī)定，與上位法不抵觸，就應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)作出批準(zhǔn)決定；二是認(rèn)為這一制度屬于一種決定性制度，據(jù)此省、自治區(qū)人大常委會(huì)享有的審查批準(zhǔn)權(quán)是一種實(shí)質(zhì)性權(quán)力，其不僅僅掌握著設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的“生死大權(quán)”，還能左右設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的內(nèi)容，是一種決定權(quán)。也就是說，省、自治區(qū)人大常委會(huì)既要對(duì)報(bào)批的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進(jìn)行形式審查還要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，除了作出批準(zhǔn)與否的決定之外，還可以對(duì)其進(jìn)行修改。那么，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度的性質(zhì)究竟如何呢？我們認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析：

首先，從地方立法權(quán)的發(fā)展歷程來(lái)看，這一制度應(yīng)屬于一種監(jiān)督性制度。整體而言，我國(guó)地方立法權(quán)經(jīng)歷了從省級(jí)地方立法權(quán)到較大的市立法權(quán)、從較大的市立法權(quán)到設(shè)區(qū)的市立法權(quán)兩個(gè)階段。而從較大的市立法權(quán)到設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，又經(jīng)歷了兩個(gè)小階段。第一階段(1982—1986年)：1982年《地方組織法》修改時(shí)，對(duì)較大的市立法權(quán)作了開創(chuàng)性的規(guī)定，賦予了較大的市人大常委會(huì)對(duì)地方性法規(guī)的擬定權(quán)，即此時(shí)較大的市人大常委會(huì)只能擬定本市需要的地方性法規(guī)草案交由省、自治區(qū)人大常委會(huì)審議制定，并不是完整意義上的立法主體。1986年再次修改《地方組織法》時(shí)，不僅將較大的市人大常委會(huì)“擬定權(quán)”升格為了“制定權(quán)”，且賦予了較大的市人大地方性法規(guī)制定權(quán)，但其制定的地方性法規(guī)必須報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)，這就改變了原來(lái)的“審議制定”規(guī)定。至此，49個(gè)較大的市擁有了較完整的地方立法權(quán)，改變了地方立法主體格局。第二階段(1986—2015年)：2015年修改《立法法》時(shí)，正式賦予了所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，實(shí)現(xiàn)了從較大的市立法權(quán)到設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的過渡，但又規(guī)定設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)必須交由省、自治區(qū)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)，即由省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)其進(jìn)行合法性審查。綜上，從“擬定權(quán)”到“制定權(quán)”，從“審議制定”到“審查批準(zhǔn)”，可以看出，立法權(quán)不斷下放、地方立法權(quán)限不斷完整是大勢(shì)所趨。若認(rèn)為省、自治區(qū)人大常委會(huì)的審查批準(zhǔn)權(quán)不僅可以對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)合法性進(jìn)行審查，還可以對(duì)其進(jìn)行合理性審查，甚至還能修改其內(nèi)容，無(wú)異于將省、自治區(qū)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)權(quán)等同于了其過去享有的“審議制定權(quán)”，這不能不說是一種歷史的倒退。據(jù)此，我們可以將省、自治區(qū)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)權(quán)界定為監(jiān)督性權(quán)力，將設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度的性質(zhì)界定為監(jiān)督性制度。

其次，從立法目的來(lái)看，這一制度應(yīng)屬于一種監(jiān)督性制度。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，設(shè)區(qū)的市土地、人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，在環(huán)境、城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、社會(huì)治理等方面發(fā)生了巨大的變化。而“管理這樣一個(gè)人口眾多的區(qū)域當(dāng)然要依靠法治，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，除了國(guó)家的法律法規(guī)、省一級(jí)的法規(guī)，還有一些具有本行政區(qū)域特點(diǎn)和特別需要的事項(xiàng)，國(guó)家和省級(jí)不可能專門立法，所以有必要按照依法治國(guó)的要求賦予其地方立法權(quán)。”[3]2015年《立法法》賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的目的正在于此。因而，為了更好地發(fā)揮設(shè)區(qū)的市的主動(dòng)性和積極性，以立法推動(dòng)設(shè)區(qū)的市治理的法治化，將設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度定位為一種監(jiān)督性制度更為合適。因?yàn)槿魧⑹　⒆灾螀^(qū)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)權(quán)定位為決定權(quán)，省、自治區(qū)人大常委會(huì)將會(huì)過多地干預(yù)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，不僅會(huì)遏制設(shè)區(qū)的市立法的主動(dòng)性和積極性，降低地方立法的特色性和可操作性，還有可能將新賦予的設(shè)區(qū)的市立法權(quán)架空。

再次，從立法權(quán)行使實(shí)踐來(lái)看，這一制度應(yīng)屬于監(jiān)督性制度。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，具有立法權(quán)的主體每年度都會(huì)制定立法工作計(jì)劃，也會(huì)審議下一級(jí)立法主體的立法工作計(jì)劃。過去立法實(shí)踐中，省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)較大的市的立法工作計(jì)劃進(jìn)行審議，一方面是增強(qiáng)其立法的計(jì)劃性，確保立法質(zhì)量；另一方面也會(huì)為減輕自身工作而對(duì)其立法計(jì)劃進(jìn)行壓縮和精簡(jiǎn)。而隨著2015年《立法法》賦予了所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，地方立法主體急劇增加，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的數(shù)量必然也大量增加。這時(shí)，如果省、自治區(qū)人大常委會(huì)的審查批準(zhǔn)工作不僅僅是一種監(jiān)督性工作，還包括其他實(shí)質(zhì)性審查事項(xiàng)，他們的工作量可想而知，也根本難以承受，設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量自然也會(huì)大打折扣。因而，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度只能是一種監(jiān)督性制度。

綜上所述，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審查批準(zhǔn)制度只是一種監(jiān)督性制度，省、自治區(qū)人大常委會(huì)只應(yīng)依照不抵觸原則對(duì)設(shè)區(qū)的市報(bào)批的地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查，若其與上位法不抵觸，又在設(shè)區(qū)的市相應(yīng)立法權(quán)限內(nèi)，就應(yīng)在4個(gè)月內(nèi)對(duì)其作出批準(zhǔn)決定。這與2015年《立法法》第72條第二款的規(guī)定也是相符合的。①《中華人民共和國(guó)立法法釋義》也明確指出：“對(duì)于地方性法規(guī)的規(guī)定是否適當(dāng)、立法技術(shù)是否完美、文字表述是否優(yōu)美，不作審查?！盵3]

三、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度存在的問題

盡管2015年《立法法》試圖從立法上建立一個(gè)完善的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度，但隨著設(shè)區(qū)的市立法實(shí)踐的不斷開展和深化，這一制度存在的問題日益顯露，主要表現(xiàn)在：

(一)審查的標(biāo)準(zhǔn)不夠明確

根據(jù)2015年《立法法》第72條第二款的規(guī)定，省、自治區(qū)人大常委會(huì)要對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查，其審查標(biāo)準(zhǔn)就是“不抵觸”。但實(shí)踐中“不抵觸”的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)尚不明確，亟需解決。具體言之，第一，盡管根據(jù)2015年《立法法》第96條的規(guī)定，立法中的相抵觸情形一共包括三項(xiàng)，即超越權(quán)限的、下位法違反上位法規(guī)定的、違背法定程序的，但這些規(guī)定較為抽象、籠統(tǒng)，難以為省、自治區(qū)人大常委會(huì)開展設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)工作提供明確的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，有待于進(jìn)一步細(xì)化。第二，根據(jù)2015年《立法法》第72、73條的規(guī)定，為了貫徹落實(shí)不抵觸原則，設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)必須要從四個(gè)方面入手，一要立足于本地方的具體情況和實(shí)際需要；二要符合自身的立法權(quán)限；三要與法律、行政法規(guī)等上位法相一致；四要對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定。以上四個(gè)方面看似明確，但對(duì)于省、自治區(qū)人大常委會(huì)來(lái)說，依然面臨標(biāo)準(zhǔn)不明、操作難的問題。重要原因之一就是，由于立法技術(shù)、立法水平的缺陷，重復(fù)立法是地方立法長(zhǎng)期存在的主要弊病之一。重復(fù)立法實(shí)質(zhì)上是立法的怠惰，只重復(fù)不立法不僅不能解決任何實(shí)際問題，還會(huì)造成立法資源的大量浪費(fèi)。[4]但重復(fù)立法是否應(yīng)納入合法性審查的范圍？重復(fù)立法是否屬于“相抵觸”的情形？目前立法上并未明確規(guī)定，上述的三個(gè)“相抵觸”情形也不包括這一情形。且更為矛盾的是，2015年《立法法》第73條第四款規(guī)定的是，一般不對(duì)上位法作重復(fù)性規(guī)定，而“一般”這種模糊的表述似乎是為重復(fù)立法開了一條口子。

(二)審查批準(zhǔn)的程序缺失

2015年《立法法》只是籠統(tǒng)地對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度作了規(guī)定，而沒有對(duì)具體的審查批準(zhǔn)程序作出明確的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中各地?zé)o章可循、無(wú)法可依，做法不一，影響了這一制度功效的發(fā)揮。實(shí)際上，審查批準(zhǔn)程序包括兩部分：第一，報(bào)請(qǐng)審查批準(zhǔn)程序，即由設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)報(bào)請(qǐng)省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)其制定的地方性法規(guī)進(jìn)行審查的程序，這里面涉及到的主要問題有，一是報(bào)請(qǐng)審查批準(zhǔn)的主體是誰(shuí)？由于設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)都能制定地方性法規(guī)，那么，究竟由誰(shuí)來(lái)報(bào)請(qǐng)審查批準(zhǔn)呢？是設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)各報(bào)各的？還是由設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)統(tǒng)一報(bào)請(qǐng)？目前尚無(wú)明確規(guī)定。二是在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)報(bào)請(qǐng)審查批準(zhǔn)？2015年《立法法》只是規(guī)定了省、自治區(qū)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)的時(shí)間，即4個(gè)月內(nèi)，而沒有規(guī)定設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)報(bào)請(qǐng)審查批準(zhǔn)的時(shí)間。三是報(bào)請(qǐng)審查批準(zhǔn)的材料都包括什么？是否需要提交除了法規(guī)草案以外的其他材料？目前也缺乏明確規(guī)定。第二，審查批準(zhǔn)程序，即省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)的具體程序，這里面涉及到的問題主要有，一是省、自治區(qū)人大常委會(huì)開展審查批準(zhǔn)工作的具體步驟包括哪些？目前尚無(wú)明確規(guī)定。二是省、自治區(qū)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)形式為何？是書面審查還是需要召開一個(gè)專門的審查會(huì)議？需不需要由設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)派人參加并作出必要的說明和答疑？這些目前也無(wú)明確的規(guī)定。

(三)審查之后的處理辦法規(guī)定不明

從2015年《立法法》第72條第二款和第三款規(guī)定的內(nèi)容來(lái)看，似乎其對(duì)省、自治區(qū)人大常委會(huì)審查設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)之后的處理辦法作了明確規(guī)定，但細(xì)究之下，可以發(fā)現(xiàn)，其還存在許多不明之處，具體說來(lái)：第一，盡管2015年《立法法》明確規(guī)定，只要設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)不存在與上位法相抵觸的情形，省、自治區(qū)人大常委會(huì)就應(yīng)當(dāng)作出批準(zhǔn)的決定，但如果設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與上位法存在相抵觸的情形，是不是省、自治區(qū)人大常委會(huì)只能作出不批準(zhǔn)的決定？還有沒有其他處理辦法？這些都處于一個(gè)不明確的狀態(tài)。第二，2015年《立法法》只是籠統(tǒng)規(guī)定，如果設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與本省、自治區(qū)政府規(guī)章存在相抵觸的情形，省、自治區(qū)人大常委會(huì)“應(yīng)當(dāng)作出處理決定”，但是對(duì)于其應(yīng)當(dāng)作出哪些處理決定？現(xiàn)行立法并無(wú)明確規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中無(wú)章可循，各地做法不一。

四、健全設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度

設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度存在的上述問題，凸顯了設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度的不足，也影響了設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度應(yīng)有功效的發(fā)揮。因而，我們應(yīng)采取相應(yīng)措施，健全設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)審查批準(zhǔn)制度。考慮到2015年《立法法》頒布實(shí)施才一年有余，因而，從盡可能保持立法的穩(wěn)定性角度出發(fā)，不宜輕易修改《立法法》，可以考慮通過立法解釋或由各省、自治區(qū)人大常委會(huì)制定配套性法規(guī)的途徑予以解決，具體說來(lái)：

(一)明確審查的標(biāo)準(zhǔn)

為了保證省、自治區(qū)人大常委會(huì)能夠有效行使審查批準(zhǔn)權(quán)，首先需要明確合法性的審查標(biāo)準(zhǔn)，即判斷“不抵觸”或“抵觸”的具體標(biāo)準(zhǔn)。目前，各省、自治區(qū)根據(jù)2015年《立法法》的有關(guān)規(guī)定，通過制定或修定地方立法條例的形式，對(duì)“不抵觸”或“抵觸”的具體標(biāo)準(zhǔn)作了細(xì)化②，為省、自治區(qū)人大常委會(huì)開展審查批準(zhǔn)工作提供了明確依據(jù)。但是，我們認(rèn)為，上述規(guī)定雖然明確，但也存在一些模糊和抽象之處，缺乏可操作性，需要進(jìn)一步予以細(xì)化明確。例如，什么屬于“違反上位法規(guī)定”的情形？實(shí)踐中并不好判斷，需要進(jìn)一步予以細(xì)化。對(duì)此，我們認(rèn)為，可以借鑒苗連營(yíng)教授的觀點(diǎn)，將其進(jìn)一步細(xì)化為四種情形，具體包括：“1.憲法、法律、行政法規(guī)允許的,而地方性立法卻作出禁止性規(guī)定；或明文禁止的卻作出允許性規(guī)定。2.增加、減少或變更了法律責(zé)任的種類、幅度、適用范圍或適用條件。3.增加、減少或變更了執(zhí)法主體、執(zhí)法主體的執(zhí)法權(quán)限或執(zhí)法程序。4.增加、減少或變更了憲法、法律規(guī)定的公民、法人或其他組織的權(quán)利和義務(wù),或者改變了履行義務(wù)、行使權(quán)利的原則、條件或程序?！盵5]

此外，對(duì)于重復(fù)立法是否能作為判斷“不抵觸”或“抵觸”的具體標(biāo)準(zhǔn)的問題，我們認(rèn)為，重復(fù)立法盡管造成了大量的立法資源浪費(fèi)，但重復(fù)立法僅僅是下位法對(duì)上位法的重復(fù)規(guī)定，并不違反上位法的規(guī)定，不屬于“抵觸”的情形。而且，如果省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)是否屬于重復(fù)立法都要進(jìn)行審查的話，則會(huì)大大增加其負(fù)擔(dān)，使其不堪重負(fù)，導(dǎo)致審查批準(zhǔn)工作無(wú)法正常開展。且這也與2015年《立法法》的相關(guān)規(guī)定相違背，一方面，2015年《立法法》第72條第二款的立法原意就是，省、自治區(qū)人大常委會(huì)只能對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查，而不能進(jìn)行別的方面審查；另一方面，2015年《立法法》第73條第四款的立法目的就在于解決過去長(zhǎng)期存在的重復(fù)立法問題，而不是解決“抵觸”問題。其之所以沒有絕對(duì)禁止重復(fù)立法，原因在于地方立法分為創(chuàng)制性地方立法和實(shí)施性地方立法兩種，如果要求創(chuàng)制性地方立法不得重復(fù)立法，那是自然不過的事情；而如果要求實(shí)施性地方立法不得重復(fù)立法，則難以做到，因?yàn)閷?shí)施性地方立法本身就是對(duì)上位法的細(xì)化，有內(nèi)容重復(fù)屬于自然狀況。

(二)細(xì)化審查批準(zhǔn)的程序

為了保證省、自治區(qū)人大常委會(huì)有效開展審查批準(zhǔn)工作，必須要建立細(xì)致的程序規(guī)則，以為其提供程序保障。目前，各地已經(jīng)通過立法進(jìn)行了探索，建立了一套比較完善的程序機(jī)制，為我們提供了可資借鑒的思路。具體說來(lái)：第一，要建立完善的報(bào)請(qǐng)審查程序。一是關(guān)于報(bào)請(qǐng)審查的主體。盡管按照“誰(shuí)制定、誰(shuí)報(bào)批”的原則，應(yīng)該由設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)分別對(duì)自己制定的地方性法規(guī)進(jìn)行報(bào)批，但考慮到設(shè)區(qū)的市人大每年僅召開一次會(huì)議，會(huì)期為七天左右，加上會(huì)務(wù)繁重，因而由設(shè)區(qū)的市人大對(duì)其制定的地方性法規(guī)進(jìn)行報(bào)批顯然是不太符合實(shí)際的，再加上設(shè)區(qū)的市人大制定的地方性法規(guī)大多是由設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)起草完成的，對(duì)其內(nèi)容比較熟悉，因此，為了方便開展工作，由設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)統(tǒng)一對(duì)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)進(jìn)行報(bào)批審查較為妥當(dāng)。目前各地立法均采納了這一主張。二是關(guān)于報(bào)請(qǐng)審查的時(shí)間?？紤]到設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)在表決通過后，如若提請(qǐng)審查被省、自治區(qū)人大常委會(huì)否決，會(huì)造成極大的立法資源浪費(fèi)，因而，我們建議可以提前將設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)草案提交給省、自治區(qū)人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)審議，及時(shí)征詢其對(duì)該設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)草案的意見，以避免“抵觸”條款的出臺(tái)，節(jié)省立法資源。三是關(guān)于報(bào)請(qǐng)審查的材料。為了保證省、自治區(qū)人大常委會(huì)有效地對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進(jìn)行審查，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)報(bào)請(qǐng)審查的材料除了包括地方性法規(guī)草案外，還應(yīng)當(dāng)包括制定該設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的詳細(xì)說明、參考資料、專家意見，以及其他相關(guān)材料等。第二，要建立完善的審查批準(zhǔn)程序。一是關(guān)于省、自治區(qū)人大常委會(huì)開展審查批準(zhǔn)工作的具體步驟。借鑒地方立法的有益經(jīng)驗(yàn)，其具體應(yīng)包括：先由省、自治區(qū)人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)審查后，向主任會(huì)議提交審議情況報(bào)告，再由主任會(huì)議決定是否列入省、自治區(qū)人大常委會(huì)會(huì)議議程，最后由省、自治區(qū)人大常委會(huì)審議后作出是否批準(zhǔn)的決定。二是關(guān)于省、自治區(qū)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)的形式?？紤]到省、自治區(qū)人大常委會(huì)行使職權(quán)的特點(diǎn)及其審查批準(zhǔn)工作的重要性，我們建議，應(yīng)通過召開專門審查會(huì)議的形式對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進(jìn)行審查，報(bào)請(qǐng)審查該設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綍?huì)作出解釋說明，并回答詢問，聽取各種意見建議。

(三)明確審查之后的處理辦法

對(duì)于省、自治區(qū)人大常委會(huì)審查設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)之后的處理辦法，我們認(rèn)為，應(yīng)綜合考慮各種情況，分別予以明確，具體說來(lái)：第一，當(dāng)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)不存在“抵觸”情形時(shí)，省、自治區(qū)人大常委會(huì)應(yīng)在4個(gè)月內(nèi)作出批準(zhǔn)的決定。第二，當(dāng)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)存在“抵觸”情形時(shí)，省、自治區(qū)人大常委會(huì)理應(yīng)作出不批準(zhǔn)的決定，并將相關(guān)理由告知該設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)。但考慮到具體情況比較復(fù)雜，我們認(rèn)為，可以進(jìn)一步予以細(xì)化，一是當(dāng)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)某些條款存在“抵觸”情形，且與整部地方性法規(guī)不可分割時(shí)，省、自治區(qū)人大常委會(huì)就只能作出不批準(zhǔn)的決定，由設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)重新制定或作重大修改，再依照程序重新報(bào)批；二是當(dāng)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)某些條款存在“抵觸”情形，且可與整部地方性法規(guī)分割時(shí)，省、自治區(qū)人大常委會(huì)可以建議設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)先對(duì)這些“抵觸”條款進(jìn)行修改，再依據(jù)修改情況作出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)的決定。第三，當(dāng)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)存在與省、自治區(qū)政府規(guī)章相抵觸的情形時(shí)，省、自治區(qū)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況，分別作出相應(yīng)的處理決定。其中，若認(rèn)為省、自治區(qū)政府規(guī)章不適當(dāng)?shù)?，省、自治區(qū)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)該設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)，同時(shí)視情況撤銷省、自治區(qū)政府規(guī)章或責(zé)成省、自治區(qū)政府修改該政府規(guī)章；若認(rèn)為設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)不適當(dāng)?shù)模淮嬖凇暗钟|”情形的，省、自治區(qū)人大常委會(huì)可以在該設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)修改后，視情況作出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)的決定。若認(rèn)為兩者都不適當(dāng)?shù)?，省、自治區(qū)人大常委會(huì)則可根據(jù)上述兩者情況分別作出處理決定。

注釋：

①《立法法》第72條第二款：“省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)?！?/p>

②例如，《貴州省地方立法條例》第41條規(guī)定：“報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)有下列情形之一的，為抵觸：(一)超越立法權(quán)限；(二)違反上位法規(guī)定；(三)設(shè)定的行政處罰超出法律、行政法規(guī)規(guī)定給予行政處罰的行為、種類和幅度范圍；(四)其他違反法律、法規(guī)規(guī)定的?！薄逗幽鲜〉胤搅⒎l例》第65條規(guī)定：“報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)的規(guī)定有下列情形之一的，為抵觸：(一)超越立法權(quán)限；(二)上位法有明確規(guī)定的，違反該規(guī)定；(三)上位法沒有明確規(guī)定的，違反上位法的基本原則。”

[1]喬曉陽(yáng).九屆全國(guó)人大常委會(huì)法制講座第四講：完善我國(guó)立法體制維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/1998-10/20/content_1459904.htm.

[2]〔法〕孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深,譯.北京:商務(wù)印書館,1964:154.

[3]中華人民共和國(guó)立法法釋義[M].北京:法律出版社,2015:7.

[4]呂新華.論重復(fù)立法之克服[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào),2014(7):36-41.

[5]苗連營(yíng).論地方立法工作中“不抵觸”標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定[J].法學(xué)家,1996(5):39-42.

(責(zé)任編輯 劉成賀)

On the Examination and Approval System of Local Lawsand Regulations in the Districts

YI Shi-guo1,2, LI Jie2

(1.Institute of Law, Chinese Academy of Social Science, Beijing 100720, China;2.College of Political Science and Law, Hebei University, Baoding, Hebei 0710020，China)

In 2015, the “l(fā)egislative law” grants the legislative power to all districts, so that the local legislative system of our country achieves great expansion, but also faces the risk of endangering the unity of the socialist legal system. The purpose of establishing the system of local laws and regulations of the city is to improve the quality of legislation and to maintain the unity of the socialist legal system. But current approach doesn’t have a clear standard of review, lacks of procedure for examination and approval. So we need to establish a regulation for a clear standard review, a detailed approval procedure and a standard for all the solutions after review to get a further improvement for this system.

city of districts; local regulations; examination; approval

2017-04-19

河北省社科基金項(xiàng)目“設(shè)區(qū)的市立法權(quán)研究”(HB16FX003)；河北省社科基金項(xiàng)目“河北省公眾參與地方政府立法機(jī)制研究”(HB15FX042)

伊士國(guó)(1982—)，男，河北永年人，法學(xué)博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所博士后流動(dòng)站研究人員，河北大學(xué)政法學(xué)院副教授，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)。

10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2017.03.011

D920.0

A

1008-3715(2017)03-0056-06